Ce profil des approches à la gestion de la réglementation en Finlande fait partie d'une série de courts articles consacrés aux pratiques en vigueur dans certains pays de l'OCDE et préparés pour le Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente du Canada. En plus de profils individuels, la série compte également un sommaire des principales tendances et innovations en matière de gestion de la réglementation, basé sur une étude de la situation en Australie, en Finlande, aux États-Unis, au Royaume-Uni et dans les pays de l'Union européenne.

Préparé par The Regulatory Consulting Group Inc.
pour le Comité consultatif externe canadien
sur la réglementation intelligente
Ottawa, Canada
Juin 2003

ANALYSE DE LA GESTION DE LA RÉGLEMENTATION FINLANDE

A. INTRODUCTION

La Finlande est un pays nordique relativement petit et prospère dont la population s'élève à 5,2 millions d'habitants et le PNB par habitant, à environ 26 800 euros. Les langues nationales sont le finnois et le suédois. Compte tenu de son économie compétitive et ouverte et de sa société civile, le monde entier tient la Finlande en haute estime. Son contexte commercial a été classé au premier rang dans le monde (Forum économique mondial de 2001). On a déterminé qu'il s'agissait de la nation la plus concurrentielle (Forum économique mondial de 2001) et de la nation la moins corrompue (Transparency International 2001). Sa croissance économique rapide et sa qualité de vie justifient un examen plus approfondi de ses méthodes de gestion et de ses politiques en matière de réglementation.

B. STRUCTURE DU GOUVERNEMENT ET ÉTABLISSEMENT DE RÈGLES

1. Structure du gouvernement

La Finlande a récemment effectué certaines modifications majeures quant à la structure de son gouvernement et aux dispositions de sa Constitution. La Constitution révisée - la Finlande est une république depuis 1917... - est entrée en vigueur le 1^er  mars 2000. En vertu de sa nouvelle structure, les pouvoirs exécutifs reviennent au Président de la république, qui est élu pour un mandat de six ans. Le Président prend la plupart des décisions relatives aux propositions présentées au nom du gouvernement, dirigé par le Premier ministre et le Cabinet. Ils gouvernent sur la base du maintien de la confiance du Parlement. Après les élections législatives, les groupes parlementaires négocient et conviennent d'un programme politique et de la formation d'une nouvelle coalition gouvernementale.

Le Premier ministre est élu par le Parlement et légitimé par voie de nomination par le Président. Celui-ci nomme les ministres du Cabinet sur avis du Premier ministre qui, lui, dirige le travail courant du gouvernement au niveau ministériel. Les décisions importantes, comme les projets de loi et les lois budgétaires, sont prises par le Parlement pendant les « séances gouvernementales ».

Les ministres sont chargés de la rédaction de tous les projets de loi concernant leur domaine administratif. Ces projets de loi sont ensuite approuvés par le Parlement. Tous les projets de loi approuvés sont présentés au Cabinet du Président pour fins de ratification. Si un projet de loi n'est pas ratifié dans les trois mois, il est renvoyé au Parlement. Si celui-;ci ne modifie pas sa position, le projet de loi entre en vigueur sans la ratification présidentielle. Si elles reçoivent la majorité des voix exprimées, les modifications sont laissées en suspens jusqu'à la première session parlementaire suivant les élections parlementaires et doivent ensuite être approuvées, sans altération essentielle, lors d'une lecture en séance plénière par une majorité composée au moins des deux tiers des voix exprimées. La proposition peut également être déclarée urgente si elle obtient au moins les cinq sixièmes des voix. Dans ce cas, la proposition n'est pas laissée en suspens et peut être adoptée si elle recueille au moins les deux tiers du suffrage.

La politique étrangère est entièrement dirigée par le Président, de concert avec le Premier ministre et le Cabinet. Le Président et les ministres responsables des relations extérieures discutent des questions les plus importantes dans le cadre du Comité gouvernemental de la politique étrangère et de la politique de sécurité. L'approbation du Parlement est nécessaire dans le cas des traités ou autres ententes internationales qui contiennent d'importantes dispositions législatives ou, en vertu de la Constitution, qui exigent l'approbation du Parlement. Pour ce qui est de ses relations avec l'Union européenne, le gouvernement dirige les préparatifs entourant toutes les prises de position de la Finlande, mais le Parlement peut émettre des directives à l'intention des ministres participant aux réunions et aux discussions de l'UE. Le Parlement examine les projets de loi, d'entente et d'autres mesures dont il est responsable en vertu de la Constitution, ainsi que ceux devant faire l'objet d'une décision par l'UE. Pour établir la position du Parlement, le gouvernement lui fait part des projets immédiatement après reçu l'avis, et fait le point sur le déroulement du processus du côté de l'UE. Il est politiquement lié à la position du Parlement conformément aux principes d'un régime parlementaire.

Auparavant, le Cabinet du Premier ministre jouait un rôle mineur dans la réforme de la réglementation. Toutefois, il est probable que cette situation change, compte tenu de la mise en oeuvre de la nouvelle Constitution, qui attribue la responsabilité de la coordination centrale au Cabinet du Premier ministre. Le Cabinet du Premier ministre est chargé d'appliquer le Programme du gouvernement et le Portefeuille des projets connexe. En ce qui concerne la réforme de la réglementation, le Groupe de travail spécial de haut niveau sur la politique législative et le Réseau du Conseil d'État sur la promotion de la réforme réglementaire ont rempli des fonctions importantes de sensibilisation. En juin 2003, le Cabinet du Premier ministre a créé un groupe de travail de haut niveau sur la gestion et l'orientation du processus de rédaction juridique. Pour sa part, le ministère de la Justice a créé, à partir des travaux de l'ancien réseau des conseils d'État sur la promotion de la réforme de la réglementation, un groupe de travail permanent. Le directeur législative du Parlement et les représentants des ministères y participent tous. Le ministère des Finances, lui, est chargé d'examiner l'impact budgétaire des avant-projets de loiet d'évaluer leur incidence économique éventuelle. Cette décentralisation des responsabilités a créé quelques difficultés concernant la coordination des ensembles de compétences.

Le chancelier de la Justice du conseil d'État est nommé par le Président. Ses fonctions de surveillant indépendant de la légalité sont garanties par la Constitution. Il doit notamment veiller à la légalité des opérations du gouvernement et des différents organismes publics. Il surveille également les activités du barreau. Il y a également un ombudsman parlementaire et des ombudsmans sectoriels spécialisés (relations avec les consommateurs, les minorités, protection des données, faillite et questions d'égalité).

2. Établissement des règles

En Finlande, les lois jouent un rôle plus important dans la réglementation économique et sociale que dans la plupart des pays industrialisés. Le Bureau de l'inspection législative, qui se trouve dans les locaux du service de rédaction juridique du ministère de la Justice est chargé de l'examen des projets de loi. Il examine les mesures législatives proposées, notamment leur qualité légale et technique, et leur cohérence par rapport au cadre légal en vigueur; il vérifie en outre si elles sont conformes aux Directives sur la rédaction des propositions du gouvernement (HELO). Actuellement, le Bureau vérifie la conformité de plus de 75 % des mesures législatives. Depuis 2000, le ministère de la Justice doit s'assurer que les ministres observent les exigences de l'analyse d'impact de la réglementation (AIR) du gouvernement.

Compte tenu de la nature du régime gouvernemental finlandais, l'élaboration des politiques et la réglementation sont relativement informelles, consensuelles et décentralisées. Il n'y a donc pas d'organisme central pour diriger la politique globale sur la qualité réglementaire ni surveiller l'utilisation des instruments réglementaires comme mécanisme d'intervention gouvernementale clé dans l'économie. Cependant, le groupe de travail de haut niveau sur la gestion et l'orientation du processus de rédaction juridique, créé par le Cabinet du Premier ministre, devra coordonner la qualité des règlements.

3. Responsabilités réglementaires municipales

La Finlande a confié la mise en oeuvre des règlements aux administrations locales. Toutefois, l'orientation réglementaire provient du centre. Les municipalités peuvent uniquement approuver des ordonnances et des normes conformes aux lois qui ont été promulguées et approuvées par le Parlement. Il faut toutefois noter qu'elles ne peuvent instaurer des normes locales qu'en ce qui concerne les secteurs prévus dans les lois fédérales, ainsi que l'utilisation des bâtiments et des terrains, le traitement des déchets, la protection de la santé, et l'ordre dans les écoles et les ports. Elles peuvent décider du niveau d'impôt municipal sur le revenu, tout en respectant les limites prévues dans les lois pertinentes, le niveau de l'impôt foncier, et les coûts des services municipaux.

Puisque les municipalités ont beaucoup de responsabilités dans les domaines de l'enseignement primaire, des services sociaux, des soins de santé de base, du logement, de l'urbanisation et du transport, leurs représentants participent activement au processus législatif. De plus, on note une tendance de plus en plus marquée pour la décentralisation, les permis et les licences pouvant être délivrés aux niveaux local et régional. Cela dit, dans bien des cas, les responsabilités ont été transférées aux municipalités sans qu'un budget y soit rattaché. Bien qu'elles établissent elles-mêmes le niveau des taxes municipales et les coûts des services, elles ont de la difficulté à assumer ces responsabilités. Le mécontentement de la population concernant les hausses d'impôts et le besoin de rester compétitive à l'égard des autres municipalités les ont incitées à recourir plutôt à la réglementation (p. ex. accord de concessions, privatisation des fournisseurs de services, partenariats public-privé) pour atteindre leurs objectifs. Les analyses préliminaires (ex ante) effectuées par le gouvernement ne suffisent pas à garantir que les nouvelles approches seront efficaces, transparentes et fiables. Le contrôle de la qualité des services publics et des nouvelles mesures commerciales (p. ex. services compétitifs) est toujours décentralisé et basé sur l'autoévaluation. Sur le plan juridique, le ministère responsable (p. ex. le ministère de l'Éducation) établit les normes nationales et surveille les résultats, mais en pratique, ce sont les tribunaux qui ont le dernier mot, quoique leur intervention soit nécessairement ex poste.

Le gouvernement finlandais a entrepris d'élaborer des systèmes d'évaluation des services municipaux afin de promouvoir une plus grande efficacité de la prestation des services publics. L'Association des administrations locales et régionales finlandaises joue un rôle de coordination essentiel entre les municipalités. Malgré les efforts destinés à améliorer la collaboration, l'OCDE constate, dans son enquête de 2003, que si le gouvernement encourageait la fusion des petites municipalités et mettait en oeuvre des mesures réglementaires axées sur la collaboration, l'efficacité s'améliorerait.

4. Valeurs nordiques

Les pratiques en matière de réglementation et de gouvernance générale sont fondées, dans une large mesure, sur ces valeurs propres aux pays nordiques que sont l'équité et la solidarité, comme en témoigne la structure de gouvernement où les groupes représentés au Parlement négocient le programme politique et la composition du gouvernement. La grande priorité accordée à l'équité garantit que des régions et des groupes particuliers ne sont pas désavantagés. La population s'attend à un accès universel aux services sociaux, et la protection de l'environnement est un souci constant. En fait, le Forum économique mondial a classé la Finlande au premier rang pour ce qui est du développement environnemental durable.

Le modèle de gouvernance repose sur un gouvernement central fort dans l'économie et la société. L'État est considéré comme le principal défenseur des valeurs sociales, ce qui explique la grande valeur accordée à un système étendu d'aide sociale. Conformément à ces valeurs, la présence de l'État est forte, mais l'on attend du secteur privé qu'il participe à la réalisation inconditionnelle des objectifs sociaux. De même, les ministères sont très autonomes, compte tenu du rôle important du Parlement dans les décisions gouvernementales. Les services publics sont essentiellement offerts par les municipalités. Toujours dans le respect de ses valeurs, la Finlande accorde beaucoup d'importance à un processus décisionnel consensuel entre le gouvernement, et les employeurs et les syndicats.

5. Coordination avec l'Union européenne

La Finlande s'est jointe à l'Union européenne le 1^er janvier 1995. La plus grande partie des mesures adoptées en matière de réglementation y trouvent leur source. Le maintien de bonnes relations avec les autres pays membres a amené la Finlande à créer des institutions qui exigent une plus grande coordination des politiques réglementaires de l'État-nation.

Au chapitre des politiques de l'UE, la Finlande s'est dotée d'un processus décisionnel solide et bien organisé qui est dirigé d'en haut. Le Comité du Cabinet sur les affaires européennes, que préside le Premier ministre, définit les priorités relatives aux relations avec l'UE. Le Secrétariat de l'UE, rattaché au Cabinet du Premier ministre, coordonne les affaires de l'UE, soutient le Comité du Cabinet et travaille à l'élaboration des politiques de l'UE. Un comité parlementaire a aussi été créé. Un réseau de comités plus spécialisés, qui peut comprendre des groupes d'intérêt à l'extérieur du gouvernement, veille aux détails et garantit une représentation efficace à Bruxelles. Les ministres sont liés par un processus de coordination.

Au niveau bureaucratique, la plupart des ministères ont des unités qui travaillent régulièrement avec l'UE. Ainsi, le ministère du Commerce et de l'Industrie joue un rôle essentiel dans la préparation des questions liées à l'UE. Le ministère est le coordonnateur central du Panel d'entreprises européennes, qui permet à la Commission de communiquer par Internet avec 3 000 entreprises et de connaître leurs vues quand des propositions législatives européennes importantes sont faites ou que des initiatives stratégiques sont proposées. Cette mesure devrait améliorer la consultation avec les entreprises.

C. Réforme réglementaire en Finlande

1. Contexte

Avant la création de l'Union européenne, les résultats économiques de la Finlande dépendaient dans une grande mesure de monopoles d'État, d'une cartellisation étendue, d'une réglementation stricte des prix ainsi que de relations économiques étroites avec son principal partenaire commercial, l'Union soviétique. L'économie reposait essentiellement sur l'exploitation des ressources naturelles, notamment le fer, le bois d'oeuvre et les produits agricoles, et sur la fabrication de produits manufacturés connexes, notamment matériel agricole, navires, papier, vêtements et denrées alimentaires. L'effondrement de l'Union soviétique, la crise bancaire du début des années 90 et la récession mondiale ont favorisé la réforme économique visant la libéralisation commerciale et le renforcement de la concurrence grâce à la promulgation d'une solide politique nationale de la concurrence décourageant les obstacles à l'entrée sur le marché. Ces efforts ont porté fruit puisque la Finlande a enregistré une croissance économique de 5 % entre 1995 et 2000 (soit deux fois le taux de la plupart des pays de l'UE et de l'OCDE); en outre, le pays s'est taillé une solide réputation de compétitivité et offre des attraits indéniables aux investisseurs étrangers.

La réforme de la réglementation est une priorité depuis 1975, ce qu'illustrent des initiatives réglementaires clés. Depuis le début des années 80, la Finlande s'en sert pour soutenir des politiques destinées à ouvrir l'économie. Le Projet des normes (1984-1993) fixait les objectifs de la libéralisation du marché, et le Projet de réforme des permis (1989-1993) proposait un contrôle moindre de ceux-ci.

La Réforme de la politique nationale de la concurrence, mise en oeuvre au milieu des années 90, reposait sur la formulation de principes de neutralité en matière de concurrence et la création de mécanismes spéciaux de plainte afin de veiller à ce que les principes soient appliqués efficacement. Les principes de neutralité en matière de concurrence exigent que les activités commerciales importantes du gouvernement ne fassent pas l'objet d'avantages concurrentiels nets par rapport aux concurrents du secteur privé simplement parce que le secteur public relève du gouvernement. Ces exigences ne s'appliquaient pas aux activités sans but lucratif et non commerciales du gouvernement. La politique de la concurrence, en général, a joué un rôle important, l'Organisme finlandais de la concurrence étant un élément clé de la réforme. En matière de libéralisation commerciale, la Finlande a souvent dépassé les exigences de l'UE.

La Loi révisée sur les entreprises d'État, promulguée en 2002, définit un cadre de fonctionnement. Le Parlement établit les budgets et les objectifs d'exploitation, et le Cabinet présente des objectifs financiers et de rendement plus spécifiques dans un processus itératif auprès du ministère concerné. En règle générale, la structure officielle de gouvernance est descendante, c'est-à-dire le Parlement, le Cabinet, le ministère des Finances et d'autres ministères, puis le conseil d'administration et la haute direction. Ce cadre favorise un niveau élevé d'orientation et de transparence politiques malgré un certain manque d'efficacité et quelques ambiguïtés. Il n'y a toutefois encore aucune politique claire visant à promouvoir une privatisation importante ou un cadre d'orientation des décisions en matière de privatisation.

Des réformes bureaucratiques clés ont été entreprises dans les années 80. Elles visaient notamment à imprimer le souci du service et à faciliter la prestation des services publics. Elles consistaient à observer les nouveaux programmes de gestion publique à l'étude et mis en oeuvre en Grande-Bretagne et aux États-Unis. Une plus grande délégation des services sociaux d'État exigeait de nouveaux moyens de contrôle centralisés, conformément à ce qui se faisait dans nombre de pays occidentaux, notamment au Canada.

Des systèmes de gestion du rendement ont été institués, par exemple fixation d'objectifs, amélioration du suivi et mise en place d'un processus de gestion axé sur les résultats. De plus, des réformes ont été apportées au processus budgétaire afin d'accorder une plus grande liberté budgétaire aux différents ministères. La mesure dans laquelle le contrôle central et la cohérence des politiques ont été minés par ces changements a suscité des préoccupations. Afin de remédier à tout manque de cohérence, des programmes politiques horizontaux sont adoptés. Un ministre est chargé de la coordination, et le Cabinet du Premier ministre joue un rôle accru.

Néanmoins, l'absence possible d'une coordination cohérente des politiques reste le principal défi du gouvernement, notamment pour ce qui est de la réforme économique et réglementaire. De nouvelles priorités dans les domaines de la biotechnologie, de l'alimentation, de la santé, du commerce et de l'agriculture qui sont de plus en plus mondialisés exigent des solutions à l'échelle du gouvernement, de même qu'une participation accrue des municipalités. On met de plus en plus l'accent sur l'élaboration ou sur une utilisation accrue d'outils modernes comme les analyses d'impact de la réglementation qui, d'après l'étude par pays de l'OCDE, doivent faire l'objet d'une plus grande attention pour aider les décideurs.

2. Réduction du fardeau administratif

Un certain nombre d'initiatives ont permis de réduire le fardeau administratif qui pèse sur le gouvernement, les entreprises et les partenaires sociaux pour se conformer aux règlements. Ainsi, le Projet sur l'entrepreunariat a été mis sur pied en 2000 pour encourager les entrepreneurs (nouveaux et actuels) à créer des entreprises en proposant des mesures incitatives, essentiellement sous forme de réduction des exigences administratives du gouvernement. Le cybergouvernement est une priorité gouvernementale et vise à promouvoir le recours à des transactions électroniques et à la prestation des services en ligne. Cette initiative s'appuie sur le modèle de transfert des données TYVI de 1997 pour promouvoir l'échange de données électroniques entre les entreprises et le gouvernement, comme les avis de TVA (TPS au Canada), les déclarations de revenus et l'information sur les douanes. TYVI est utilisé par plus de 50 000 entreprises.

Les PME font l'objet d'une attention particulière. Le ministère des Finances a dirigé l'élaboration d'un portail électronique, Commerce Finlande, destiné à aider les entreprises qui démarrent, les nouveaux exportateurs et ceux qui recherchent une aide à la R-D. Des guichets multiservices ou points de service régionaux ont été créés pour aider les entreprises sur différents plans, p. ex. permis, licences, financement et formation.

3. Rôle des organismes de réglementation sectoriels

Comme dans de nombreux pays de l'OCDE, la déréglementation a été utilisée en Finlande dans les années 80 pour libéraliser les principaux secteurs de l'économie, notamment les télécommunications, le transport, l'électricité et la radiodiffusion, et ce, en supprimant les exigences en matière de permis et les mesures de contrôle imposées à un certain nombre d'acteurs qui ne pouvaient entrer sur ces marchés. L'introduction de la concurrence du secteur privé et de la privatisation partielle a donné lieu à la création d'un certain nombre d'organismes de réglementation sectoriels, la plupart étant subordonnés à des ministères. La plupart de ces organismes ne sont pas complètement indépendants, car ils relèvent du ministère compétent pour les grandes orientations.

L'Administration finlandaise de réglementation des communications a été créée en 2001 sous forme d'organisme ministériel au sein du ministère des Transports et des Communications. Elle tranche les questions liées aux communications électroniques, aux services de la société de l'information et aux secteurs des services postaux. L'Administration du marché de l'énergie, créée en 2000 pour remplacer l'Administration du marché de l'électricité (1995), est rattachée au ministère du Commerce et de l'Industrie. L'Administration de supervision financière, créée en 1993, est un organisme indépendant qui réglemente les activités bancaires et de courtage, les échanges d'actions et d'instruments de placement dérivés ainsi que les compagnies de gestion de fonds communs de placement. Il y a aussi l'Administration de supervision de l'assurance, un organisme du ministère des Affaires sociales et de la Santé; ses décisions sont plus indépendantes que celles des autres organismes du genre. On peut interjeter appel des décisions de tous ces organismes devant le Tribunal administratif supérieur.

4. Bureau finlandais de la concurrence

Le Bureau finlandais de la concurrence (BFC) joue un rôle particulier dans le soutien de la réforme et l'ouverture du marché. Son principal objectif est de protéger une concurrence économique solide et efficace, et d'améliorer l'efficacité économique en intervenant conformément à la Loi sur les restrictions à la concurrence et à la Loi sur la concurrence. Créé en 1988, le BFC est un organe indépendant chargé de la mise en oeuvre de la loi sur la concurrence. Il a le pouvoir de réglementer tous les secteurs, à l'exception du marché du travail et de certains domaines de fabrication de produits agricoles primaires. Il enquête sur les principales pratiques restrictives et les acquisitions dans le cadre des pouvoirs qui lui sont conférés et s'occupe des demandes d'exemptions et d'attestations négatives. Le cas échéant, le BFC fait des propositions au Tribunal de la concurrence pour ce qui est de l'interdiction de fusions, de restrictions de la concurrence et d'amendes pour infraction à celle-ci. Il présente aussi des observations au gouvernement pour ce qui est du rajustement des règles du marché, des règlements et des ordonnances administratives empêchant une concurrence efficace du marché. Il peut participer à la préparation des projets de loi et orienter les entreprises et d'autres intérêts.

L'actuelle politique finlandaise de la concurrence tend à être similaire, dans la forme, à celle de l'UE et met l'accent sur l'efficacité des marchés et l'intérêt des consommateurs. L'objectif est de protéger une concurrence économique solide et efficace contre des pratiques restrictives préjudiciables. Cette politique tente de réduire les obstacles et les restrictions injustifiés. L'objectif global est de garantir un accès libre et d'éliminer les restrictions qui pourraient fausser les conditions de la concurrence ou leur nuire. En Finlande, trois types d'activités horizontales sont expressément interdites : collusion pour les appels d'offres, fixation des prix et ententes pour limiter la production ou diviser les marchés. Les associations d'entreprises ont convenu d'éliminer les accords de prix dans les années 80. La plupart de ceux-ci ont donc disparu. Mais le problème, pour la Finlande, est que les sanctions ne sont peut-;être pas suffisamment étendues pour empêcher leur réapparition. Malgré l'interdiction des accords de prix et de division du marché, peu de mesures et de mécanismes d'exécution sont disponibles pour empêcher ces pratiques. Les tribunaux semblent plus indulgents dans ce domaine, surtout pour ce qui est de donner des amendes proportionnelles aux avantages tirés de la collusion.

On peut faire appel des décisions du BFC devant le Tribunal de la concurrence, qui a un double rôle : d'une part, il applique la politique du gouvernement sur l'amélioration de la concurrence au sein de l'Union européenne en se prononçant sur les décisions du gouvernement relatives aux restrictions de la concurrence, aux fusions et aux acquisitions, et, d'autre part, donne des amendes. Dans la plupart des cas, on peut interjeter appel des décisions du Tribunal devant le Tribunal administratif supérieur.

Outre l'UE, on compte, au nombre des partenaires internationaux du BFC, l'OCDE, les autres pays nordiques, les pays baltes et la Russie. Le BFC travaille en étroite collaboration avec l'Association des bureaux européens de la concurrence (ECA) et le Réseau international de la concurrence (RIC), tous deux créés en 2001. L'ECA est le forum central de tous les organismes européens de la concurrence. Le RIC a été créé par les États-Unis pour promouvoir une collaboration économique internationale dans le domaine de l'uniformité réglementaire. De plus, le Comité du droit et de la politique de concurrence de l'OCDE est un forum de discussion important sur la politique de la concurrence et les mesures législatives connexes. Il publie des rapports sur la concurrence. Des rapports annuels sont publiés par les bureaux de la concurrence des États membres. Les bureaux nordiques de la concurrence se réunissent tous les ans. Le BFC travaille également en étroite collaboration avec le gouvernement de l'Estonie et le ministère russe de lutte antimonopole.

5. Protection des consommateurs

La protection des consommateurs est garantie par des mesures législatives et des institutions distinctes. Par exemple, le Bureau des plaintes des consommateurs, le Bureau finlandais de la consommation et l'Ombudsman des consommateurs offrent leur soutien depuis longtemps. Pareille diversité, en plus des mécanismes de protection de la concurrence, signifie que les institutions peuvent avoir différentes opinions sur des questions comme le risque lié à des normes de produits rigoureuses et la mesure dans laquelle ces normes sont préjudiciables aux consommateurs en limitant la concurrence.

D. GESTION ET PROCESSUS RÉGLEMENTAIRES

La Finlande a grandement modifié son régime et ses processus de gestion de la réglementation. Dans cette section, nous examinerons l'utilisation des principes et des analyses d'impact de la réglementation, l'exploration d'autres solutions à la réglementation ou de nouvelles formes de réglementation, les approches de consultation publique, les activités de coordination, l'utilisation de normes internationales, l'harmonisation et la reconnaissance mutuelle de normes ou de régimes réglementaires et les améliorations apportées à l'ouverture du marché.

1. Politique nationale de réglementation et analyse d'impact de la réglementation

La politique nationale de réglementation de la Finlande est énoncée dans le deuxième programme du gouvernement visant à améliorer la rédaction juridique, qui est entré en vigueur en 2000. Cette politique prévoit essentiellement d'améliorer la qualité de la nouvelle législation principale, qui est plus courante que les mesures législatives subordonnées en Finlande. Des lignes directrices pour la préparation des propositions sont présentées dans les Directives sur la rédaction des propositions du gouvernement (HELO) et dans l'Aide-mémoire de la Finlande, deux documents d'orientation établis d'après les principes de bonne réglementation énoncés en 1995 par l'OCDE.

Une vaste gamme d'analyses d'impact partielles peut être exigée. Dans les Directives sur la rédaction des propositions du gouvernement, on demande d'examiner les ressources économiques et organisationnelles ainsi que l'impact environnemental et les effets sur différents secteurs publics. Dans certains cas, on peut analyser l'impact social et sanitaire, les effets sur les PME, et la politique régionale. Des instructions sont en cours d'élaboration pour analyser l'équité entre les sexes. Comme dans la plupart des pays de l'OCDE, une analyse d'impact de la réglementation (AIR) détaillée est nécessaire si le ministre est informé qu'une proposition donnée pourrait avoir un impact « important ».

Malgré les nombreuses approches de l'analyse d'impact et l'adoption précoce de considérations liées à l'analyse économique, l'AIR est loin de jouer un rôle efficace dans la gestion réglementaire. On recherche actuellement un équilibre approprié entre une consultation de qualité et une étude rigoureuse de l'impact de l'utilisation du principe coûts-avantages d'autres outils d'analyse pour influer sur le processus décisionnel. Aucun critère absolu ne permet de déterminer si une proposition doit être acceptée ou rejetée. L'OCDE a constaté une absence de règles quantitatives et un trop grand nombre de directives concernant l'évaluation des impacts (p. ex. économiques, environnementaux, commerciaux) qui ne sont pas appliqués de la même façon d'un ministère à l'autre. La plupart des fonctionnaires conviennent également que l'AIR a eu peu d'incidence sur le processus décisionnel en matière de réglementation. Mais un mandat analytique plus fort pourrait entraîner paperasserie et retards, ce qui constitue un sujet de préoccupation. Pour l'instant, les diverses directives sont, en général, réunies dans les Directives sur la rédaction des propositions du gouvernement (HELO), lesquelles sont actuellement mises à jour.

2. Consultation et transparence : parvenir à un consensus par opposition à comprendre l'impact de la réglementation

En Finlande, la transparence de l'établissement des règles est un élément important en réglementation et correspond à ses valeurs d'équité et de solidarité en matière de gouvernance. On accorde une grande importance à la consultation publique afin de transmettre aux décideurs des commentaires importants sur les coûts et les avantages éventuels d'une action réglementaire ainsi que des indications sur la façon d'assurer la conformité et la mise en application. L'objet habituel de la consultation, toutefois, a été de parvenir à un consensus. Ainsi, on met moins l'accent sur la collecte d'informations pour l'analyse d'impact ou l'élaboration de systèmes réglementaires efficients et efficaces.

La Finlande a une longue tradition d'accès à l'information afin d'aider les citoyens à se conformer aux lois et à en faire bon usage. Le principe d'accès est garanti dans la nouvelle Constitution et appuyé par des exigences légales, notamment la Loi sur la publicité des documents officiels de 1952, la Loi sur la transparence des activités du gouvernement et les exigences de garantir un accès aisé aux lois publiques et aux autres règlements. La Loi sur la transparence des activités du gouvernement de 1999 exige que les ministères rendent accessibles l'information sur les avant-projets de loi et les projets de premier plan.

Les ministères informent le public de leurs intentions par Internet et par communiqués. Les principales activités réglementaires du gouvernement sont annoncées dans le Programme du gouvernement (une description générale du programme administratif du gouvernement, qui a été négocié au Parlement) et le Portefeuille des projets. Il s'agit ici d'un rapport législatif expliquant la façon dont le Programme va être appliqué grâce à des projets spécifiques, sous la responsabilité de certains ministères. L'information est d'emblée accessible sur les pages d'accueil des ministères et le Registre des projets (HARE), qui détaille les activités de ministères.

La loi exige également des ministères qu'ils sollicitent de nombreux avis afin de déterminer l'impact éventuel d'une mesure réglementaire sur les groupes concernés. Habituellement, les groupes les plus influents tendent à être des organismes d'employeurs et d'employés centralisés.

On a recours à diverses méthodes de consultation, notamment à des comités et à des conseils traditionnels qui invitent des groupes susceptibles d'être touchés par un projet de règlement afin de donner leur avis. Les résultats des délibérations des comités sont publiés pour garantir une vaste acceptation. Le gouvernement est chargé d'inviter des groupes spécifiques, ce qui peut servir à favoriser des intérêts en place plutôt que de nouveaux. Il y a aussi une tradition de longue date de consultations informelles qui peuvent aussi exclure certaines parties intéressées.

3. Aperçu du système de gestion réglementaire

En règle générale, il n'y a pas, en Finlande, de mécanismes efficaces de gestion et de suivi de la réforme au sein de l'administration centrale. Étant donné que les ministères sont plutôt indépendants, il conviendrait d'améliorer l'approche horizontale interministérielle concernant la réforme réglementation. Il n'y a pas non plus d'unité centrale de surveillance qui assure le suivi des activités réglementaires des ministères, et qui est dotée d'experts reliés aux centres des organismes administratifs et budgétaires. À cet égard, la Finlande ne progresse pas aussi vite que les autres pays de l'OCDE, ce qui indique que la réforme réglementaire ne compte pas parmi les grandes priorités du gouvernement. Le groupe de travail de haut niveau sur la gestion et l'orientation du processus de rédaction juridique (voir plus haut) est chargé de la coordination de la qualité des règlements; il devra dans une certaine mesure assumer le rôle d'unité centrale de surveillance. De plus, le gouvernement actuel (élu en 2003) s'est engagé à améliorer la réglementation. Dans son programme, il fait part de son intention de renforcer la coopération interministérielle ainsi que la planification et la coordination du processus de rédaction juridique, de garantir aux ministères un processus de rédaction juridique de qualité, et de solidifier la position du Bureau d'inspection juridique du ministère de la Justice

E. Défis que doit relever le système finlandais de gestion de la réglementation

Malgré la préparation de différents outils et critères d'analyse ainsi que d'aide-mémoire, l'OCDE, dans son examen de la Finlande, a relevé un certain nombre de défis importants relativement à l'utilisation efficace des AIR. Il convient de souligner que ces défis ne sont pas propres à la Finlande, et qu'en fait, ils ne représentent peut-être pas une faiblesse aussi grave que dans le cas d'un pays plus grand.

1. Engagement politique

Selon l'OCDE, afin que le système d'AIR soit un instrument efficace qui favorise le processus décisionnel, il doit être solidement avalisé au niveau politique. En Finlande, l'utilisation et l'application de l'AIR au niveau ministériel ne sont pas uniformes en raison de l'absence de pressions politiques pour appuyer leur utilisation appropriée et de sanctions pour appliquer leurs exigences.

2. Répartition des responsabilités

Malgré la norme selon laquelle la responsabilité de l'AIR doit être partagée entre les ministères et qu'une unité centrale doit veiller au contrôle de la qualité et à une application uniforme, les ministères finlandais doivent assumer la principale responsabilité relativement à l'utilisation de l'AIR et relever un défi minimal quant aux résultats. Le Bureau de l'inspection législative (ministère de la Justice) et le ministère des Finances exercent un contrôle limité et spécifique. De plus, le Comité des finances du Cabinet et les ministères peuvent choisir de bloquer la présentation de propositions non satisfaisantes, mais ces mécanismes ne sont pas adéquats dans la pratique.

3. Application des AIR

La Finlande n'a pas d'approche uniforme d'examen des règlements en vigueur. Cette responsabilité incombe à chacun des ministères. Il n'y a pas non plus d'institution centrale chargée de procéder à des vérifications. On a eu tendance à examiner les mesures législatives de façon globale, notamment la Constitution, la Loi sur la transparence des activités du gouvernement et le Code pénal. L'examen des lois tend à être réactif plutôt que stratégique. Les lois sont modifiées afin d'être actualisées quand on en fait la demande. La combinaison de faiblesses dans l'application des AIR, le peu d'importance accordée à l'impact ex ante et l'indépendance des ministères sont autant d'éléments ayant limité l'action stratégique au niveau de détail nécessaire pour garantir que les règlements sont systématiquement examinés.

4. Formation des organismes de réglementation

Bien qu'une formation continue soit exigée afin de conserver l'ensemble de compétences nécessaire pour établir des énoncés d'impact de qualité, il n'y a pas suffisamment de directives précises à cet égard. Plusieurs directives partielles ont été publiées au cours des années 90 (p. ex. impacts économiques, environnementaux et commerciaux, ainsi que sur les politiques régionales). Le ministère des Finances a formulé des commentaires à ce sujet en 2001 dans le cadre de certains projets pilotes, mais aucune conclusion n'a été établie quant aux effets. La faible demande de directives centrales dans ce domaine indique une préférence pour le maintien de ministères indépendants et un contrôle central minimal.

5. Utilisation de méthodes analytiques uniformes et souples

Un régime efficace d'AIR exige un solide système analytique de coûts-avantages incluant un élément quantitatif. Il est nécessaire de quantifier l'impact dans le système finlandais, mais il n'y a pas de lignes directrices centrales sur des méthodes spécifiques. Il n'y a pas de normes minimales garantissant la qualité. Les AIR sont donc souvent de piètre qualité, mais il y a des exceptions.

6. Stratégies de collecte des données

Pour ce qui est de la portée et de la qualité des données recueillies afin de mettre en place un processus efficace d'AIR, la Finlande a une longue tradition de partage de l'information dans ses institutions publiques, privées et sociales. À ce titre, l'information tend à être de grande qualité mais l'analyse est faible.

7. Des efforts mieux ciblés

L'OCDE a indiqué que les ressources pour les AIR devraient être consacrées aux réglementations susceptibles d'avoir une incidence importante et de modifier les résultats actuels. En Finlande, l'AIR est axée essentiellement sur la législation principale, et il n'y a pas de critère objectif pour cibler les efforts. Le groupe de travail sur la gestion concentrera son travail sur les AIR sélectionnés.

8. Intégration de l'AIR au processus d'élaboration des politiques

En Finlande, selon l'OCDE, l'AIR n'a pas vraiment été intégrée à l'élaboration des politiques et semble avoir eu peu d'effet sur le processus décisionnel. L'introduction d'analyses partielles dans le processus est en cours d'évaluation afin de rationaliser le système décisionnel législatif. Pour l'heure, l'utilisation des AIR est considérée comme une étape supplémentaire peu utile. De plus, trop souvent, ils dépendent du projet de rédaction juridique, ils arrivent tardivement dans le processus, après que des décisions importantes ont été prises.

9. Participation du public

Bien que la Finlande ait de solides traditions de consultation, l'AIR manque pour le moment de la rigueur nécessaire pour être un outil de consultation efficace. Les lignes directrices exigent que les AIR soient accessibles pendant le processus de consultation. Cela est toutefois rarement le cas, surtout pour ce qui est des consultations interministérielles ou publiques.

F. INNOVATIONS ET TENDANCES

1. Nouvelles approches de consultation

Outre les approches traditionnelles, la Finlande a tenu des audiences publiques pour évaluer la réaction du public aux règlements. On a toutefois constaté que ces audiences étaient organisées à court préavis, limitant ainsi la possibilité d'obtenir des commentaires efficaces ou utiles. La Finlande a aussi connu plusieurs référendums municipaux (24 entre 1991 et 1998), essentiellement pour approuver les fusions municipales. Cependant, s'il s'avère utile, le référendum pourrait être étendu au domaine de la réglementation.

Les ententes tripartites entre partenaires sociaux (des groupes d'employeurs et d'employés, et le gouvernement) sont utilisées dans certains domaines. Elles servent alors, quoique moins fréquemment qu'au cours des dernières décennies, à couvrir les salaires, la politique de l'emploi, et même l'aide sociale, les régimes de pension et la fiscalité.

2. Autres possibilités envisageables et nouvelles formes de réglementation

En vertu des exigences de l'AIR, les formules autres que la réglementation doivent être évaluées ex ante, mais cela ne se fait pas systématiquement. L'OCDE a constaté un manque d'orientation et de soutien pratique à cet égard, notamment du fait que trop souvent les autorités responsables n'ont pas la formation économique nécessaire pour évaluer les différentes options.

Cependant, certaines réussites ont été constatées. Dans le domaine de la protection de l'environnement, on note un recours à des instruments non conventionnels, comme les taxes vertes, les subventions, les ententes volontaires et les programmes d'information. Quoique encore irréguliers, des efforts sont faits pour intégrer les différentes approches au sein des ministères. Ainsi, la Finlande a été le premier pays à appliquer une taxe sur les émissions de CO₂ et à imposer des taxes liées à l'environnement. Ces taxes représentaient 11 % du total des revenus du gouvernement central en 2001. Des subventions sont largement utilisées pour favoriser des économies d'énergie et le recours à des sources d'énergie renouvelables. L'industrie utilise des ententes volontaires dans les systèmes de gestion de l'environnement selon le programme de gestion et de vérification environnementales (EMAS) de l'Union européenne qui a été créé en 1995 à l'intention des entreprises de fabrication. L'adoption de nouvelles approches, surtout dans le domaine de l'environnement, peut avoir contribué à la réputation que s'est taillée la Finlande, à savoir être à l'avant-garde du développement durable.