V. Aller de l'avant dans les prochaines étapes de la réglementation intelligente

A. Leçons tirées et défis à relever à long terme

On vient de passer en revue les défis que doivent relever les décideurs et les autorités de réglementation au Canada, ainsi que les importants progrès réalisés jusqu'ici dans l'amélioration des instruments et des modalités réglementaires. Plusieurs thèmes, émergeant de cet exercice, valent la peine d'être soulignés.

D'abord, nous devons continuer d'enrichir notre boîte à outils de façon à améliorer et à élargir la panoplie de nos instruments politiques, surtout en ce qui concerne l'utilisation d'instruments commerciaux. Nous devons poursuivre sur cette lancée compte tenu des pressions de plus en plus grandes qui s'exercent auprès des autorités de réglementation.

Deuxièmement, une plus grande complexité politique exige une gestion plus horizontale des questions politiques, une coordination plus efficace et une plus grande coopération. Cela vaut pour les activités des différents ministères, des différentes compétences au Canada et de nos contacts sur la scène internationale. Rappelons encore que notre expérience démontre que le Canada a été un chef de file dans ce domaine, mais nous devons faire encore davantage. L'analyse de convergence et le cadre exposé dans les prochaines sections du présent document font état de plusieurs stratégies importantes à poursuivre, mais ce domaine continue d'exiger de l'innovation et des améliorations systématiques.

Troisièmement, nous sommes aux prises avec des exigences de plus en plus grandes avec moins de ressources pour les combler. Notre capacité scientifique et réglementaire doit être renforcée et gérée plus efficacement. En effet, il existe de nouvelles substances, de nouvelles technologies et de nouveaux procédés qui devront être évalués et gérés en fonction de leurs incidences environnementales.

Le présent document ne constitue pas une analyse complète de toutes les méthodes et de tous les instruments susceptibles d'améliorer les règlements environnementaux. C'est plutôt un moyen de cerner trois possibilités que nous aimerions explorer de façon sélective. Cet exercice permettra à Environnement Canada et à ses partenaires gouvernementaux et du secteur privé d'en apprendre davantage sur le sujet et il peut déboucher sur de vastes améliorations réglementaires à plus long terme.

B. Possibilités

1. Instruments économiques

Au cours des dernières années, Environnement Canada a intensifié ses efforts pour analyser, explorer et promouvoir l'utilisation d'instruments et d'incitatifs économiques en les présentant comme des outils intelligents, innovateurs et efficaces de protection et de gestion de l'environnement. D'ailleurs, la question des instruments économiques a été l'un des trois principaux thèmes de la nouvelle façon d'aborder la protection environnementale de la part du Ministre. Nous voyons les instruments économiques comme une partie essentielle des efforts futurs pour améliorer la réglementation environnementale, instruments qui constitueront une catégorie importante des moyens d'intervention à privilégier dans notre politique générale.

Il reste encore des lacunes réelles à combler dans notre connaissance des instruments économiques. Les autorités de réglementation traditionnelles et le public en général ne savent pas comment fonctionnent ces instruments et il faut leur faire comprendre sur quels plans ils peuvent être efficaces. Certains intéressés voient toujours dans les instruments économiques un « permis de polluer ». D'autres s'interrogent sur le bien-fondé d'une « taxe supplémentaire », alors qu'en réalité la charge fiscale imposée ne ferait que refléter certains coûts réels de ressources environnementales précieuses. Cependant, de nombreux groupes et de nombreux gouvernements sont de plus en plus enthousiastes à l'idée d'utiliser des instruments économiques pour assurer la protection de l'environnement.

a) Instruments économiques - Comment les utiliser et pourquoi

Contrairement à la réglementation contraignante, les instruments économiques envoient des signaux directs influant sur les prix (ou les coûts) à la production et à la consommation, des prix qui reflètent la rareté des ressources environnementales et les coûts de la pollution. Ainsi, les prix permettent aux décideurs de mesurer les répercussions environnementales des choix qu'ils font. La capacité du marché de déterminer la bonne combinaison d'investissements et de consommation peut s'appliquer aux aspects environnementaux de l'activité économique. Des prix relativement plus élevés pour les produits et les activités qui polluent influent sur les décisions des consommateurs et incitent l'industrie à combattre, réduire ou éliminer la pollution dont elle est responsable. Dans certains cas, les instruments économiques peuvent être plus efficaces que la réglementation traditionnelle, car ils permettent d'atteindre un certain niveau de protection environnementale à moindres frais. Cet avantage s'explique par leur souplesse qui tient compte des différences dans les frais environnementaux relativement plus élevés auxquels font face les entreprises.

Les instruments économiques peuvent également inciter les entreprises à réduire leur pollution, stimulant ainsi la création et l'application de nouvelles technologies et de nouveaux procédés. En outre, les incitatifs courants qui accompagnent ces instruments permettront parfois d'atteindre les objectifs environnementaux plus rapidement, voire d'encourager les entreprises à surpasser les normes ou les objectifs établis. Cela démontre que lorsque les signaux économiques sont correctement envoyés, les choix favorables à l'économie concordent avec les choix favorables à l'environnement.

Autre avantage des instruments économiques : ils peuvent coûter moins cher sur le plan administratif au gouvernement et à l'industrie que certaines méthodes plus traditionnelles. Le programme américain de permis négociables pour les CFC n'a mobilisé que quatre membres du personnel de l'EPA, comparativement aux 33 qu'elle aurait dû employer pour un programme réglementaire équivalent, faisant économiser une dépense considérable à l'État et aux contribuables américains.

Peut-être que l'une des raisons les plus pratiques pour utiliser des incitatifs et des instruments économiques est leur possibilité d'accroissement progressif. Par exemple, les redevances sur les émissions peuvent être augmentées graduellement. L'objectif n'est pas nécessairement un but abstrait consistant à récupérer le coût intégral des incidences environnementales, mais plutôt de rajuster harmonieusement les signaux sur les prix relatifs. C'est la méthode largement adoptée en Europe.

L'une des interventions commerciales les plus innovatrices est l'utilisation de la politique fiscale pour favoriser le rendement environnemental. Même si cette méthode met en branle le régime fiscal, les instruments qu'elle prévoit diffèrent des taxes ordinaires sur un plan important. Il est possible d'utiliser des charges environnementales d'une façon qui n'augmente pas le fardeau général des contribuables, c'est-à-dire qu'on peut s'organiser pour que ces charges soient neutres sur le plan des recettes de l'État.

Premièrement, des impôts environnementaux peuvent être utilisés pour compléter d'autres politiques environnementales, comme les programmes « volontaires ». Par exemple, de nombreuses industries au Royaume-Uni choisissent de conclure une convention négociée avec le gouvernement pour réduire les émissions de GES, évitant ainsi de payer une partie importante de l'impôt au titre des changements climatiques.

Deuxièmement, les recettes provenant des charges environnementales peuvent être réinvesties au sein même des industries touchées, réduisant d'autant leurs frais de conformité et l'incidence globale de ces charges sur leur compétitivité. De 1998 à 2000, le Québec a imposé une taxe sur les achats de perchloroéthylène (PERC), un solvant de l'industrie du nettoyage à sec, pour créer un fonds permettant aux entreprises d'opter pour des produits plus efficaces. En Suède, la charge fiscale sur les émissions de NO_x a été réinvestie au sein des industries touchées par cette mesure (voir l'encadré).

Enfin, les recettes provenant de taxes environnementales (ou des frais de mise aux enchères des permis) peuvent servir à déplacer le fardeau fiscal. Les gouvernements peuvent réduire les charges fiscales à effets « perturbateurs » que sont les impôts des sociétés et les impôts sur le revenu des particuliers pour promouvoir l'investissement et la création d'emplois tout en taxant des activités polluantes ou encore des produits dont nous voudrions voir diminuer l'utilisation comme les polluants de l'air et de l'eau. Plusieurs gouvernements de pays européens, comme le Royaume-Uni, le Danemark et l'Allemagne, ont déjà entrepris les premières démarches de virage fiscal graduel au profit de l'environnement.

De nombreux organismes internationaux, comme la Banque mondiale, l'OCDE, l'IIDD, le PNUE et le World Business Council for Sustainable Development ont approuvé une plus grande utilisation des instruments économiques dans le monde entier. L'EPA des États-Unis considère les incitatifs économiques comme des instruments de premier choix pour régler les problèmes environnementaux. Elle rappelle qu'au moins 40 études montrent que les incitatifs de nature économique sont plus rentables que les règlements traditionnels. Dans l'une des études de l'EPA, on estime que l'emploi à grande échelle d'incitatifs économiques au niveau du gouvernement fédéral, des États et des villes pourrait réduire les dépenses environnementales de 25 % (50 M$ américains).

b) Instruments économiques - Trois initiatives

(1) Échange de droits d'émission et changements climatiques

Le plan sur les changements climatiques du Canada, dont l'objectif est de réduire les gaz à effet de serre (GES) et de respecter nos obligations dans le cadre du Protocole de Kyoto, fait une grande place à l'échange de droits d'émission par les grands émetteurs industriels de GES. L'échange de droits d'émission, à l'intérieur d'un cadre réglementaire, a été privilégié parce qu'il est particulièrement bien adapté au défi que représente la réduction des GES.

Sous un système d'échange de droits d'émission, on établit un objectif limitant le rejet maximum d'un polluant dans l'environnement relevant d'une autorité compétente quelconque. L'objectif ainsi fixé peut porter sur des réductions modérées ou très importantes d'un polluant donné, tout en étant fonction du but politique poursuivi. L'autorité compétente délivre des permis selon le niveau de rejet visé et pas davantage; cette autorité est généralement celle qui contrôle et surveille les pollueurs concernés. On demande ensuite aux entreprises visées de se procurer le nombre requis de permis correspondant à leur niveau de pollution. L'une des caractéristiques conceptuelles importantes de tout système d'échange de droits d'émission est la façon de répartir les permis, mais une fois qu'ils sont accordés, le système permet à leurs titulaires d'acheter et de vendre lesdits permis, autrement dit de les échanger sans restriction, toute proportion gardée.

Plusieurs facteurs rendent attrayant le système d'échange de droits d'émission. C'est un instrument rentable et efficace en ce sens que ceux dont les coûts de réduction sont les plus faibles seront enclins à réduire davantage leurs émissions et ceux qui sont aux prises avec des coûts élevés les réduiront aussi, mais à un degré moindre. Il va également dans le sens du principe du pollueur-payeur, à savoir que l'échange des permis forcera ceux qui continuent de polluer ou d'accroître leurs émissions à payer pour ceux qui les réduisent le plus.

La théorie à la base de l'utilisation de droits d'émission est relativement simple, et pourtant il faudrait en élucider de nombreux problèmes conceptuels pour en tirer le plus d'avantages pratiques possible. La décision finale sur la forme et la gestion du système d'échange de droits d'émission de GES est en cours de finalisation. Il reste toujours de nombreux détails complexes à régler et il faudra songer à adopter une « réglementation intelligente » pour rendre le système le plus efficace possible. Mais une conclusion s'impose d'ores et déjà : l'introduction même de cet instrument économique d'envergure représente une importante étape vers l'utilisation d'une réglementation intelligente pour protéger l'environnement.

(2) Réduction de la teneur en soufre du mazout

Environnement Canada, et bien d'autres autorités compétentes, mettent en Suvre ou élaborent des politiques et des règlements destinés à réduire la teneur en soufre de divers carburants. La combustion de combustibles fossiles à teneur en soufre nuit à l'environnement et à la santé, surtout parce qu'elle contribue à la formation des pluies acides et des particules du smog. Le règlement sur le soufre dans l'essence a déjà été adopté et le règlement sur le soufre dans le carburant diesel est entré en vigueur tout dernièrement. Et les options de gestion du soufre dans le mazout sont maintenant en cours d'élaboration.

La Table ronde nationale sur l'environnement et l'économie (TRNEE) a examiné cette question et elle a conclu, dans ses travaux préliminaires, qu'il arrive parfois que les instruments économiques coûtent moins cher que les règlements. Appliquant les conclusions de la TRNEE à l'analyse du pétrole lourd, Environnement Canada évalue actuellement la faisabilité de différentes options de réduction des émissions de soufre provenant du pétrole léger et du pétrole lourd, à savoir l'adoption d'une taxe, l'émission de permis négociables et le recours aux règlements traditionnels.

Environnement Canada communiquera les résultats de son évaluation aux intéressés dans le cadre de consultations publiques sur les pétroles légers et lourds. Le Ministère doit également étudier les questions de conception, de surveillance de la conformité et d'exécution ayant trait à l'instrument retenu, détail qu'il devra résoudre avant d'en faire une évaluation détaillée et en recommander l'adoption.

Les premières démarches indiquent que des instruments économiques comme les taxes et l'échange de droits d'émission (de même que les règlements) sont des instruments à envisager pour réduire la teneur en soufre des carburants, mais la répartition régionale du fardeau d'une intervention sur ce chapitre est préoccupante. Une étude plus poussée des facteurs économiques en cause, comme l'élasticité et le prix des substituts du carburant, est nécessaire également pour établir la rentabilité relative des différents instruments envisagés. Il faudra aussi évaluer les frais d'administration et de transaction et faire davantage de recherches sur la structure industrielle entourant la commercialisation et la distribution du carburant au Canada.

Aussi, Environnement Canada en est-il encore à ses premiers pas dans l'élaboration d'options susceptibles de réduire la teneur en soufre du mazout au Canada. Qu'un instrument économique fasse partie ou non de l'ensemble des instruments, il n'en demeure pas moins que le fait même d'en étudier sérieusement l'utilisation représente un progrès réel dans notre processus réglementaire.

(3) Taxe sur les substances toxiques

Environnement Canada envisage la possibilité d'imposer une taxe sur les substances toxiques pour en gérer l'utilisation. Il est possible d'évaluer le montant d'une taxe préférentielle sur une vaste gamme de substances, taxe qui serait proportionnelle aux dommages ou aux risques environnementaux qui leur sont inhérents. Une caractéristique particulière d'une telle mesure tient au fait qu'elle pourrait embrasser de multiples substances et qu'il faudrait, par conséquent, établir un calendrier de taxation par catégorie de dommages ou de risques environnementaux, ce qui ferait économiser des ressources par comparaison à une mesure de gestion des substances une à une.

En vertu de la LCPE 1999, le ministre de l'Environnement devrait déclarer toxiques des centaines de substances au cours des années à venir à cause de la nécessité de catégoriser toute la liste desdites substances en usage actuellement au Canada (Liste intérieure des substances). La mise au point de plans de gestion individuels pour chaque substance mettra durement à contribution le calendrier et les ressources d'Environnement Canada. Une méthode à volets multiples nous permettrait de gérer le risque d'une manière efficace en nous faisant économiser à la fois temps et ressources.

Arrêter tous les détails d'une taxe sur les substances toxiques ne sera ni facile ni simple. Il faudra du temps, de la communication et des consultations, une réflexion approfondie et des décisions au niveau conceptuel. Cependant, une taxe sur les produits toxiques pourrait constituer un véritable bond en avant en matière de politiques et de réglementation environnementales. Elle permettrait de réduire le temps et le fardeau administratif nécessaires à l'élaboration et à la gestion individuelles d'une vaste variété de substances toxiques et leur fixerait un prix sur le marché propre à décourager leur utilisation et à encourager l'emploi de substituts moins toxiques. Si une telle taxe était appliquée à une vaste catégorie de substances, elle nous éviterait l'obligation de réglementer chaque substance, et lorsque des mesures sont prises pour réduire une seule substance, rien ne garantit que les entreprises ne vont pas développer ou lui substituer une substance plus toxique qu'il faudrait réglementer par la suite.

Une fois le travail d'analyse effectué, Environnement Canada fera le point, de concert avec les intéressés, pour savoir si la perspective d'utiliser une seule taxe pour toutes les substances toxiques est suffisamment prometteuse pour en faire un instrument de gestion pratique.

2. Réglementation intelligente - Les possibilités administratives et opérationnelles

Les activités gouvernementales et commerciales reposent sur une solide information. Les gouvernements ont besoin d'information détaillée pour mettre au point politiques et règlements, pour en surveiller l'application, pour les évaluer et pour communiquer avec les intéressés et les personnes et organismes réglementés. Mais l'acquisition d'une information ponctuelle, précise et pertinente peut être coûteuse. Davantage d'informations peut permettre d'améliorer un procédé, voire un instrument réglementaire, mais nous devons tenir compte du temps et des ressources nécessaires pour les obtenir. Autrement dit, nous devons toujours être conscients du fardeau administratif et opérationnel que nous imposons par nos règlements et nos procédés réglementaires.

Nous devons penser à ceux qui devront assumer les coûts des démarches susmentionnées et voir si la répartition de ces coûts est juste et efficace. Les règlements gouvernementaux imposent souvent des frais administratifs aux entreprises parce qu'elles doivent fournir de l'information qui ne leur sert pas à grand-chose, mais que le gouvernement et le public canadien estiment souhaitable. Dans tous les cas où les coûts et les avantages d'une activité sont assumés par différentes parties (p. ex. lorsque de tels coûts sont externalisés), il vaut la peine de faire le point pour savoir si les avantages auxquels elle donne lieu les justifient.

Au cours des dernières décennies, on a beaucoup parlé au Canada et ailleurs dans le monde des préoccupations auxquelles donnait lieu le fardeau général de la réglementation gouvernementale, notamment de ses exigences administratives et opérationnelles excessives. En réponse aux pressions exercées, le gouvernement fédéral a renouvelé le processus réglementaire fédéral en s'efforçant de réduire la surréglementation, d'accroître et d'améliorer les consultations et d'assurer la transparence du processus.

a) Réduire la bureaucratie interne inutile

Les frais publics supplémentaires nécessaires pour assortir de freins et de contrepoids un processus réglementaire ne font souvent que refléter les coûts d'une bonne gouvernance dans une démocratie moderne. Cependant, il arrive parfois que freins et contrepoids aillent trop loin et que des améliorations qualitatives modestes des résultats obtenus par voie réglementaire ne justifient pas un investissement supplémentaire de temps et d'argent.

Exemples :

• Devrait-on exiger un Résumé de l'étude d'impact de la réglementation (REIR) rien que pour déclarer une seule substance toxique en vertu de la LCPE 1999? C'est actuellement le cas, même si la déclaration de toxicité n'implique l'exécution d'aucune mesure précise de la part du gouvernement. En outre, lorsque le plan de gestion requis est dûment établi, un Résumé de l'étude d'impact de la réglementation justifiant une intervention (qui peut être minimale) et proposant des solutions de rechange sera préparé en conséquence.
• Combien de fois est-il nécessaire de s'adresser au Comité spécial du Conseil pour une mesure réglementaire donnée? Est-ce que quatre fois suffisent ou est-ce trop?
• Faisons-nous de la surconsultation dans certains dossiers?

Toute étape additionnelle dans l'administration publique se traduit par des coûts supplémentaires pour les contribuables et érode la capacité d'agir du gouvernement. Par conséquent, une réglementation intelligente devrait permettre au gouvernement lui-même de ne pas succomber sous la bureaucratie excessive et certains contrôles devraient être réexaminés en conséquence.

Le Comité des sous-ministres sur les enjeux législatifs et la gouvernance a déjà traité de la question de la bureaucratie interne. Il a recommandé notamment au Bureau du Conseil privé un mode d'intervention plus raisonné et davantage orienté sur les résultats plutôt que d'émettre des directives précises aux ministères en matière réglementaire. Plusieurs autres recommandations du Comité traitent des moyens de réduire les étapes et les chevauchements inutiles dans toute démarche réglementaire.

b) Possibilités de rationaliser les exigences réglementaires externes

On admet maintenant que les gouvernements doivent justifier les exigences réglementaires et le fardeau administratif qu'ils imposent à l'industrie et à la société. Cependant, même lorsque les avantages que comportent lesdites exigences en dépassent les coûts, il y a toujours place pour de l'amélioration. L'idée que nous nous faisons des processus administratifs et les avancées dans les technologies de l'information et des communications créent ensemble de nouveaux moyens de rationaliser les besoins et les procédés informationnels au bénéfice des personnes réglementées et des autorités de réglementation.

Parallèlement à la transformation des techniques commerciales dont la technologie est à l'origine (le soi-disant commerce électronique), on assiste à la restructuration des processus et des systèmes gouvernementaux. Le Gouvernement en direct et d'autres initiatives du genre partout à l'intérieur de l'appareil gouvernemental reposent sur une technologie destinée à améliorer les services gouvernementaux. Environnement Canada a utilisé Internet et d'autres technologies pour améliorer ses communications avec les intéressés, pour effectuer le classement électronique de l'information et pour faire économiser temps et argent au Ministère et aux industries réglementées. Le Registre de la LCPE, sur le site Web d'Environnement Canada, est un excellent exemple de cette technologie.

Les technologies de l'information et des communications nous permettent de travailler plus rapidement et à moindres frais. Dans le secteur privé, l'une des incidences les plus profondes de la technologie est le changement de la structure commerciale qui permet aux entreprises de rentabiliser leurs activités en fusionnant ou à l'inverse en se départissant de certaines activités ou en les confiant à d'autres. Les entreprises et les industries repoussent leurs frontières et les mêmes possibilités peuvent s'offrir également au gouvernement. Ce qu'il était logique de faire de la part du gouvernement avec une technologie dépassée dans une économie différemment structurée peut n'être plus adapté à un nouveau contexte. Nous devons revoir certaines hypothèses de base sur ce que fait le gouvernement, sur son niveau de responsabilité et sur la manière dont ses activités pourraient être restructurées à la lumière de ces nouvelles technologies à effets de transformation.

c) Liens avec d'autres efforts déployés en matière de réglementation intelligente

L'utilisation d'un ensemble plus vaste de politiques et d'instruments réglementaires peut améliorer également les modalités administratives. Un instrument facultatif au besoin peut remplacer une mesure exécutoire du gouvernement lorsque ce dernier s'est doté d'un mécanisme d'imputabilité comme les comptes rendus publics. L'utilisation d'instruments économiques peut permettre à l'industrie d'intégrer plus facilement les exigences des objectifs environnementaux à ses pratiques commerciales standard, réduisant ainsi son fardeau administratif et celui du gouvernement. Dans d'autres cas, les nouveaux instruments peuvent exiger de l'information et des modalités administratives supplémentaires et ces frais additionnels doivent être soupesés avant de mettre en Suvre un instrument réglementaire quelconque.

Le principe du « guichet unique » peut s'appliquer non seulement entre divers ordres de gouvernement, mais également dans différents ministères fédéraux. Une meilleure coordination interministérielle de l'interaction gouvernementale avec l'industrie et le public sert non seulement à alléger les frais administratifs, mais elle fait pendant aux exigences du développement durable et de la réglementation intelligente qui nécessitent qu'on mette au point des politiques et des règlements de manière plus coordonnée. Mais de telles méthodes ne s'appliquent pas forcément à tous les cas en raison de problèmes de confidentialité et de la nécessité d'assurer la compatibilité entre les différents systèmes.

d) Améliorer la gestion des substances toxiques

Environnement Canada a arrêté plusieurs stratégies et rationalisé les modalités d'amélioration de la gestion des substances toxiques comme le prévoyait la LCPE 1999. Par exemple, le projet de stratégie de gestion du risque avant la tenue des consultations permettra aux Canadiens de mieux comprendre et de mieux débattre des questions et des options à l'étude, et il fera des consultations un exercice public plus efficace et mieux ciblé. Dans la mesure du possible, nous traiterons de nombreuses substances dans l'optique d'un instrument d'intervention unique et nous utiliserons des dispositions modèles ou normalisées pour améliorer la prévisibilité et rationaliser l'élaboration des règlements. Nous ferons porter nos efforts sur les sources des substances toxiques à plus fort risque. Nous prévoyons que seulement la moitié des substances toxiques devront être gérées dans le cadre d'un règlement, ce qui nous permettra d'utiliser davantage toute la gamme des instruments permis en vertu de la LCPE, y compris les outils plus souples que sont notamment les plans de prévention de la pollution. Lorsque la situation le commande, nous utiliserons également la LCPE pour arrêter des lignes directrices et pour collaborer avec les provinces à leur application dans le cadre des modalités de délivrance des permis.

e) Possibilités administratives et opérationnelles - Les prochaines étapes

Environnement Canada continue de chercher des moyens d'améliorer les modalités administratives et opérationnelles compte tenu de l'évolution rapide et profonde en la matière. Le Ministère souhaite que le Comité consultatif externe lui fasse des recommandations à ce sujet. C'est un dossier qui préoccupe tous les ministères fédéraux et le Bureau du Conseil privé. Aussi, Environnement Canada collaborera avec eux pour rationaliser et améliorer les activités réglementaires. Il devra pouvoir capitaliser sur les travaux et les recommandations du Comité des sous-ministres sur les enjeux législatifs et sur la gouvernance.

3. Possibilités de convergence internationale

Comme nous l'avons souligné plus haut, plusieurs tendances économiques et environnementales ayant trait à la mondialisation font problème à l'échelle internationale, mais elles offrent aussi des possibilités de gestion de l'environnement canadien et planétaire. Les liens que nous avons déjà mentionnés parlent nettement en faveur de mesures concertées. D'ailleurs, de nombreuses industries demandent que la réglementation environnementale soit harmonisée. Il existe peut-être aussi de bonnes raisons de politique publique, par exemple pour créer des règles du jeu équitables, d'intervenir en faveur de systèmes harmonisés. Cependant, on s'inquiète à juste titre d'un alignement tous azimuts avec les normes américaines et internationales.

Les conditions environnementales peuvent différer d'un pays à l'autre et elles exigent des politiques et des instruments faits sur mesure. Des contextes sociaux et juridiques généraux différents commandent des modes d'action distincts. Mais plus fondamental encore, les mentalités et l'idée que l'on se fait des résultats obtenus peuvent aussi diverger. Beaucoup s'inquiètent de voir que l'harmonisation des normes environnementales implique l'adoption du plus petit dénominateur commun et qu'elle fera obstacle à tout effort consenti pour améliorer la gérance environnementale au Canada. Enfin, bien des gens éprouvent un vif sentiment d'attachement à la souveraineté du pays que compromettraient selon eux des changements à sens unique menant à l'adoption de normes et d'instruments américains.

L'analyse des avantages et des inconvénients de l'harmonisation des normes est trop complexe pour que nous en fassions l'étude dans le présent document. Cependant, des liens environnementaux et économiques plus étroits entre le Canada et les États-Unis laissent entrevoir de nouvelles difficultés, mais également de nouvelles possibilités. Une stratégie à suivre dans l'immédiat au Canada consiste à arrêter des scénarios « gagnants à tout coup » dans le contexte canado-américain, scénarios qui relèveraient notre rendement environnemental et accorderaient des avantages stratégiques aux entreprises.

En règle générale, le régime de gestion environnementale du Canada est plus souple, moins complexe et moins coûteux que sa contrepartie américaine. Alors que les plans américains établissent des niveaux de rendement plus rigoureux qu'au Canada, nous pouvons peut-être les égaler, mais par des moyens plus souples et plus efficaces. Notre régime de gestion environnementale pourrait être un « avantage concurrentiel » pour le Canada.

Cette égalisation des niveaux de rendement environnemental représente l'essence même de la notion de « convergence ». Environnement Canada a défini la convergence internationale comme un mode d'action permettant au Canada d'égaler les niveaux les plus élevés de rendement environnemental atteints dans d'autres pays et de mettre au point ses propres instruments efficaces et souples pour ce faire.

La convergence est une notion plus vaste et plus souple que l'harmonisation ou l'adoption des dispositions en vigueur dans d'autres pays. Dans certains cas, une harmonisation étroite peut représenter le bon choix politique. Dans d'autres, il serait peut-être plus logique d'atteindre les niveaux de rendement des États-Unis ou d'autres pays grâce à des instruments « made in Canada ».

Le défi à relever consiste à s'assurer que, quel que soit le mode d'action retenu au Canada en vue d'améliorer le rendement environnemental, il soit conçu en fonction d'objectifs environnementaux canadiens et qu'il tienne compte du système de gouvernance partagée entre le fédéral et les provinces.

Environnement Canada a cerné une série de possibilités de convergence stratégique entre le Canada et les États-Unis.

a) Cadre de convergence analytique

Il s'agit d'un instrument (voir l'encadré) qu'Environnement Canada a mis au point en collaboration avec l'industrie, les provinces et d'autres intéressés pour dépister les cas où l'alignement sur des niveaux de rendement environnemental plus élevés aux États-Unis pourrait

améliorer notre rendement environnemental et commercial. Environnement Canada a mis au point ce cadre de travail pour explorer les possibilités d'une convergence canado-américaine et il songe à s'en servir pour entreprendre des études de cas. Des discussions préliminaires ont cours actuellement avec les gouvernements provinciaux et un certain nombre d'associations industrielles.

b) Réduire les COV dans les produits de consommation et de distribution

Environnement Canada collabore avec les gouvernements provinciaux et consulte les intéressés sur une stratégie qui permettrait de réduire les COV dans les produits de consommation et de distribution. Le Ministère propose un mode d'action fondé sur la convergence avec les États- Unis. Cette convergence tiendrait compte de la nature intégrée des débouchés nord-américains pour bon nombre de ces produits et elle profiterait de la somme d'analyses et d'informations disponibles aux États-Unis, au niveau national, régional et étatique.

VI. Conclusion

Les décideurs et les autorités de réglementation qui s'intéressent à l'environnement sont aux prises avec des pressions et des exigences de plus en plus fortes sous l'impulsion de la science et de la technologie, de la mondialisation, des changements d'attitude du public et de l'intégration économique. Pourtant, nous avons arrêté également toute une panoplie de principes et de modes d'action qui nous donneront de bonnes chances d'alléger ces pressions et de satisfaire à ces exigences. Le développement durable, la prévention de la pollution, la méthode des écosystèmes et le principe de précaution indiquent bien que, essentiellement, nous savons comment arrêter une réglementation environnementale intelligente.

Nous avons également cerné les caractéristiques pratiques des instruments et des processus de réglementation environnementale. De meilleurs instruments doivent être nécessairement efficaces, pondérés, pertinents, rentables, axés sur le rendement, bien exécutés, etc. Pour être efficaces, les procédés réglementaires doivent être ouverts, transparents et fondés sur une saine recherche et sur de solides consultations.

L'expérience qu'Environnement Canada a acquise en matière de réglementation environnementale montre bien que nombre de ces caractéristiques ont été appliquées avec succès. Les exemples fournis illustrent à la fois l'élaboration et l'application de meilleurs instruments réglementaires et de meilleurs processus réglementaires.

Même si les principes directeurs, la définition des caractéristiques et l'expérience pratique comptent pour beaucoup, l'élaboration d'une réglementation intelligente demeure un défi difficile à relever. Ce n'est jamais un exercice mécanique, car il exige à la fois une analyse judicieuse et beaucoup de doigté. À long terme, Environnement Canada doit opter pour l'apprentissage systématique, la surveillance des tendances, la recherche, l'élaboration de nouveaux modes d'action et l'évaluation des pratiques exemplaires. Mais dans l'immédiat, nous avons cerné trois domaines où une action concrète s'impose : améliorer l'efficacité administrative, accroître l'utilisation d'instruments économiques et creuser davantage la question de la convergence internationale.