Ce profil des approches à la gestion de la réglementation au Royaume-Uni fait partie d'une série de courts articles consacrés aux pratiques en vigueur dans certains pays de l'OCDE et préparés pour le Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente du Canada. En plus de profils individuels, la série compte également un sommaire des principales tendances et innovations en matière de gestion de la réglementation, basé sur une étude de la situation en Australie, en Finlande, aux États-Unis, au Royaume-Uni et dans les pays de l'Union européenne.

Préparé par The Regulatory Consulting Group Inc.
pour le Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente
Ottawa, Canada
Juin 2003.

ÉVALUATION DE LA GESTION DE LA RÉGLEMENTATION ROYAUME-UNI

A. INTRODUCTION

Le Royaume-Uni, avec approximativement 60 millions d'habitants, possède l'une des économies les plus productives de l'Europe. Il est un des cinq membres permanents du Conseil de sécurité de l'ONU, membre fondateur de l'OTAN et du Commonwealth et, depuis 1973, membre de l'Union européenne. Pour le moment, le R.-U. préfère demeurer à l'extérieur de l'Union monétaire européenne, indiquant ainsi sa prédisposition pour une réforme prudente. Dans le pays, la réforme constitutionnelle représente un enjeu majeur, surtout en raison de la mise sur pied du Scottish Parliament, de la National Assembly for Wales et de la Northern Ireland Assembly en 1999.

Le R.-U., puissance commerciale et centre financier jouant un rôle prépondérant, est une des quatre économies billionnaires de l'Europe de l'Ouest. Au cours des deux dernières décennies, le gouvernement s'est départi de nombreuses propriétés d'État et a limité la croissance des programmes d'aide sociale. L'agriculture, qui est intensive, très mécanisée et efficiente selon les normes européennes, produit à peu près 60 % de la nourriture nécessaire, mais avec seulement 1 % de la main-;d'oeuvre. Le R.-U. possède de grandes réserves de charbon, de gaz naturel et de pétrole; la production du secteur primaire correspond à 10 % du PIB, un des plus grands segments de tous les pays industrialisés. Les services, surtout bancaires, commerciaux et d'assurance, représentent la majeure partie du PIB; quant à l'industrie, elle continue de perdre de l'importance. La performance économique relativement solide du pays a compliqué les efforts du gouvernement dans son plaidoyer en faveur de l'entrée de la Grande-Bretagne dans l'Union économique et monétaire européenne (UEM). Les critiques font ressortir deux points : l'économie est florissante à l'extérieur de l'UEM, et l'opinion publique britannique continue de s'opposer majoritairement à la monnaie unique.

Avec la combinaison du programme de réforme constitutionnel du R.-U., qui passe en régime de dévolution de la responsabilité de la réglementation locale, puis des projets économiques et de l'expérience en réglementation, il y a là une source d'intérêt considérable. Plus précisément, le R.-U. a été un chef de file en réforme de la réglementation, et il traverse une « deuxième vague » de réforme, ce qui le rend encore plus intéressant à étudier.

B. STRUCTURE DE GOUVERNEMENT ET ÉTABLISSEMENT DE RÈGLES

1. Structure de gouvernement

L'Angleterre est un État unifié depuis le X^e siècle. Après l'inclusion du pays de Galles en 1284 et de l'Écosse en 1707, le pays a été rebaptisé Grande-Bretagne. L'union législative de la Grande-Bretagne et de l'Irlande s'opéra en 1801. Le Traité anglo-irlandais de 1921 officialisa une division de l'Irlande, c'est-à-dire que six comtés du Nord irlandais décidèrent de continuer de faire partie du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, ce qui devint le nom officiel du pays en 1927.

Le Royaume-Uni est une monarchie constitutionnelle où le pouvoir exécutif est entre les mains du monarque, mais exercé par l'entremise du Cabinet. Le Cabinet, formé du Premier ministre et de ministres qui sont aussi des députés élus à la Chambre des communes, assume la responsabilité de la gestion quotidienne de ministères administratifs. La branche législative comprend la Chambre des communes, soit 659 membres élus pour une durée maximale de cinq ans, et la Chambre des lords (Sénat), c'est-à-dire 500 lords nommés à vie, 92 lords héréditaires et 26 membres du clergé. Les projets de loi peuvent émaner de l'une ou l'autre des chambres, sauf les projets de loi de finances, lesquels ne doivent être proposés que par la Chambre des communes. C'est au Parlement du R.-U. qu'est d'abord confiée la responsabilité de la réglementation; toutefois, la réglementation passe de plus en plus aux assemblées en régime de dévolution du pays de Galles, d'Écosse et d'Irlande lorsqu'il s'agit de responsabilités locales. Les pouvoirs non attribués relèvent du gouvernement central.

L'administration du gouvernement du R.-U. se fait par 18 ministères; 23 services non ministériels, y compris les organismes de réglementation sectoriels; 121 organismes d'exécution, autonomes par rapport au ministre; 1 035 corps publics non ministériels et 468 autorités locales. Bien que le R.-U. fonctionne comme système national pourvu d'un centre fort à Westminster, lequel est responsable de la politique, la tradition et de récents projets de réformes constitutionnelles ont permis aux gouvernements locaux de jouer un rôle de réglementation important dans la mise en oeuvre et l'application de la réglementation nationale. La prestation des services relève habituellement des administrations locales. Le gouvernement central les consulte au sujet des nouveautés politiques qui les concernent. Cette relation repose sur des accords (sauf pour l'Irlande du Nord, où le droit est le fondement) qui déterminent le cadre des relations et de la coopération. Bien qu'il n'y ait pas d'approche standard, les récents projets de réforme, tels les examens triennaux des dépenses, assurent dans une certaine mesure de la cohérence et de l'efficacité.

Compte tenu de la régionalisation grandissante de l'État britannique, il faut beaucoup de coordination. Il s'agit la plupart du temps d'une coordination bilatérale entre le gouvernement du R.-U. et les administrations en régime de dévolution. Un comité mixte composé de ministres est chargé de la coordination centrale.

2. Établissement de règles

Le R.-U. est régi par une structure politique dynamique et complexe qui a des effets déterminants sur le système de réglementation. Il n'y a pas qu'un seul système législatif codifié, de tribunaux, de police ou de gouvernement local. Il s'y trouve un partage substantiel des fonctions de gestion et d'exécution de la loi avec les niveaux inférieurs de gouvernement. La politique de réglementation du R.-U. est enracinée dans la tradition décisionnelle officieuse et le respect pour la primauté du droit. La culture politique britannique est officieuse, coopérative et volontaire, ce qui tend à mener à un plus haut niveau de confiance entre les responsables de la réglementation et ceux qui sont visés par ceux-ci. Elle se caractérise ainsi : décentralisée, consensuelle, souple et non contentieuse.

En ce qui a trait au processus, toute réglementation subordonnée et pratiquement tous les projets de loi émanent du gouvernement en place. Les politiques à inclure dans la législation principale doivent être approuvées par le Cabinet avant la rédaction de l'ébauche et l'approbation de la présentation au Parlement. Pendant l'élaboration de la politique, de longues consultations ont lieu au sein du gouvernement et des parties externes intéressées. Les ministères promoteurs, qui sont surveillés par le Secrétariat du Cabinet, sont ceux qui doivent veiller à ce que les autres ministères intéressés soient consultés aux stades appropriés de la préparation du projet de loi et à obtenir l'assentiment collectif nécessaire. Lorsque le gouvernement a décidé d'une nouvelle législation, la consultation se fera souvent avant la présentation au Parlement. Les commentaires des parties intéressées seront pris en considération en cours d'adoption. Les projets de loi ayant un impact sur le commerce, les oeuvres de bienfaisance ou le secteur volontaire (en pratique, la grande majorité) sont toujours appuyés par une analyse d'impact de la réglementation (AIR).

La Regulatory Impact Unit (RIU) du Secrétariat du Cabinet joue un rôle dominant dans la coordination des projets de réglementation pouvant avoir des conséquences sur les organismes commerciaux, caritatifs et bénévoles. Sa participation dépend de l'ampleur des répercussions économiques et politiques du projet. Elle doit s'assurer que les projets ayant un impact sur le commerce, les oeuvres de bienfaisance ou le secteur volontaire qui sont soumis à l'approbation du Cabinet ou de ses comités sont - conformément à l'injonction du Premier ministre - soient accompagnés d'une AIR de qualité. Elle n'est pas investie d'une autorité officielle lui permettant de bloquer un projet de réglementation présenté aux comités du Cabinet, sauf que les projets qu'elle juge « importants », en plus d'être accompagnés d'une AIR, doivent inclure, dans le document présenté au Cabinet ou la lettre à l'intention des ministres, un paragraphe intitulé « déclaration d'analyse d'impact », dans lequel on indique que les projets satisfont aux critères de la RIU. Cependant, lorsque des projets sans AIR, de qualité ou non, sont soumis à l'approbation du Cabinet, le ministre du secrétariat du Cabinet peut - et il le fait souvent - repousser sa décision jusqu'à ce qu'un AIR de qualité soit présenté. Des consultations internes opportunes et approfondies permettent ordinairement d'approuver les AIR avant la présentation au Cabinet aux fins de la discussion politique.

Avant de devenir loi, un projet de loi doit être adopté par les deux chambres du Parlement et obtenir le consentement royal. Il peut être modifié par une ou l'autre des chambres. Toutefois, comme au Canada, la Chambre haute peut en retarder l'adoption. (Il est à noter, toutefois, que l'utilisation des lois fédérales pour écarter les objections de la Chambre des lords est un processus plutôt laborieux qui peut, notamment, mener à l'annulation des modifications effectuées en première lecture. C'est pourquoi le gouvernement tentera, le plus possible, de faire adopter les projets de loi par les deux Chambres). L'examen parlementaire minutieux d'une législation subordonnée vise la mesure dans laquelle le pouvoir délégué au gouvernement est conforme aux dispositions de la loi habilitante. Les ordonnances de la réforme de la réglementation, en vertu de la Regulatory Reform Act, sont une forme spéciale de texte de réglementation. En raison des pouvoirs étendus délégués aux ministres, des mesures de protection prévues par la loi sont prises lors de l'étude parlementaire, y compris l'examen complet de toutes les ordonnances proposées dans les comités restreints de chacune des chambres.

Le R.-U., comme la plupart des pays de tradition britannique, se sert d'une hiérarchie d'instruments juridiques et de règlements. En premier lieu, la loi parlementaire est adoptée par le Parlement du R.-U. Jusqu'à récemment, aucun organisme ne pouvait en renverser une. Maintenant, la Cour européenne de justice peut exiger la modification d'une législation parlementaire qui se trouve en conflit avec une loi de l'UE. En deuxième lieu, la loi constitutionnelle n'est pas écrite, mais peut être modifiée par la voie d'une loi ordinaire, conformément aux conventions acceptées. En troisième lieu, les règlements   (législation subordonnée) doivent obtenir l'approbation du Parlement après l'étude du comité mixte (des Chambres) sur les textes réglementaires. En quatrième lieu, d'autres dispositions ayant l'effet d'une réglementation peuvent exiger l'approbation du Parlement, y compris celles qui servent à régir, à guider; imposent des droits, des dates, des délais et des procédures; proposent des codes de pratique; prévoient une variété de licences et d'autorisations. En cinquième lieu, des règlements administratifs locaux sont préparés par les gouvernements locaux, lesquels jouissent de divers pouvoirs de réglementation, notamment ceux ayant trait à l'utilisation et à la planification du territoire; ces règlements sont habituellement confirmés par les ministères centraux puisque les gouvernements locaux peuvent mettre en application beaucoup de règlements nationaux.

C. RÉFORME DE LA RÉGLEMENTATION AU R.-U.

1. Généralités

Le Royaume-Uni attache depuis longtemps une grande importance à une réglementation efficace et a encouragé vigoureusement à cet égard une réforme qui favorise une économie plus productive et plus efficace. Comme dans beaucoup de pays industrialisés, le R.-U. avait subi des pertes douloureuses dans les années 60 et 70. Bien que son niveau de vie ait monté au cours de ces périodes, la performance économique du R.-U. perdait de la vitesse par rapport aux autres pays de l'OCDE. Alors, des tentatives pour accélérer la croissance économique ont connu des succès limités en raison de problèmes de balance des paiements et d'un manque de compétitivité économique attribuable, en partie, à la surréglementation.

La discipline macroéconomique est devenue plus stricte après 1976, et une nouvelle politique macroéconomique a été présentée au début des années 80, laquelle mettait l'accent sur le contrôle de la masse monétaire en vue de combattre l'inflation, une politique fiscale axée sur la réforme de la fiscalité ainsi que le contrôle des dépenses publiques, une réduction de l'emprunt du secteur public et la revitalisation du secteur privé. L'introduction d'un récent cadre macroéconomique en 1997, insistant sur l'indépendance de la banque centrale, l'inflation et des règles financières strictes ont amélioré la stabilité économique.

Un élément clé de la « première vague » de réforme de la réglementation a été le « recul des frontières de l'État » en encourageant la participation du secteur privé à l'économie. Le livre blanc de 1985, Lifting the Burden, identifiait les secteurs surréglementés et les répercussions négatives qu'avait sur la compétitivité du secteur privé la réglementation gouvernementale. En 1986, un autre livre blanc, Building Business - Not Barriers, explorait davantage la question des coûts de la conformité de la réglementation sur la compétitivité du secteur privé. En raison de ces initiatives, un groupe de travail Central a été mis sur pied au ministère de l'Emploi, l'Enterprise and Deregulation Unit, afin de surveiller et de coordonner les efforts déployés contre les chinoiseries administratives des différents ministères responsables. En outre, un ministre de la déréglementation ministérielle a été nommé dans chaque ministère pour surveiller les aspects politique et bureaucratique du processus.

En 1989, un comité du Cabinet chargé de la réglementation était créé pour surveiller le processus de la déréglementation au niveau politique central. De telles réformes étaient appelées à favoriser une plus grande efficacité du secteur privé dans la création d'une richesse contribuant en fin de compte à une stabilité financière supérieure. L'importance des PME a crû en fonction de la contraction des industries traditionnelles et de la perte d'emplois subséquente. Par conséquent, il est devenu clair qu'une nouvelle réglementation s'imposait pour s'occuper des récents monopoles. Le gouvernement a donc créé plusieurs organismes de réglementation indépendants chargés de la gestion des nouveaux problèmes et défis soulevés par la transition axée sur le marché. Cette innovation a été particulièrement agréable pour les PME parce qu'elles pouvaient mieux mesurer la certitude de leur conformité à la nouvelle réglementation.

Parmi les autres changements au cours de cette période se trouvait la mise en place d'organismes d'exécution autonomes chargés d'améliorer l'efficacité de la prestation de services publics. Ces efforts, joints à ceux de l'UE pour créer un marché unique, ont contribué à modeler le programme de réforme gouvernementale.

En 1998, l'évaluation du coût de la conformité (Compliance Cost Assessment) a été remplacée par l'analyse d'impact de la réglementation (AIR); il y a eu élargissement afin d'englober les avantages et les effets sur le secteur caritatif et bénévole. En 1999, un Ministerial Panel for Regulatory Accountability a été créé dans le but de rendre les ministres responsables des nouveaux règlements et de leurs propositions pour simplifier la réglementation. En 2000, le Small Business Service a été lancé afin de protéger des facteurs de la petite entreprise dans le processus de réglementation; il s'agissait d'un élément clé de l'AIR. Finalement, en 2001, la Regulatory Reform Act a été adoptée; elle comprenait l'annonce d'une cinquantaine d'ordonnances potentielles de réforme de règlements.

2. Projets de la « deuxième vague » de réforme de la réglementation

Bien que le R.-U. soit passé par plus de 20 ans de réforme de réglementation, l'OCDE a rapporté une croissance décevante de la productivité à long terme. Les estimations du gouvernement lui-même suggèrent que, par travailleur, la productivité est supérieure de 42 % aux É.-U., de 14 % en France et de 7 % en Allemagne. L'écart s'est rétréci quelque peu par rapport à d'autres pays européens, car la productivité du R.-U. a augmenté de 2,3 % en 2000. Avec la pression macroéconomique pour la réforme, le gouvernement a noté que certains de ses services publics et son infrastructure requièrent encore de l'attention, notamment l'éducation, la santé et le transport. Beaucoup d'efforts sont nécessaires à cause d'un sous-investissement du passé, les compressions budgétaires graves des années 80 étant en partie responsable des faiblesses actuelles.

De tels défis ont déclenché une deuxième vague de réforme, domaine dans lequel le R.U. possède une expérience considérable, surtout en ce qui concerne la capacité de promouvoir une réglementation de haute qualité qui soit en harmonie avec les principes de l'OCDE. Les institutions et les procédures sont de plus en plus efficientes, transparentes et responsables par rapport à celles d'autres pays. Tandis que certains ne font qu'amorcer une réforme majeure, le R.-U. « raffine » ses systèmes, y compris le processus d'AIR.

Le R.-U. est, dans une large mesure, à la fine pointe de la réforme. Son système de réglementation fait face à des demandes sans précédent, notamment l'importance croissante d'une évaluation ex poste de la réglementation et de sa contribution aux buts politiques; la gestion d'objectifs variés et souvent conflictuels; l'administration de normes de rendement ou d'une réglementation ciblée; l'établissement de nouvelles approches de consultation adaptées au contexte de réglementation moderne et complexe; la conception de mécanismes centraux efficaces favorisant qualité, cohérence et plus de réforme; les fardeaux, pour le gouvernement même, de la gestion d'un milieu de réglementation moderne.

Le livre blanc historique de mars 1999, Modernizing Government, contenait les priorités générales d'une réforme et exprimait un nouveau désir d'éliminer la réglementation inutile. Il rappelait que les ministères devaient mettre en oeuvre l'AIR dans le cas des politiques imposant un nouveau fardeau de réglementation. De bons guides et de nouvelles procédures pour l'évaluation de l'impact de la réglementation ont donc été préparés, constituant la base de la politique de réglementation du R.-U. (point traité à « Politique de réglementation »).

Actuellement, le R.-U. tente de simplifier son environnement de réglementation du secteur public à la suite de ses engagements budgétaires de mars 2003. Une caractéristique de ce projet de réforme est qu'il exigera que dans leurs rapports annuels, les ministères fassent le point sur la conformité à la réglementation, y compris leur recours à des formules autres que la réglementation. En outre, la coordination de l'UE devient de plus en plus considérable. En juin 2003, le gouvernement a conclu un accord entre institutions sur l'amélioration de la réglementation.

3. Institutions de réglementation

Dans ses efforts pour améliorer la qualité de la réglementation, le R.-U. a opté pour une approche sur deux fronts. D'abord, il a mis sur pied de nouvelles institutions et mécanismes centraux servant à encourager la réforme de la réglementation au sein de l'administration publique; ensuite, il a conçu de nouveaux moyens d'évaluer

l'architecture globale du régime de réglementation. Selon l'OCDE, la première approche du R.-U. a réussi, mais il doit améliorer la seconde.

Le R.-U. a appris que les unités de surveillance centrales sont les plus efficaces si elles sont indépendantes des instances de réglementation; si elles travaillent dans le cadre d'une politique de réglementation claire ayant l'aval du niveau politique; si elles sont horizontales et comptent des experts; si elles sont liées à des centres existants d'autorité administrative et budgétaire. Chaque ministre est perçu comme investi d'une responsabilité officielle pour la mise en oeuvre de la politique de réforme de la réglementation; cela a engendré certains défis à relever en matière de cohérence et pour conserver une approche de réforme systématique et générale.

a) Institutions exécutives

Le R.-U. a créé des grands organismes exécutifs de surveillance qui, au niveau du gouvernement central, encouragent et étudient la réforme de la réglementation. Les voici :

Le Panel for Regulatory Accountability a été créé par le Premier ministre en 1999 afin d'« obtenir une vue d'ensemble des conséquences qu'ont sur les règlements les plans de réglementation du gouvernement… et d'assurer les améliorations nécessaires au système de réglementation et au rendement des différents ministères ». Les ministres peuvent paraître devant ce groupe afin de faire rapport sur des propositions ou de justifier celles-ci.

La Regulatory Impact Unit (RIU) se trouve au Secrétariat du Cabinet, mais existe depuis 1986 dans divers ministères. Elle surveille les progrès de la réforme de la réglementation au sein du gouvernement, fait rapport à ce sujet et se porte à la défense de cette réforme. Elle conseille lors de l'examen d'analyses d'impact de la réglementation sur la législation intérieure et de l'UE. Elle administre la communication externe de la politique du gouvernement en matière de réforme de la réglementation, puis fait progresser des projets pratiques afin de réduire au minimum le fardeau de la réglementation dans le secteur public. Cette unité sert de secrétariat au Better Regulation Task Force (groupe indépendant).

Les Departmental Regulatory Impact Units (DRIU) s'occupent du travail quotidien de la coordination des activités de réglementation et de l'information des autorités compétentes, en consultation avec la RIU centrale. La gestion hiérarchique des DRIU se trouve dans les ministères. Elles prodiguent des conseils aux ministères à propos des procédures de consultation et de la RIA. La participation des DRIU aux propositions de réglementation varie d'un ministère à l'autre selon l'expertise des parties concernées.

Des ministres de la réforme ont été nommés dans chaque ministère clé de réglementation; ils ont la responsabilité d'éliminer les règlements désuets et encombrants, puis de veiller à ce que toute nouvelle réglementation proposée soit nécessaire et n'impose qu'un minimum de coûts au monde des affaires. Les ministères

font rapport sur leur progrès au Secrétariat du Cabinet, et les ministres peuvent être appelés à rendre compte de leurs activités au Panel for Regulatory Accountability.

Le Small Business Service (SBS) a été mis en place en avril 2000; il doit être un organisme unique dont la mission est d'aider les petites entreprises et de les représenter au sein du gouvernement. Il a une forte présence institutionnelle dans le processus de réglementation et doit être consulté pour les affaires ayant des conséquences sur les PME.

Le Treasury joue un rôle important dans la réforme de la réglementation, car il contrôle les dépenses ministérielles, lesquelles sont liées aux Public Service Agreements (PSA). Il doit intervenir dans l'évaluation de la réglementation existante et la qualité de la mise en application.

Le Parliamentary Counsel Office (PCO) ébauche la législation de base, à part celle qui est liée à l'Écosse. Ce bureau est responsable de la qualité juridique de la législation et veille à ce qu'elle soit compatible avec la législation existante.

b) Organismes de surveillance

Le Better Regulation Task Force (BRTF) est un organisme consultatif indépendant créé en 1997; il doit « conseiller le gouvernement quant aux mesures améliorant l'efficacité et la crédibilité de la réglementation gouvernementale, veiller à ce que celle-;ci soit nécessaire, équitable et abordable, simple à comprendre et à administrer, puis tienne compte des besoins de la petite entreprise et des gens ordinaires ». Ce groupe de travail exerce une forte influence sur le programme de réglementation, en particulier avec ses « Principles of Good Regulation ». La plupart de ses recommandations ont été acceptées par le gouvernement.

Les comités parlementaires, surtout le Joint Committee on Statutory Instruments, examinent les ébauches de législation, ce qui aide à améliorer la qualité juridique. Le National Audit Office (NAO) enquête sur une gamme étendue de questions et s'est servi de sa discrétion pour produire une série d'examens, notamment celui du processus de gestion du rendement des Public Service Agreements.

4. Organismes indépendants de réglementation sectorielle

Les réformes économiques structurelles dans la plupart des pays de l'OCDE ont encouragé la création d'organismes indépendants chargés de surveiller et de promouvoir la concurrence des secteurs d'infrastructure (p. ex., télécommunications, énergie, transport, eau), puis d'exercer une surveillance prudente de secteurs concurrentiels délicats, tels les services financiers. Les exigences de la privatisation et l'UE ont aussi stimulé la création ou le perfectionnement d'organismes indépendants de surveillance de la réglementation. Parmi les plus éminents, on retiendra : la Financial Services Authority (FSA), l'Office of Telecommunications (OFTEL), l'Office of the Gas and Electricity Markets (OFGEM), l'Office of the Rail Regulator (ORR), l'International Rail Regulator (IRR), la Civil Aviation Authority (CAA), l'Office of Water Services (OFWAT) et la Postal Service Commission (PSC). La plupart de ces organismes sont apparus ponctuellement et ont évolué selon les besoins et les circonstances du secteur plutôt qu'à partir d'un raisonnement a priori ou d'un cadre officiel commun.

Chacune des institutions de réglementation partage certains objectifs, dont l'équilibrage, d'une part, des intérêts des consommateurs en matière de bas prix et de services de qualité et, d'autre part, les intérêts des intervenants quant à un taux de rendement raisonnable sur l'investissement. Ces institutions sont indépendantes du gouvernement et nommées pour une durée déterminée. Dans certains cas, les conseils d'administration en remplacent certaines afin de dépersonnaliser l'utilisation de l'autorité.

Un défi important a été relevé, à savoir la relation entre les organismes sectoriels et l'autorité de la concurrence. Le R.-U. a trouvé une solution reposant sur des mécanismes de la concurrence, en vertu desquels les responsables de la réglementation ont le pouvoir d'appliquer la loi générale sur la concurrence. Répondant à son livre blanc de 2000, le gouvernement a adopté l'Utilities Act, qui mettait en place un cadre de perfectionnement supplémentaire, y compris le besoin de d'organismes multisectoriels. Par exemple, l'OFGEM est le produit d'une fusion de l'OFFER et de l'OFGAS. Un autre livre blanc en 2001 a recommandé la fusion de la réglementation des télécommunications et de la diffusion en une seule entité, OFCOM.

5. Amélioration de la coordination entre les niveaux de gouvernement

La coordination des efforts de réforme a pris de plus en plus d'importance, surtout avec la mise en place d'administrations régionales en régime de dévolution et l'adhésion à l'UE.

En ce qui concerne la coordination nationale et locale, la qualité des règlements administratifs locaux s'est améliorée en raison du perfectionnement des procédures de confirmation dont se servent les ministères centraux et de l'utilisation accrue de « règlements types ». Le gouvernement central consulte les gouvernements locaux dès que cela peut s'avérer pratique, et ce, pour les nouveautés politiques pertinentes, y compris la préparation et la planification de la nouvelle législation. Parce que les gouvernements locaux jouent des rôles plus considérables dans la mise en oeuvre de la réglementation, l'accent est mis sur la négociation de cadres de coopération ainsi que sur les obligations et engagements communs.

La coordination avec les administrations en régime de dévolution a été décrite dans Devolution: Memorandum of Understanding and Supplementary Agreements between the United Kingdom Government, Scottish Ministers and the Cabinet of the National Assembly for Wales (1999) ainsi que dans des concordats bilatéraux. La plus grande partie de la coordination se fait sur une base bilatérale, sous la surveillance d'un comité interministériel mixte.

Quant à la coordination avec l'Union européenne, les estimations ont révélé que 40 % des nouveaux règlements ayant des effets significatifs sur les affaires au R.-;U. tiraient leur origine de projets de l'UE. Le gouvernement du R.-;U. a investi énormément d'énergie dans l'amélioration de la qualité et de la mise en oeuvre de ces règlements. Le Guide to Regulatory Impact Assessment et le Transportation Guide : How to Implement European Directives Effectively contiennent les exigences procédurales et essentielles ainsi que des conseils pour les responsables des politiques, les administrateurs et les conseillers juridiques participant à la négociation, à la mise en oeuvre ou à la présentation de la législation de l'UE. Cela comprend les critères de la préparation d'AIR et les procédures de consultation interne comme externe. Une partie significative du processus de négociation consiste à protéger le R.-;U. contre des désavantages indus découlant de règlements de l'UE. Le Secrétariat européen au sein du Secrétariat du Cabinet assure la coordination des activités du gouvernement quant à la réglementation de l'UE.

La superposition inconfortable de la réglementation de l'UE, fondée sur la tradition du droit civil européen, et du système de la common law du R.-U. a engendré des défis considérables. Le souci du détail et de la précision qui caractérise le système basé sur la common law se trouve parfois en conflit avec le style de droit civil des règlements de l'UE. La mise en oeuvre britannique des directives de l'UE est souvent accusée d'être du « plaqué or » ou une application excessive. En guise de réponse, le R.-U. a indiqué que cet « élargissement » pouvait s'expliquer par la pratique britannique d'inclure des pénalités dans la loi et de compléter les directives par des conseils, fournissant ainsi aux entités réglementées le plus de certitude possible. En outre, le phénomène de « couplage » ou d'existence simultanée de législation parallèle du R.-;U et de l'UE, a semé de la confusion, les gens se demandant quel droit était en vigueur. Pour éviter de telles difficultés, le Transportation Guide du R.-;U. exige que les ministères consultent la Regulatory Impact Unit (RIU) du Secrétariat du Cabinet dès que paraît un danger ou une possibilité d'application excessive. De plus, les nouveaux pouvoirs conférés aux ministres en vertu de la Regulatory Reform Act permettent d'éliminer un couplage sans devoir recourir aux procédures parlementaires comprises dans les textes de loi. L'impression était que le R.-U. était lent à mettre en oeuvre la législation de l'UE, surtout dans les domaines du transport et de l'approvisionnement public. Il y a toutefois de l'amélioration, car en 2002, le R.-U. était parmi les sept pays sur quinze de l'UE à avoir effectué 98,5 % de la transposition à temps. En 2003, cinq pays ont atteint l'objectif, dont le R.-U.

6. Réalisation d'une politique de concurrence efficace et d'un marché ouvert renforcé

Le R.-U. a reconnu le lien puissant qui existe entre la politique de la concurrence et la performance économique. Cette constatation a été confirmée par de nombreuses études, notamment l'enquête de Griffith pour la période de 1980 à 1992, laquelle a démontré que la restructuration externe par l'arrivée sur le marché et la sortie de celui-ci expliquait 50 % de la croissance de la productivité de la main-;d'oeuvre du R.-;U. ainsi que 90 % de la productivité totale des facteurs (PTF). Le marché unique de l'UE a aussi confirmé ce lien; par exemple, les entreprises de secteurs dont on s'attendait à ce qu'ils soient touchés considérablement par le marché unique ont affiché une hausse substantielle d'efficacité.

Des changements importants ont été opérés afin de renforcer le cadre réglementaire de la législation sur la politique de la concurrence. La Competition Act 1998, qui est entrée complètement en vigueur en 2000, fait beaucoup pour éliminer des pratiques tolérées autrefois qui convenaient aux industries autrefois nationalisées non concurrentielles. La politique repose sur deux piliers : la stabilité macroéconomique, qui permet aux entreprises et aux personnes d'investir à long terme; la mise en oeuvre de réformes microéconomiques, afin d'éliminer les obstacles empêchant les marchés de fonctionner efficacement dans cinq domaines. Ces réformes prennent les formes suivantes : renforcer la concurrence afin d'encourager les entreprises à innover; réduire les coûts et offrir aux consommateurs des produits et services de meilleure qualité; favoriser les entreprises et l'innovation afin de débloquer le potentiel des nouvelles technologies et des pratiques de travail; favoriser l'esprit d'entreprise, le goût du risque et l'administration dans toutes les collectivités; améliorer la base des compétences afin de maximiser la contribution du capital humain à la croissance; encourager l'investissement afin d'améliorer la réserve de capital physique du R.-U. dans chaque secteur et industrie; travailler directement à améliorer la productivité des services publics.

En ce qui concerne le soutien à apporter à un marché ouvert, l'Enterprise Bill est destiné à garantir la mise en oeuvre des dispositions de la Competition Act. Par exemple, le projet de loi prévoit un nouveau régime de fusion, où les décisions seront prises par des autorités indépendantes de la concurrence, en fonction d'un critère fondé sur la concurrence plutôt que du test existant, fondé sur l'intérêt public. Il y a de nouvelles sanctions pénales pour ceux qui sont mêlés à de grands cartels, et l'Office of Fair Trading (OFT) a été investi du pouvoir de demander des ordonnances de tribunaux disqualifiant les administrateurs d'entreprises qui portent atteinte à la concurrence.

D. GESTION ET PROCESSUS DE RÉGLEMENTATION

Le R.-U. a opéré des changements importants dans son régime et ses processus de gestion de la réglementation. Dans cette section, nous examinons le recours aux principes de réglementation et aux énoncés sur les répercussions de la réglementation, les approches pour la consultation publique, les améliorations liées à l'ouverture du marché.

1. Politique de réglementation nationale

Principes d'une bonne réglementation

Depuis 1985, divers gouvernements ont élaboré les principes d'une bonne réglementation, ce qui devait servir de guide lors de la préparation de nouveaux règlements adaptés aux pratiques exemplaires de l'OCDE. Par conséquent, la politique britannique de réglementation est fondée sur les principes de 1995 de l'OCDE (« bonne réglementation »), A tirés de la Recommendation on Improving the Quality of Government Regulation de 1995. Elle repose aussi sur le Report on Regulatory Reform de 1997 de l'OCDE, lequel recommanda que les pays adoptent au niveau politique des programmes généraux de réforme de la réglementation proposant des objectifs clairs et des cadres de mise en application.

En 2000, le gouvernement du R.-U. a publié son guide, Good Policy-Making: Guide to Regulatory Impact Assessment, dans lequel sont décrites les phases de procédure que doivent traverser les ministères et les organismes gouvernementaux en élaborant une nouvelle réglementation. Le Guide présente aux responsables de la réglementation des lignes directrices et des exigences relatives aux consultations, à l'évaluation des coûts et des avantages de la réglementation et des options de rechange, à l'assurance de la conformité, et aux façons de surveiller et d'évaluer la réglementation. Un guide semblable, Guide to Better European Regulation, a été rédigé pour aider les responsables de la réglementation dans leurs propositions à soumettre au Conseil de l'UE et au Parlement européen. Ces deux guides ont été revus et inclus dans Better Policy Making: A Guide to Regulatory Impact Assessment, publié en janvier 2003. Plus tard, on y a ajouté un guide spécialisé sur la mise en oeuvre des directives européennes : Transposition Guide: How to Implement European Directives Effectively.

Qualité de la réglementation

En avril 2001, le R.-U. a adopté la Regulatory Reform Act en vue d'élargir l'application et la portée des ordonnances de déréglementation découlant de la Deregulation and Contracting-Out Act de 1994. La Regulatory Reform Act accorde aux ministres le pouvoir d'abroger et de modifier des dispositions d'une législation subordonnée qui imposent un fardeau sur les secteurs commercial, caritatif et bénévole. Il est prévu que cette loi accélérera le rythme de l'élimination des fardeaux et règlements inutiles à l'aide d'une législation subordonnée.

2. Analyse d'impact de la réglementation

À partir des constatations du livre blanc de 1999, Modernizing Government, le R.-;U. a publié sa Policymakers Checklist la même année; il s'agit d'un outil électronique intégré qui permet aux responsables des politiques de s'attaquer à un éventail d'analyses de l'impact. Elle contient des questions de sélection qui aident les responsables des politiques à identifier les secteurs qui seront touchés par leurs propositions et leur indique les conseils appropriés pour l'analyse de l'impact.

En 1998, le Better Regulation Task Force (BRTF) a élaboré Principles of Good Regulation; ces principes ont été révisés en 2000 et intégrés au Guide to Regulatory Impact Analysis du gouvernement. Il s'agissait des principes que devaient respecter les responsables des règlements pour que ceux-ci soient « nécessaires, équitables, efficaces, abordables et inspirant au public un niveau élevé de confiance ». Le BRTF se sert de 13 critères, y compris cinq principes de base : transparence, responsabilité, ciblage (c.-à-d. que la réglementation devrait mettre l'accent sur le problème et éviter les effets secondaires), cohérence et proportionnalité (c.-à-d. que les réponses en réglementation devraient être adaptées à l'étendue du risque). Les huit Tests of Good Regulation and Pitfalls to be Avoided servent à la réglementation d'État et aux formules qui s'en détachent. D'après les huit critères, la réglementation doit :

• jouir d'un large appui politique;
• être applicable;
• être facile à comprendre;
• être équilibrée et éviter les réflexes impétueux;
• éviter les conséquences involontaires;
• équilibrer risques, coût et avantage pratique;
• chercher à réconcilier les objectifs politiques contradictoires;
• identifier la responsabilité.

Les critères indiquent que les facteurs de la proportionnalité sont importants. Il y a toutefois des compromis inévitables à faire dans les critères, et leur gestion devient plus complexe au fur et à mesure que se multiplient les compromis. À l'heure où le R.-;U. va au-;delà des principes directeurs et met en oeuvre une politique dont les objectifs sont ciblés, il faudra des normes claires et des critères fondés sur les principes afin d'améliorer le processus décisionnel. Cela prend une importance accrue dans l'élaboration d'AIR reposant sur les preuves. Le R.-U. est perçu comme un chef de file dans la fusion et la rationalisation des principes/critères essentiels d'un ensemble de normes explicites pour chaque principe, chacun ayant ses directives et critères spécifiques. En outre, il faudra une élaboration supplémentaire pour clarifier les compromis entre les principes concurrents.

Les exigences concernant l'AIR valent pour les lois comme pour les règlements. Selon la nouvelle politique, une AIR s'impose en particulier dans le cas des projets de législation ou de réglementation ayant un effet non négligeable sur les secteurs commercial, caritatif ou bénévole. Les AIR doivent être quantifiées le plus possible et traduites en termes nominaux. Si la réglementation est « importante », il faut un accord avec la RIU au sujet d'un énoncé sur l'impact de cette réglementation. L'importance est définie dans les directives gouvernementales comme étant « une proposition dont le coût dépasse 20 millions de livres, qui est d'une actualité brûlante ou dont l'impact du fardeau de la réglementation est disproportionné ». L'équipe d'enquête minutieuse s'attarde aux AIR qui risquent d'avoir des conséquences significatives sur les affaires.

Une AIR doit être disponible, sous forme d'AIR partielle (c.-à-d. provisoire ou préliminaire), au moment de demander un consentement ministériel collectif à un principe de législation ou de réglementation dans un domaine particulier. Une AIR détaillée doit être fournie lorsqu'il y a consultation publique. Ensuite, une AIR complète est faite; elle comprend les résultats de la consultation publique et constitue la base de l'intervention ministérielle. Afin d'améliorer la reddition de comptes, le ministre responsable doit signer une déclaration disant que, après avoir lu l'AIR, il croit que les avantages justifient le coût.

Pendant les travaux de l'AIR, une attention spéciale est portée au fardeau imposé aux PME. Si cette proposition a des conséquences sur la petite entreprise, le Small Business Service doit être consulté; il s'agit alors de voir à ce que les PME aient été consultées et leurs intérêts soient pris en compte dans l'AIR. Il faut ensuite s'assurer que d'autres avenues ont été envisagées.

2. Consultation et transparence

Le R.-U. accorde de l'importance à un contexte de réglementation transparent afin de mettre en place un régime stable et accessible qui favorise la concurrence, le commerce et l'investissement, et aide à assurer un certain contrôle sur l'influence exercée par des intérêts extraordinaires. Le R.-U. a tenté d'imposer des approches normalisées en matière de conception et de modification de la réglementation; de consultation des intérêts extraordinaires; de langage clair dans l'ébauche; de publication, de codification et d'autres façons de rendre les règles faciles à trouver et à comprendre; de processus de mise en oeuvre et d'appels qui sont prévisibles et cohérents.

a) Transparence des procédures - Transparence dans l'établissement de règles

Sauf pour les exigences de l'enregistrement et de la publication des textes des règlements, le R.-U. n'a pas de loi générale obligeant le gouvernement à élaborer une réglementation semblable à celle qui existe dans d'autres pays de l'OCDE. Il y a tout de même une exception : la Regulatory Reform Act, qui autorise les ministres à modifier ou à changer la législation encombrante qui existe. En dépit de l'absence de législation, le R.-U. a des exigences détaillées, officielles et officieuses, au sujet de l'élaboration des lois. Ces sont des procédures discrétionnaires pour concevoir des lois et des règlements. La transparence est assurée dans la plupart des champs de la politique, sous la forme de pratiques et de directives venant du gouvernement ou d'organismes de réglementation indépendants. Par exemple, les directives Better Policy-Making: A Guide to Regulatory Impact Assessment et Policy Makers Checklist guident les ministères et les organismes dans l'élaboration de règlements et de projets de politique. De plus, le Consultation Code of Practice détermine les normes relatives aux documents de consultation. Bien que les responsables de la réglementation ne soient pas forcément liés par ces directives et aient développé d'autres normes et pratiques, souvent, celles-ci ressemblent aux directives générales du gouvernement. L'OCDE suggère d'améliorer la transparence par des arrangements officiels et une plus grande normalisation.

b) Transparence tenant lieu de dialogue avec les groupes concernés - Consultation publique

La consultation publique a pour objet d'inclure les points de vue des gens d'affaires et des citoyens dans les décisions de réglementation; d'aider à produire des règlements plus efficaces; d'identifier des formules différentes et plus efficaces; d'abaisser les coûts pour les entreprises et pour l'administration; d'améliorer la conformité; de perfectionner les réponses de la réglementation en tenant compte des nouvelles conditions des milieux d'affaires. Bien qu'il ne soit pas juridiquement obligatoire de procéder à des consultations, certaines lois exigent néanmoins de consulter dans des cas spécifiques. Les consultations sont requises depuis 1985, suite à l'arrivée de la politique de l'élaboration de la réglementation. Les guides sur la Deregulation Initiative ont été publiés en 1998 et en 2000.

En juin 1998, le gouvernement publiait son guide, How to Conduct Written Consultation Exercises: An Introduction to Central Government. Il contient les pratiques exemplaires que doivent utiliser les ministères et les organismes lorsqu'ils produisent et émettent des documents de consultation puis prennent des mesures de suivi. Bien qu'il ne détermine pas de règles officielles, il dit que les ministères et les organismes doivent avoir de bonnes raisons de ne pas suivre le Guide. Une évaluation en a été faite en 2000; on a alors trouvé que la plupart des ministères étaient au courant de son existence, mais moins de la moitié en tenait compte; la qualité variait d'un ministère à l'autre; la surveillance centrale des exercices était médiocre; le temps de réponse était inadéquat; le poids accordé aux points de vue semblait déséquilibré. Un guide révisé a été publié en janvier 2001, et des consultations sont tenues actuellement pour la publication d'un autre guide qui tiendrait compte des commentaires formulés et qui serait plus clair.

Comme nous l'avons dit, la consultation fait maintenant intégralement partie de l'AIR, laquelle est obligatoire pour tous les ministères et organismes. Les responsables des politiques et de la réglementation sont encouragés à consulter officieusement les parties intéressées importantes, et ce, tôt dans le processus de l'AIR, puis à porter une attention particulière à la petite entreprise, en consultation avec le Small Business Service. En préparant une AIR partielle, les ministères responsables peuvent prendre tôt le pouls de ceux qui seront vraisemblablement touchés.

3. Appel, requête, conformité, examen et application de règlements

Le R.-U. s'est engagé à améliorer le fonctionnement de ses systèmes de requête, d'application et de conformité. De plus, il a mis en oeuvre un système pour corriger les abus de réglementation.

a) Plaintes et appels

En ce qui a trait aux appels administratifs, tous les organismes britanniques ayant des échanges considérables avec le public doivent posséder des procédures de plaintes bien connues et faciles à utiliser. Un site Web central contient de l'information sur les procédures de plaintes, facile à accéder et à comprendre, ainsi que des liens directs vers des sites Web de ministères et d'organismes compétents. Certains organismes publics ont leur propre arbitre externe.

Les plaintes peuvent aussi être acheminées vers l'ombudsman par un député. Les fonctions des ombudsmans rejoignent beaucoup de compétences, de pouvoirs et de processus; l'accès est donc plus difficile. Un rapport publié en 2000 a fait ressortir la nécessité de rendre le système plus convivial.

Un plaignant peut aussi demander une révision judiciaire relative à un présumé abus de discrétion ou contre des organismes de réglementation, contestant la validité du règlement même. Il est toutefois reconnu que, en l'absence de loi administrative générale, la norme de contrôle judiciaire est basse, accordant beaucoup d'égards aux décisions du gouvernement.

b) Mise en application

Le R.-U. possède une forte tradition de gouvernements locaux où s'exerce une autorité législative importante. Diverses normes de mise en application existent puisque les autorités locales font directement de la réglementation; cela se traduit par un faible degré d'harmonisation. En outre, la responsabilité pour un nombre sans cesse croissant de règlements qui relèvent des administrations locales a engendré des inquiétudes quant à la qualité de la réglementation et à la capacité locale de les mettre en application adéquatement. Par conséquent, le R.-U. a conçu un Enforcement Concordat réunissant des représentants du monde des affaires, du secteur bénévole, de la collectivité de la mise en application et de groupes de consommateurs. Il s'agit d'un code discrétionnaire et volontaire qui décrit pour les entreprises et les autres ce à quoi il faut s'attendre des agents de mise en application, l'accent étant mis sur l'aide aux entreprises en matière de conformité.

Le Concordat comprend six principes de pratique pour les organismes de mise en application : normes de service; ouverture et langage clair; obligeance; procédures de plainte, bien connues et opportunes; proportionnalité des interventions; et cohérence. Il décrit aussi les procédures de la communication des avis, les exigences et les interventions. Il est demandé aux organismes de présenter un rapport annuel décrivant la conformité au Concordat. À la fin de 2001, 96 % des autorités de l'Angleterre et du pays de Galles, toutes les autorités de l'Écosse et une majorité des organismes gouvernementaux centraux avaient adopté le Concordat. Les ministres sont habilités à déterminer un code de bonne pratique dans la mise en application si des problèmes surgissent dans l'approche volontaire.

c) Conformité

Un aspect crucial du processus de réglementation est le degré de conformité qu'il génère. L'OCDE a indiqué que le R.-U. devançait dans ce domaine de nombreux pays dans la sensibilisation de ceux qui établissent les règles. La politique et les directives du gouvernement sur la préparation de la réglementation comprennent des considérations explicites pour assurer la conformité. Les responsables des politiques sont encouragés à envisager une variété de facteurs de conformité, y compris une approche équilibrée entre un haut niveau de conformité et une mise en application trop zélée. À cet égard, le système britannique ressemble à celui du modèle néerlandais des « Onze critères » dans l'identification préalable des problèmes de conformité.

4. Examen de la réglementation existante

Le gouvernement du R.-U. a commencé à simplifier son bloc de règlements. Son approche quant aux examens ex poste de la réglementation a été d'abord ponctuelle. Il est assez rare que l'on procède à un réexamen de la réglementation ou que l'on s'engage d'avance (ex ante) à revoir un règlement, sauf dans le cas des lois ou règlements pouvant conférer à l'État de nouveaux pouvoirs ou droits qui pourraient avoir des effets nuisibles sur les destinataires, ou des lois reposant sur le principe de précaution (où la science peut maintenant mieux connaître les risques). Le secteur privé s'est plaint de la quantité « suffocante » de règlements, ce qui nuit à la concurrence ou empêche une entreprise d'être certaine de se conformer à toute la réglementation. Des résultats préliminaires par ministère ont démontré qu'une faible proportion de la réglementation avait été simplifiée ou révisée.

E. DÉFIS QUE DOIT RELEVER LE SYSTÈME DE GESTION DE LA RÉGLEMENTATION

Dans son évaluation du système de gestion de la réglementation du R.-U., l'OCDE a noté que les défis suivants n'avaient pas encore été relevés.

Système d'analyse des répercussions de la réglementation

1. Défis institutionnels de la RIU

Le R.-U. a appris qu'une trop grande centralisation du processus de l'AIR tend à entraîner une perte de légitimité et d'appui au niveau de l'organisme de contrôle. Pour assumer la responsabilité et obtenir le contrôle de la qualité et la cohérence, il faudrait que les responsabilités soient partagées entre les responsables de la réglementation et une unité centrale de contrôle. Le contrôle de la qualité relève dans une large mesure de l'organisme de contrôle. Bien qu'il y ait un équilibre adéquat entre les responsabilités qui sont acceptées par les institutions participantes, l'OCDE a dit qu'une fonction de remise en question gouvernementale centrale pouvait constituer un moteur important du progrès futur; toutefois, étant donné l'aspect informel du système du R.-U., il est permis de se demander si une telle recommandation améliorerait nécessairement la qualité globale et l'efficacité de la politique des AIR.

2. Formation des responsables de la réglementation

L'OCDE a indiqué que, bien que le système britannique de formation des responsables de la réglementation soit de haute qualité et supérieur à celui d'autres pays, il peut encore être amélioré. Des directives détaillées ont été fournies aux intéressés par le Secrétariat du Cabinet, le Treasury et le SBS; de plus, la RIU organise régulièrement des colloques, des séances de formation officielles et des ateliers axés sur l'évaluation des répercussions de la réglementation. Il y a aussi de la formation à l'aide des cours de formation en établissement des politiques, donnés par le Civil Service College. La plupart des représentants engagés dans le processus de l'AIR ont été exposés à de telles initiatives.

3. Cohérence des méthodes analytiques

Le R.-U. se conforme aux recommandations de l'OCDE dans l'utilisation du critère de coûts-avantages au moment d'envisager les répercussions de la réglementation, et ce, dans un effort pour produire une politique publique répondant aux critères d'optimalisation sociale ou de maximisation du bien-être. Le guide britannique concernant les AIR insiste sur la souplesse de méthode analytique et les ressources consacrées à l'analyse. Il recommande que les coûts et avantages soient exprimés en termes nominaux dans la mesure où cela est pratique. Cet appui à l'approche ponctuelle signifie qu'il y a une variété considérable de qualité dans les analyses quantitatives et, en particulier, dans les critères de coûts-avantages, lesquels sont caractérisés par l'hétérogénéité méthodologique. Cela complique la comparaison et la surveillance des AIR dans le temps et d'un gouvernement à l'autre.

4. Techniques de collecte des données

Il n'y a pas d'approche normalisée au R.-U. pour la collecte des données. L'OCDE recommande des améliorations en ce qui concerne la détermination des stratégies officielles de collecte des données, en vue d'améliorer la qualité de l'AIR.

5. Ciblage des efforts de l'AIR

Le National Audit Office (NAO) recommande que l'expression « effet négligeable » soit mieux définie afin que les responsables des politiques et ceux qui sont visés par des mesures de réglementation aient des directives. Le NAO dit aussi qu'il pourrait y avoir des directives spécifiques relatives au cas où une législation subordonnée qui met en oeuvre des politiques déjà assujetties à une AIR exige une AIR distincte, et, dans les circonstances où une réglementation non législative, telles les normes nationales, devrait être accompagnée d'une AIR.

6. Qualité des AIR

Le système d'AIR avait pour objet d'inciter les ministères et les organismes à respecter davantage l'obligation de mesurer les impacts possibles de toute nouvelle réglementation. Le défi auquel le système fait actuellement face est d'améliorer la qualité des analyses elles-mêmes. En ajoutant un volet AIR à la formation des responsables de la réglementation du service public, l'OCDE s'attend à ce que la qualité des soumissions s'améliore. Il est aussi prévu que l'embauche d'un plus grand nombre d'économistes formés dans le domaine de l'analyse des coûts-avantages pourra améliorer la qualité globale. Ce qui importe encore plus, c'est qu'il a été suggéré que les statistiques sur la conformité et la qualité des AIR se trouvent dans le rapport ministériel annuel.

7. Volume de consultation

L'OCDE a indiqué que les consultations sont nombreuses et qu'un tel volume peut constituer un risque pour leur qualité et que les groupes touchés pourraient être accablés par le système. Elle a recommandé aussi toutefois que la confiance entre les organismes de contrôle et ceux qui sont visés par ceux-ci serve à élargir la consultation au-delà de ce qui est prévu afin d'englober la consultation sur la mise en oeuvre de la réglementation, permettant ainsi probablement d'améliorer à long terme l'efficacité.

Défis plus généraux du système

1. Complexité du régime de gestion de la réglementation

L'OCDE a indiqué que la performance globale du réseau des organismes et institutions devient une préoccupation qui prend de l'ampleur, surtout en matière de transparence et de responsabilité, et ce, non seulement pour les organismes de réglementation et de la concurrence, mais aussi pour les pouvoirs juridiques et législatifs. La surabondance d'institutions et la toile complexe des relations et des responsabilités ont abouti à un système dans lequel il est compliqué de naviguer et qui est difficile à comprendre.

Par exemple, l'aspect officieux considérable du système du R.-U. permet difficilement de retracer les connexions aux principes de bonne réglementation, surtout en ce qui concerne le recours grandissant à la « directive n'ayant pas de caractère obligatoire » ou à la « quasi-réglementation » (p. ex., l'autoréglementation, les énoncés de directives). Le manque de garanties procédurales cohérentes risque potentiellement de nuire à la transparence et à la qualité de la réglementation, puis de créer de l'incertitude à propos des droits de l'entité réglementée lors de plaintes et de recours. Bien que le recours à la directive dépourvue de caractère obligatoire puisse réduire les coûts des transactions lorsque les exigences risquent d'être difficiles à identifier pour les nouveaux arrivés, les coûts d'entrée peuvent alors augmenter. Par conséquent, bien que le système soit souple à beaucoup d'égards, il faudra s'attaquer à certains inconvénients des niveaux de formalité au fur et à mesure que l'économie prend de l'ampleur et que de nouveaux arrivants souhaitent pénétrer les marchés locaux.

2. Maintien du dynamisme de la réforme

Puisque le R.-U. possède plus de 20 ans d'expérience en réforme de réglementation, le plus grand défi sera de conserver le dynamisme pour, vraisemblablement, des réformes plus spécifiques. Le gouvernement du R.-U. n'a pas procédé à une évaluation globale quelconque ou à un examen de la réforme de la réglementation au sein du gouvernement, bien que certains organismes, tel le NAO, aient fait des examens sectoriels spécifiques. Puisque le R.-U. est un chef de file en réforme de la réglementation, il lui faudra évaluer ses activités antérieures et leurs effets afin d'identifier des secteurs prioritaires sur lesquels devrait porter l'attention future.

3. Coordination institutionnelle

Puisque plus de responsabilités en matière de réglementation sont déléguées aux gouvernements locaux, y compris les administrations en régime de dévolution, l'OCDE a recommandé de mettre en place davantage de mécanismes pour la coordination centrale afin d'assurer une réglementation harmonisée et la mise en application avec cohérence.

La coordination et le suivi de la prestation des services des administrations locales ont par le passé correspondus à une « approche de cloisonnement », caractérisée par l'étude secteur par secteur, du haut vers le bas, du niveau ministériel vers le niveau local, plutôt que par une étude interministérielle normalisée. Plusieurs projets récents tels que le Spending Review triennal, l'Enforcement Concordat, les Best Value Programs, entre autres, ont été lancés pour aider la mise en oeuvre homogène, la conformité et la prestation efficiente des services. Toutefois, aucun système n'a été mis en place pour évaluer la mesure dans laquelle de tels mécanismes ont amélioré la cohérence des interprétations locales ou déterminé les effets de la loi nationale.

En plus de la coordination locale, l'OCDE a indiqué que la coordination avec l'UE prend de plus en plus d'importance, surtout en raison du volume grandissant de projets de réglementation qui émanent de là, notamment dans le domaine de la protection environnementale. Bien que le R.-U. accorde beaucoup d'attention à ses relations avec l'UE, l'évaluation des effets proportionnels et auxiliaires de la réglementation de l'UE pourra vraisemblablement exiger plus d'efforts.

F. INNOVATIONS

1. Consultation et transparence

En réponse à son guide d'évaluation, How to Conduct Written Consultation Exercises, le gouvernement a préparé un nouveau code de pratique portant sur la consultation écrite et sur l'engagement de créer un registre des consultations en cours afin de réunir toutes les consultations écrites importantes se faisant au sein du gouvernement. Le 1^er janvier 2001, un nouveau code est entré en vigueur et valait pour tous les ministères et organismes, sauf les administrations en régime de dévolution, les organismes publics non ministériels et les organismes indépendants. Il y avait aussi un ensemble de critères à respecter dans tous les documents de consultation, et ce, par tous les ministères et organismes du R.-U. Enfin, comme amélioration importante, la période standard minimale de consultation était fixée à 12 semaines, depuis le moment de l'annonce d'une mesure ou de la sortie de directives et la mise en application. Des critères de consultation ressemblant à ceux signalés par l'OCDE ont été préparés.

Au R.-U., les exigences des « préavis et commentaires » de l'OMC ne sont pas encore respectées partout. Toutefois, les différents ministères annoncent les projets de réglementation et les rendent disponibles à l'avance. En outre, le gouvernement place toutes ses propositions sur son site Web. Le registre contient une liste centrale de toutes les grandes consultations en cours ou terminées. Un projet en cours a pour objet d'ajouter au registre un sommaire des réponses et des liens vers chacun des documents de consultation. Le site permettra aussi d'envoyer par courriel des préavis de consultation aux personnes et aux organismes qui en font la demande. L'OCDE a recommandé un préavis officiel et un système de commentaires afin d'améliorer la transparence. La Scottish Assembly a récemment créé un site Web permettant aux parties concernées de formuler des commentaires sur les propositions de réglementation et de fournir directement une rétroaction à l'administration en régime de dévolution, au sujet de ses activités de réglementation.

Les projets de loi et de règlement se trouvent sur le site Web du gouvernement, administré par Her Majesty's Stationary Office. Les documents sont placés sur le site dans les 24 heures de leur publication sur support papier.

2. Formules autres que la réglementation

Conformément aux exigences de l'AIR, diverses possibilités sont d'abord envisagées. Le R.-;U. possède une longue tradition du recours à des formules autres que la réglementation, y compris celles reposant sur les accords volontaires (p. ex., l'Enforcement Concordat) et des codes de pratique. La gamme des instruments utilisés comprend les taxes sur des substances et produits spécifiques, les subventions et les projets d'investissement pour un comportement sain sur le plan environnemental, les accords volontaires avec l'industrie ainsi que les programmes d'information. Il y a aussi les mécanismes de pointe où la réglementation traditionnelle de type dissuasif et répressif est jointe à des instruments de rechange. Il est recommandé d'éviter le plus souvent possible la dissuasion ou la répression.

L'engagement d'explorer d'autres avenues se trouve dans un rapport, Government's Use of Alternatives to State Regulation, publié par le Better Regulation Task Force en juillet 2000. Il s'y trouve 54 plans tracés en fonction du niveau d'assujettissement de l'État, que le plan soit obligatoire ou volontaire, ainsi que de la nature et de l'étendue du risque. Globalement, le rapport faisait ressortir l'étendue et la variété des options envisageables dans un certain nombre de secteurs économiques. Bien qu'il ait trouvé que le recours du gouvernement à des formules autres que la réglementation variait et manquait de cohérence, le degré d'expérimentation était encourageant.

La formule la plus souvent utilisée est l'autoréglementation - arrangement où un groupe organisé réglemente le comportement de ses membres. Plusieurs secteurs économiques se servent de cette méthode, surtout dans le domaine de la sécurité et de la santé au travail, lequel est réglementé par la Health and Safety Commission (HSC) tripartite. Même si l'efficacité de l'approche n'a pas été prouvée, certains signes permettent de croire que cette approche donne de meilleurs résultats que les approches de type dissuasif et répressif. Par exemple, des études comparatives de la réglementation des produits chimiques et de l'environnement ont révélé que l'approche britannique a protégé les citoyens autant que l'approche plus officielle des Américains, et ce, apparemment à un coût inférieur. L'approche comporte toutefois certains grands désavantages : le besoin de freins et de contrepoids externes, le risque de promouvoir un comportement restrictif pouvant induire en erreur les clients, et le danger que l'autoréglementation mène à un comportement anticoncurrentiel, surtout en ce qui a trait à la restriction de l'entrée sur le marché.

Les formules s'écartant de la réglementation ont été développées davantage en protection environnementale que dans d'autres secteurs stratégiques. Au R.-;U., le recours à des taxes et à des subventions est marquant; ces mesures incitatives favorisent des comportements plus respectueux de l'environnement. Un exemple de ces approches est le prélèvement du changement climatique (PCC), qui est une taxe sur l'utilisation de l'électricité, du gaz de pétrole liquéfié et de combustible solide; tous ces revenus sont recyclés dans le monde des affaires par l'entremise d'une réduction des contributions des employeurs à l'assurance nationale, et ils apportent une aide additionnelle pour les mesures axées sur l'efficacité énergétique, les technologies économisant de l'énergie et d'autres mesures. En outre, des accords négociés offrent une réduction de 80 % du PPC aux secteurs à forte consommation d'énergie qui acceptent des objectifs exigeants pour accroître l'efficacité énergétique et diminuer les émissions. L'échange de droits d'émission du R.-U. est accessible à toute entité responsable d'émissions au R.-U. Le projet Green Travel supprime la TVA à l'achat d'un casque protecteur pour cycliste adulte. De plus, l'augmentation de l'impôt sur le revenu et un taux par mille gratuit sont des mesures incitatives pour les employeurs qui paient pour l'utilisation de la bicyclette lors de déplacements d'affaires; des taux spéciaux par mille et par passager encouragent aussi le covoiturage pour les voyages d'affaires.

3. Le système de « plafonnement des prix » RPI-X

Une caractéristique essentielle de la réglementation des marchés d'infrastructure au

R.-U. a été le développement de la réglementation « RPI-X » des niveaux de prix. Le système de « plafonnement des prix » a été utilisé la première fois dans le secteur des télécommunications, puis élargi ultérieurement à d'autres secteurs.

Selon le système RPI-X, les prix d'une entreprise ou « panier tarifaire », ce qui comprend les prix d'un certain nombre de produits, pondérés en fonction de leur importance dans la production de l'entreprise, sont plafonnés pour une période typique de cinq ans, à l'aide d'une formule permettant aux prix d'une société de monter avec l'inflation générale (p. ex. l'indice des prix à la consommation), mais sous réserve d'une rectification, habituellement à la baisse (c.-à-d. le facteur « X ») reflétant la portée prévue des économies d'efficacité et les nouveautés vraisemblables d'autres éléments de coûts pertinents. Le système RPI-X a été conçu pour protéger le consommateur sans que les responsables de la réglementation mettent la main sur les décisions d'investissement de ceux qui sont réglementés. Cela introduit une mesure incitative pour ceux-;ci, les poussant à devenir plus compétitifs, car elle permet que les économies d'efficacité supérieures à la valeur X soient retenues par les actionnaires.

Le système a fait l'objet de critiques, surtout dans les cas où le R.-U. a imposé une forte taxe de zone de bris sur les services publics en 1997, visant ainsi ce que l'on considérait comme des profits supranormaux. Les critiques ont prétendu que le facteur X avait été déterminé systématiquement trop bas et que les taux de rendement des industries réglementées étaient supérieurs à la moyenne.

4. Rapport sur les résultats de l'intervention et de la surveillance en matière de réglementation

On demande aux ministères de traiter dans leurs rapports annuels de la conformité à la réglementation, y compris de leur utilisation d'options non régies par des règlements.

Le Panel for Regulatory Accountability a été créé par le Premier ministre en 1999 afin d'« obtenir une vue d'ensemble des conséquences qu'ont sur les règlements les plans de réglementation du gouvernement […] et d'assurer les améliorations nécessaires au système de réglementation et au rendement des ministères ». Les ministres peuvent être appelés à comparaître devant ce comité pour faire rapport sur les propositions et les justifier. Les ministres responsables de la réforme réglementaire doivent lui faire rapport.

Le Better Regulation Task Force est un organisme consultatif indépendant créé en 1997; il doit « conseiller le gouvernement quant aux mesures améliorant l'efficacité et la crédibilité de la réglementation gouvernementale, veiller à ce que celle-ci soit nécessaire, équitable et abordable, simple à comprendre et à administrer, puis tienne compte des besoins de la petite entreprise et des gens ordinaires ». Ce groupe de travail exerce une forte influence sur le programme de réglementation, et la plupart de ses recommandations ont été mises en application par le gouvernement.