Leslie A. Pal et Judith Maxwell¹

Introduction

Ce texte concerne la nature de « l'intérêt public » en tant que guide ou balise pour une politique en matière de réglementation. Nous entendons ici réunir les nombreuses idées exprimées sur le sujet dans les ouvrages savants, les décisions à caractère réglementaire et aussi par le public, afin de créer un Cadre de responsabilisation pour l'intérêt public qui pourra aider les chargés de réglementation et de politique dans leurs décisions.

Une réglementation est un ensemble de règles qui imposent aux particuliers, aux organismes publics ou aux entreprises certaines obligations. Lorsqu'elle est sociale, elle visera par exemple la santé, la sécurité, le bien-être, les conditions de travail ou l'environnement. Une réglementation économique insistera sur des marchés sains, et notamment l'attitude concurrentielle des entreprises, l'efficience, les pratiques commerciales loyales et la protection du consommateur (Sparrow 2000). Là où une réglementation sociale aura tendance à valoir pour les risques et les dangers dans tous les secteurs industriels, la réglementation économique sera souvent plus sectorielle (p.ex., services publics, services financiers, transports et communications). Les réglementations économiques et sociales se recoupent de plus en plus souvent : ainsi, la réglementation environnementale sur la qualité de l'air et de l'eau affecte-t-elle les producteurs agricoles et industriels, alors que les normes concernant la sécurité des produits peuvent affecter la concurrence, en particulier lorsqu'un producteur essaie d'exporter une production destinée à un marché étranger. Depuis quelque temps, les activités de réglementation sur le plan social et sur le plan économique sont davantage axées sur leurs incidences pour l'innovation. Les marchés devenant de plus en plus planétaires et compétitifs, et la technologie ayant tendance à raccourcir de plus en plus les cycles de production, les organismes de réglementation au Canada comme à l'étranger se demandent maintenant quel devrait être le juste milieu entre les véritables objectifs d'une réglementation, par exemple protéger le public, et la nécessité d'encourager (ou à tout le moins de ne pas indûment gêner) l'innovation et la productivité (qui profitent également au public).

En termes très généraux, les pouvoirs publics chargés de réglementation (entre autres les organismes de réglementation indépendants, les ministères de l'État et les professions autoréglementées) sont censés, lorsqu'ils prennent leurs décisions, être animés par l'intérêt public. Même les professions autoréglementées comme la médecine ou le droit reçoivent de l'État les pouvoirs de réglementation qui leur permettent de fixer des normes et de prendre des mesures disciplinaires dans l'intérêt public. Dans la réalité, certes, il arrive qu'il y ait des abus, mais en principe, ces pouvoirs ne sont pas accordés à ces professions pour leur permettre de s'enrichir ou de profiter de leur monopole. Il en va de même pour les pouvoirs publics chargés de réglementation dans certains secteurs économiques particuliers comme les offices de commercialisation de produits agricoles, l'Office national de l'énergie ou le CRTC. Même si ces organismes de réglementation ont en leur sein, ce qui est parfaitement normal, des représentants des secteurs qu'ils sont chargés de réglementer, ils n'imposent pas des normes au seul bénéfice des secteurs en question, mais ils veillent à ce que ces normes réglementaires soient respectées afin que les grands objectifs de la politique de l'État qui figurent dans le mandat que la loi leur donne puissent être atteints, et leurs décisions seront censées profiter au grand public. Il se peut que les secteurs ou les entreprises intéressés en profitent également, certes, mais ce n'est pas là l'objectif premier de la réglementation. Plus souvent qu'autrement, une réglementation imposera à l'entreprise certaines dépenses (p.ex. les normes environnementales et celles qui concernent la sécurité) qui peuvent, mais ne le sont pas nécessairement, être répercutées au niveau du consommateur.

Le problème du monde de la réglementation est que, même si l'intérêt public est manifestement important, il est notoirement difficile à définir. Par ailleurs, puisqu'il s'agit d'une norme ou d'une balise, le concept de l'intérêt public présente une importance toute particulière pour les chargés de réglementation. Ainsi, le Parlement est une institution représentative de sorte que, en dépit de son caractère partisan, on peut supposer que les lois qu'il adopte sont plus ou moins le reflet de l'opinion et de la volonté publiques, et donc qu'elles répondent à l'intérêt public également. Les tribunaux ne sont pas à proprement parler des institutions représentatives, mais ils sont censés être impartiaux et ne jamais favoriser l'une des deux parties en litige, leurs décisions reposant sur des principes de droit. Cela est également considéré comme une expression de l'intérêt public, puisque la primauté du droit (et, ce qui est plus important encore, de la Constitution) est l'assise même de toute société démocratique. Les organismes de réglementation (à tout le moins ceux qui sont indépendants) ont généralement une composante représentative (p.ex. régionale ou linguistique), mais ils ne sont pas pour autant des parlements en miniature; d'ailleurs, leurs membres sont généralement choisis pour leurs compétences. Par contre, ces organismes sont le plus souvent appelés à prendre des décisions qui, même si elles reposent sur le droit et la jurisprudence, procèdent néanmoins d'une assez grande latitude. Quelles que soient leurs décisions, ces organismes sont plus ou moins guidés par ce qui correspond à l'intérêt public. Par conséquent, la nature même des décisions à caractère réglementaire impose l'obligation de s'inspirer d'une notion intrinsèquement nébuleuse et éminemment variable.

Même si la notion d'intérêt public est à la fois importante et difficile, il est possible de s'en faire une idée plus précise et plus pointue en allant puiser à trois sources. La première, ce sont les très nombreux écrits philosophiques sur la nature de l'intérêt public. En temps normal, la philosophie et la politique publique sont aux antipodes l'une de l'autre, mais en l'occurrence le sujet est fondamentalement philosophique. La seconde source, c'est la pratique réglementaire elle-même, et en particulier les récentes tentatives de réforme de la réglementation (dans le cas par exemple de la qualité de l'eau) qui ont appelé de façon plus systématique à se demander comment définir l'intérêt public. La troisième source est l'opinion publique délibérative - l'intérêt public est toujours un intérêt très particulier du public, et l'intérêt public tel qu'on le définit au Canada n'est pas le même que celui qu'on définirait dans un autre pays. Un concept de l'intérêt public qui serait complètement déconnecté de ce que les Canadiens pensent vraiment ne servirait à rien. Le Dialogue entre citoyens sur l'avenir du Canada (MacKinnon et al.) organisé par les RCRPP jette un éclairage sans pareil sur l'intérêt public qui est défini en fonction de la façon dont les Canadiens considèrent le gouvernement, de ce qu'ils attendent d'une réglementation publique et de ce qu'ils estiment devoir être son modus operandi. Le Dialogue s'est appuyé sur une méthode de délibération et d'échanges de vues, et il est donc beaucoup plus pointu que ne saurait l'être un simple sondage de l'opinion publique.

Ce genre d'exploration n'a pas pour but d'ouvrir sur une définition péremptoire de l'intérêt public. Il s'agit plutôt d'offrir un ensemble pratique de considérations ou de mesures permettant d'arriver de façon plus claire et plus transparente à déterminer ce que l'intérêt public pourrait être au cas par cas.

Ce que disent les auteurs

La notion d'« intérêt public » trouve une manière d'équivalent dans les plus anciens textes de philosophie politique. Ainsi, Aristote parlait-il de l'idée d'« intérêt commun », saint Thomas d'Aquin parlait du « bien commun », Locke évoquait le « bien public du peuple », Hume parlait du « bien public », Madison du « bien général », « commun » ou « public », et Rousseau parlait lui aussi du « bien commun » (Diggs 1973:282). Dans tous ces cas, l'intérêt public, ou le bien commun, était d'une façon ou d'une autre donné pour l'équivalent de la moralité, de la justice et de la meilleure finalité de l'État ou de la société politique. Même quelqu'un comme John Stuart Mill, tout acquis qu'il fût à la liberté individuelle, concédait facilement l'existence d'un bien-être commun, d'un intérêt général ou sociétal. D'ailleurs, la notion d'intérêt public ou commun est tellement omniprésente qu'elle a fait naître toute une gamme de synonymes qui tentent d'intégrer la même idée brute, en l'occurrence qu'il existe un bien commun qui interpelle une communauté toute entière et qui se différencie des intérêts individuels, secteurs ou régionaux : « vision commune », « vision partagée », « communauté d'objectifs », « objectif commun », « contrat social », « valeurs fondamentales », « bien-être général ». Dans un certain sens, la notion d'intérêt public est indispensable pour une démocratie moderne qui part du principe que la politique publique doit être faite dans l'intérêt de la communauté toute entière (ou à tout le moins d'une majorité importante), et non pas dans celui d'une seule composante de cette même communauté.

Quoi qu'il en soit, malgré son importance et le fait qu'elle semble être au centre même de notre raisonnement au sujet de la politique publique, la notion d'intérêt public est notoirement vaporeuse. Pratiquement tous les textes - et même ceux qui sont résolument favorables à l'idée - commencent par une réserve, en l'occurrence que l'intérêt public est une notion qui se prête à de très nombreuses interprétations et visions différentes. Même dans les sociétés qui offrent un degré modeste de diversité d'origines et d'opinions socioéconomiques, culturelles et éthiques, il est souvent difficile de déterminer en quoi une politique plutôt qu'une autre répondra à l'intérêt de tous. Dans nos sociétés modernes caractérisées par une diversité aussi importante que profonde, il est encore plus difficile d'identifier l'intérêt public. Pour certains auteurs, la tâche est à ce point difficile qu'ils ont conclu qu'en fait, l'intérêt public n'existe pas vraiment dans le fond (voir Cochran 1974 pour un survol de la question; Herring 1936; Schubert 1960). Ainsi, Herring note-t-il que l'« intérêt public » est, pour l'administration publique, une notion aussi importante que ne l'est la notion d'application régulière de la loi pour la profession juridique et le système judiciaire, mais il en conclut néanmoins qu'au bout du compte, la politique publique est essentiellement la résultante des sollicitations en sens divers exercées par et sur les différents intérêts en jeu dans la société, et que cette résultante ne saurait être considérée comme étant conforme à « l'intérêt public ». D'autres ont soutenu parallèlement que, même s'il n'existe aucune définition commune de l'intérêt public, pas plus qu'il n'existe de façon claire de déterminer ce que celui-ci pourrait être dans un cas de figure, il est essentiel que les citoyens supposent que cet intérêt public existe, ce qui leur permet alors d'accepter les instances et les procédures décisionnelles démocratiques (Sorauf 1957).

Ceux que l'existence d'un intérêt public laisse sceptiques sont nettement une minorité dans les textes de référence. En effet, a plupart des auteurs souscrivent à l'utilité de cette notion ainsi qu'à sa réalité dans le discours public, et ils s'efforcent au contraire soit d'élaborer une typologie ou des définitions différentes, soit encore de défendre une définition par opposition aux autres. Le tableau suivant a été composé après un examen exhaustif des textes de référence concernant l'intérêt public, et il offre une classification qui regroupe toutes les typologies existantes (pour plus amples exemples et citations, voir l'Annexe A). Il ne s'agit pas en l'occurrence d'un exercice de classement pour le simple plaisir de la chose - un survol même rapide des différentes définitions illustre le fait que toutes ont des conséquences différentes sur la façon de percevoir le processus politique et les résultats qu'il produit.

Processus

Une définition procédurale de l'intérêt public sous-tend que les décisions et leurs résultats seront conformes à l'intérêt public pour autant que les procédures appropriées aient été suivies. En d'autres termes, il y aura résultat approprié dans la mesure où les principes juridiques et constitutionnels appropriés auront été respectés. Cette définition ne prend pas position en ce qui concerne les résultats eux-mêmes, pas plus qu'elle ne suggère que les résultats doivent eux-mêmes avoir certaines caractéristiques ou traduire certaines valeurs. Il s'agit en l'occurrence d'un critère à la fois d'égalité et de constitutionnalité, mais également d'un critère qui insiste sur la nécessité de suivre diverses procédures pour que l'intérêt public puisse être exprimé dans le processus et pendant le déroulement de celui-ci. Cela peut signifier une application régulière de la loi, la transparence, l'équité, certaines procédures régissant les votes, une diffusion adéquate de l'information, une représentation équitable des différents intérêts, le financement des groupes d'intervenants, et ainsi de suite.

Opinion majoritaire

Cette notion de l'intérêt public est à la fois simple et fort répandue : il s'agit de tout ce qui est accepté par une majorité importante de la population qui constitue une communauté politique. Il est évident que la règle de la majorité pure et simple sans aucune protection pour les minorités peut aboutir à la tyrannie, de sorte que la définition de l'intérêt public basée sur l'opinion majoritaire s'accompagne généralement de l'expression de certaines limites constitutionnelles destinées à protéger les droits des minorités. Mais même si cette définition est utilisée dans sa forme la plus pure - une simple majorité numérique - elle pose pour problème qu'une majorité mince représente à peine plus de 50 % de la population. Dans la pratique donc, ce genre de définition se protège généralement en précisant que la majorité doit être plus ou moins « importante ». C'est dans les discussions concernant les référendums et les règles en matière de scrutin que cette optique de l'intérêt public ressort de la façon la plus flagrante. Elle traduit l'hypothèse voulant que l'intérêt public doive dans un certain sens être le reflet ce que le public veut. Voilà qui peut être déterminé dans une certaine mesure par des sondages (en tenant compte bien sûr des très nombreuses limites que ceux-ci présentent). Lorsqu'il s'agit de décider que faire dans un dossier controversé comme le contrôle des armes à feu ou les aliments transgéniques, un élément clé consiste à découvrir dans quel sens penche l'opinion publique. À tout le moins, si on peut démontrer avec suffisamment d'assurance qu'une grande majorité des gens pensent dans un sens ou dans un autre, cela pourra guider utilement la décision.

Utilitarisme

On peut également conceptualiser cette optique de l'intérêt public en considérant celui-ci comme une tentative d'adéquation entre différents intérêts, une recherche de certaines façons de fusionner les intérêts par la négociation et le compromis afin d'arriver à un degré maximum de satisfaction (même si, au niveau de la politique qui en découlera, le résultat sera peut-être le plus petit dénominateur commun). Ce qu'on veut ici, c'est abattre la « tyrannie » de la majorité en tenant compte de l'intensité avec laquelle les individus ou les différents groupes ressentent leur préférence. Pour des raisons manifestes, les optiques utilitaristes ou équilibrantes de l'intérêt public sont extrêmement présentes lors de l'élaboration des politiques, puisque celles-ci font souvent intervenir une très large palette d'intérêts opposés. Il est souvent impossible d'arriver à une « majorité » numérique puisque le décideur politique est confronté à un ensemble disparate de minorités. Arriver à un juste milieu, à un équilibre ou à un compromis est essentiellement un processus utilitariste par lequel on mesure l'intensité des préférences et on s'efforce de trouver des options qui correspondent à l'ordre des préférences et qui peuvent donc être fusionnées pour produire un résultat satisfaisant.

Intérêt commun

Dans le cas de l'optique de l'intérêt commun, l'intérêt public est défini comme étant quelque chose que tout le monde partage ou pourrait envisager de partager à condition d'être totalement rationnel et lucide. Cette optique sous-tend que l'intérêt public présente un fondement préexistant qui peut servir à guider et à éclairer une évaluation des arguments de ceux qui prônent une définition différente.

L'optique de l'intérêt commun est essentiellement une optique fonctionnelle et minimaliste, même si elle demeure fondée. Ainsi, tous les membres du public ont intérêt à ce que l'économie soit stable, à ce que les droits et libertés de base soient respectés, à ce qu'il y ait une stabilité sociale, des services publics de base (transport, collecte des ordures, santé publique) relativement efficaces, à ce que l'environnement soit sain, à ce que la sécurité publique soit assurée et à ce qu'un degré de civisme raisonnable règne dans toute la société. On peut également considérer l'intérêt commun comme un ensemble de biens publics, des biens dont personne ne peut vraiment jouir si tout le monde n'en jouit pas également. De l'air pur, de l'eau propre, la défense, la sécurité, la sûreté, l'accès à des ressources détenues en commun comme les parcs et les rivages, voilà autant d'exemples patents. Un élément particulièrement important de cette optique de l'intérêt commun utilisé pour définir l'intérêt public est qu'elle peut être invoquée pour déroger à des opinions minoritaires même fortes, voire à des opinions majoritaires. On peut toujours justifier une guerre impopulaire, voire une augmentation d'impôts destinée à produire un budget en équilibre en soutenant que le « véritable » intérêt public est parfois différent des préférences visibles ou de l'opinion du jour qui prévaut dans la société.

Communauté de valeurs

Cette façon de définir l'intérêt public ressemble à l'optique de l'intérêt commun en ce sens qu'elle a un fondement. Par contre, alors que l'intérêt commun est basé sur la communauté d'intérêts qui est la nôtre en tant que membres de la société, la notion péremptoire d'intérêt public est axée sur une communauté de valeurs qui est l'assise et le fondement de notre communauté d'intérêts. À cet égard, une notion de l'intérêt public basée sur des valeurs partagées est l'expression la plus profonde de l'idée en question, étant donné que les intérêts (et même les intérêts communs comme nous les définissons ci-dessus) sont plus variables et moins transcendants que les valeurs. Ainsi, dans une société profondément religieuse dont tous les membres partagent la même foi, les valeurs de cette foi intègrent et façonnent pratiquement toutes les politiques publiques, même si les intérêts de la collectivité (économie, politique étrangère) pourraient évoluer et varier selon les circonstances.

L'idée voulant que l'intérêt public soit ancré dans une série de valeurs générales partagées par toute la société semblerait mal correspondre à une société de plus en plus diversifiée. Il semblerait également assez dangereux d'asseoir une action publique sur cette notion car, s'il est toujours possible de justifier une politique publique par une communauté de valeurs, tout le reste risque de passer au second plan. Malgré la diversité du Canada contemporain, il est fréquent qu'on s'y réclame, et à juste titre d'ailleurs, d'une communauté de valeurs. Aucune communauté politique ne saurait exister sans ces valeurs partagées. Il se peut que ces valeurs ne soient pas celles de tous les membres de la société, mais il n'empêche qu'elles semblent transcender le simple appui de la majorité et qu'elles soient considérées comme des injonctions morales ou des canons éthiques qui devraient être partagés, et qui le sont d'ailleurs, par une majorité notable de la population. Au Canada, il y a ainsi par exemple la Charte des droits et libertés et les valeurs qu'elle intègre, la diversité, l'égalité, un accès raisonnable aux services publics, des chances égales, la participation et la dignité de la vie humaine.

Une autre difficulté que posent les valeurs partagées tient au fait qu'il peut y avoir des conflits inhérents qui, dans certaines circonstances, exigent d'être apaisés. Ainsi, la plupart des Canadiens citeraient à la fois l'égalité et le respect de la diversité dans cette communauté de valeurs, mais il arrive que ces deux notions soient en conflit comme c'est le cas des droits à l'égalité pour les femmes d'origine ethnique différente. Comme nous le verrons dans la partie consacrée à l'opinion du public, les Canadiens sont généralement plus axés sur la collectivité que ne le sont les Américains, et ils sont ainsi plus enclins à accepter, dans certains domaines (par exemple le contrôle des armes à feu) un pouvoir réglementaire plus affirmé. Le rapport du Dialogue entre citoyens offre une série de repères importants concernant les valeurs canadiennes contemporaines et la façon dont ces valeurs traduisent une évolution de ce qui est perçu comme étant l'intérêt public.

Conclusion

L'examen de ces catégories et définitions différentes de l'intérêt public appelle plusieurs conclusions :

• À l'exception de la définition de l'intérêt public basé sur le processus, toutes les autres supposent une certaine communauté de valeurs ou d'intérêts. Les définitions reposant sur l'opinion majoritaire et l'utilitarisme exigent une analyse empirique de ce que sont en réalité les préférences véritables des gens et, dans le cas de l'optique utilitariste, elles appellent un genre de mise en adéquation afin de produire le niveau de satisfaction le plus élevé possible à l'endroit des résultats. Les définitions reposant sur l'intérêt commun et la communauté de valeurs appellent l'attention sur des intérêts que les gens ignorent peut-être avoir en réalité. Les intérêts communs sont des intérêts fonctionnels que tous les individus partagent, ou devraient partager, pour pouvoir vivre leur vie quotidienne en quête d'intérêts plus restreints. On peut également les considérer comme des biens publics. Une valeur partagée pourrait en fait être un bien supérieur dont les gens, même s'ils sont majoritaires dans la collectivité, ignorent peut-être l'existence ou qu'ils refusent d'accepter à un moment ou à un autre.

• Toutes les définitions importantes partagent une même idée, celles que l'« intérêt public » est un intérêt généralisable pour toute la collectivité, ou à tout le moins pour la majeure partie de celle-ci. Les intérêts d'une composante de la collectivité (un secteur d'activité, une région) peuvent parfois être confondus avec l'« intérêt public », mais il faut alors prouver que l'avantage dont profite cette composante de la collectivité répond effectivement à l'intérêt de tous.

• L'intérêt public est celui des « membres du public », c'est-à-dire de « personnes non identifiables », parce qu'elles n'ont aucune affiliation ou désignation spécifique. Il ne saurait y avoir adéquation, dans le premier cas, entre l'intérêt public et une composante particulière et identifiable de la population (par exemple les femmes, les Autochtones, les Albertains). Ce qu'on peut faire, comme nous le signalons plus haut, c'est soutenir que les intérêts de ces groupes particuliers dans un cas d'espèce sont en harmonie avec l'intérêt public, ou encore que le fait de faciliter la concrétisation de cet intérêt particulier profitera à toute la société.

Dans la pratique, la plupart de ces optiques ou définitions sont invoquées simultanément ou l'une après l'autre dans chaque cas d'espèce pour arriver à circonscrire l'intérêt public. Quel que soit celui-ci dans un cas donné, il sera impossible de le découvrir si le processus de mise à jour et la prise de décisions excluent des groupes importants, si l'information n'est pas divulguée, ou si les droits et la loi ne sont pas appliqués dans les règles. Il est inconcevable qu'un chargé de réglementation ou un décideur politique tente de prendre une décision dans l'intérêt public sans tenir compte de ce que la majorité des Canadiens pensent vraiment de la question, de ce que pensent dans l'ensemble les différents groupes qui sont parties au processus, de ce que pourraient être à plus long terme la communauté d'intérêts ou les intérêts sous-jacents, et sans juger tous ces éléments (davantage encore dans certains cas que dans d'autres) à l'aune normative de valeurs partagées d'ordre général mais profondément ressenties.

Nous pouvons considérer le lien entre ces différentes définitions comme la fondation d'un cadre de responsabilisation selon l'intérêt public.

Si nous prenons l'exemple des aliments transgéniques, comment ces définitions pourraient-elles permettre de mieux comprendre l'intérêt public? Elles nous offrent une série de balises ou encore de filtres.

1. La loi a-t-elle été suivie lors de l'élaboration du processus décisionnel réglementaire, et pouvons-nous en toute confiance affirmer que les décisions qui résultent de ce processus ont été équitablement formées?

2. Où se situe l'opinion publique au Canada pour ce qui est des aliments transgéniques? Chacune des composantes de ce dossier ouvre-t-il sur une opinion majoritaire claire?

3. Quels sont les intérêts spécifiques qui sont associés à ce dossier, et quelles sont les opinions correspondantes? Comment les coûts et les avantages des différentes formules de réglementation sont-ils répartis entre ces groupes et, de façon plus générale, dans toute la population canadienne?

4. Quels sont les intérêts communs ou les biens publics essentiels qui sont en jeu ici : une production agroalimentaire efficiente, la quantité et la qualité des produits alimentaires offerts aux consommateurs, les prix, la salubrité, l'innovation et la recherche dans l'industrie?

5. Y a-t-il des valeurs partagées ou des lignes directrices normatives qui influent sur la prise de décisions dans ce dossier?

Voilà des considérations fondamentales, mais qui doivent néanmoins être mises en adéquation dans chaque cas d'espèce. Le mode de réglementation actuel révèle une forte proportion à vouloir répondre à ce genre de questions afin précisément de pouvoir définir la nature de l'intérêt public.

Évolution de l'activité de réglementation

Du point de vue de l'activité de réglementation, l'intérêt public entre en jeu principalement en tant que justification de l'intervention réglementaire. L'hypothèse est ici qu'il faut commencer par ne pas intervenir au niveau d'une activité, d'un produit ou d'une façon de faire, et les laisser être régies par les mêmes lois qui s'appliquent à tout le monde. Lorsqu'une activité, un produit ou une façon de faire appelle une réglementation ainsi que l'imposition de règles et d'obligations, il faut que l'intérêt public justifie cette contrainte. Les contraintes, obligations et autres coercitions associées à la plupart des règlements doivent être justifiées par l'existence d'un intérêt public. L'envergure et la nature de l'intérêt public doivent aller de pair avec l'envergure et la nature - ainsi que les limites - de l'activité de réglementation. C'est l'ensemble des considérations issues de l'intérêt public que le chargé de réglementation doit mettre en adéquation. Pour revenir à l'exemple des aliments transgéniques, la salubrité des aliments et une économie prospère engendrée par l'innovation technologique représentent toutes deux un intérêt pour le public (un intérêt commun pour utiliser la terminologie de la partie précédente). La mise au point et la commercialisation des aliments transgéniques ne sauraient laisser un gouvernement indifférent en raison des risques que ceux-ci pourraient présenter pour la sécurité des consommateurs (l'intérêt public), mais les limites et la nature même de la réglementation correspondante dépendront de ce juste milieu entre deux grandes considérations, la sécurité (une considération sociale) et l'économie. Une dernière difficulté tient à ce que même lorsque l'intérêt public arrive à être défini avec un niveau d'assurance suffisant, les circonstances et les technologies ne sont pas immuables, de sorte que l'application du critère de l'intérêt public doit elle aussi évoluer et s'adapter en fonction des circonstances.

La réforme de l'activité réglementaire est à l'ordre du jour depuis au moins dix ans, et elle a même pris plus d'importance encore depuis quelques années en raison des problèmes associés à la salubrité de l'eau, au prix des services publics et au comportement de l'entreprise. Pour composer ce texte, les auteurs ont étudié des dizaines de rapports et d'analyses (cités dans la bibliographie) concernant l'activité de réglementation au Canada, aux États-Unis et dans les pays de l'OCDE afin de découvrir s'il n'y aurait pas des thèmes communs associés à l'exercice contemporain du pouvoir de réglementation et à la nature de l'intérêt public. Cette étude nous a permis de découvrir cinq grands thèmes.

Processus et participation

Pratiquement toutes les études dont nous avons pris connaissance insistent sur l'importance qu'il y a de faire en sorte que le processus de réglementation soit adéquat, accessible, juste et efficace. Sauf peut-être dans le cas des règlements qui concernent directement la sécurité et la santé (voir ci-dessous), nous avons eu clairement le sentiment que l'ancien style de réglementation de type commandement et contrôle ne produisait pas de trop bons résultats dans la plupart des cas, et qu'il fallait le remplacer par des modes de réglementation plus souples et plus réactifs (par exemple des contrats garantissant l'observation des conditions, le contrôle des résultats). Une partie du problème des règlements à l'ancienne mode est l'efficacité : de nombreuses études laissent entendre que les règlements du type commandement et contrôle sont, pour commencer, beaucoup trop lourds, et qu'ils sont également tout à fait insuffisants dans le cas des marchés et des technologies en constante évolution. Comme le signalait d'ailleurs un examen de la réglementation ontarienne en matière d'environnement :

Par contre, dans un très grand nombre de rappo[Traduction] Cette évolution signifie que l'optique classique et étroite des responsabilités environnementales n'est plus de mise. Les pouvoirs publics de premier ordre admettent que le modèle classique - ce qu'on appelle souvent le modèle de commandement et de contrôle - est inadéquat lorsque c'est le seul moyen, ou le moyen principal, qu'on utilise pour répondre aux problèmes environnementaux fluides et toujours plus complexes de notre époque et de demain. Ces mêmes pouvoirs publics s'emploient résolument à passer à un palier d'intervention supérieur sur le plan environnemental, ce qu'on appelle parfois une nouvelle vision de la gestion de l'environnement. (Ministère de l'Environnement de l'Ontario, 2001)rts, l'efficacité est associée à une notion de confiance de la part du public et, qui plus est, de la part d'un public beaucoup plus averti. Une étude de la réglementation des professionnels de la santé en Ontario révèle par exemple que le public « a lui-même changé depuis l'introduction de la LPSR [Loi sur les professions de la santé réglementées], du point de vue tant de la démographie, de l'économie et de la composition sociale, que de la faculté de faire des choix au sujet des options en matière de soins de santé ». (Conseil consultatif de réglementation des professions de la santé, 2003). Les organismes de réglementation ne peuvent faire leur travail que si le public leur fait confiance, et l'efficacité des interventions réglementaires n'est donc pas une fin en soi, mais plutôt un mécanisme essentiel pour que le public continue à accepter les interventions réglementaires. L'accent mis sur l'ouverture des démarches, l'accessibilité, la transparence et surtout la participation publique, apparaît à l'évidence dans une large gamme de champs de réglementation (voir annexe B).

L'accent ainsi mis sur le processus fait valoir d'une part la nécessité de la participation publique, mais d'autre part aussi, celle de comprendre en quoi le public lui-même a changé. Un grand nombre d'études signalent un désir accru de pouvoir participer au processus de réglementation allié à une volonté de pouvoir prendre des décisions individuelles avec plus d'autonomie que ne serait normalement le cas sous l'emprise d'un régime réglementaire. C'est là un problème complexe puisque, manifestement, les Canadiens ne réclament pas un allègement de la réglementation dans des dossiers comme l'environnement ou les aliments transgéniques. On semble désormais comprendre qu'au Canada, le public est plus averti et plus instruit, et aussi que les organismes de réglementation doivent justifier plus clairement leurs décisions devant lui, à la fois pour gagner sa confiance et pour l'informer afin qu'il puisse juger lui-même de certains éléments des dossiers en cause. Par ailleurs, même si le public exige une réglementation plus rigoureuse dans certains domaines essentiels, il semble continuer à vouloir se réserver, dans ces domaines réglementés, certains créneaux lui permettant de faire lui-même un choix en connaissance de cause (p.ex., l'étiquetage des aliments transgéniques).

Coûts de la réglementation

L'efficience est un autre problème associé aux processus de réglementation. La plupart des études et des analyses posent que l'activité de réglementation est profitable pour le public et pour l'entreprise, mais la question fondamentale demeure à quel prix? Quel est le juste milieu entre les coûts et les avantages de l'activité de réglementation? La plupart des études soutiennent qu'il faut accorder davantage d'attention aux analyses de rentabilité des activités de réglementation et être plus conscients des coûts économiques cachés qu'entraînent les interventions de réglementation. Voilà qui est directement relié au problème du processus de réglementation puisque, si les processus de ce genre sont plus ouverts et plus transparents, ils sont également susceptibles de mieux révéler toute la palette des coûts et des avantages associés aux initiatives de réglementation.

Préoccupations en matière de santé et de sécurité

Les deux thèmes précédents s'inscrivent dans le droit fil d'une bonne partie du débat qui a cours depuis une dizaine d'années au sujet de la réforme ou de l'amélioration de la réglementation. Dans le monde entier, les pouvoirs publics en sont arrivés à comprendre que toute réglementation a non seulement des avantages, mais également un coût, et que l'intérêt public exige manifestement que les régimes de réglementation soient les plus efficaces mais aussi les moins coûteux possibles. En d'autres termes, il faut maximiser les avantages de la réglementation. Le débat concernant les processus de réglementation n'est pas nouveau non plus lorsqu'il réclame à la fois une participation plus large et des moyens de réglementation plus efficaces et plus souples. Ces deux thèmes confondus correspondent logiquement à une opinion critique de l'activité de réglementation, et on pourrait en déduire une tendance à vouloir réduire ou alléger le fardeau réglementaire.

Or, depuis quelques années, suite à une série d'événements comme la contamination de l'eau à Walkerton (et d'autres incidents similaires ailleurs au Canada), et suite aussi à l'attention croissante accordée aux contraintes exercées sur l'environnement et aux impacts de la biotechnologie, les responsables de la réglementation ont constaté que, de plus en plus, le public exige un contrôle réglementaire plus rigoureux dans les grands domaines qui intéressent la santé et la sécurité publiques Ainsi, la Colombie-Britannique a-t-elle proposé en 2003 une toute nouvelle Loi sur la protection de l'eau potable, beaucoup plus complète et assortie d'un régime d'exécution et de permis considérablement renforcé. Le Comité consultatif canadien de la biotechnologie a exhorté le gouvernement canadien à s'inspirer du principe de la prudence lorsqu'il prend des décisions concernant par exemple l'incidence des aliments transgéniques sur la santé (c.-à-d. à opter pour la prudence lorsque le contexte qui préside à la décision est incertain).

Le fait que le public soit davantage enclin à accepter une réglementation rigoureuse dans les domaines qui affectent directement la santé, la sécurité et l'environnement représente une difficulté toute particulière pour les chargés de réglementation, en conséquence de quoi ceux-ci accordent davantage d'attention aux analyses de risque. Là où les risques sont difficiles à évaluer, notamment dans le domaine environnemental, les chargés de réglementation opteront pour une formulation quelconque du principe de la prudence.

Intendance et responsabilité mutuelle

Un quatrième thème qui est ressorti des différents examens et études a été celui de l'intendance et de la responsabilité mutuelle que tous les protagonistes - pouvoirs publics, parties prenantes et simples citoyens - doivent assumer dans la mise en oeuvre des cadres de réglementation. Ce constat représente une nouveauté importante dans le raisonnement communément admis dans le domaine réglementaire, et qui porte à penser à la fois à une éthique d'une saine administration et à une éthique de la coopération. Une optique de l'intendance semblerait particulièrement appropriée pour le dossier environnemental, mais elle représente en fait une vision holistique qui, en principe, pourrait s'appliquer à toute la palette des domaines de politique. Ainsi, le gouvernement de la Colombie-Britannique constatait-il, pendant ses discussions sur les réformes à apporter au système de santé, que l'un de ses objectifs consistait à « assurer la pérennité et une utilisation appropriée du système de santé en partageant les responsabilités entre les pouvoirs publics, les fournisseurs, les patients et le public ». (Planification du ministère de la santé de la Colombie-Britannique, 2002)

L'optique du juste milieu

Le dernier thème qui s'est dégagé de notre examen des pratiques actuelles en matière de réglementation est celui du juste milieu. Il est communément admis qu'une réglementation moderne doit mettre en adéquation différents intérêts, différents « biens publics », différents buts et objectifs. Nous jugeons que cela est important étant donné que cette optique met en exergue à la fois la complexité du processus décisionnel en matière de réglementation et le fait que ce genre de décision exige de faire des compromis entre des objectifs ou des buts qui ont chacun, à leur manière, une importance intrinsèque : l'innovation par opposition à la santé et à la sécurité, la protection de l'environnement par opposition à la croissance économique.

Les chargés de réglementation s'emploient également à trouver un autre genre de juste milieu, un juste milieu entre les intérêts particuliers, les intérêts des entreprises et les grandes valeurs sociales canadiennes. Dans chaque cas d'espèce, ce juste milieu et l'importance relative de chacune de ces considérations varient d'un domaine de politique à un autre. Ainsi, dans des domaines de réglementation à caractère économique comme les télécommunications, le juste milieu essentiel s'établit entre les intérêts des particuliers qui sont des consommateurs (p.ex. prix aussi bas que possible, produits de bonne qualité, concurrence raisonnable entre fournisseurs) et ceux des entreprises (p.ex. prix et profits raisonnables). Tout cela a une incidence également dans le domaine de la réglementation de l'environnement, mais les valeurs sociales (p.ex. les générations à venir) sont davantage visibles. Dans des domaines comme la biotechnologie, les chargés de réglementation doivent trouver un juste milieu entre les intérêts des particuliers lorsqu'il s'agit d'avoir accès à certaines technologies, les intérêts des entreprises en matière d'innovation et de recherche, et les valeurs sociales associées aux expériences conduites sur des sujets humains.

Ces cinq thèmes interpellent directement la problématique de l'intérêt public et, à certains égards au demeurant fort importants, ils font valoir des éléments que nous avons dégagés de notre examen des textes de référence concernant l'intérêt public auxquels nous faisons allusion dans la première partie de ce texte.

• Une façon simple mais puissante de définir l'intérêt public consiste à faire référence aux processus appropriés par lesquels les différents segments de la population peuvent exprimer leurs points de vue. Les examens et les études axés sur la pratique actuelle en matière de réglementation font systématiquement valoir un argument similaire : le processus décisionnel en matière de réglementation doit être, sur le plan de la procédure, équitable, ouvert, transparent et responsable. Cela ne garantit pas toujours pour autant que les décisions seront prises dans l'intérêt public, mais l'utilisation de processus adéquats est la première étape, et une étape essentielle, sur la voie d'une réglementation efficace dans l'intérêt public. Le fait que les citoyens ne feront pas confiance à un processus fermé, opaque et non responsable est ici une dimension supplémentaire.

• Le problème de plus en plus évoqué du coût de la réglementation reflète aussi un pôle de l'intérêt public; d'ailleurs, la Politique de réglementation du Canada affirme bien que « dépenser à bon escient les deniers publics est également une question d'intérêt public ». Cela correspond également au thème du juste milieu, en l'occurrence faire en sorte que cela se reflète sur l'ensemble des coûts et des avantages.

• L'importance accordée à la santé et à la sécurité, à l'intendance et à la responsabilité mutuelle atteste également d'une évolution du raisonnement concernant l'intérêt public. D'une part, cela évoque une volonté plus affirmée de recourir à des mesures de réglementation plus vigoureuses là où les risques pour la santé, la sécurité et l'environnement sont élevés. D'autre part, cela souligne le sentiment que le public doit avoir voix au chapitre lors de l'élaboration du cadre général de réglementation, et cela précisément parce que ce cadre de réglementation, tout comme d'autres domaines aussi, représente pour lui un intérêt très marqué. Cela va plus loin qu'une participation du public réduite à une simple consultation. Dans une large mesure, pour qu'une décision à caractère de réglementation corresponde à l'intérêt public, elle doit être conforme à l'image que le citoyen se forme de l'intérêt public ainsi que des limites souhaitées pour l'intervention et la régulation de la part des pouvoirs publics. Mais ce n'est pas tout, puisqu'une réglementation doit également mettre en oeuvre les normes de l'intérêt commun et des valeurs partagées. Par contre, la première étape doit être l'opinion du public. La prochaine partie est ainsi consacrée à cette opinion du public telle qu'elle a pu être circonscrite lors du Dialogue entre citoyens des RCRPP, et elle offre une perspective de ce que le public canadien considère comme un périmètre approprié pour une réglementation, ainsi que des valeurs fondamentales qui doivent à ses yeux être défendues par les pouvoirs publics chargés de réglementer.

L'opinion du public au Canada

Il est manifeste que l'opinion du public doit exercer une influence sur la définition de l'intérêt public. Et il existe plusieurs façons d'évaluer l'opinion du public. Matthew Mendelsohn offre dans un autre texte (Attitudes Toward Regulation in Canada: The Results of a Review of Publicly Available Data Sources, 2004) un survol utile des constats des sondages de l'opinion publique effectués pendant les dernières années. Dans cette partie-ci, nous résumons les résultats d'un dialogue délibératif conduit à la fin de 2002 par les Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques avec la collaboration de son partenaire Viewpoint Learning. Cette démarche est un peu plus approfondie et aussi plus prospective que ne le sont les données relatives aux sondages, mais les conclusions de Mendelsohn viennent compléter les constats cités plus loin.

Ce dialogue avait pour but de donner à des citoyens la possibilité de se former une vision du genre du Canada qu'ils voulaient pour 2012. On leur a demandé de définir les rôles et les responsabilités des pouvoirs publics, du monde des affaires, des collectivités et des familles dans quatre domaines de politique importants : développement économique, développement international, pauvreté et marginalisation sociale et gestion de l'environnement et des risques pour la santé². Les résultats comportent à la fois des implications générales pour l'intérêt public et des recommandations très spécifiques concernant le rôle des pouvoirs publics en matière de réglementation.

Applications générales

Les Canadiens acceptent le fait que les marchés et la concurrence jouent dans leur vie un rôle plus important que jadis. Ils croient que le monde des affaires et les marchés servent à la fois l'intérêt public et des intérêts privés. Pour eux, les objectifs économiques et sociaux se chevauchent et se complètent. Il s'agit en l'occurrence d'une évolution par rapport aux décennies précédentes pendant lesquelles le monde des affaires était souvent considéré comme opposé à la société civile. Les Canadiens croient désormais que les marchés « doivent avoir des freins », mais que le monde des affaires a le droit et l'obligation de faire des bénéfices. Mais en même temps, toute entreprise doit aider la collectivité dans laquelle elle oeuvre (par exemple en formant des partenariats pour la réalisation de projets communautaires importants). Pour leur part, les pouvoirs publics sont censés être en mesure de freiner les marchés et d'assumer en définitive la responsabilité de la santé et de la sécurité des Canadiens, ainsi que de la protection de l'environnement.

Ainsi, les Canadiens partent-ils du principe qu'il faut un juste milieu entre les intérêts des différents protagonistes à l'oeuvre dans la société pour que l'intérêt public soit préservé.

Recommandations spécifiques pour les systèmes de réglementation

Les Canadiens adoptent également, pour la réglementation, un « modèle de marché ». Ils ne croient pas que les pouvoirs publics doivent dicter à l'entreprise, ou à quiconque d'ailleurs, comment se conformer aux normes fixées par voie de réglementation. Les gouvernements devraient plutôt exiger des entreprises qu'elles rendent compte des résultats qu'elles ont obtenus afin de respecter ces normes. Ils croient que le monde des affaires sera alors encouragé à innover afin de pouvoir respecter les normes de la façon la moins coûteuse possible. Il faudrait par conséquent que les chargés de réglementation s'emploient à fixer, pour le résultat final escompté, des normes très élevées, et non pas simplement à fixer des normes quant à la façon d'obtenir ce résultat. Pendant leur réflexion sur ce modèle de réglementation, les Canadiens ont également commencé à constater l'intérêt qu'il y a d'utiliser les instruments du marché. Ainsi, ils ont accepté relativement facilement l'idée qu'en facturant l'eau à son coût réel, on favoriserait la conservation, ce qui servirait donc l'intérêt public.

Les Canadiens attendent de leurs gouvernements qu'ils fixent des normes élevées et rigoureuses à la fois en ce qui concerne la santé, la sécurité et l'environnement, et ils veulent que ces normes soient appliquées avec rigueur. Quiconque ne s'y conformerait pas devrait être puni et « la sanction devrait être à la mesure du crime ». Ils veulent également que ces systèmes soient transparents, et la responsabilisation est pour eux une priorité de premier ordre.

La transparence est essentielle parce que les Canadiens reconnaissent que chaque décision est empreinte de tensions. Par exemple, choisir entre le droit, pour quelqu'un, d'opter pour un médicament expérimental et l'intérêt public qui exige de vérifier si un médicament est sûr avant d'en autoriser la vente, les a placés devant un dilemme. En définitive, ils ont opté pour la possibilité de donner à un malade en phase terminale le droit de prendre ce médicament pour autant qu'il assume l'entière responsabilité des conséquences possibles. Mais de façon plus générale, ils ont également décidé que le public devrait attendre que le médicament ait fait l'objet de tous les tests nécessaires.

Le fait que les Canadiens aspirent à des normes rigoureuses a également engendré de longues discussions sur la question de savoir s'il fallait aligner nos normes sur celles d'autres pays, et en particulier des États-Unis. Une petite minorité a préconisé l'harmonisation avec les États-Unis, mais en bout de ligne, le consensus fut que la réglementation appliquée au Canada devrait en principe être « faite au Canada ». Ce consensus reposait sur deux éléments : en premier lieu, la notion que l'harmonisation affaiblirait les normes et en second lieu, le sentiment très vif que les valeurs sociales canadiennes sont différentes des valeurs américaines et que, par conséquent, le juste milieu de nos intérêts est vraisemblablement différent de ce qu'il serait aux États-Unis. (En d'autres termes, il faut s'attendre, dans la plupart des cas, à ce que les normes canadiennes favorisent, plus qu'aux États-Unis, les droits collectifs plutôt que les droits individuels.)

En résumé, l'opinion que les Canadiens ont de la réglementation appellerait une réforme profonde des systèmes de réglementation actuels, en l'occurrence :

• l'abandon de la formule du commandement et du contrôle;

• l'adoption de normes plus rigoureuses et de peines plus lourdes pour ceux qui ne s'y conforment pas;

• une préférence générale pour des règlements faits au Canada, sauf s'il est prouvé qu'une harmonisation avec la réglementation d'autres pays conduirait a) à des normes plus rigoureuses; b) à des règlements plus efficients.

Cadre de responsabilisation relatif à l'intérêt public (CRIP)

La première partie de ce document a fait ressortir la grande importance du concept de l'intérêt public dans le processus décisionnel démocratique (particulièrement en réglementation). La deuxième partie a mis en lumière la façon dont la pratique et la révision réglementaires contemporaines reflètent l'évolution dans la perception du concept de l'intérêt public. La troisième partie a démontré que les Canadiens eux-mêmes se font une idée relativement claire des priorités de base et de la façon dont les gouvernements, les marchés et la société civile devraient en tenir compte.

Compte tenu de l'importance du concept de l'intérêt public et de son rôle de pierre angulaire du processus décisionnel en matière de réglementation, on peut se surprendre qu'on y accorde de façon générale une valeur si élevée alors que le concept lui-même soit si mal défini. Le Canada est vu comme un chef de file pour ce qui est de la révision et de l'encadrement du processus réglementaire, mais la Politique de réglementation, pas plus que le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation (REIR), n'explique ou ne définit le sens du concept de l'intérêt public. En effet, le REIR établit une méthode d'analyse qui vise essentiellement à établir les avantages-coûts et à analyser le processus suivi (comme nous l'expliquions à la partie 1), sans pour autant définir la valeur commune plus vaste ou la notion d'intérêt commun que comporte l'intérêt public. En pratique, les instances de réglementation définissent évidemment de façon implicite l'intérêt public par les compromis et les choix qu'ils font. Nous pensons cependant qu'il serait possible d'être plus systématique et explicite. Il existe quelques exemples de cas où des instances de réglementation, l'Office national de l'énergie, en l'occurrence, mentionnent l'intérêt public dans leur mandat.

L'Office national de l'énergie : exemple de clarification du mandat

Compte tenu de l'importance continue et parfois croissante de la réglementation au Canada (en particulier dans les domaines de la santé, de la sécurité et de l'environnement), des craintes que suscitent certains progrès technologiques (p.ex., la biotechnologie) et de l'importance de maintenir la confiance du public dans le processus décisionnel réglementaire, nous suggérons que le Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente recommande aux gouvernements et aux instances de réglementation canadiens de mettre en place un cadre de responsabilisation relatif à l'intérêt public (CRIP). Dans le cadre de sa Politique de réglementation, le gouvernement devrait exiger que toutes les instances de réglementation tiennent compte d'une nouvelle dimension dans leurs décisions, soit celle de l'intérêt public, qu'elles seraient tenues de justifier dans chaque cas. Comme nous l'expliquons ci-après, le CRIP se fonderait sur le REIR. Alors que le REIR (ou sa version mise à jour) s'intéresse surtout à la « façon » dont le processus réglementaire s'exerce, le CRIP, lui, s'intéresserait avant tout à la « raison-d'être » de ce processus. À notre connaissance, aucun autre gouvernement en Amérique du Nord ou de l'OCDE n'a adopté de guide ou de cadre explicite relatif à l'intérêt public (ce concept peut être à l'occasion mentionné dans des lois réglementaires). Le Canada pourrait innover dans ce domaine.

Le cadre que nous suggérons comporterait deux étapes se renforçant mutuellement. La première consisterait en un énoncé de la preuve recueillie et viserait à s'assurer de la prise en compte de chaque dimension fondamentale de l'intérêt public dans un cas précis. Les mêmes questions seraient abordées au cours de la seconde étape, mais sous l'angle explicite de l'équilibre des intérêts individuels, des intérêts commerciaux et des valeurs sociales. L'analyse prévue dans le cadre de la seconde étape vise à faire ressortir les compromis devant être faits et à servir de fondement à une énonciation claire de l'intérêt public dans le cas visé.

Cadre de responsabilisation relatif à l'intérêt public

Première étape : Examen de la preuve concernant l'intérêt public

Seconde étape : Analyse de la preuve - Équilibre des intérêts

Première étape du CRIP

1. Y a-t-il eu application régulière du processus décisionnel réglementaire et pouvons nous dire avec certitude que les décisions découlant de l'application de ce processus sont justes? Les principaux repères sont l'accessibilité, la transparence (disponibilité et diffusion de l'information), les mécanismes assurant la participation et la discussion, la reddition de comptes et la neutralité du processus décisionnel.

2. Que pensent les Canadiens sur la question? Existe-t-il des vues majoritaires évidentes sur la question?

3. Quels sont les groupes d'intérêts visés par la question et quelles sont leurs vues? Comment se répartissent les coûts et les avantages des diverses options réglementaires entre ces groupes et plus généralement entre les Canadiens?

4. Quels sont les principaux intérêts communs ou biens publics en jeu dans ce domaine - p.ex., santé, sécurité, protection environnementale, générations futures, innovation, compétitivité. Comment a-t-on évalué les risques? Quel est le point de convergence de ces intérêts communs?

5. Existe-t-il des valeurs communes ou des lignes directrices à prendre en compte dans ce domaine? Le processus décisionnel réglementaire devrait-il faire mention de droits juridiques spéciaux visant des particuliers ou des collectivités?

Seconde étape du CRIP

La pratique réglementaire suppose un compromis entre des valeurs ou objectifs également légitimes et importants. Dans le domaine de la réglementation économique, par exemple, les intérêts des entreprises et des marchés sont comparés aux intérêts des consommateurs. Dans la réglementation environnementale, les intérêts des générations actuelles sont comparés aux intérêts des générations futures. Dans toute décision réglementaire, l'intérêt public constitue un équilibre entre les intérêts/droits des particuliers (comme consommateurs /citoyens), des entreprises (économie) et de la société (valeurs sociales). Cet équilibre évolue évidemment au fil du temps en raison d'une évolution du contexte (en particulier du contexte économique) et des valeurs sociales. Les particuliers ont des droits juridiques et constitutionnels ainsi que des besoins (aussi essentiels que la sécurité, mais ces besoins comprennent aussi celui de l'épanouissement personnel). Les entreprises constituent le moteur de l'économie et exercent leur activité, au Canada, principalement sur les marchés compétitifs. Les droits commerciaux/économiques comprennent la propriété, le commerce libre et équitable, les profits et les contrats. Enfin, il faut viser un équilibre entre les normes et les valeurs sociales et les droits des particuliers et des entreprises/marchés. Ces normes et ces valeurs comprennent des biens collectifs comme l'air et l'eau propres, les espaces verts, la sécurité et le sens esthétique public; des pratiques sociales méritant d'être conserver comme la civilité dans la vie quotidienne et la confiance; des services publics efficaces, efficients et professionnels; des valeurs sociales auxquelles souscrivent l'ensemble des Canadiens (voir Dialogue avec les citoyens)

La seconde étape du CRIP vise à voir de quelle façon la définition de l'intérêt public s'applique par l'examen explicite des compromis nécessaires entre les intérêts des particuliers, des entreprises et de la société. La démonstration de l'utilité de l'analyse peut être faite en prenant en exemples trois domaines de réglementation : les télécommunications, les aliments génétiquement modifiés et l'eau potable.

Conclusion

L'intérêt public constitue un élément central des processus réglementaires des gouvernements fédéral, provinciaux et locaux. Il est cependant rare qu'il soit directement mentionné dans les lois ou les décisions réglementaires. L'évaluation que nous avons faite de la question nous amène à conclure qu'il est impossible de donner une définition d'intérêt public qui s'appliquerait à toutes les politiques ou décisions réglementaires. Il s'agit plutôt d'un concept qui est pris en compte par les instances de réglementation lors de l'examen des preuves qui leur sont soumises et lors de la rédaction de leurs décisions.

À mesure que s'intensifient les pressions en vue d'accroître la transparence et la reddition de comptes dans ce domaine, nous pensons que les décisions réglementaires devront refléter l'intérêt public de façon plus directe et plus concrète. À notre avis, il convient à cette fin de créer un cadre multidimensionnel tout en sachant que l'issue du processus décisionnel ne reposera pas sur une seule considération.

En résumé, les Canadiens s'attendent à ce que les instances de réglementation soupèsent tous les intérêts lorsqu'elles rendent une décision. Le défi consiste donc à rendre transparent le processus par lequel elles parviennent à établir un équilibre entre les intérêts des divers intervenants. De cette façon, les personnes ayant des intérêts contradictoires pourront voir comment leurs propres intérêts se reflètent dans la décision rendue même si, en bout de ligne, ce ne sont pas leurs intérêts qui ont primé. Voilà, à notre avis, le moyen qui s'offre à nous d'assurer une réglementation conforme à l'intérêt public au XXI^e siècle. Voilà la raison pour laquelle nous proposons la création d'un Cadre de responsabilisation relatif à l'intérêt public.

Annexe A

Comment les penseurs et les chercheurs définissent l'intérêt public

Processus

Le concept de l'« intérêt public » peut être défini de façons radicalement différentes comme en témoignent les exemples ci-dessous :

B. La décision qui résulte de la mise en oeuvre de procédures adéquates.

(i) Conceptions simples : application régulière de la loi, règle de la majorité, etc.

(ii) Conceptions pluralistes : observation des règles de procédure prévues dans le cadre d'un processus juridique ou politique et auxquelles se réfère le décisionnaire dans un cas précis. (Leys et Perry 1959: 44)

[Traduction] « Définir l'intérêt public à l'égard d'une question quelle qu'elle soit se limite à ceci : des règles doivent exister et les règles qui ont préséance doivent être appliquées; les règles déraisonnables doivent être modifiées selon la règle établie...Le public s'intéresse à la loi et non aux lois; à la méthode sur laquelle repose la loi et non à son contenu; au caractère sacré d'un contrat et non à un contrat particulier; à la compréhension fondée sur la coutume et non à une coutume ou à une autre. Le public s'intéresse à ces questions dans la mesure où les hommes, dans l'exercice de leurs affaires, doivent trouver un modus vivendi; l'intérêt du public veut qu'il existe une règle permettant de définir et de prévoir le comportement des hommes de manière à ce que chacun puisse adapter son comportement en conséquence ». (Lippman 1995: 104, 105)

« Les décisions qui sont le fruit d'un processus tenant compte de tous les facteurs pertinents ont le plus souvent pour objet l'intérêt public...les gens acceptent les processus décisionnels démocratiques parce qu'ils permettent au plus grand éventail d'intérêts de chercher à influer sur les décisions prises par les divers paliers de gouvernements ». [traduction] (Schubert 1960: 204, 205).

[Traduction] « Pour les fonctionnaires, le principal élément à prendre en compte lors de la détermination de l'intérêt public est la décision prise par leurs supérieurs politiques et hiérarchiques, lesquels agissent par l'entremise des voies officielles, par voie législative et par voie judiciaire, le cas échéant ». Dans les domaines où le fonctionnaire dispose d'un pouvoir discrétionnaire, il doit prendre en compte les conséquences de sa décision sur les principaux intéressés, mais il ne doit pas oublier que d'autres intéressés ne sont pas organisés ni représentés et « dans la mesure où il peut percevoir les conséquences de sa décision sur eux, il doit se faire leur représentant ». (Monypenny 1953: 441)

La troisième approche consiste à évaluer le besoin d'établir des mécanismes permettant de représenter les intérêts et de les soupeser, et des mécanismes permettant d'aboutir à une décision. Pour ce qui est du règlement des revendications et des différends, l'existence d'un processus structuré adéquat qui corresponde aux besoins et aux idéaux de la société est dans l'intérêt public. Comme le disait Locke, la société a besoin d'un législateur et d'un arbitre commun, ou, comme nous dirions en termes modernes, il est de l'intérêt public que le gouvernement, y compris l'administration publique, soit juste et efficace. Cet intérêt peut mener à des arrangements dans les domaines judiciaire, administratif et législatif ou à des arrangements supralégislatifs que nous appelons arrangements constitutionnels. (Redford 1958: 114)

Signification procédurale - On peut aussi évidement définir l'intérêt public comme le produit d'un processus particulier, soit celui du processus démocratique. (Powell & Clemens 1998: 11-12)

Opinion majoritaire

Tout ce qui est à long terme préjudiciable à la majorité des citoyens ne peut être considéré comme étant dans l'intérêt public, à moins que ce ne soit essentiel à la protection des droits individuels compris dans le consensus minimal. Le principe de l'intérêt à long terme du plus grand nombre découle du principe de la règle de la majorité, qui découle à son tour de l'axiome voulant que chaque personne ait une valeur « ultime » égale. Il établit un lien fondamental dans une société démocratique entre l'intérêt public et les intérêts privés des citoyens. (Downs 1962: 9)

[Traduction] « Quel est donc l'intérêt de la collectivité? - La somme des intérêts des membres qui la composent » (Bentham 1948: 2)

À ce niveau de réalité, on peut discerner diverses variations dans l'élaboration des politiques. Il est évident que l'intérêt direct de groupes minoritaires ou majoritaires dominants peut prévaloir et finir par devenir l'idée qu'on se fait de l'intérêt public. (Redford 1958: 111)

[Traduction] Pour que l'accord fondé sur la vérification de Bentham corresponde davantage à l'usage ordinaire, on pourrait dire qu'une politique est légèrement ou fortement dans l'intérêt public selon le nombre de personnes qui l'appuient. Ou, pour reprendre une formule élaborée par la suite par Kenneth Arrow, nous pourrions demander à un législateur de décider « l'état social qui produirait le bien-être social le plus élevé possible dans un certain environnement » (Powell & Clemens 1998: 10)

Majorité consensuelle - Le même ensemble de préférences peut être partagé par presque tous les membres de la politie; les préférences de la minorité sont alors jugées sans importance quelle que soit leur « intensité », c'est-à-dire la mesure dans laquelle la minorité échangerait des biens auxquels elle attache de la valeur pour obtenir la satisfaction de ses préférences. (Mitnick 1976: 19)

Si quelque chose est dans l'intérêt public ce sera aussi dans l'intérêt de la majorité des membres du public. (Cox 1973: 238)

Conception utilitaire

L'« intérêt public » peut prendre plusieurs significations radicalement différentes : conceptions utilitaire ou agrégative : l'optimisation des intérêts particuliers. (Leys & Perry 1959: 44)

Pour eux ... la vertu suprême d'un système de gouvernement démocratique est la multiplicité des points d'accès rendus possibles pour les nombreux intérêts divergents qui se manifestent nécessairement dans une société pluraliste. La fonction des représentants gouvernementaux est de faciliter le réajustement des intérêts contradictoires de façon à perturber le moins possible l'équilibre existant. (Schubert 1960: 136)

[Traduction] L'intérêt public « est déterminé et établi » par la libre concurrence entre les groupes d'intérêt. La négociation d'un compromis se fondant sur leurs différence est l'aboutissement pratique de ce que constitue l'intérêt public » (Binkley & Moos 1950: 7)

[Traduction] L'intérêt public « doit nécessairement représenter un compromis opérationnel et doit faire l'objet d'un effort continu pour le définir, à mesure que le besoin s'en fait sentir, dans le cadre d'un processus en vue d'atteindre un équilibre souvent délicat entre des intérêts divergents ». (Boudreau 1950: 371)

[Traduction] L'intérêt public est la « politique résultant de la somme de tous les intérêts dans la collectivité- qui sont peut-être tous des intérêts privés - qui servent à établir un équilibre dans l'intérêt commun ». (Marks, Raimond and Fortinsky 1972: 51)

[Traduction] « Qu'est donc l'intérêt de la collectivité? - La somme des intérêts des membres qui la composent ». (Bentham 1948: 2)

Bref, le processus du compromis et de l'accommodement, tellement caractéristique du processus démocratique, devient le reflet de l'intérêt public. (Sorauf 1957: 623)

Intérêt commun

L'intérêt commun est utilisé pour décrire les cas où des particuliers ne peuvent pas défendre leurs intérêts nets, mais lorsque quelque chose qui est nécessaire à la cohésion ou au développement de la collectivité est obtenu, soit les intérêts des personnes à titre de membre du public ou de la collectivité. Cette idée de l'intérêt public comme un intérêt dans notre rôle comme membre de la collectivité est peut-être ce qui permet le mieux de voir l'intérêt public comme un des arguments pouvant être avancés pour justifier le bien-être collectif. (Bell 1993: 30)

Pour que cela ne se produise pas, et pour que les membres de la collectivité maintiennent un cadre social leur permettant de vivre aussi bien que possible, ils doivent agir et penser non seulement comme des personnes individuelles, mais comme des membres de la collectivité. Cela signifie que l'intérêt de la collectivité doit primer sur les intérêts sectaires et personnels en cas de conflit. Pour que l'intérêt de la collectivité puisse primer, tous les membres de la collectivité, du fait de leur appartenance à la collectivité, doivent souscrire à un autre principe moral. Ce principe est distinct bien que lié au principe d'« association ». Il s'agit du principe de la « responsabilité sociale ». À titre de membre de la collectivité, une personne est tenue envers les autres membres de la collectivité non seulement de donner préséance aux intérêts de la collectivité par rapport aux siens, mais aussi de faire tout ce qu'elle peut pour promouvoir l'intérêt de la collectivité. La même chose vaut pour les intérêts sectaires des groupes et des classes de la collectivité, lesquels doivent aussi accepter de modifier leurs intérêts et de les subordonner à l'intérêt de la collectivité. (Milne 1999: 42)

Un décision est considérée comme servant des intérêts spéciaux si elle avantage une partie du public au détriment de l'ensemble de la population. Elle est considérée servir l'intérêt public si elle avantage l'ensemble du public au lieu de certains segments du public. (Banfield 1955: 322)

Les cas où l'on a recours à la notion d'« intérêt public » appartiennent à deux catégories et bien que la ligne de démarcation entre ces deux catégories n'en fait pas des catégories tout à fait étanches, cette vue de l'esprit est utile aux fins que je poursuis. Je dirai que la première catégorie est formée d'applications négatives de l'« intérêt public ». Dans ces cas, ce que l'on considère comme étant dans l'« intérêt public » est d'empêcher une personne de faire quelque chose qui aura des conséquences négatives pour un groupe de personnes non défini. La planification « négative » dont l'objet est de prévenir la pollution visuelle que constitueraient les remises en tôle ondulée devant les maisons et des néons clignotants dans les Cotswolds, est un exemple parfait de mesure négative fondée sur l'« intérêt public ». La même chose vaut pour le droit criminel, du moins lorsqu'on considère que les « victimes futures » constituent toujours un groupe non défini. Des applications « positives » surviennent cependant lorsqu'un service est offert à un groupe de personnes non défini. Un gouvernement local agit « de façon positive » dans l'intérêt public en créant des parcs et des routes. Le point exact à partir duquel un gouvernement local impose tellement de restrictions touchant l'aménagement d'un site pour qu'il devienne possible de parler d'application « négative » plutôt que « positive » de l'« intérêt public » peut faire l'objet d'un débat, mais il n'en demeure pas moins que ces deux types de catégories de cas sont assez claires. (Barry 1963: 208)

Dire qu'une mesure est dans l'intérêt public est considérer qu'elle cadre avec une situation politique qui est avantageuse pour tous, sinon immédiatement du moins à long terme, que tous s'en rendent compte ou non. (Cassinelli 1962: 42)

Une seconde approche à la réalité de l'intérêt public est de chercher les intérêts largement et continuellement partagés qui découlent directement d'une évolution organique et de buts partagés. Il s'agit des intérêts qui sont si largement partagés qu'ils peuvent, de ce seul fait, être appelés des intérêts communs ou publics. On peut donner en exemple l'éducation, la paix, un bon système de gestion de la circulation et les mesures en vue de prévenir l'alternance de forte expansion et de récession. (Redford 1958: 111)

L'intérêt public peut être considéré être ce que les hommes choisiraient s'ils pouvaient penser clairement et rationnellement et agir de façon désintéressée et généreuse. (Lippman 1956: 40)

Valeurs partagées

Pour arriver à un meilleur équilibre dans l'intérêt public, il est nécessaire de renforcer et d'étendre les droits démocratiques. Il est également nécessaire de développer et de maintenir des ressources afin de permettre aux pratiques démocratiques de se répandre dans la société et de faciliter leur adoption. L'objectif à viser est de faire en sorte que les habiletés, les capacités et les pouvoirs des citoyens se développent d'une façon démocratique et équitable qui soit avantageuse pour tous. Il faut à cette fin pouvoir compter non seulement sur le soutien d'institutions et de pratiques démocratiques, mais aussi sur les politiques de l'État, ses règlements et ses programmes. L'éthique et le sens des valeurs morales sont essentielles étant donné qu'il faut viser l'équilibre et l'équité et qu'il convient de corriger les inégalités qui existent puisque l'objectif plus vaste est de créer des conditions permettant aux personnes de développer leurs pouvoirs/capacités ainsi que leurs habiletés. (Reddick 2002: 32)

Nous pouvons résumer en disant que ceux qui sont motivés par la recherche de l'intérêt public agiraient de manière à favoriser la liberté et la justice. Cette motivation éthique se traduit par des conséquences éthiques qui vont dans le sens de l'intérêt public. (Griffiths 1962: 19)

Il existe un véritable intérêt public que nous pouvons appeler la « fonction inverse » de l'État, la représentation de valeurs et d'intérêts qui lient les nombreux groupes qui s'opposent. La plupart de ces groupes souscrivent aux valeurs nationales fondamentales et cette fonction de réserve devient alors consciente et s'exprime seulement dans les situations d'urgence comme les guerres et les catastrophes économiques ou naturelles. Nous nous rapprochons peut-être d'une telle époque. Lorsque les candidats à la présidence et les politiciens et universitaires de renom parlent d'« objectifs nationaux », de la nécessité d'améliorer le système d'éducation, de relever le niveau de la formation scientifique, de la conservation des ressources naturelles, des sacrifices personnels et financiers nécessaires pour pouvoir investir dans la défense et de changements dans les normes reconnues de la société américaine, ils songent à autre chose qu'à la recherche instinctive pour un équilibre entre des groupes d'intérêts divergents bien qu'en pratique, ils devront peut-être céder aux pressions des uns ou des autres. (Friedman 1962: 85)

Pour le plus grand nombre de ses défenseurs, l'intérêt public signifie maintenant des valeurs et des intérêts communs qui, s'ils ne sont pas acceptés par tous, font à tout le moins l'objet d'un large consensus. (Sorauf 1957: 619)

La position que je veux défendre est celle que le « bien commun », quel que soit le nom qu'on lui donne, est un concept fondamental de la moralité sociale. (Diggs 1973: 284)

Annexe B

Tendances dans la pratique réglementaire

Processus et participation

[Traduction] Cette nouvelle vision tire parti des points forts de la réglementation traditionnelle, mais intègre aussi une approche plus globale et plus complète. Cette approche met l'accent sur une amélioration continue de toutes les sources de pollution, sur les conséquences cumulatives et sur une participation accrue du public et un meilleur accès à l'information. Elle attache moins d'importance au rôle d'intervenant du gouvernement, à la réglementation traditionnelle et à l'application de la loi, et une plus grande importance au rôle du gouvernement dans le domaine de la gestion des systèmes par l'entremise de l'établissement de partenariats, de processus, de structures et d'outils. (Ministère de l'Environnement de l'Ontario, 2001)

Participation du public et transparence - Il doit y avoir un vrai dialogue et de bonnes communications relativement au processus de planification de la protection des eaux à leur source, de la conception à la mise à exécution des plans. Les intéressés et le public doivent avoir des occasions pour communiquer ouvertement leurs points de vue. (Comité consultatif [ontarien] de l'élaboration du cadre de protection des sources d'eau à l'échelle des bassins versants, 2003)

Recommandation 1. Structure, organisation et fonctionnement du système fédéral de réglementation des aliments. Une régie sage est essentielle à la mise en place et au maintien d'un système de réglementation qui, à la fois, protège la santé et la sécurité des citoyens et de l'environnement, et inspire confiance dans sa propre efficience et sa propre efficacité. La régie sage doit comporter un devoir légal de rendre compte et un engagement à la transparence, ainsi qu'une séparation réelle et complète des fonctions de réglementation des autres fonctions, potentiellement contradictoires, de l'État. (Comité consultatif canadien de la biotechnologie, 2002)

Bien qu'il soit de première importance de disposer d'un système de réglementation indépendant, coordonné et efficace, il est tout aussi important que la population et tous les intéressés accordent leur confiance au système. Pour ce faire, le CCCB exhorte le gouvernement à rehausser, dans le système, l'obligation de rendre compte au public et les activités de communication avec le public, ce qui veut dire la nomination d'un porte-parole faisant autorité et chargé de superviser et de coordonner la communication des politiques et des pratiques gouvernementales concernant les aliments GM. (Comité consultatif canadien de la biotechnologie, 2002).

Le gouvernement fédéral devrait améliorer les façons dont il communique avec le public et le fait participer à la réglementation des aliments GM ainsi qu'à l'élaboration des politiques y étant reliées. À l'heure actuelle, le gouvernement n'offre pas de renseignements clairs pour expliquer comment les aliments GM sont réglementés et comment les décisions sont prises, quels sont les rôles des instances de réglementation et les données prises en compte au moment d'évaluer la salubrité des aliments GM. Les instances de réglementation de l'administration fédérale doivent se montrer plus actives et plus transparentes dans leurs communications destinées au public sur ces questions et aussi sur les bases scientifiques des décisions de réglementation. Le CCCB reconnaît que les instances de réglementation ont des pouvoirs restreints quant à la divulgation de « renseignements commerciaux confidentiels », mais il faudrait que des mesures soient prises afin que la population puisse avoir accès au maximum de renseignements pertinents. (Comité consultatif canadien de la biotechnologie, 2002)

[Traduction] Si le même organisme gouvernemental est chargé à la fois de protéger la santé publique et l'environnement des risques que posent les nouvelles techniques et de promouvoir ces mêmes technologies, et si la politique publique demande que les évaluations de sécurité prennent en compte les intérêts économiques des industries qui développent ces technologies, on peut dire qu'il s'agit pour cet organisme d'un sérieux conflit d'intérêt, tant du point de vue du public que des intervenants industriels. Chaque intervenant se trouve dans la situation de devoir se demander, à l'égard de chaque décision réglementaire, si ses propres intérêts ont été indûment lésés par les intérêts de l'autre partie. Le groupe d'experts ne se préoccupe pas tant dans ce cas des questions juridiques ou éthiques qu'une telle situation soulève. Ces questions sont très importantes, mais elles vont au-delà du mandat qui lui a été confié. Le groupe d'experts s'inquiète surtout de la façon dont ce genre de conflit d'intérêt réglementaire compromet l'intégrité du processus décisionnel régissant la recherche scientifique ainsi que la perception que ce fait le public de cette intégrité. (Société royale du Canada, 2001)

Coût de la réglementation

Les bases économiques de la réglementation jouent un rôle de plus en plus important dans les prises de décisions politiques. Les considérations les plus simples sur le plan conceptuel sont généralement axées sur une analyse du coût et des avantages de la réglementation pour les parties concernées, c'est-à-dire les professions, les bénéficiaires et les contribuables. L'analyse des avantages comprend deux domaines d'interrogation distincts, bien que reliés : les domaines macro et micro. Le domaine micro traite des questions associées à l'efficacité de la pratique, notamment l'efficacité d'une profession à l'égard des modalités de traitement et de ses relations aux torts. Le domaine macro porte sur les préoccupations plus générales associées à l'efficacité de la réglementation. En plus des questions d'avantages sur le plan des coûts, les questions économiques comprennent également des aspects portant sur le commerce et la mobilité. Ces derniers ne sont pas uniquement des questions ayant un effet sur des ententes internationales comme l'ALENA, mais également les relations interprovinciales. Les lois de l'Alberta traitent précisément de bon nombre de considérations économiques, par exemple, les coûts et les avantages reliés aux questions suivantes : la disponibilité des praticiens, les effets sur les programmes de formation, les effets prévus sur l'amélioration de la qualité du service, les effets attendus sur les prix, l'accès aux services et leur efficacité ainsi que les questions relevant du commerce et de la mobilité. De même, plusieurs collectivités américaines étudient également de manière attentive l'aspect économique lorsqu'elles considèrent les questions de réglementation. (Conseil consultatif de la réglementation des professions de la santé [Ontario], 2003).

Bon rapport coût-efficacité et équité. Les coûts et les répercussions sur les particuliers, les propriétaires, les entreprises, les industries et les gouvernements doivent être clairs, équitables et financièrement viables. Les organismes qui élaborent les plans de protection des eaux à leur source doivent avoir accès à tous les renseignements qui leur sont utiles. Ils doivent aussi utiliser des techniques et des outils de gestion des risques qui leur permettront de protéger au maximum la santé de la population. Amélioration continue. La planification doit reposer sur le désir et la détermination d'améliorer continuellement les plans de protection des eaux, entre autres au moyen d'une évaluation professionnelle par des pairs. Cette détermination nécessite le soutien constant de tous les intéressés, l'objectif étant de garantir la réussite des plans grâce à un contrôle, à une surveillance, à une évaluation et à des rapports, suivis de la révision du plan lorsque des modifications sont requises. (Comité consultatif [ontarien] de l'élaboration du cadre de protection des sources d'eau à l'échelle des bassins versants, 2003)

Préoccupations en matière de santé et de sécurité

Le public est aussi convaincu que la réglementation doit être plus poussée, position qui est contraire aux vues générales exprimées par les Canadiens au sujet de la réglementation gouvernementale et de la nécessité que le gouvernement soit moins présent dans la vie des citoyens. Le public estime cependant que la biotechnologie constitue d'un type d'activité qui doit faire l'objet d'un examen plus poussé en raison des risques qui y sont associés. Les Canadiens veulent que le gouvernement adopte des règlements obligatoires musclés et utilise à cette fin des technologies efficaces. Ils veulent aussi que le Canada collabore avec d'autres pays à l'élaboration de normes communes. Ces résultats dénotaient des craintes modérément plus élevées à l'égard des aliments GM que lors des vagues précédentes. Il s'ensuit que les Canadiens sont moins disposés à acheter des aliments GM et s'intéressent moins à certaines applications des aliments GM. (Comité consultatif canadien de la biotechnologie, 2002)

Intendance et responsabilité mutuelle

[Traduction] L'intendance suppose que tous les paliers de gouvernement, les collectivités et les particuliers partagent les responsabilités à l'égard des ressources. Cela exige une compréhension approfondie des systèmes aquatiques naturels et des répercussions des activités humaines sur ces systèmes. L'intendance signifie que chacun accepte une part des responsabilités pour l'utilisation de la ressource et participe aux activités de planification, de nettoyage des cours d'eau locaux et à d'autres initiatives locales. (Ministère de l'Environnement, des Terres et des Parcs de la Colombie-Britannique, 1999)

Recommandation 5. Bonne intendance de l'environnement

Il y aurait lieu d'apporter des améliorations à la méthode actuelle d'évaluation des risques environnementaux et des incidences sur les écosystèmes, que pourraient causer les végétaux GM. Il faudra aussi accroître les investissements dans la recherche sur les répercussions environnementales à court et à long terme des cultures GM et autres cultures non conventionnelles. Présentement, les incidences environnementales sont évaluées principalement au moyen d'essais au champ à petite échelle et en milieu confiné. Ces essais sont peut-être trop limités en surface pour déceler les incidences susceptibles de se manifester dans des aires plus vastes, et peut-être de trop courte durée pour déceler celles susceptibles d'apparaître à long terme. De plus, la capacité d'évaluer les répercussions environnementales de la plantation massive de cultures transgéniques est entravée par le manque de données de référence concernant les incidences environnementales de l'agriculture en général. Ces lacunes et certaines autres devront être comblées avant que le Canada ne puisse espérer une surveillance efficace des pratiques de l'agrobiotechnologie. Le CCCB constate également que les études sur les incidences environnementales des cultures GM doivent se pencher non seulement sur les risques éventuels, mais aussi sur les bienfaits possibles de ces cultures et sur les moyens à prendre pour réduire les risques au minimum et maximiser les bienfaits. (Comité consultatif canadien de la biotechnologie, 2002)

La plupart des pays sont confrontés à des problèmes d'intendance similaires. Ils doivent réglementer pratiquement les mêmes produits. Ils connaissent les mêmes difficultés en ce qui concerne la protection des renseignements personnels et le contenu illégal dans Internet. Ils doivent tous protéger leur population et leurs produits agricoles contre des maladies qui, souvent, se répandent rapidement dans le monde entier. De plus en plus, ils cherchent des solutions communes à ces défis de gérance. (Gouvernement du Canada, 2002)

[Traduction] La gestion de l'environnement exige un effort collectif. Le gouvernement peut donner l'exemple, mais les Néo-Écossais doivent souscrire pleinement au concept de l'intendance responsable. Je vous invite à partager notre vision quant à la façon dont cet engagement peut se traduire en actes responsables dans l'avenir. (Gouvernement de la Nouvelle-Écosse, 2003)

[Traduction] Les principales priorités que les Canadiens ont fixé au gouvernement fédéral en ce qui touche la biotechnologie sont demeurées à peu près les mêmes et comprennent la protection de la santé humaine et de l'environnement contre les risques que pose ce secteur et l'exécution des recherches à long terme voulues pour établir les conséquences de la technologie. De façon générale, les Canadiens ont commencé à accorder plus d'importance à l'intendance qu'à l'encouragement ou à la promotion du développement de la biotechnologie. Bien que les Canadiens croient que ces deux aspects de la question sont conciliables, une bonne intendance est devenue une condition essentielle. Il s'ensuit que les Canadiens accordent une importance plus grande que par le passé à l'application des règlements et à la collaboration avec d'autres pays à l'élaboration de normes communes. (Pollara Research and Earnscliffe Research and Communications, 2001)

Approche équilibrée

[Traduction] Le maintien d'un environnement sain pour la génération actuelle et les générations futures exige la collaboration de tous les citoyens, organismes et entreprises ainsi que de tous les paliers de gouvernement. Au moyen d'une approche équilibrée et coordonnée, nous pouvons protéger la santé, la prospérité et l'intégrité de l'environnement de nos collectivités. Les particuliers peuvent conserver l'énergie, choisir des produits écologiques et modifier leur comportement. Les organismes peuvent élaborer des plans de gestion environnementale, réduire les émissions et les déchets qu'ils produisent et adopter des pratiques écologiquement responsables. Le gouvernement peut continuer à donner l'exemple en appliquant les lois, en élaborant des politiques publiques, en mettant en oeuvre des programmes et des services, en participant aux initiatives régionales, nationales et internationales et en gérant ses propres opérations de façon responsable. (Gouvernement de la Nouvelle-Écosse, 2003)

La question de savoir quand et comment utiliser le principe de la prudence, tant au sein de l'Union européenne que dans le reste du monde, soulève un grand débat et suscite des vues partagées, et parfois même contradictoires. Les instances décisionnelles sont donc toujours confrontées au dilemme qui consiste à devoir établir un équilibre entre la liberté et les droits des particuliers, de l'industrie et des organismes et la nécessité de réduire les risques de conséquences négatives pour la santé de l'environnement, des être humains, des animaux et des plantes. Par conséquent, il est nécessaire, pour trouver le juste équilibre et pour faire en sorte que des mesures raisonnables, non discriminatoires, transparentes et cohérentes puissent être prises, qu'un processus décisionnel structuré soit en place qui repose sur une information notamment de nature scientifique qui soit complète et objective. (L'Union européenne, 2001)

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¹ Nous tenons à remercier Tatyana Teplova pour le caractère exceptionnel des recherches qu'elle a effectuées pour la composition de ce texte.

² Ce dialogue a fait intervenir 408 Canadiens choisis au hasard pour composer un échantillonnage représentatif de la population. Ils se sont réunis par groupe de 40 dans 10 villes différentes pendant une journée complète, en travaillant en partie en petits groupes autodirigés et en partie aussi en sessions plénières en compagnie de facilitateurs professionnels. Voir MacKinnon, M.P. et al., Dialogue entre citoyens sur l'avenir du Canada : Un contrat social pour le XXI^e siècle, avril, 2003 www.cprn.org.