Décembre 2003

Objet

L'objet du présent document est de fournir une brève perspective sur la coopération internationale en matière de réglementation, utilisée dans le contexte de la démarche de réglementation intelligente visant à exécuter le plan d'action du Canada pour l'environnement.

Contexte

Le Canada a beaucoup à gagner d'un élargissement de la coopération internationale dans de nombreux domaines. D'un point de vue économique, nous avons fait des progrès réels dans la libéralisation du commerce, et des accords internationaux comme celui de l'OMC ou l'ALENA ont procuré des bénéfices économiques importants. La coopération internationale s'est également produite dans les secteurs sociaux et environnementaux. Nous avons assisté au franchissement de jalons sociaux importants, comme le traité international d'interdiction des mines antipersonnel, ainsi qu'agrave; l'eacute;laboration et la mise en œuvre de plusieurs accords multilatéraux sur l'environnement. Compte tenu des avantages évidents retirés de la coopération internationale dans de nombreux domaines, il est naturel et inévitable de rechercher des manières d'améliorer nos régimes de réglementation par la coopération internationale.

La réglementation environnementale intelligente consiste à faire en sorte que nous disposions du meilleur régime possible de protection de l'environnement. Cet objectif devrait être au centre de nos efforts de coopération internationale en matière de réglementation, notamment en raison de la nature mondiale et régionale de nombreux problèmes environnementaux. La coopération internationale peut également faciliter la gestion des effets économiques et commerciaux de nos efforts environnementaux.

Valeurs et objectifs de la politique publique au Canada

Les objectifs économiques, environnementaux et sociaux du Canada reflètent les valeurs de la société canadienne. Ces valeurs constituent le fondement de l'eacute;tablissement des objectifs de la politique publique. La réglementation intelligente s'appuie sur un vaste éventail de démarches pour atteindre ces objectifs et prévoit notamment l'examen des possibilités d'atteindre les objectifs canadiens par la coopération avec d'autres pays.

Lorsque les valeurs et les objectifs de la politique publique du Canada sont proches de ceux d'autres nations, il existe en général davantage d'occasions de coopération internationale en matière de réglementation. La coopération internationale peut également permettre de mieux comprendre les valeurs et les objectifs d'autres pays, d'aboutir à un terrain d'entente et à une reconnaissance mutuelle ainsi que d'alimenter et d'influencer les démarches appliquées par d'autres nations.

Le Canada a une longue tradition de coopération internationale dans une grande variété de domaines de politique publique. L'avancée de la mondialisation et une meilleure compréhension de la nature transfrontalière des problèmes environnementaux au cours des dernières décennies ont stimulé la coopération internationale à l'eacute;gard de dossiers économiques et environnementaux. Le Canada a joué un rôle important à cet égard dans des tribunes diverses. En ce qui concerne la gestion de l'environnement, le Canada est un chef de file dans les tribunes internationales et coopère étroitement avec les États-Unis. Tous ses efforts découlent de l'engagement d'atteindre les objectifs de politique publique canadiens inspirés des valeurs canadiennes par notre régime de gouvernement démocratique.

Il n'est pas facile de comprendre les valeurs canadiennes. Le professeur Hart soutient dans un document intitulé Risks and Rewards: New Frontiers in International Regulatory Cooperation (présenté au Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente (CCERI) en septembre 2003) que les Canadiens et les Américains ont généralement des valeurs communes et que cela facilite grandement une coopération bien plus étroite en matière de réglementation entre ces deux pays. Ce point de vue ne semble pas tenir compte des différences majeures par rapport aux États-Unis dans de très nombreuses valeurs influant sur la politique canadienne (soins de santé, changement climatique, développement régional, mariage homosexuel, sites supervisés d'injection de drogues, etc.). L'examen par le CCERI de « l'intérêt public » comme domaine prioritaire pour son travail donne l'occasion au Comité d'amorcer un dialogue avec la population sur les valeurs qui sous-tendent le régime de réglementation canadien.

Expérience canadienne en coopération environnementale

La coopération internationale en matière de réglementation englobe une gamme complète de démarches coopératives - du partage informel de l'information jusqu'agrave; des mesures d'harmonisation plus officielles comme l'adoption de règles ou de normes communes. Le Canada a des dizaines d'années d'expérience dans l'application de ces démarches très diverses de coopération. La coopération en matière de réglementation débute souvent par le partage d'informations et de démarches, ce qui peut mener, à mesure que la confiance s'eacute;tablit et que des objectifs communs sont définis, à l'eacute;laboration de mesures de coopération plus officielles.

Le régime canadien de réglementation environnementale est reconnu par de nombreux pays pour son efficience, son efficacité, sa transparence et son caractère novateur. Un examen de la réglementation au Canada réalisé récemment par l'OCDE souligne les nombreux points forts de notre régime; il reconnaît que le Canada fait « constamment preuve de leadership et d'innovation » et que le Canada « essaie activement de nouvelles démarches » dans le domaine de la réglementation environnementale.

Dans le contexte global, le Canada a joué un rôle de premier plan dans l'eacute;laboration d'accords multilatéraux sur l'environnement, ainsi que dans le partage de l'information et l'eacute;tude de démarches communes de gestion de l'environnement et de développement durable par l'entremise de tribunes comme l'OCDE. Le Sommet mondial sur le développement durable (SMDD) de 2002 a été pour le Canada une occasion en or de travailler à l'eacute;chelon mondial pour faire progresser la coopération dans toute une série de dossiers. Lorsqu'elles élaborent des politiques en réponse aux objectifs environnementaux du Canada, les autorités de réglementation canadiennes examinent généralement les pratiques exemplaires appliquées dans d'autres pays pour estimer si elles peuvent être utiles dans le contexte canadien.

Un bon exemple de leadership assumé par le Canada sur la scène internationale en vue d'atteindre ses objectifs de politique publique est le processus de coopération internationale suivi au cours des années 1980 et 1990 qui a mené à la Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants (POP) de 2001. Le leadership du Canada a débuté par l'amorce d'un dialogue international sur l'information scientifique, suivie d'une série d'accords de coopération bilatéraux et multilatéraux (p. ex., la Stratégie binationale sur les produits toxiques adoptée par le Canada et les États-Unis, les efforts déployés sous l'eacute;gide de la Commission de coopération environnementale issue de l'ALÉNA, la négociation du protocole de la CEE-ONU en 1998) qui ont essentiellement établi le soutien de mesures et d'objectifs communs en vertu de la Convention mondiale de Stockholm. Les efforts multilatéraux du Canada ont eu une influence considérable sur les positions et les politiques américaines.

Dans le contexte canado-américain, il existe une myriade de mesures informelles et officielles de coopération en matière de gestion de l'environnement. Cela s'explique principalement par l'laquo; espace » environnemental et économique que nous partageons avec les États-Unis. Là où nous avons des objectifs de politique publique communs, la coopération en matière de réglementation est généralement plus officielle.

Le secteur de la pollution atmosphérique est un bon exemple d'une coopération assez poussée avec les États-Unis en matière de réglementation. D'un point de vue général, il existe un Accord Canada-États-Unis sur la qualité de l'air, motivé par le besoin de gérer la circulation transfrontalière de pollution atmosphérique entre les deux pays. Cette entente prévoit le partage de l'information et la coopération à un niveau global, ainsi que des mesures précises, adaptées aux circonstances de chaque pays, pour que chacune des deux nations réduise le niveau de pollution. Au niveau des « programmes de réglementation », on constate une harmonisation des normes relatives aux émissions des véhicules, qui s'explique par les préoccupations communes sur les risques liés aux émissions menaçant la santé et l'environnement et par le degré très élevé d'intégration dans l'industrie automobile. En ce qui concerne la réglementation des carburants, le rapprochement au niveau du rendement des systèmes antipollution et la similitude des objectifs de la politique publique ont mené à une « convergence » générale avec les normes applicables aux carburants aux É.-U. Au lieu d'adopter les règles américaines, le Canada a mis en place un régime de réglementation plus simple et plus rentable qui donnent des résultats semblables à ceux obtenus aux États-Unis. Ce genre de démarche axée sur la « convergence » est à l'eacute;tude pour la gestion des émissions atmosphériques dans certains secteurs industriels. Par exemple, les autorités de réglementation fédérales et provinciales collaborent avec des raffineries pour étudier l'eacute;tablissement de plafonds d'eacute;missions applicables aux installations en fonction de la performance des raffineries américaines en matière d'eacute;missions. Dans la plupart des secteurs industriels où il existe une concurrence étroite avec les États-Unis, les autorités de réglementation canadiennes examinent les règles et les pratiques exemplaires américaines lorsqu'elles définissent une démarche pour atteindre les objectifs canadiens.

Le programme du Canada en matière de pollution atmosphérique ne se limite pas à la coopération avec les États-Unis. Des activités multilatérales exécutées par l'entremise de la CEE-ONU et de l'OCDE ont joué un rôle important dans la définition de pratiques exemplaires, le partage de l'information et les pressions exercées sur les États-Unis pour qu'ils prennent des mesures plus rigoureuses en réponse aux préoccupations du Canada concernant la pollution atmosphérique transfrontalière.

Dans d'autres domaines de la gestion de l'environnement, le Canada a des valeurs et des objectifs de politique publique différents et il ne serait donc pas logique de coopérer en matière de réglementation en adoptant des règles américaines ou en optant pour la convergence en fonction de la performance aux États-Unis. En ce qui concerne la gestion des produits chimiques, les processus américain et canadien de déclaration de nouvelles substances chimiques se ressemblent, mais visent à produire des résultats différents. La démarche du Canada repose sur une politique de prévention de la pollution qui reflète les valeurs canadiennes pour ce qui a trait aux risques menaçant la santé et l'environnement. La démarche américaine est quant à elle fondée sur la doctrine du risque inacceptable. Le General Accounting Office (qui est aux États-Unis l'eacute;quivalent du Bureau du vérificateur général du Canada) a critiqué le système américain, le qualifiant d'inefficace, et a suggéré d'y apporter des changements inspirés de la démarche canadienne.

Même si l'adoption ou l'acceptation du régime actuellement en vigueur aux É.-U. ne correspond pas aux objectifs de politique publique canadiens, le Canada est conscient de l'importance de la coopération Canada-É.-U. pour réaliser des gains en efficience plus importants dans l'introduction de nouvelles substances sur le marché nord-américain, tout en continuant de protéger la santé humaine et l'environnement. Cette coopération est prévue dans l'entente « Four Corners » à laquelle ont souscrit les industries chimiques et les autorités de réglementation fédérales canadiennes et américaines. L'entente a notamment pour objectifs une meilleure compréhension des politiques et pratiques appliquées par l'autre pays en matière de gestion et d'eacute;valuation des risques, la définition de stratégies visant à surmonter les obstacles qui entravent la coopération ainsi que la formulation et l'adoption de mesures pertinentes qui permettront d'atteindre l'objectif à long terme d'un renforcement de la coopération et de l'harmonisation des régimes canadiens et américains de réglementation des nouvelles substances.

Un enseignement important tiré de l'expérience d'Environnement Canada relativement à la coopération internationale en matière de réglementation est le fait que la portée et le style de cette coopération doivent être établis au cas par cas, et que l'eacute;tude des possibilités de coopération doit commencer au niveau des objectifs de la politique publique du Canada. De telles occasions devraient être mises à profit si la coopération en matière de réglementation peut nous aider à atteindre ces objectifs de manière plus efficiente et moins coûteuse et procurer d'autres avantages aux Canadiens.

Principes directeurs

Certains principes généraux inspirés de l'expérience d'Environnement Canada dans la coopération internationale en matière de réglementation peuvent orienter les décisions courantes concernant ces efforts de coopération.

Les objectifs canadiens en matière de politique publique constituent le facteur déterminant - Les objectifs de la politique publique du Canada reflètent les valeurs canadiennes. Ils définissent le degré acceptable de risque de pollution menaçant l'environnement et la santé humaine. Une variété de démarches devraient être envisagées pour déterminer « de quelle façon » gérer ces risques, avec notamment l'eacute;tude des travaux scientifiques, des objectifs de politique et des outils utilisés dans d'autres pays.

Étude des valeurs et des objectifs communs - Selon les cas, des valeurs communes peuvent mener à des objectifs de politique publique semblables ou divergents. En cas d'objectifs communs, les décideurs devraient étendre leurs efforts actuels pour optimiser les possibilités de coopération.

Espaces environnementaux et économiques - Limites et nature de l'espace environnemental commun (p. ex., mondial en ce qui concerne le changement climatique, Canada-É.-U. pour la pollution atmosphérique); ils aideront les décideurs à déterminer les pays qui sont les plus intéressants du point de vue de la coopération. L'espace économique commun peut également influer sur le choix des possibilités de coopération (p. ex., promotion des échanges nord-américains et des solutions technologiques environnementales).

Gamme complète de formes de coopération - Il existe une gamme complète de formes de coopération, tant informelles qu'officielles. Elle comporte le partage des données et de l'information, la compréhension des démarches de remplacement, l'accord sur des pratiques exemplaires, la convergence ou l'harmonisation des démarches en fonction de la performance environnementale, l'acceptation et la reconnaissance mutuelles, l'adoption de règles communes, la prise de décision conjointe, etc. Le choix du genre de coopération doit se faire au cas par cas et être réexaminé suivant les besoins.

Domaines propices à la coopération

Environnement Canada estime que certains domaines se prêtent à un accroissement de la coopération internationale en vue d'améliorer la

performance environnementale et d'exploiter des avantages économiques stratégiques. Il est important que ces domaines soient examinés au cas par cas en tenant compte de deux facteurs : l'atteinte des objectifs environnementaux canadiens et, à cette fin, l'emploi de moyens qui stimuleront l'innovation, la compétitivité et les échanges.

Environnement Canada étudie actuellement les possibilités de coopération internationale en matière de réglementation dans de nombreux domaines. Mentionnons à titre d'exemple l'eacute;laboration de normes mondiales futures applicables aux émissions des véhicules. Alors que le Canada a mis en œuvre à cet égard une politique d'harmonisation de ses normes avec celles des États-Unis, politique dont elle a profité, l'industrie automobile a de plus en plus tendance à mondialiser ses opérations. Cela a avivé l'intérêt envers l'eacute;laboration de normes internationales en vue de réduire les obstacles au commerce et d'accroître le niveau de sécurité et la performance environnementale.

Conformément à la tendance croissante à l'intégration économique entre le Canada et les États-Unis et à la coopération en matière de sécurité entre les deux pays ces dernières années, Environnement Canada étudie depuis un certain temps les possibilités de convergence avec notre voisin - dans des domaines où le Canada pourrait améliorer sa performance environnementale et économique en égalant les niveaux de performance atteints aux États-Unis - de préférence à l'adoption de règles américaines. En coopération avec d'autres ministères fédéraux et des conseillers externes provenant du monde des affaires et de groupes écologiques, Environnement Canada a élaboré un « cadre analytique de convergence » permettant de déterminer les cas où l'atteinte des niveaux de performance américains peut contribuer à la protection de l'environnement au Canada et procurer des avantages stratégiques pour le commerce et les entreprises. Ce cadre est conçu comme un outil analytique de collaboration visant l'eacute;tude conjointe des possibilités de convergence par les principaux intérêts.

Environnement Canada travaille actuellement avec les provinces et les intervenants à l'eacute;tude de possibilités de convergence dans divers domaines comme les émissions atmosphériques des raffineries de pétrole et les émissions de composés organiques volatils (COV) liés aux produits commerciaux et de consommation. Environnement Canada souhaite également entreprendre des « études de cas sur la convergence » en vue de mieux comprendre les possibilités de convergence dans des domaines comme la gestion des déchets dangereux et les émissions atmosphériques générées par les grands secteurs industriels.