A. INTRODUCTION

L'Australie est un pays relativement petit, mais prospère. Ses 19,5 millions d'habitants sont principalement installés dans les grandes villes du sud du pays; 60 % de la population réside en Nouvelle-Galles du Sud et à Victoria. Son PIB (35 920 $A par habitant en 2002) en fait l'égale des plus prospères nations d'Europe occidentale. L'importance qu'accorde le gouvernement fédéral aux réformes économiques a contribué à une croissance exceptionnelle enviée par de nombreux pays de l'OCDE. Sa réforme dans les secteurs de l'économie et de la réglementation est unique et mérite qu'on s'y attarde.

B. STRUCTURE DU GOUVERNEMENT ET ÉLABORATION DES RÈGLEMENTS

1. Structure du gouvernement

Le Commonwealth de l'Australie est né en 1901 du regroupement de plusieurs colonies britanniques indépendantes. Aujourd'hui, la fédération est composée de six États, deux territoires et sept territoires administratifs. Ses pouvoirs sont établis à l'article 51 de la Constitution : l'État est responsable de la plupart des politiques concernant le commerce international et interétatique l'impôt, la taxation la radiodiffusion, le téléphone et les services postaux les sociétés commerciales et financières, et les affaires étrangères. L'article 109 prévoit qu'il y a opposition entre la loi d'un État et une loi fédérale, celle-ci prévaut sur l'autre et la rend invalide. Les États ont compétence dans la plupart des domaines liés à la prestation des services, à l'éducation, à l'énergie, à l'agriculture, à la santé, au transport, au logement et au développement, à la police, au système judiciaire et à l'administration locale. Les 750 municipalités et comtés sont responsables de la prestation des services, de la planification et des autorisations. La Constitution exige également l'établissement de frais douaniers uniformes article 88) et de libre-échange entre les États (article).

Proche du système canadien en ce qui concerne l'intégration des institutions gouvernementales et parlementaires et le recours au régime de gouvernement par l'exécutif pour les différents États et pour l'ensemble de la fédération, l'Australie a toutefois opté pour un Sénat élu et équitablement représenté dans les États.

Le système juridique australien repose sur la common law britannique, celle-ci étant toutefois modifiée par les décisions des tribunaux australiens, et sur les lois adoptées par le Parlement fédéral et les parlements des États. En matière de réglementation, on constate un double emploi considérable.

Les responsabilités n'étant pas clairement définies, l'Australie a dû incorporer à ses procédures institutionnelles, à l'échelle de la fédération comme à celle des États, d'importants mécanismes de coordination. C'est ainsi, par exemple, que plus de 40 conseils ministériels se réunissent régulièrement pour discuter de mesures réglementaires de portée nationale que devra appliquer le gouvernement de chaque État.

2. Réglementation

Depuis longtemps, la réglementation en Australie revêt un caractère décentralisé, consensuel, souple et non litigieux. En ce qui a trait à la législation primaire, les projets peuvent être présentés au gouvernement du Commonwealth par la Chambre des représentants ou le Sénat, ou par les parlements des États. Ils doivent être soumis à l'Office of Regulation Review (ORR) ­- au niveau de la fédération ou des États, selon leur source - pour qu'un examen des analyses d'impact soit effectué. Le taux de réponses positives est élevé : 88 % à l'étape de l'élaboration de la politique, et 94 % à l'étape du dépôt.

En Australie, plusieurs instruments de réglementation sont utilisés. Au niveau de la fédération, la législation primaire, ou loi adoptée par le Parlement du Commonweatlh, doit être approuvée par les deux chambres du Parlement ainsi que par le gouverneur général. Toutefois, on privilégie le recours à la législation déléguée qu'élaborent les autorités du Commonwealth en vertu de pouvoirs qui leur sont délégués par le Parlement. On en retrouve trois types  : les textes réglementaires soumis à l'examen du Senate Standing Committee on Regulations and Ordinances (SSCRO); les instruments élaborés par les ministres ou les organismes publics assujettis à l'examen du SSCRO et susceptibles d'un rejet par le Parlement; les autres textes d'application non soumis à l'examen du Parlement.

Les lois des États sont utilisées entre autres dans les domaines de l'éducation, de l'agriculture et de la santé; elles ont la même valeur légale que les lois fédérales, mais elles pourront être supplantées par les lois parlementaires fédérales ou les règlements des organismes fédéraux s'il y a incompatibilité. La législation déléguée des États est élaborée par les autorités auxquelles certains pouvoirs ont été délégués, et doivent être autorisés par les lois parlementaires des États. Elle peut prendre diverses formes : proclamations, décrets, annonces publiées dans une gazette, règlements ou règles pouvant être rejetés par l'assemblée législative, arrêtés, ordonnances et statuts ou avis.

Par ailleurs, l'Australie recourt plus que tout autre pays à diverses formes d'autoréglementation ou de coréglementation, ou à l'établissement de directives par code d'activité économique (parfois d'application obligatoire). Ces codes ou agencements par industrie, qui peuvent ou non être réalisés sous la supervision du gouvernement, ont un caractère tantôt obligatoire, tantôt indicatif.

C. RÉFORME RÉGLEMENTAIRE EN AUSTRALIE

1. Contexte

Depuis les années 80, le gouvernement du Commonwealth a mis l'accent sur la réforme réglementaire dans le but d'améliorer la compétitivité d'une économie devenue extrêmement réglementée et dominée par de nombreux groupes de producteurs protégés. Tandis qu'en 1960 l'Australie se classait dans le peloton de tête des pays de l'OCDE en termes de PNB par habitant, son rendement régressait dans le dernier tiers en 1992. Selon l'OCDE, l'Australie a souffert de la faible productivité de ses industries d'infrastructure, le déclin étant attribuable d'une part aux contraintes réglementaires et autres qui nuisaient à la concurrence, et d'autre part aux ajustements, y compris l'utilisation étendue des tarifs douaniers, des subventions et des protections réglementaires. Par conséquent, la réforme a été davantage axée sur la politique micro-économique et structurelle.

En 1984, le gouvernement du Commonwealth s'est lancé dans une stratégie globale de déréglementation axée sur 11 secteurs stratégiques y compris les douanes, les codes de construction et le contrôle des investissements étrangers. Dès1989, le programme était élargi afin de couvrir les entreprises publiques, lesquelles représentaient 10 % du PIB. En 1989, la Federal Industry Commission estimait que les réformes structurelles dans les secteurs des transports, des communications et de l'électricité ainsi que la réforme des programmes d'aide à l'industrie se traduiraient par des gains de 16 millions de dollars australiens.

Entre 1985 et 1995, la volonté de réforme a été étendue aux activités des gouvernements des États, entraînant notamment une déréglementation des secteurs du transport aérien intérieur, des finances, des télécommunications et des transports. Dès 1995, le rendement dans ces secteurs s'était nettement amélioré. Cependant, plusieurs analyses sectorielles en matière de réglementation réalisées à l'échelle internationale ont conclu que l'Australie tirait toujours de l'arrière. Bien que les tarifs douaniers aient été considérablement réduits, la réforme réglementaire n'avait toujours pas été lancée.

En 1993, une commission d'enquête majeure a été établie pour étudier la possibilité d'élaborer une politique nationale de concurrence. Dans le rapport Hilmer, rédigé par l'Independent Committee of Inquiry into National Competition Policy, on recommandait l'élaboration d'une politique nationale comprenant un ensemble de règles destinées à protéger la concurrence, une nouvelle réforme structurelle des monopoles d'État, l'accès aux services fournis par d'importantes infrastructures, notamment les télécommunications, l'électricité et les réseaux ferroviaires, ainsi que l'examen et la réforme de la réglementation des marchés en fonction de l'intérêt public.

En 1995, le Council of Australian Governments (COAG), l'organe de coordination national composé du Premier ministre, des premiers ministres des États et des ministres en chef des territoires, a signé l'Accord sur les principes de protection de la concurrence dans lequel sont consignées les recommandations de 1993. Il en résultera la création de l'Australian Competition and Consumer Commission (ACCC), chargée de faire appliquer la Trade Practices Act, et du National Competition Council (NCC), mandaté pour superviser l'application de l'Accord. Il sera question de ces organisations plus loin.

Une réforme importante a été lancée pour assujettir les entreprises d'État à la politique de concurrence en vertu du principe de « neutralité compétitive ». Autrement dit, elles ne pourraient pas bénéficier d'un avantage concurrentiel lié à leur appartenance au secteur public. En 1995, l'instauration d'un marché commun australien devait également permettre de supprimer les barrières de la réglementation au commerce entre États. Ces discussions, amorcées en 1990, ont mené à l'Entente de reconnaissance mutuelle de 1992 (voir plus loin), laquelle visait une réforme microéconomique de déréglementation, d'harmonisation, de reconnaissance mutuelle, et de renforcement de la coordination des règlements entre le gouvernement fédéral et celui des États.

Les activités de réglementation en Australie s'étaient néanmoins intensifiées. Selon la Confederation of Australian Industry, le nombre de règlements avait plus que doublé au cours des années 1990, comparativement aux années 1980, une augmentation due en grande partie aux activités des ministres plutôt que du Cabinet fédéral. En 1995, on a créé un registre des instruments législatifs, le Federal Register of Legislative Instruments. Comme il n'est pas obligatoire d'y verser tous les instruments, la liste n'est donc pas exhaustive. Le Legislative Instruments Bill, actuellement étudié par le Parlement, obligerait le versement des instruments législatifs dans la banque de données. On a cependant noté une délégation accrue des pouvoirs de réglementation, signe d'un déplacement progressif de la prise de décisions des autorités parlementaires vers les autorités administratives.

2. Meilleure coordination au sein de la fédération

Une réforme récente a permis d'apporter des changements importants au fonctionnement de la fédération, notamment en ce qui a trait à la gestion environnementale, un volet absent dans la Constitution. Le gouvernement fédéral a accru ses pouvoirs en matière de protection de l'environnement par le biais de ses pouvoirs de réglementation en matière d'investissement étranger, d'exportations, de patrimoine culturel aborigène et d'obligations internationales. Bien que controversé, ce mouvement a permis, grâce à l'efficacité économique acquise, l'édification d'un « fédéralisme coopératif ».

La réforme économique est devenue la principale responsabilité du Commonwealth, celui-ci ayant concentré ses efforts sur la coordination par l'intermédiaire d'institutions telles que le Council of Australian Governments (COAG), devenu permanent en 1994. Divers accords intergouvernementaux ont été élaborés, ceux-ci créant de nouveaux processus réglementaires et de nouvelles institutions, notamment les conseils ministériels et les conseils consultatifs, dans lesquels les pouvoirs sont partagés et les responsabilités sont déléguées et permettant aux organismes de réglementer sans que n'interviennent les multiples niveaux de gouvernement.

Les conseils ministériels ont été créés pour mettre en oeuvre les accords. Ce sont des assemblées formelles de ministres (au moins quatre autorités différentes) qui sont convoquées régulièrement pour faciliter la consultation et la coopération entre les administrations ou pour élaborer une politique ou entreprendre une action conjointe pour régler des problèmes. On y retrouve des représentants de l'Australian Local Government Association et des administrations de la Nouvelle-Zélande (en ce qui concerne les questions liées à la Trans-Tasman Mutual Recognition Agreement (TTMRA)) et de la Papouasie-Nouvelle-Guinée (sur invitation). On les considère comme des organismes de réglementation dont les pouvoirs leur permettent de produire des normes nationales et, dans une moindre mesure, des stratégies visant à renforcer ces normes. Quelque 45 conseils ministériels ont été créés dans le domaine de la foresterie, des petites entreprises, des pêches et de l'agriculture, du transport, de l'immigration, et des affaires multiculturelles. De plus, on a créé des organismes nationaux de réglementation avec à leur tête des commissaires indépendants.

Le Small Business Ministerial Council (SBMC) est un conseil ministériel chargé des questions économiques liées aux petites entreprises. Il a pour objectif de promouvoir une approche nationale cohérente et coordonnée en matière de politique et de développement et de donner aux administrations des moyens d'entreprendre des initiatives. Le SBMC est formé de ministres du Commonwealth, des États et des territoires, tous responsables des politiques concernant les petites entreprises. Il est également soutenu par des groupes de travail créés de façon ponctuelle pour aider le comité permanent, lui-même formé de cadres supérieurs des ministères et agences représentés par des ministres siégeant au SBMC.

Sur le plan de la coordination extra-territoriale, l'Australie et la Nouvelle-Zélande ont tenté de combiner leurs efforts de réforme. La Nouvelle-Zélande intervient dans le processus décisionnel informel lorsqu'il est question des règlements couverts par la TTMRA. En 2001-2002, l'Office of Regulation Review (voir plus loin) a travaillé avec les fonctionnaires de la Nouvelle-Zélande pour créer un mécanisme d'analyse d'impact semblable à celui qu'utilise l'Australie.

3. Institutions de réglementation

Depuis 1995, les initiatives de réforme de la réglementation aux différents paliers de gouvernement ont favorisé la coopération, créant ainsi un besoin de centraliser les organismes de réglementation de la fédération et des États afin d'améliorer la coordination nationale et internationale. La réforme relève de plusieurs institutions plutôt que d'une seule, et toutes jouent un rôle de plus en plus important. Ces institutions diffèrent par leurs rôles et leur situation géographique. On compte des organismes spécialisés dans la réforme réglementaire au sein des administrations, des commissions consultatives, des comités du Cabinet chargé de la réforme réglementaire (fédération et États), des comités parlementaires et des comités intergouvernementaux.

a) Office of Regulation Review (ORR) et Productivity Commission

L'ORR, l'institution chargée de la coordination centrale, a été créé en 1989 au sein de la Productivity Commission (PC). Son rôle est de promouvoir l'objectifs que s'est fixé le Parlement fédéral d'établir des lois et des règlements efficaces, et ce, dans une perspective économique globale. Plus particulièrement, l'ORR aide les décideurs, y compris le Cabinet, à déterminer la pertinence des analyses d'impact de la réglementation. De plus, il conseille le gouvernement, les ministères, les organismes de réglementation et les établissements publics quant aux mécanismes de contrôle de la qualité à utiliser pour élaborer les projets de réglementation et pour réviser les règlements existants. Dans les faits, il ne formule aucune recommandation concernant les politiques de réglementation. Il a pour mandat :

• de formuler des conseils quant aux mécanismes de contrôle de la qualité à utiliser pour élaborer les projets de règlement et pour réviser les règlements existants;

• d'examiner les analyses d'impact préparées par les ministères et les organismes et de leur indiquer s'ils satisfont aux exigences du gouvernement et si le niveau d'analyse est correct;

• d'offrir de la formation et des conseils aux fonctionnaires pour les aider à satisfaire aux exigences nécessaires pour justifier les projets de règlement;

• de rendre compte annuellement du niveau de conformité aux lignes directrices du gouvernement en matière de réglementation, et des progrès effectués concernant la réforme réglementaire;

• de conseiller les conseils ministériels et les organismes nationaux de normalisation en ce qui a trait aux lignes directrices du Council of Australian Governments (COAG) qui sont applicables;

• de présenter son point de vue et de publier des rapports sur des questions réglementaires ayant des répercussions économiques importantes;

• d'observer les progrès effectués en ce qui concerne la réforme de la réglementation dans les États et les territoires, ainsi que dans les autres pays, afin d'évaluer leur pertinence pour le Commonwealth.

L'ORR est également autorisé à divulguer clairement aux petites entreprises les effets qu'auront sur elles les projets ou les modifications législatifs et réglementaires, et à veiller à ce que l'on respecte les objectifs du gouvernement en ce qui a trait à la réduction du fardeau administratif et réglementaire sur les petites entreprises. De concert avec le Department of the Treasury, il conseille également le secrétaire parlementaire du trésorier, en sa qualité de ministre responsable des pratiques exemplaires en matière de réglementation.

Au niveau des États, les autorités responsables de la réforme et de la gestion de la réglementation sont les suivantes :

• New South Wales Regulatory Reform Unit (1994)
• Northern Territory Regulatory Review Committee (1987)
• Queensland Business Regulation Review Unit (1991)
• South Australian Deregulation Office (1993)
• Tasmanian Regulation Review Unit (1992)
• Victorian Office of Regulation Reform (1984)
• Western Australia Office of Economic Liaison and Regulatory Review (1991)
• Australian Capital Territory's Business Regulation Review Unit (1991)

La Productivity Commission est un organisme consultatif indépendant qui relève du Parlement par l'entremise du trésorier. Ses rapports sont déposés au Parlement et bénéficient du privilège parlementaire. La Productivity Commission mène des enquêtes indépendantes auprès du public sur des questions économiques et conseille le gouvernement fédéral sur l'industrie et les mesures législatives ou administratives qui doivent être prises. Chaque année, elle doit présenter une série de rapports, dont le Regulation and its Review. Celui de 2001-2002, déposé en novembre 2002, était consacré à l'analyse d'impact de la réglementation et à l'exactitude des données sur lesquelles s'appuient les analyses. À l'heure actuelle, on s'efforce en priorité de veiller à ce que les analyses renferment de l'information et des conseils éclairés sur les coûts d'observation de la réglementation ainsi que sur l'impact de celle-ci sur la petite entreprise et le développement durable sur le plan écologique. Par ailleurs, la Commission est d'avis qu'une intégration des politiques de recouvrement des coûts au processus d'analyse d'impact et une collaboration plus étroite avec la Nouvelle-Zélande seraient importantes.

La Commission est appelée à produire un rapport annuel exhaustif sur l'aide à l'industrie et sur ses effets sur l'économie. Ce rapport traite non seulement des développements récents qu'ont connus certains secteurs clés de l'économie, mais aussi des mesures visant des entreprises particulières, par exemple l'aide fournie pour combattre les effets de la sécheresse. Il donne en outre un aperçu des nouvelles politiques internationales ayant une incidence sur le commerce australien.

La Commission procède également à des études thématiques dans lesquelles des questions de réglementation bien précises sont approfondies. Elle vient tout juste de rendre publics les résultats de son enquête sur les aéroports, qui lui a permis d'examiner de plus près la nécessité de réglementer les prix et, le cas échéant, la forme que pourrait prendre cette réglementation. L'enquête faisait suite à l'application d'une réglementation provisoire par plafonnement des prix (sous la surveillance de l'Australian Competition and Consumer Commission). Une autre étude est en cours pour déterminer les répercussions sociales de la Disability Discrimination Act (1992) sur les personnes handicapées elles-mêmes aussi bien que sur la collectivité en général. La Commission examinera entre autres choses les coûts et les avantages de la législation ainsi que la mesure dans laquelle elle permettra réellement d'atteindre les objectifs qui ont été fixés. Les conclusions de ces enquêtes sont déposées au Parlement, et les recommandations stratégiques sont examinées par les ministères et le Cabinet.

Outre ces études et ces enquêtes (sondage de l'opinion publique, rédaction de documents de travail et de rapports de consultation, etc.), la Commission se charge de projets de recherche sur diverses questions de réglementation, dont le plus récent portait sur la prise en compte des coûts externes dans l'établissement du prix de l'eau d'irrigation.

b)Australian Competition and Consumer Commission (ACCC)

L'ACCC, créée à titre d'autorité légale indépendante en novembre 1995, est le résultat de la fusion de la Trade Practices Commission et de la Prices Surveillance Authority. Elle a pour mandat de faire appliquer la Trade Practices Act (1974), la Prices Surveillance Act (1983) ainsi que l'Airports Act (1996). Elle assume également les responsabilités que lui confèrent d'autres lois. Conformément au programme national de la réforme des politiques sur la compétitivité, la portée de la Trade Practices Act a été élargie et la loi a été harmonisée avec les lois s'appliquant aux États et aux territoires, de telle sorte que les mesures interdisant un comportement anticoncurrentiel s'appliquent à presque toutes les entreprises australiennes. En vertu de la Prices Surveillance Act, l'ACCC doit surveiller et évaluer les augmentations des prix qui sont proposées par les organisations sous sa surveillance et mener des enquêtes sur les pratiques de fixation des prix.

La Trade Practices Act couvre les pratiques monopolistiques ou déloyales, les fusions ou les acquisitions d'entreprises, la sécurité des produits, la responsabilité du fait du produit, de même que l'accès par de tierces parties à des installations d'importance nationale (par exemple, les installations goulot en télécommunication). La Commission est le seul organisme national à traiter les questions de concurrence, et le seul qui soit habilité à faire appliquer la Trade Practices Act et toutes les lois connexes en vigueur dans les États et les territoires.

La Prices Surveillance Act confère à la Commission les pouvoirs nécessaires pour :

• approuver les augmentations proposées par les entreprises placées sous le régime de la surveillance des prix;

• faire enquête sur les pratiques en matière de fixation des prix et sur toute question s'y rapportant, et soumettre ses conclusions au ministre fédéral responsable;

• surveiller les prix, les coûts et les profits des industries et des entreprises, et en faire rapport au ministre responsable.

Plusieurs équipes au sein de la Commission exercent des fonctions de surveillance de la réglementation et de la concurrence, lesquelles fonctions peuvent, dans d'autres pays, être confiées à des organismes indépendants de réglementation sectorielle. Par exemple, le groupe des télécommunications administre les dispositions de la Trade Practices Act qui portent plus particulièrement sur ce secteur et qui habilitent la Commission à intervenir dans les cas de pratiques anticoncurentielles ainsi qu'à établir des directives en matière de dépôt de tarif et de conservation des dossiers. En aidant les entreprises à faire les bons choix et en administrant les dispositions de la Telecommunications Act qui favorisent la transition vers un environnement plus concurrentiel, la Commission joue un rôle de premier plan.

Le groupe de l'industrie gazière s'occupe des dispositifs d'accès et d'autres questions de réglementation en amont dans ce secteur. La direction des transports et de la surveillance des prix a un portefeuille varié : aviation, postes, transports ferroviaires, secteurs riverains, essence, assurances. À l'intérieur de cette direction, le groupe de l'aviation surveille les prix, la qualité des services et le rendement financier des aéroports, et évalue les projets d'augmentation des frais pour les opérations terminales et les services de navigation en route ainsi que pour les services de sauvetage et de lutte contre les incendies dans les installations aéroportuaires. Il n'a aucun rôle véritable à jouer en ce qui concerne les compagnies aériennes, qui restent toutefois assujetties d'une façon générale aux dispositions législatives sur la concurrence. La surveillance de l'après-privatisation ou de l'après-déréglementation par la Commission a servi à mettre l'accent sur la concurrence dans l'approche à la réglementation de transition.

4. National Competition Council

Le National Competition Council (NCC), un organe consultatif en matière de politique, a été créé en 1995 par tous les gouvernements australiens dans le but de surveiller la mise en oeuvre de la politique nationale de la concurrence. Le mandat du NCC consiste notamment :

• à faciliter la mise en oeuvre rapide de réformes efficaces et équitables par les gouvernements;

• à promouvoir la politique de la concurrence comme outil économique permettant d'accroître le rendement et la productivité de l'Australie;

• à favoriser une utilisation plus efficace des infrastructures;

• à sensibiliser la communauté à la politique de la concurrence.

En outre, le NCC veillent à ce que toutes les autorités compétentes - fédérales et autres - respectent la Competition Principles Agreement. Il doit déterminer si la réglementation nuit à la compétitivité, si les objectifs ne peuvent être atteints qu'en émettant des restrictions en matière de concurrence et, le cas échéant, établir si l'intérêt public justifie la restriction. Chaque année, le NCC présente à la population un rapport sur les processus d'examen et de réforme de la réglementation, et sur le rendement de chaque autorité.

5. Administrative Appeals Tribunal (AAT) et Administrative Review Council

L'Administrative Appeals Tribunal (AAT) relève de l'Office of the Attorney-General. Il examine un large éventail de décisions administratives rendues par le Parlement fédéral et, dans une certaine mesure, par les ministres, les cadres, les autorités et les tribunaux des gouvernements des États. Il peut également être appelé à revoir les décisions rendues par des organismes non gouvernementaux. Il examine les décisions administratives de façon à déterminer si elles répondent véritablement aux exigences de la loi applicable. Il traite les dossiers concernant l'impôt, la sécurité sociale, les anciens combattants, les pensions de retraite et la rémunération des employés du Commonwealth, l'expulsion des criminels, l'aviation civile, les douanes, l'accès à l'information, les faillites, l'aide aux étudiants, les évaluations de sécurité, les sociétés et les subventions pour le développement du marché de l'exportation. Il peut confirmer, modifier ou annuler la décision originale.

L'Administrative Review Council, quant à lui, analyse les procédures de droit administratif afin d'améliorer le processus décisionnel à cet égard.

6. Australian Law Reform Commission

L'Australian Law Reform Commission, qui examine les procédures légales des gouvernements et recommande les changements qui lui apparaissent nécessaires, produit divers rapports touchant les pratiques administratives en vigueur et leur pertinence. Le plus récent, déposé en mars 2003 et intitulé Principled Regulation : Federal Civil and Administrative Penalties in Australia, faisait suite à une enquête menée par la Commission. On peut y lire notamment de qui suit : « [traduction] Chaque régime gouvernemental de réglementation comporte un système de sanctions qui favorise l'observation des règles et pénalise ceux qui ne s'y conforment pas. Tout examen de ces systèmes de sanctions doit donc faire ressortir la relation que le gouvernement entretient avec la collectivité visée par sa réglementation, relation qui se trouve, à bien des égards, au coeur même de l'activité gouvernementale. » Les enquêtes en cours portent sur la protection des documents classifiés ou critiques pour la sécurité lorsqu'il y a procédure judiciaire, ainsi que sur les droits de propriété intellectuelle sur le matériel génétique et sur les technologies liées à la génétique.

7. Élaboration d'une politique nationale de concurrence

En 1993, l'Independent Committee on Inquiry into National Competition Policy indiquait dans son rapport, le rapport Hilmer, que « [traduction] l'Australie doit relever des défis majeurs pour réformer son économie et relever le niveau de vie national. » L'objectif de ce comité était d'éliminer les barrières nuisant au marché unique d'échelle nationale. De nombreux biens et services demeuraient protégés de la concurrence et les réformes engagées jusque-là s'étaient faites sans un cadre plus large qui aurait facilité et accéléré le processus.

8. Les entreprises d'État et la concurrence

La politique nationale de la concurrence a, pour la première fois, assujetti un certain nombre de sociétés d'État aux règles de la concurrence. Le gouvernement fédéral et les États ont convenu de leur appliquer le principe de la « neutralité compétitive », déclarant qu'elles ne doivent pas bénéficier d'un avantage concurrentiel net uniquement lié à leur appartenance au secteur public. Cette politique est neutre en ce qui a trait à la nature et à la forme des sociétés d'États. Néanmoins, au niveau fédéral, presque toutes les sociétés d'État ont été privatisées. Dans les États, on constate une tendance à la transformation en société.

9. La création d'un marché commun australien

Un élément fondamental de la réforme micro-économique a été la suppression des barrières de réglementation au commerce entre États. L'existence de lois et de contrôles réglementaires incompatibles dans des domaines tels que la normalisation des transports, des produits alimentaires et des emballages, ainsi que les qualifications professionnelles, engendrait des barrières commerciales et un haut degré d'inefficacité. En 1990, le Premier ministre notait que le commerce entre les États de l'Union européenne serait moins restrictif et plus efficace qu'entre les États australiens.

La signature, en 1992, de l'Accord de reconnaissance mutuelle (MRA) établissait deux grands principes :

• si les biens peuvent être légalement vendus dans un État ou un territoire, ils peuvent l'être dans tout autre État ou territoire ayant signé l'accord;

• quiconque est accrédité pour exercer un métier dans un État ou un territoire peut l'exercer dans tout autre État ou territoire.

Même si l'Accord permet des dispenses temporaires destinées à protéger la santé publique, la sécurité et l'environnement, les raisons invoquées pour se prévaloir de ces dispositions doivent être jugées acceptables par les autres signataires. En cas de litige, les États peuvent interjeter appel auprès d'un tribunal national d'appel administratif. L'Accord prévoit l'harmonisation des normes nationales sous la surveillance d'organismes réglementaires conjoints tels que les Conseils ministériels du Commonwealth/des États ou d'autres commissions nationales. En Australie, la reconnaissance mutuelle a commencé à changer certaines attitudes solidement ancrées concernant le sacro-saint principe de la souveraineté.

10. L'amélioration des exportations

Au cours des années 80, l'Australie a diversifié ses marchés d'exportation, comptant davantage sur les produits manufacturés destinés à l'Asie et moins sur l'exportation des matières premières. L'enquête Kean, menée en 1995, a révélé qu'un système efficace de normalisation encouragerait l'innovation et renforcerait l'avantage concurrentiel. L'Australie et la Nouvelle-Zélande ont conclu un accord sur l'harmonisation et la reconnaissance mutuelle des normes relatives aux produits et aux qualifications professionnelles, la TTMRA. Un accord semblable a également été signé avec l'Union européenne. L'entente conclue avec la Nouvelle-Zélande était similaire à l'entente de reconnaissance mutuelle qui unissait les États australiens. Celle signée par l'Australie et l'Union européenne portait sur la reconnaissance mutuelle de l'évaluation de la conformité des normes, ce qui a mené à la création d'organismes d'évaluation pour le secteur des exportations.

La réforme micro-économique au niveau des États, alliée à la réforme macro-économique fédérale, a amélioré la compétitivité du secteur des exportations. Cependant, en 1994, selon un rapport de la Nouvelle-Galles du Sud concernant la paperasserie administrative, la réglementation fédérale et celle des États était toujours très fragmentée. Aujourd'hui, le régime d'analyse d'impact de la réglementation a réduit cette fragmentation en plaçant la réglementation à tous les niveaux dans une perspective économique globale où les décisions sont prises par le COAG. Dans ce cas, les décisions doivent être conformes aux principes et aux directives de ce dernier. Cependant, dans la plupart des États, les responsables de la réglementation ne sont pas obligés d'opter pour une approche nationale qui réduirait la fragmentation réglementaire.

D. GESTION ET RÉGIMES DE RÉGLEMENTATION

L'Australie a effectué d'importants changements sur le plan de la gestion et des régimes de réglementation. Dans la présente section, nous examinerons les principes de la réglementation, les analyses d'impact, les possibilités autres que la réglementation, les consultations publiques, les activités de coordination, l'application des normes internationales, l'harmonisation et la reconnaissance mutuelle des normes ou des régimes réglementaires et les améliorations apportées à la libéralisation des marchés.

1. Politique nationale de réglementation et analyses d'impact

La politique australienne est exposée dans un énoncé de principes du COAG intitulé Principles and Guidelines for National Standard Setting and Regulatory Action by Ministerial Councils and Standard-Setting Bodies, adopté en 1995 et fondé sur les règles de « bonne réglementation » proposées par l'OCDE dans sa Recommandation sur l'amélioration de la qualité de la réglementation des gouvernements (1995). Ces règles s'appliquent aux conseils ministériels et aux organismes nationaux de normalisation promouvant des normes ou des règlements nationaux. La politique réglementaire du Commonwealth est énoncée dans A Guide to Regulation. De plus, d'autres processus et mécanismes de surveillance entrent en jeu, y compris les indicateurs de rendement en matière de réglementation, et les plans de réglementation. Une analyse des intérêts nationaux est effectuée avant que les ententes soient conclues.

D'après ces normes, les responsables ne peuvent imposer de nouvelle réglementation que si :

• le fardeau réglementaire et administratif est réduit au minimum;
• les objectifs établissent clairement l'existence d'un problème social ou économique;
• elle n'est pas inutilement rigide;
• d'autres avenues, comme l'autoréglementation ou des mesures fondées sur le marché, ont été explorées, en particulier sous l'angle des effets secondaires, et la réglementation s'est imposée comme étant le moyen d'action le plus approprié;
• les avantages sont supérieurs aux coûts, surtout en ce qui concerne leur répartition;
• les groupes concernés ont été dûment consultés;
• les chevauchements et les dédoublements ont été réduits au minimum;
• un examen de la réglementation est prévu;
• ses effets sur la concurrence sont réduits au minimum.

Pour évaluer la qualité des règlements, l'ORR met en application les sept principes suivants :

• prendre des moyens minimaux pour atteindre les objectifs
• ne pas utiliser une approche trop normative
• favoriser l'accessibilité, la transparence et la responsabilité
• garantir des lois intégrées et uniformes
• communiquer de façon efficace
• être conscient des fardeaux imposés en matière de conformité
• examiner son caractère exécutoire

L'Office of Regulation Review (ORR) fournit aide et conseils dans la préparation des analyses d'impact à une soixantaine de ministères et d'organismes du Commonwealth, ainsi qu'à une quarantaine de conseils ministériels et d'organismes de normalisation habilités à élaborer ou à administrer des règlements. Il vérifie si les analyses d'impact satisfont aux exigences gouvernementales sur les pratiques exemplaires. En 2001-2002, plus de 1 900 projets de réglementation ont été déposés devant le Parlement ou mis en oeuvre d'une autre façon. De ce nombre, 145 nécessitaient une analyse d'impact, exigence qui a été remplie dans 130 cas dont 128 d'une manière jugée adéquate selon les normes. Une analyse d'impact a été effectuée pour chacun des instruments suivants : législation primaire ou projets de loi (46 sur 55), les instruments pouvant être rejetés (55 sur 61), les instruments ne pouvant être rejetés (20 sur 20), les « quasi-règlements » (7 sur 7) et les traités (2 sur 2).

Les projets sont répartis entre quatre niveaux d'importance, selon leur nature, leur ampleur et leur impact. Le classement s'étend du niveau A (plus important) au niveau D (moins important).

2. Consultation et transparence

L'Australie a une longue tradition de consultations publiques qui remonte à la Rules Publication Act 1903, qui prévoyait un préavis de 60 jours pour informer le public de l'intention de réglementer ainsi que l'obligation de tenir des copies du règlement à la disposition du public. Bien que les consultations aient été jugées non obligatoires en 1916, la prépublication des exigences légales de consultation s'est répandue dans les années 70, en particulier dans le cadre des évaluations de l'impact sur l'environnement des projets d'aménagement. Le concept s'est rapidement étendu aux décisions réglementaires. Entre 1984 et 1994, la plupart des États ont édicté des lois comportant des exigences générales de consultation lors de la préparation des analyses d'impact et de l'identification des mesures non réglementaires.

En 1997, les nouvelles directives sur l'analyse d'impact comportent un aperçu des éléments d'une consultation fructueuse. Toutes les parties intéressées doivent être consultées tant lors de l'examen des règlements déjà existants que lors de l'élaboration de nouveaux règlements. Il en est résulté une transparence accrue, un meilleur contrôle de la qualité et, pour servir de base aux analyses d'impact, une information de plus haut calibre.

Diverses techniques de consultation sont utilisées dans le processus décisionnel entourant la réglementation. Elles offrent des degrés divers d'accès, de transparence et d'information. La technique privilégiée est la diffusion des projets, des déclarations de justification ou des analyses d'impact de la réglementation aux parties concernées ou intéressées. Quelquefois, on publie des livres verts (documents d'orientation sans engagement politique) ou des livres blancs (documents énonçant la politique du gouvernement). De plus, les autorités fédérales ont parfois recours à des groupes consultatifs pour rédiger un règlement, notamment dans le secteur de la sécurité routière. Elles peuvent aussi tenir des audiences publiques, surtout en ce qui a trait à l'alimentation. La publication d'avis et de commentaires est rarement utilisée, mais plusieurs États imposent la publication d'un avis dans la gazette, les quotidiens et les revues professionnelles pour exposer les objectifs des projets de réglementation.

3. Surveillance générale du système de gestion de la réglementation

De façon générale, l'Australie, tout comme d'autres pays de l'OCDE, n'a pas les mécanismes qui lui permettraient vraiment de gérer et de suivre la réforme au sein de l'administration centrale afin d'éviter les pratiques inadéquates. La Productivity Commission et l'ORR interviennent, mais ce dernier ne dispose pas des ressources nécessaires pour surveiller le processus d'élaboration des politiques d'un ministère ou d'un organisme. Néanmoins, il a accès à certaines informations concernant les examens et les projets de politique. En outre, il publie un rapport annuel sur la conformité aux normes gouvernementales des analyses d'impact, une initiative qui s'est avérée un outil efficace pour favoriser l'intégration des processus entourant ces analyses.

L'ORR gère une banque de données sur l'analyse de la conformité, et les évaluations qu'il effectue sont publiées dans le rapport annuel de la Productivity Commission : Regulation and Its Review. Lorsque l'on détecte un problème de conformité, on identifie clairement les ministères (ainsi que le règlement ou la politique en question) qui n'ont pas satisfait aux normes. Le fait de rendre public ces résultats semble avoir un impact considérable sur l'importance que les ministères et les organismes accordent aux analyses d'impact. C'est grâce à ce mécanisme que l'ORR peut influer sur le processus d'élaboration des politiques.

Cependant, plusieurs États ont exprimé leurs craintes quant à l'efficacité des programmes de réforme délégués à des ministres. Une commission parlementaire de la Nouvelle-Galles du Sud a fait observer que « [traduction] lorsque la responsabilité de l'examen des … règles est laissée totalement aux mains des ministres … le degré de respect de la réglementation...tend à varier d'un portefeuille à l'autre. » Cette commission, et d'autres aussi, ont recommandé l'institution d'une fonction de contrôleur indépendant et fort. Ils ont également noté que l'examen risquait d'échouer si les ministres avaient la possibilité d'y soustraire certains règlements. En laissant une telle marge de manoeuvre aux ministres, on a remis entre les mains des hauts fonctionnaires dont ils prennent conseils davantage de pouvoir pour déterminer quels règlements pourraient être exemptés.

Toutefois, au niveau fédéral, seul le Premier ministre ou le Cabinet peut autoriser l'exemption d'une proposition aux normes relatives aux analyses d'impact. Depuis que les normes doivent être obligatoirement observées, une seule proposition a été exemptée.

Les indicateurs de rendement en matière de réglementation sont énumérés dans l'Annual Review of Small Business. Cette initiative a été annoncée en 1997 dans le cadre de la déclaration du Premier ministre sur les petites entreprises : More Time for Business. Neuf indicateurs sont utilisés pour juger de la qualité des pratiques réglementaires des organismes responsables des petites entreprises. L'ORR évalue le rendement à l'aide de quelques indicateurs (proportion de règlements pour lesquels l'analyse d'impact a su justifier le fardeau de conformité d'une petite entreprise) et les organismes du Commonwealth fournissent de l'information à l'Office of Small Business sur d'autres indicateurs (proportion de cas dans lesquels un examen externe des décisions n'a pas mené à un renversement).

La publication des plans de réglementation permet une surveillance supplémentaire. Les organismes du Commonwealth responsables de la réglementation des entreprises doivent préparer, au début de l'exercice financier, un plan de réglementation qui sera publié sur son site Web. Ces plans portent sur les changements dans les domaines de compétences et contiennent de l'information sur les modifications apportées aux règlements depuis le dernier plan ainsi que sur les activités qui pourraient entraîner des changements au cours du prochain exercice. Ils couvrent les textes de loi, les mesures législatives subordonnées, les quasi-règlements ou les ententes qui ont un impact direct ou indirect sur le monde des affaires, ou qui nuisent à la concurrence.

E. SYSTÈME DE GESTION DE LA RÉGLEMENTATION : DÉFIS À RELEVER

Dans son évaluation du système de gestion de la réglementation, l'OCDE a noté que les problèmes suivants restent à résoudre.

1. Le défi de la conformité

Récemment, la Productivity Commission notait dans son rapport annuel 2001-2002 sur la réglementation et les examens que les directives étaient respectées dans environ 88 % des 145 projets soumis à l'étape de la prise de décision. À l'étape du dépôt, 116 des 123 projets étaient accompagnés d'une analyse d'impact conforme. Le rapport indiquait que le problème des retards dans la présentation des analyses d'impact persiste. Il mentionnait en outre que les mesures de conformité pour les projets « importants » ou « plus importants » étaient en général prises selon des délais serrés, ce qui permet de douter de leur utilité dans le processus décisionnel. Tout cela porte à croire que plusieurs ministères ne considèrent les analyses d'impact que comme une tâche supplémentaire dont il faut s'acquitter après s'être entendu sur la ligne de conduite à suivre.

2. Impacts sur les petites entreprises

En ce qui concerne les impacts sur les petites entreprises, l'ORR mentionnait dans son Regulation and its Review 2001-02 que certains ministères et organismes pourraient être plus efficaces s'ils respectaient le guide sur la réglementation (Guide to Regulation), et examinaient régulièrement les impacts qu'ont leurs décisions sur les petites entreprises. Dans le même rapport, l'ORR soulignait que les données pour 2001-2002 indiquent qu'il y a place à l'amélioration dans de nombreuses analyses impact.

3. Développement écologiquement durable

En 1998, le gouvernement du Commonwealth a formulé ses intentions de modifier dans son guide de réglementation pour inclure, dans le processus d'analyse d'impact, l'évaluation du développement écologiquement durable (DEC). La stratégie nationale pour le DEC a été adoptée par tous les gouvernements. Il est nécessaire d'effectuer un examen des impacts sur l'écologie en raison de plusieurs défaillances reconnues du marché liées à des problèmes de développement durable, comme le bien public et les coûts sociaux, les questions de bien commun et l'incertitude scientifique.

F. NOUVELLES TENDANCES

1. Autres options possibles

Selon les exigences de l'analyse d'impact, il faut examiner les autres options possibles avant de recourir à la réglementation. Par exemple, les autorités peuvent être invitées à envisager des « règlements axés sur la performance » de préférence à l'approche traditionnelle de réglementation directe. Depuis 1992, la Commission des transports va dans ce sens en demandant aux constructeurs de montrer que leurs véhicules présentent un certain niveau de sécurité au lieu de les contraindre à leur incorporer des caractéristiques de sécurité bien précises. Cette formule a réduit le coût de la réglementation en donnant aux entreprises une souplesse accrue pour s'y conformer de la manière la plus économique. On reproche toutefois à ce type de réglementation sa tendance à être plus complexe tant pour les responsables de la réglementation que pour les entreprises réglementées, et plus étendue. De plus, elle tend à imposer des barrières à l'entrée ou des frais abusifs aux petites entreprises.

L'utilisation des codes de conduite permet aussi de veiller à ce que les entreprises se conforment à des normes d'éthique, de qualité ou de performance. Le gouvernement du Commonwealth a exigé du secteur des banques et de la radiodiffusion qu'il adopte de tels codes ou qu'il envisage une réglementation formelle. Le défi que représentait cette approche était d'assurer un niveau de qualité qui n'abaisse pas les normes de façon déraisonnable. L'Australian Competition and Consumer Commission joue souvent un rôle consultatif ou même de validation (allant à l'occasion jusqu'à décréter des exemptions relativement à des pratiques monopolistiques) afin que les codes ne deviennent pas des mécanismes limitant la concurrence et dressant de nouvelles barrières à l'entrée.

Les permis négociables deviennent aussi une option courante. Par exemple, en Nouvelle-Galles du Sud où les pêcheurs voyaient leurs réserves halieutiques s'épuiser, ils ont reçu des actions leur donnant droit à une certaine proportion du poisson. Ces actions sont négociables, ce qui permet aux pêcheurs plus performants d'en racheter à ceux qui le sont moins. Les pêcheurs sont également incités à préserver la valeur de leurs actions en dénonçant les tricheurs.