Gouverner de façon responsable : Le guide du ministre et du ministre d'état

2003

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Message à l'intention des ministres et ministres d'État

Les Canadiens attendent davantage de leur gouvernement et de ses représentants. Nous avons un rôle de premier plan à jouer afin d'adapter nos institutions politiques pour garder, voire accroître la confiance des citoyens envers notre régime de gouvernement. À cette fin, nous devons reconnaître et renforcer le rôle vital du processus parlementaire. Les grands principes du gouvernement seront la transparence, la responsabilisation, la saine gestion des finances, et le respect des règles d'éthique. Les citoyens de notre pays doivent avoir la conviction que leur gouvernement agit de façon ouverte, honnête et transparente.

En qualité de ministres, vous devrez vous employer à gagner l'appui et le respect des Canadiens et de vos collègues du Parlement, en les mobilisant et en faisant preuve d'une conduite irréprochable.

Le présent document, intitulé Gouverner de façon responsable : le guide du ministre et du ministre d'État, explique les principes qui sont à la base des responsabilités et des actions ministérielles et qui doivent vous guider dans l'exécution de vos fonctions officielles. Ces principes sont les suivants :

• Les ministres doivent agir avec intégrité et s'imposer les normes d'éthique les plus élevées de façon à préserver la confiance du public dans l'honnêteté, l'objectivité et l'impartialité du gouvernement. Plus particulièrement, les ministres doivent s'acquitter de leurs fonctions officielles et mener leur vie privée d'une manière qui puisse résister à un examen public rigoureux, une obligation dont on ne saurait s'acquitter par la simple observance des lois.

• Les ministres sont responsables de préserver la confiance du public en l'intégrité de la gestion et du fonctionnement de leur ministère. Ils doivent exercer les attributions de leur charge à bon escient tout en respectant les règles et les conventions de notre système.

• Les ministres sont responsables devant le Parlement de l'exercice des pouvoirs que leur confère la loi. Ils doivent être présents à la Chambre pour répondre de l'usage qu'ils font de ces pouvoirs et ils doivent accepter la responsabilité qui en découle. Il est d'une importance primordiale que les ministres fournissent des renseignements honnêtes, exacts et véridiques au Parlement et qu'ils corrigent sans tarder toute erreur commise par inadvertance.

• Les ministres doivent observer les règles de confidentialité des décisions prises par le Cabinet, observer le principe de la responsabilité collective et agir de façon collégiale, en conformité avec leur serment de membre du Conseil privé.

• Les ministres doivent respecter la neutralité politique de la fonction publique. Ils peuvent compter sur l'appui qu'elle leur fournit dans l'exécution de leurs fonctions ministérielles et de leur mandat, et ce, de façon impartiale.

Le présent guide vous aidera à assumer votre rôle de promoteur d'une culture d'intégrité, de réussite et de respect de nos institutions démocratiques. Notre engagement envers la population canadienne n'exige rien de moins.

Paul Martin
Premier ministre du Canada
Décembre 2003

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Avant-propos

Le présent guide expose les fonctions et les responsabilités du Premier ministre, des ministres, y compris les ministres d'État. Sont également énoncés les principes clés du gouvernement responsable au Canada et l'approche du gouvernement en matière de réforme des mécanismes démocratiques. Ces renseignements essentiels aideront les membres du Conseil des ministres à appuyer individuellement et collectivement le Premier ministre dans la gestion du gouvernement du Canada. Le guide expose également les fonction et les responsabilités des secrétaires parlementaires.

Les ministres souhaitant obtenir de plus amples renseignements ou des conseils sur le contenu de ce guide peuvent consulter le greffier du Conseil privé ou leur sous-ministre. Ce document a été préparé par le Secrétariat de l'appareil gouvernemental du Bureau du Conseil privé, qui est chargé de seconder le greffier du Conseil privé et les sous-ministres en leur fournissant des avis sur les questions abordées dans ce guide.

La responsabilité ministérielle et l'obligation de rendre compte

Le Premier ministre choisit les ministres de la Couronne et peut demander leur démission à n'importe quel moment. Le Conseil des ministres est formé des ministres et des ministres d'État qui, ensemble, aident le gouvernement à s'acquitter de son mandat. La politique du gouvernement est arrêtée par le Cabinet, qui se compose de ces mêmes ministres et ministres d'État.

Les ministres de la Couronne doivent rendre compte au Premier ministre et au Parlement à deux égards fondamentaux :

• à titre individuel, pour la manière dont ils exercent les responsabilités propres au portefeuille que leur a confié le Premier ministre;

• à titre collectif, pour l'appui qu'ils apportent à l'équipe ministérielle et à ses décisions.

La responsabilité ministérielle individuelle et collective est un principe essentiel qui guide l'action du gouvernement de Cabinet au Canada, et elle est au coeur des normes de conduite des ministres¹.

I.1. La responsabilité ministérielle individuelle

Le Parlement confère des pouvoirs aux ministres au moyen des lois qu'il adopte et qui énoncent les devoirs et fonctions établissant leur responsabilité individuelle. Outre ces lois habilitantes, des conventions « non écrites », ou précédents, dictent aux ministres la manière dont ils doivent s'acquitter de leurs responsabilités et rendre compte de l'exercice de leurs pouvoirs statutaires.

Outre les pouvoirs qui leur sont conférés par le Parlement, les ministres et les ministres d'État peuvent se voir confier d'autres responsabilités par le Premier ministre. Les ministres d'État peuvent également se faire assigner des tâches et des responsabilités par le ministre qu'ils sont chargés d'appuyer.

I.2. La responsabilité ministérielle collective

Tous les membres du Conseil des ministres, y compris les ministres d'État, partagent la responsabilité collective d'exécuter le programme gouvernemental arrêté par le Cabinet. Ils sont donc appelés à collaborer étroitement avec leurs collègues du Cabinet. Ce principe est à la base même de la convention constitutionnelle tacite dite de la solidarité ministérielle. Il est également essentiel, dans un gouvernement de Cabinet, que les communications avec le Parlement et avec le public soient coordonnées et cohérentes.

Les politiques présentées au Parlement et au public doivent être arrêtées d'un commun accord par l'ensemble du Cabinet. Les ministres ne peuvent se dissocier des décisions prises par leurs collègues du Cabinet ni les désavouer, à moins de démissionner du Cabinet.

La solidarité ministérielle est renforcée par le serment de conseiller privé, qui oblige les ministres à exprimer leur opinion lors de la prise des décisions et à respecter rigoureusement la confidentialité du processus décisionnel du Cabinet. Lorsqu'ils secondent leur ministre, les secrétaires parlementaires sont également tenus de garder secret toute information confidentielle du Cabinet dont ils apprennent l'existence, et doivent eux aussi être solidaires des décisions du Cabinet lorsqu'elles concernent le portefeuille où ils ont été affectés. La participation des secrétaires parlementaires au processus décisionnel du Cabinet ne doit pas être perçue comme une modification du principe de la confidentialité du processus décisionnel qui est un élément essentiel de la responsabilité collective.

Les ministres prennent aussi les décisions collectivement pour des raisons d'ordre pratique. Dans les efforts qu'ils déploient pour atteindre les objectifs du gouvernement, les ministres peuvent avoir des responsabilités qui se recoupent ou qui ont des incidences sur celles d'autres ministres. La complexité de plus en plus grande des enjeux abordés oblige le gouvernement, s'il veut atteindre ses objectifs, à examiner les projets de politiques et de programmes les uns par rapport aux autres. Les ministres ont en outre la responsabilité de faire valoir les points de vue et les intérêts différents de leurs régions respectives, qui débordent inévitablement la répartition des activités gouvernementales entre les ministères.

De plus, les ministres doivent partager le temps parlementaire et les ressources financières du Trésor, choses qui sont toutes deux limitées. Seul un nombre relativement restreint de grandes initiatives peuvent être menées de front. Le programme d'action global du gouvernement empiète donc forcément sur les objectifs du portefeuille de chaque ministre. Les ministres doivent travailler en étroite collaboration afin que leurs objectifs soient pris en considération dans le contexte global du programme gouvernemental.

I.3. La responsabilisation ministérielle et l'obligation de rendre compte

Pour assurer un bon gouvernement à la population du Canada, les ministres sont responsables devant le Parlement et doivent répondre de l'exercice des pouvoirs dont ils sont investis en vertu de la loi. Ils doivent être présents au Parlement pour répondre aux questions concernant l'exercice de ces pouvoirs, en accepter la responsabilité et en répondre. La question de savoir si un ministre a exercé ses pouvoirs de manière responsable est une affaire de jugement politique de la part du Parlement. Le Premier ministre a la prérogative de mesurer les conséquences et de réaffirmer son appui pour le ministre en cause, ou de lui demander de démissionner.

Les ministres sont aussi soumis à l'obligation de rendre compte au Parlement, c'est-à-dire lui fournir de l'information sur l'exercice des pouvoirs conférés aux organismes qui lui rendent compte par leur entremise. Au moment de fournir cette information, ils doivent prendre en compte toutes les conséquences, dont la protection légitime des renseignements personnels et les pouvoirs qui leur sont attribués par la loi à l'égard de ces organismes. La fonction publique appuie les ministres en leur fournissant les renseignements nécessaires pour répondre au Parlement.

II - Responsabilités de portefeuille et appui

Lorsqu'il nomme un ministre à la tête d'un portefeuille, le Premier ministre peut lui assigner un large éventail de responsabilités allant de ses pouvoirs, devoirs et fonctions ministériels immédiats à d'autres missions ou rôles spéciaux. Les ministres sont secondés par un sous-ministre et par les fonctionnaires de leur ministère dans l'exercice des pouvoirs que leur confère le Parlement et dans la mise en oeuvre des décisions du Cabinet. On leur fournit en outre les ressources nécessaires pour engager personnellement du personnel exonéré² qui les aide dans leur travail d'ordre politique et ayant trait à leur circonscription.

De par son rôle de chef du gouvernement, le Premier ministre est responsable de la bonne marche de l'ensemble du gouvernement. Appelé souvent à répondre des activités de tous les ministères et organismes devant la Chambre des communes, il lui arrive de s'engager dans des dossiers qui relèvent de certains ministres.

Le présent chapitre décrit le cadre et la gestion des portefeuilles ministériels ainsi que les ressources de la fonction publique qui sont mises à la disposition des ministres.

II.1. Pouvoirs, devoirs et fonctions

Les pouvoirs, devoirs et fonctions du ministère sont conférés aux ministres par la loi. Ceux-ci en délèguent normalement un grand nombre à leur sous-ministre et aux fonctionnaires qui agissent en leur nom. Les ministres sont individuellement responsables, envers le Parlement et envers le Premier ministre, de leurs propres actes et de ceux de leur ministère, y compris les actes de tous les fonctionnaires qui relèvent d'eux, qu'ils en aient une connaissance préalable ou non. En pratique, cela signifie qu'en cas d'erreurs ou de fautes commises par des fonctionnaires de leur portefeuille, il incombe aux ministres de prendre rapidement les mesures nécessaires pour y remédier et de donner au Parlement l'assurance que les mesures correctives suffiront à éviter que la situation ne se répète.

Les responsabilités d'un ministre peuvent s'étendre à divers organismes non ministériels, comme les sociétés d'État ou les tribunaux. Les pouvoirs et responsabilités des ministres à l'égard des organes de leur portefeuille varient en fonction de la loi habilitante.

Le Premier ministre peut confier des responsabilités additionnelles à un ministre, au moyen d'un décret³ ou d'une désignation effectuée par lui (par exemple, des responsabilités politiques régionales). Les responsabilités ministérielles peuvent donc englober une vaste gamme d'activités, dont certaines découlent d'une loi, et d'autres, de directives particulières du Premier ministre.

II.2. La gestion intégrée du portefeuille

La qualité des programmes et services fournis conformément aux objectifs gouvernementaux dépend largement de la capacité des ministres à gérer leur portefeuille respectif de façon intégrée. Ces portefeuilles sont organisés de manière à réunir les organes à vocation semblable. Les ministres doivent faire en sorte que tous les acteurs et organes relevant de leur portefeuille travaillent ensemble de façon cohérente, tout en respectant les divers degrés d'indépendance nécessaires. Le ministre est toujours responsable de tous les aspect de son portefeuille, même dans les cas où il est secondé par un ministre d'État.

Un ou plusieurs autres ministres peuvent également être nommés au sein du portefeuille du ministre titulaire, soit dans des postes auxquels le Parlement a, par des dispositions législatives, conféré des pouvoirs ou des fonctions, soit en étant nommés à titre de ministres d'État dont le mandat est établi par le Premier ministre. Les dispositions prises à l'égard de la gestion du portefeuille doivent respecter entièrement toutes les responsabilités et obligations de rendre des comptes que la loi impose aux ministres. Le ou les ministres du portefeuille peuvent également recevoir l'aide d'un ou plusieurs secrétaires parlementaires nommés à cette fin. Les ministres, les ministres d'État et les secrétaires parlementaires doivent travailler de concert afin d'assurer le fonctionnement coordonné et intégré du portefeuille.

Le portefeuille, les acteurs qui y sont nommés et ses organisations doivent former une équipe. Les portefeuilles sont différents les uns des autres et peuvent comprendre divers organes :

• un ministère ayant un rôle à jouer dans l'orientation des politiques et des lois et, dans certains cas, pouvant offrir des services;

• des organismes de service oeuvrant dans le cadre des politiques et des lois du gouvernement, et en fonction d'un plan d'activités;

• des tribunaux administratifs indépendants chargés de rendre des décisions et d'entendre des appels;

• des sociétés d'État offrant des services spécifiques sur une base commerciale.

Toutes les organisations diffèrent les unes des autres de par leurs mandats, leurs structures et leurs rapports avec le ministre titulaire. Par contre, elles fournissent toutes des services aux Canadiens et relèvent d'un ministre ou rendent des comptes au Parlement par l'entremise de celui-ci.

Fondée sur les pouvoirs exercés conformément à la loi sous la direction du ministre et grâce au rôle de dirigeant que lui confère le Premier ministre, la gestion intégrée du portefeuille a pour but de faire en sorte que tous les acteurs et toutes les organisations travaillent ensemble de la façon la plus efficace possible. Le ministre doit diriger le portefeuille de manière à en assurer la bonne gouvernance, à coordonner de façon cohérente les politiques, les lois et les programmes, à offrir une excellente prestation de programmes et de services et à rendre compte publiquement des activités de tout le portefeuille par l'entremise du Parlement.

Le sous-ministre, en tant que fonctionnaire et principale source de soutien et de conseils stratégiques du ministre, est censé conseiller ce dernier sur toutes les questions relevant de sa compétence. Il joue un rôle clé à l'égard de la coordination des politiques, et de la cohérence des activités et des comptes que rendent les organes du portefeuille. Les sous-ministres sont en mesure de conseiller les ministres sur les moyens qu'il convient de prendre pour assurer l'intégration des activités de leur portefeuille, dans le respect des exigences et des mandats prescrits par la loi. Selon le portefeuille où il est affecté, le sous-ministre peut se voir attribuer certaines responsabilités précises par le ministre. Dans ce cas, il est important que ce dernier transmette des directives claires à tous les chefs d'organismes au sujet de ses attentes concernant le rôle du sous-ministre relativement à l'intégration au sein du portefeuille.

Les chefs des organismes et des sociétés d'État doivent rechercher les occasions de contribuer au fonctionnement global du portefeuille, sans compromettre leur indépendance et l'autonomie de gestion nécessaire à leur organisme. Les ministres doivent veiller à ce qu'il soit tenu compte des points de vue de ces organismes dans le processus d'élaboration des politiques du portefeuille.

II.3. Les ministres d'État

Un ministre d'État peut être nommé afin d'aider un ministre ou d'assumer des responsabilités assignées par le Premier ministre. Le ministre d'État n'a pas de portefeuille indépendant de celui du ministre qu'il seconde, mais il a rang de collègue et de pair, et non de subordonné, par rapport à ce dernier. Les ministres d'État font partie du Cabinet, participent à la prise de décision collective et doivent maintenir le caractère confidentiel du processus décisionnel du Cabinet.

Lorsque des ministres d'État sont nommés pour seconder un ministre, le Premier ministre leur confie leur mandat par lettre. Il incombe au ministre responsable du portefeuille de préciser davantage les rôles et les besoins de celui-ci en gardant à l'esprit qu'en bout de ligne, c'est lui qui est légalement responsable de l'ensemble du portefeuille et qui doit répondre de la mise en oeuvre de toute directive générale touchant les priorités établies par le Premier ministre. Comme les ministres d'État ne dirigent pas formellement un ministère, il incombe habituellement au sous ministre qui seconde le titulaire du portefeuille de veiller à ce qu'un soutien ministériel de haut niveau leur soit fourni.

II.4. Les secrétaires parlementaires

Choisis par le Premier ministre, les secrétaires parlementaires sont chargés d'aider les ministres. Ils constituent une ressource clé dans le portefeuille du ministre, et ils contribuent à part entière aux travaux du gouvernement. Leur mandat est établi dans une lettre du Premier ministre, et ils s'acquittent de leurs responsabilités en se conformant aux cadres de politique et de programme établis par le ministre. Ils peuvent en outre être appelés à prêter main-forte à d'autres ministres du portefeuille.

Il incombe généralement au secrétaire parlementaire d'aider le ministre à s'acquitter de ses responsabilités parlementaires, publiques et ministérielles, de la façon suivante :

• Tâches relatives à la Chambre et au public - Les secrétaires parlementaires constituent un lien essentiel entre les ministres et le Parlement. Ils aident les ministres à demeurer en contact avec les sénateurs et les députés de façon à promouvoir l'efficacité du processus décisionnel du Parlement et à contribuer à l'élaboration du programme législatif. Ils assurent une liaison essentielle au sein du caucus et dans l'ensemble de la Chambre des communes et de ses comités. Dans ceux-ci, ils aident à diffuser l'information en provenance des ministères et peuvent être appelés à planifier, de concert avec les présidents de comité, la comparution de ministres et de fonctionnaires et ainsi assurer un dialogue constructif. Ils sont censés faciliter la comparution des représentants des ministères en faisant valoir le point de vue du ministre et en tentant de régler les questions politiques pouvant surgir. En ce qui a trait aux affaires émanant des députés, les secrétaires parlementaires constituent le lien entre le caucus et le ministre, et peuvent également faciliter le travail avec les ministères en ce qui concerne les affaires émanant des députés que le gouvernement décide d'appuyer. En l'absence du ministre, les secrétaires parlementaires peuvent aussi être appelés à intervenir à la Période des questions, quoiqu'il revient davantage au ministre suppléant de répondre aux questions particulièrement délicates. En outre, comme ils relèvent d'un ministre, les secrétaires parlementaires ne déposent pas eux-mêmes de projets de loi ou de motions d'initiative parlementaire.

• Tâches relatives au ministère - Dans une lettre de mandat, le Premier ministre charge les secrétaires parlementaires de s'occuper de certaines priorités relatives aux politiques, et ceux-ci doivent jouer un rôle actif et contribuer de façon stratégique à l'élaboration des politiques. Les ministres peuvent leur déléguer des tâches spécifiques à l'égard de l'élaboration d'un projet de politique du ministère. Le ministre demeure responsable et doit rendre des comptes quant à la direction des fonctionnaires et des ressources du ministère, et conserve le pouvoir de prendre des mesures ministérielles. Il incombe aussi aux secrétaires parlementaires d'aider à assurer la liaison entre les comités parlementaires et la fonction publique.

• Élaboration des politiques au Cabinet - En raison du rôle important qu'ils jouent à l'égard de l'élaboration des politiques et des consultations menées en la matière, les secrétaires parlementaires peuvent être invités par le Premier ministre à assister aux réunions du Cabinet, ou de l'un de ses comités sur invitation de son président. Ils peuvent d'ailleurs contribuer à améliorer le processus décisionnel en consultant le caucus et en discutant avec le ministre.

Depuis décembre 2003, les secrétaires parlementaires sont membres du Conseil privé de la Reine pour le Canada. Par conséquent, ils sont tenus d'assurer la confidentialité du Cabinet et doivent être solidaires des décisions de ce dernier touchant des politiques liées à leur portefeuille. Cela doit appuyer le principe de la confidentialité des délibérations du Cabinet, lequel est un élément essentiel de la responsabilité collective. Par contre, ils sont nommés pour seconder un ministre particulier et ne s'expriment donc généralement pas au nom de l'ensemble du Conseil des ministres.

Les secrétaires parlementaires sont assujettis au Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêts et l'après-mandat. Le Conseiller en éthique ou le Bureau du Conseil privé peut fournir de plus amples renseignements sur le Code.

II.5. Les sous-ministres

Les sous-ministres sont des fonctionnaires professionnels et impartiaux. Ils sont choisis et affectés par le Premier ministre, sur la recommandation du greffier du Conseil privé, et nommés par le gouverneur en conseil⁴. Leur rôle consiste à fournir un appui spécialisé et les meilleurs conseils possibles aux ministres pour leur permettre de s'acquitter des responsabilités de leur portefeuille, et à assurer la gestion quotidienne du ministère au nom de leur ministre. Les sous-ministres n'ont pas cependant d'autorité directe sur les organes du portefeuille autres que le ministère proprement dit. Ils doivent gérer une série d'obligations de rendre compte à la fois multiples et complexes qui découlent des divers pouvoirs, autorisations et responsabilités liés au poste.

Les sous-ministres ont un large éventail de responsabilités qui comprennent notamment la prestation de conseils sur les politiques, l'exécution des programmes, la gestion interne du ministère et la coordination interministérielle. Dans le cadre de leurs fonctions, ils ont le devoir fondamental d'appuyer la responsabilité tant individuelle que collective de leur ministre. Tout sous-ministre doit rendre des comptes quotidiennement à son ministre, et la collaboration entre les deux est fondamentale. Les conseils prodigués par les sous-ministres à leur ministre doivent être objectifs et conformes à la loi. En cas de conflit entre les instructions du ministre et la loi, celle-ci l'emporte.

Le Premier ministre est responsable de l'unité et de l'orientation du Conseil des ministres et des politiques gouvernementales. En raison de leur participation à la gestion collective du gouvernement, les sous-ministres doivent également répondre au Premier ministre de l'application des politiques du Conseil des ministres dans son ensemble ainsi que du respect des exigences du Conseil du Trésor et de la Commission de la fonction publique. Cela les oblige à s'assurer que des consultations interministérielles ont lieu chaque fois qu'une question concerne plusieurs ministères. À ce titre, les sous-ministres doivent tenir le greffier du Conseil privé au courant de toute question qu'ils jugent assez importante pour influer sur leurs responsabilités ou sur celles de leur ministre. Si la question est suffisamment importante, le greffier du Conseil privé en informera le Premier ministre.

De façon générale, les sous-ministres ont également l'obligation de rendre des comptes au Conseil du Trésor en ce qui a trait à la capacité de gestion et au rendement global de leur ministère. Pour s'acquitter de cette obligation et veiller à ce que le rendement fasse l'objet d'un examen régulier, ils doivent mettre en oeuvre le Cadre de gestion et de responsabilisation élaboré par le Secrétariat du Conseil du Trésor. De plus, le contrôleur général du Canada établit des obligations de rendre compte des dépenses des ministères, et les sous-ministres et les contrôleurs ministériels doivent faire en sorte que toutes les exigences ayant trait à la planification, au contrôle et à la surveillance des dépenses soient respectées, y compris dans le cadre de l'élaboration des projets de politique.

L'obligation de rendre des comptes et les responsabilités des sous-ministres sont exposées de façon détaillée dans le Guide du sous-ministre, un complément au présent document.

II.6. Les fonctionnaires au sein des ministères

Le ministère relève du ministre qui en a la charge par l'intermédiaire du sous-ministre, suivant un axe hiérarchique clair. Les sous-ministres sont choisis par le Premier ministre, tandis que les sous-ministres adjoints, les autres cadres supérieurs et les fonctionnaires sont nommés conformément aux conditions fixées par la Commission de la fonction publique. Les fonctionnaires sont responsables, par le biais des sous-ministres, envers leurs ministres, mais ce sont les ministres qui sont responsables devant le Parlement.

Les fonctionnaires fédéraux doivent respecter les lois du Canada dans leur travail et sont censés préserver la tradition de neutralité politique de la fonction publique. Cela leur permet de toujours offrir des conseils professionnels, francs et honnêtes. On ne peut en aucun cas demander aux fonctionnaires des ministères de participer à des activités politiques partisanes. Il est noté dans le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique, publié par le Conseil du Trésor en 2003, que les ministres ont la responsabilité de maintenir la confiance du public à l'égard de l'intégrité de la gestion et des activités au sein de leur ministère. Ils ont aussi l'obligation de garder la fonction publique impartiale et non partisane et de maintenir sa capacité de fournir des conseils professionnels de façon franche et directe.

II.7. Les organes non ministériels

La plupart des ministres ont la responsabilité de plusieurs organismes tels que des sociétés d'État ou des établissements publics, des organismes gouvernementaux, des commissions, des tribunaux et des conseils. Le degré de contrôle et de responsabilité des ministres à l'égard des organes non ministériels est établi dans les loi qui les ont instaurés. Si les ministres ont l'obligation d'entretenir une relation d'indépendance avec les organes non ministériels, ils doivent tout de même leur donner des orientations générales touchant les objectifs et les attentes du gouvernement. Les ministres doivent connaître leurs responsabilités de façon détaillée, ainsi que les limites de leurs pouvoirs à l'égard de ces organes. Ils peuvent compter sur les conseils de leurs sous-ministres à ce sujet, particulièrement dans le contexte de la gestion intégrée du portefeuille.

La nature de la relation entre un ministre et un tribunal administratif appelé à rendre des décisions indépendantes ou à exercer des fonctions quasi judiciaires est particulièrement délicate. Les ministres ne peuvent s'ingérer dans les décisions de ces organismes. On trouvera à l'annexe E des directives touchant les rapports des ministres avec les tribunaux quasi judiciaires, et à l'annexe F, des lignes directrices concernant les sociétés d'État.

Les chefs d'organes non ministériels sont nommés par le gouverneur en conseil, sur la recommandation du ministre responsable, après que celui-ci a consulté le Premier ministre. Leurs responsabilités et leurs fonctions, et celles du ministre compétent, varient selon la loi constitutive de chacun, et plusieurs sont responsables non pas devant le ministre mais devant le Parlement, par l'entremise du ministre. Leur niveau d'indépendance par rapport au titulaire du portefeuille peut varier, mais tous doivent rendre compte au Parlement. Lorsque les chefs d'organes non ministériels et leurs employés comparaissent devant des comités parlementaires, ils le font en conformité avec les principes de la responsabilité ministérielle et de la neutralité politique des fonctionnaires. De nombreux organismes non ministériels sont tenus de faire rapport annuellement de leurs réalisations et de leur planification au Parlement, par l'entremise de leur ministre désigné.

II.8. Les ministres suppléants

Le Premier ministre dresse une liste permanente de ministres suppléants et substituts qui assument des responsabilités supplémentaires lorsque leurs collègues sont incapables de remplir leurs fonctions. Cette liste est officialisée par décret. Le Premier ministre peut suppléer tout ministre, mais il le fait seulement, en règle générale, lorsque ni le ministre suppléant ni son substitut ne sont disponibles.

Les ministres qui agissent au nom d'un collègue peuvent exercer les pleins pouvoirs de ce dernier, mais il leur est conseillé de ne prendre aucune décision majeure en l'absence temporaire du titulaire. En cas d'urgence, ils consultent habituellement le ministre, le Premier ministre ou d'autres collègues du Cabinet, selon le cas.

III - Relations des ministres avec le Parlement

L'obligation des ministres de rendre compte de façon claire au Parlement est un élément fondamental du gouvernement responsable⁵, et donne aux Canadiens l'assurance que leur gouvernement agit avec ouverture, intégrité et transparence. Un Parlement qui prend des décisions doit pouvoir compter sur des parlementaires disposant des informations et des outils nécessaires pour promouvoir les intérêts de leurs régions et tenir le gouvernement responsable de ses décisions. Le Premier ministre veut que les ministres fassent tout le nécessaire pour que le Parlement et ses comités soient au fait des priorités, des plans de dépenses et des impératifs de gestion des ministères. Il s'attend à ce que les ministres sondent les parlementaires et les comités sur les plans et priorités futurs, et prennent le temps de consulter et de mobiliser leurs collègues au Parlement, afin d'obtenir leur appui. Cette façon de faire est essentielle à l'alignement de la volonté exprimée par le public et de l'objectif poursuivi par le gouvernement.

Le Parlement confère les pouvoirs de l'État aux ministres à la condition qu'ils lui rendent compte de leurs actes et de ceux des fonctionnaires qui relèvent d'eux. L'examen des dépenses par le Parlement est un élément clé de cette obligation. La loi constitutive du ministère et celle de tout autre organisme relevant de son autorité établissent le cadre de responsabilité du ministre.

III.1. Les fonctions des ministres à la Chambre

Les travaux quotidiens de la Chambre des communes sont la clé de l'efficacité du gouvernement. En conséquence, le Premier ministre s'attend à ce que les ministres accordent une très haute priorité à leurs fonctions à la Chambre. Celles-ci englobent les activités suivantes :

• Présence quotidienne à la période de questions. Toute absence doit être autorisée à l'avance par le Cabinet du Premier ministre avant la prise d'autres engagements. Si un ministre doit s'absenter, un autre ministre ou un secrétaire parlementaire est désigné pour répondre en son nom.

• Présence. La présence à d'autres moments déterminés est requise, selon le calendrier des périodes de service obligatoire établi par le leader du gouvernement à la Chambre des communes. C'est au ministre lui-même qu'il appartient de prendre les dispositions nécessaires pour se faire remplacer s'il doit s'absenter et d'en informer le leader du gouvernement à la Chambre des communes et le whip en chef du gouvernement.

• Défense de projets de loi. Le Premier ministre s'attend à ce que les ministres pilotent leurs propres projets de loi à la Chambre et comparaissent devant les comités parlementaires de la Chambre et du Sénat, au besoin. Pour mener à bien son programme législatif, le gouvernement recourra à trois catégories de vote afin d'établir leur importance pour ses députés : il y aura un vote de troisième catégorie dans le cas des votes de confiance et un nombre limité de questions d'importance fondamentale pour le gouvernement. Dans le cas d'un vote libre de deuxième catégorie, le gouvernement énoncera sa position au caucus et lui fera part des résultats qu'il souhaite obtenir. Les membres du Cabinet devront appuyer la position du gouvernement, de même que les secrétaires parlementaires des ministres concernés, mais les simples députés seront libres de voter comme ils l'entendent. Enfin, dans le cas des votes libres de première catégorie, tous les députés du parti gouvernemental, y compris les ministres, auront la liberté de voter comme ils l'entendent. Le Premier ministre s'attend également, quand les circonstances le permettront, à ce que les ministres renvoient aux comités compétents avant la deuxième lecture les projets de loi qui feront l'objet d'un vote de première catégorie et de deuxième catégorie.

• Affaires émanant des députés. En vertu du Règlement de la Chambre des communes, tous les projets parrainés par des députés peuvent être mis aux voix. Le gouvernement établit sa position sur tous les projets émanant des députés. Si un projet s'oppose de façon précise à une ou des politiques du gouvernement, les ministres responsables de ces politiques devront veiller à ce que les députés, y compris les autres membres du caucus, soient informés de la position du gouvernement et à demander l'appui du caucus à l'égard de cette position.

• Relations avec les comités. Le gouvernement souhaite que les comités parlementaires participent activement à l'examen des projets de politique et de loi, et les ministres devront s'assurer en priorité d'établir de bonnes relations avec les présidents et les membres des comités et soutenir leur travail essentiel.

• Autres fonctions à la Chambre. Le leader du gouvernement à la Chambre des communes assigne et coordonne les autres fonctions des ministres à la Chambre, comme la participation aux votes et la responsabilité des réponses du gouvernement aux motions présentées les jours réservés à l'opposition.

La Loi constitutionnelle de 1867 établit les principes de la souveraineté du Parlement concernant la perception et l'utilisation des fonds publics. Autrement dit, le gouvernement ne peut percevoir, dépenser ou emprunter des fonds qu'avec l'autorisation du Parlement. Celui-ci examine les dépenses régulièrement afin de s'assurer que l'argent des contribuables sert à donner suite aux priorités des Canadiens, d'une part, et que le gouvernement gère judicieusement cet argent, d'autre part. Les ministres doivent se tenir prêts à répondre aux questions sur les dépenses dont ils sont responsables, en particulier quand le Parlement procède à l'examen de celles-ci.

Les relations des ministres avec le Parlement et leurs fonctions à la Chambre sont très exigeantes et nécessitent un soutien important, particulièrement lors de la période des questions et des travaux des comités. Que ce soit dans leur conduite quotidienne ou à long terme, elles doivent être soigneusement coordonnées avec le Premier ministre et avec les leaders du gouvernement au Sénat et à la Chambre. En conséquence, les ministres confient normalement à un membre supérieur de leur personnel exonéré le soin de les appuyer dans leurs relations avec le Parlement. Cette personne veille au maintien de la liaison avec les bureaux du whip et du leader du gouvernement à la Chambre des communes concernant les travaux de la Chambre, et elle agit comme point de contact clé pour l'obtention de renseignements auprès du personnel du ministère en vue de la période des questions. On s'attend à ce que les ministres secondés par un secrétaire parlementaire fassent pleinement appel à celui-ci pour les aider en Chambre et devant les comités.

Dans le cadre de leur obligation de rendre compte à la Chambre des communes, les ministres sont tenus de répondre le plus clairement et de la manière la plus complète possible aux questions parlementaires qui concernent les domaines qui leur sont attribués en vertu de la loi. Il est primordial que les ministres fournissent des renseignements exacts et véridiques au Parlement et s'empressent de corriger toute erreur commise. On ne peut référer une question parlementaire à un ancien ministre au sujet d'opérations ou de politiques relatives à un portefeuille dont il n'a plus la responsabilité. Par contre, les ministres en poste doivent rendre compte à la Chambre des mesures prises pour corriger les problèmes qui ont pu se produire avant leur nomination.

La responsabilité parlementaire reconnaît que seule la personne investie du pouvoir peut prendre des mesures. Autrement dit, les ministres ne peuvent être tenus responsables de questions à l'égard desquelles ils ne possèdent aucun pouvoir. En vertu des lois régissant de nombreux organismes non gouvernementaux, comme les commissions ou les tribunaux de réglementation, les ministres n'ont qu'une responsabilité limitée à l'égard de ces organismes. Leur obligation de rendre compte se limiterait alors aux pouvoirs que leur confère la loi. Dans les cas où les ministres n'ont pas la responsabilité directe d'aborder des questions soulevées par le Parlement, ils s'assurent que l'organisme non gouvernemental concerné le fait.

III.2. Les fonctions des ministres au Sénat

Le leader du gouvernement au Sénat est chargé de gérer le programme du gouvernement au Sénat et l'on s'attend à ce que les ministres collaborent avec lui en ce qui concerne les mesures législatives et les projets de loi d'initiative parlementaire dont ils sont responsables. Dans l'exécution de ces fonctions, le leader est appuyé par son personnel politique et par le Bureau du Conseil privé. Les ministres doivent piloter leurs projets de loi au Sénat et s'assurer que les sénateurs reçoivent des réponses aux questions qu'ils posent dans les domaines qui relèvent de leur portefeuille.

III.3. Les comités parlementaires et le rôle des fonctionnaires des ministères

Les comparutions des ministres et de leurs fonctionnaires devant les comités sont essentielles pour informer le Parlement; elles permettent aux députés d'exprimer les vues de leurs commettants (par exemple sur les projets de politique et de loi) et de demander au gouvernement de rendre des comptes (par exemple sur sa gestion et ses politiques). Les ministres doivent favoriser un dialogue continu avec les comités concernant les priorités, projets de loi et de dépenses et questions de gestion de leur ministère. Aidés de leurs fonctionnaires, les ministres doivent comparaître régulièrement devant leur comité respectif pour connaître ses vues sur diverses priorités (orientations et dépenses) et discuter du rendement et des résultats de leur ministère. On s'attend à ce que, conformément aux directives du Conseil du Trésor, les ministres déposent au Parlement des rapports informatifs et équilibrés (entre autres choses, le Budget des dépenses, le Rapport sur les plans et les priorités, et le Rapport sur le rendement). Les ministres et leurs fonctionnaires doivent collaborer avec les comités et demander les vues de leurs membres et des autres parlementaires sur les plans et les priorités futurs.

Les principes de la responsabilité ministérielle et de l'obligation de rendre compte doivent guider les ministres et leurs fonctionnaires lorsqu'ils comparaissent devant un comité parlementaire. Il incombe aux ministres de fournir au Parlement des réponses aux questions concernant les politiques, les programmes et les activités du gouvernement et de donner autant de renseignements que possible sur l'exercice des pouvoirs qui leur sont conférés et sur ceux qu'ils délèguent à d'autres personnes.

Il incombe en outre aux ministres de déterminer les questions auxquelles ils devraient répondre personnellement et celles qui peuvent être traitées par leurs fonctionnaires en leur nom. Ceux-ci peuvent aider les ministres en répondant aux questions posées par les comités parlementaires en s'en tenant aux faits, c'est-à-dire qu'ils doivent expliquer les politiques plutôt que les défendre ou les débattre. Lorsqu'ils comparaissent devant un comité parlementaire, ils conservent l'impartialité traditionnelle de la fonction publique. La présence du ministre ou de son représentant politique est nécessaire si des questions politiquement controversées risquent d'être soulevées. En tant que membres de comités parlementaires, les secrétaires parlementaires constituent une ressource essentielle et y représentent activement leurs ministres. Ceux-ci doivent leur demander de répondre aux questions partisanes posées durant les comparutions du ministère et d'assurer la liaison entre le comité et le ministre ainsi que le ministère.

Les ministres doivent s'assurer que la comparution de leurs fonctionnaires devant des comités parlementaires est pleinement compatible avec la responsabilité que leur confie le Parlement en vertu de la loi. Les fonctionnaires sont en bout de ligne comptables à leur ministre, et non pas directement au Parlement.⁶  Par conséquent, les fonctionnaires ne comparaissent pas devant les comités sans avoir reçu des directives claires de leur ministre.

Les fonctionnaires qui comparaissent devant les comités sont souvent en mesure d'expliquer de façon plus détaillée que les ministres les plans et le rendement du ministère. Le sous-ministre et d'autres fonctionnaires doivent donc se préparer à décrire les plans, activités et résultats du ministère dans différents secteurs (par exemple gestion des ressources financières et humaines, prestation de services et exécution de programmes).

Les fonctionnaires ont aussi un devoir et une responsabilité particulière devant la loi de maintenir le caractère confidentiel de l'information à laquelle ils ont accès dans l'exercice de leurs fonctions. Par conséquent, lorsqu'ils comparaissent devant les comités parlementaires, ils sont liés par ces obligations que leur confère la loi, mais aussi par leurs obligations envers leur ministre et le gouvernement, de ne pas divulguer d'information confidentielle pour des raisons de sécurité nationale ou de respect des renseignements personnels ou encore, parce qu'il s'agit de conseils fournis aux ministres. En pratique, les fonctionnaires doivent collaborer avec les députés, de concert avec les ministres et le personnel de leurs bureaux, pour trouver des façons de répondre aux demandes d'information légitimes des députés, dans le cadre des limites qui leur sont imposées. Dans le cas des audiences des comités, l'information qui n'est pas déjà publique ne peut être communiquée qu'avec l'autorisation expresse du ministre, tout en respectant les obligations statutaires.

De leur propre initiative ou en réponse à la demande d'un caucus parlementaire, les ministres peuvent fournir de l'information au Parlement en ordonnant à leurs fonctionnaires de tenir des séances d'information factuelles. Les séances d'information organisées à l'intention d'un caucus sont offertes aux caucus des autres partis et, par conséquent, les leaders à la Chambre et les chefs de chaque parti sont mis au courant de leur tenue. Le sous-ministre ou d'autres fonctionnaires doivent demeurer en tout temps impartiaux. Toute question de nature politique ou toute divergence de vue avec le gouvernement, exprimée lors de ces séances, doit être communiquée au ministre.

IV - Consultation et coordination

Le présent chapitre expose les fonctions que remplissent les organismes centraux à l'appui du Premier ministre et du Cabinet. Le Premier ministre s'attend à ce que les ministres et leurs ministères travaillent en étroite collaboration avec tous les organismes centraux afin de coordonner les dossiers et de former un programme global qui bénéficie de l'appui du Cabinet.

IV.1. Les organismes centraux

a) Le Bureau du Conseil privé

Le Bureau du Conseil privé apporte au Premier ministre l'appui de la fonction publique et soutient directement ce dernier dans l'exercice de toutes ses fonctions et responsabilités en tant que chef du gouvernement. Il est également le secrétariat du Cabinet. C'est le Bureau du Conseil privé qui, grâce à une consultation constante des ministères et organismes, veille à fournir au Premier ministre les données et les analyses les plus complètes au sujet des politiques et des priorités qui sont envisagées. Entre autres questions sur lesquelles porte cette information figurent l'organisation du gouvernement et ses rapports avec le Parlement et la Couronne, la nomination des cadres supérieurs, le programme de dépenses du gouvernement, le système décisionnel du Cabinet, l'élaboration des grandes orientations, la gestion des relations intergouvernementales et d'autres dossiers particuliers.

Le Bureau du Conseil privé fournit également le soutien requis au vice-premier ministre et aux autres ministres du portefeuille du Premier ministre.

Le Bureau du Conseil privé est dirigé par un haut fonctionnaire non partisan nommé par le Premier ministre : le greffier du Conseil privé, qui joue également le rôle de secrétaire du Cabinet. Le greffier agit à titre de sous-ministre du Premier ministre, en plus d'être le gardien des documents du gouvernement de l'heure et de ceux qui l'ont précédé. En vertu de la loi, cette personne est en outre chef de la fonction publique. À ce titre, elle est responsable de la qualité des conseils éclairés, professionnels et impartiaux et des services que la fonction publique fournit au Premier ministre et au Cabinet. Le greffier du Conseil privé rend compte chaque année au Premier ministre de l'état de la fonction publique.

b) Le ministère des Finances

Le ministère des Finances est responsable de la politique macroéconomique du gouvernement, y compris des politiques et des dépenses fiscales, ainsi que du cadre financier général. Il est également chargé d'analyser l'incidence économique et budgétaire de toutes les propositions émanant des ministres. Le ministre des Finances peut ainsi compter sur une capacité d'analyse socioéconomique étendue.

c) Le Secrétariat du Conseil du Trésor

Le Secrétariat du Conseil du Trésor appuie le président du Conseil du Trésor. À titre d'organisme administratif du Conseil du Trésor, le Secrétariat doit appuyer le Conseil du Trésor, qui est un comité du Conseil privé de la Reine pour le Canada, et assumer ses responsabilités légales, notamment en vertu de la Loi sur l'administration des finances publiques. Il surveille les pratiques de gestion à l'échelle du gouvernement et vise l'optimisation des ressources. Le contrôleur général doit veiller à l'amélioration de la gestion financière dans l'ensemble du gouvernement.

Le Secrétariat offre recommandations et conseils au Conseil du Trésor sur tout ce qui touche la structure administrative générale de la fonction publique du Canada, les politiques et procédures de gestion des finances et des biens, l'examen des plans et programmes de dépenses annuels et pluriannuels des ministères ainsi que l'établissement des priorités connexes.

d) Autres ministères

Outre les organismes centraux, deux ministères exercent des fonctions centrales. Ainsi, le ministère de la Justice fournit des avis et des services juridiques à tous les ministres et à leurs ministères, et le ministère des Affaires étrangères coordonne, dans l'ensemble du gouvernement, les dossiers et les activités se rapportant à la politique étrangère.

IV.2. Le Cabinet du Premier ministre

Le Cabinet du Premier ministre est constitué de son personnel politique, qui est au service du Premier ministre et relève pleinement de lui.

Le Cabinet du Premier ministre appui ce dernier dans l'exercice de ses fonctions de chef de gouvernement, de dirigeant d'un parti politique et de député. L'effectif politique du Cabinet du Premier ministre fournit des avis sur l'élaboration des politiques et sur les nominations, fait le point avec lui au sujet des délibérations de la Chambre des communes et facilite ses relations avec les ministres, avec son caucus et avec le parti en général. De plus, le Cabinet du Premier ministre établit l'horaire du Premier ministre, organise ses déclarations publiques et ses relations avec les médias et traite sa correspondance.

En règle générale, le Cabinet du Premier ministre joue un rôle important en donnant à ce dernier les moyens d'orienter la stratégie politique du gouvernement en plus de jouer un rôle central de communication et de coordination auprès des ministres, des secrétaires parlementaires et des députés. Il travaille aussi en étroite collaboration avec le Bureau du Conseil privé. Ensemble, ces deux organismes fournissent aide et conseils selon différentes perspectives concernant les questions qui intéressent quotidiennement le Premier ministre.

IV.3. Les relations fédérales-provinciales-territoriales et la coordination régionale

C'est le Premier ministre qui veille à la gestion globale des relations fédérales-provinciales-territoriales, puisqu'elles touchent à presque tous les champs de l'activité fédérale. Il est secondé à cet égard par le ministre des Affaires intergouvernementales. Le Bureau du Conseil privé est le ministère de la fonction publique qui conseille et seconde le Premier ministre et le ministre en matière d'affaires intergouvernementales.

De façon générale, le Premier ministre s'attend à ce que chaque ministre prenne en main l'aspect fédéral-provincial-territorial des politiques et des programmes relevant de son portefeuille et qu'il les coordonne avec les autres initiatives intergouvernementales.

Le Premier ministre peut aussi désigner des ministres régionaux pour chaque province ou grande région. Ces ministres jouent un rôle de premier plan dans la coordination des questions régionales ou provinciales avec les activités du gouvernement fédéral. L'administration des programmes ministériels dans chaque région demeure, toutefois, la responsabilité des ministres directement intéressés.

IV.4. Les nominations

Le Premier ministre s'est engagé à procéder à la réforme du processus de nomination dans lequel le Parlement sera appelé à jouer un plus grand rôle.

Le gouverneur en conseil nomme les titulaires de divers postes dont ceux de sous-ministres, de chefs d'organismes, et de premiers dirigeants et d'administrateurs de sociétés d'État. Les titulaires de ces postes fort exigeants doivent travailler beaucoup et efficacement et prendre des décisions difficiles. Il est donc essentiel, d'une part, qu'ils soient très qualifiés et, d'autre part, qu'ils soient sélectionnés par un processus qui assure un examen large et ouvert des candidatures proposées.

Conformément à la loi ou à une exigence du Règlement de la Chambre des communes, certaines nominations doivent faire l'objet d'un examen parlementaire et d'une résolution avant d'être définitives. Sauf dans le cas des nominations à la magistrature, les noms des autres personnes nommées par le gouverneur en conseil sont déposés à la Chambre des communes après leur nomination afin de permettre au comité permanent compétent de convoquer ces personnes et d'examiner leurs titres et qualités.

Les nominations à certains postes clés, incluant ceux de dirigeants de société d'État et de chefs d'agence seront dorénavant sujettes à un examen parlementaire préalable. Le gouvernement consultera les comités appropriés de la Chambre afin de déterminer la meilleure façon de procéder à l'examen préalable de ces nominations. Il consultera particulièrement le Comité permanent de la justice et des droits de la personne afin de déterminer la meilleure façon de mettre en oeuvre l'examen préalable des juges à la Cour suprême du Canada. Ces comités auront aussi la possibilité de se prononcer sur les autres nominations qui pourraient être soumises à leur examen.

IV.5. Les communications et les annonces publiques

Les communications avec le public sont une responsabilité importante du gouvernement. Elles doivent être claires et être transmises au moment opportun. Toutes les communications du gouvernement doivent donc être coordonnées afin d'être conformes aux objectifs et décisions du gouvernement.

Les incidences d'une annonce sur le plan des communications sont l'un des points étudiés par le Cabinet lorsqu'il doit arrêter une politique. Qu'il s'agisse d'une annonce ou d'une déclaration concernant une politique ou quelque autre mesure gouvernementale (par exemple, une nomination, une subvention ou une entente), la coordination (teneur et moment propice) est assurée par le ministre responsable de concert avec son cabinet et son ministère, le Bureau du Conseil privé et le Cabinet du Premier ministre.

Le Premier ministre s'attend à ce que ses ministres consultent aussi les ministres régionaux de même que les membres visés du caucus relativement aux annonces à venir et qu'ils travaillent avec leurs propres sous-ministres.

V - Normes de conduite

Le Premier ministre exige que les ministres respectent les normes de conduite les plus strictes qui soient dans toutes leurs actions, y compris celles qui ne sont pas directement liées à l'exercice de leurs fonctions officielles. On s'attend donc à ce que les ministres suivent les normes de conduite exposées ci-après, qu'ils agissent en tant que ministre, député, sénateur ou simple citoyen. Le présent chapitre décrit les secteurs clés à l'égard desquels le gouvernement a fixé des normes de conduite applicables aux ministres.

V.1. La conduite des ministres

Les ministres doivent agir avec honnêteté et respecter les normes d'éthique les plus élevées qui soient afin de maintenir et de rehausser la confiance du public dans l'intégrité, l'objectivité et l'impartialité du gouvernement. Plus particulièrement, ils sont tenus de s'acquitter de leurs fonctions officielles et de mener leurs affaires personnelles d'une manière qui puisse résister à l'examen public le plus rigoureux. Cette obligation ne se limite pas à la simple observance de la loi.

V.2. Les conflits d'intérêts

Les ministres et les personnes agissant en leur nom sont assujettis au Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêts et l'après-mandat⁷. Le conseiller en éthique administre le Code, enquête sur les allégations à l'endroit des ministres et des hauts fonctionnaires relativement aux conflits d'intérêts, applique les mesures de conformité et informe les ministres de leurs responsabilités. Le Code s'applique aux ministres, à leur personnel exonéré, aux secrétaires parlementaires et aux personnes nommées par décret, mais non aux sénateurs et députés qui ne font pas parties du gouvernement.

Le Premier ministre s'attend à ce que les ministres se conforment aux dispositions du Code qui, en règle générale, prescrit des normes de conduite de base. En outre, le Code :

• oblige les ministres et leur conjoint ou conjointe et enfants à charge à présenter au conseiller en éthique un rapport confidentiel énumérant leurs biens, leurs dettes et leurs activités passées et présentes;

• énonce des règles relatives aux biens pouvant être gérés directement et précise comment, le cas échéant, il faut s'en départir;

• établit des limites concernant les activités extérieures, l'acceptation de cadeaux et de marques d'hospitalité et les activités de l'après-mandat;

• met en place un mécanisme de récusation pour aider les ministres à éviter les conflits d'intérêts dans l'exercice de leurs fonctions officielles.

En respectant le Code, les ministres favoriseront une plus grande confiance dans notre système de gouvernement.

V.3. Les relations avec l'appareil judiciaire et les autres organismes gouvernementaux

En tant que députés, les ministres ont des responsabilités à l'égard de leurs commettants. Cependant, il y a des limites à leur capacité d'intervenir au nom des commettants, de toute autre personne ou en leur propre nom, lorsqu'ils traitent avec certains organismes gouvernementaux.

Le Premier ministre s'attend à ce que les ministres et les membres de leur personnel n'interviennent pas, ni ne donnent l'apparence d'intervenir, au nom de commettants ou de toute autre personne, auprès des autorités judiciaires relativement à une instance qu'elles sont appelées à trancher. Le ministre de la Justice peut fournir plus de détails à ce sujet.

Les ministres et les membres de leur personnel ne sont pas, non plus, censés intervenir ou sembler intervenir en faveur de quiconque, y compris leurs commettants, auprès de tribunaux quasi judiciaires fédéraux dans une affaire que ceux-ci doivent trancher, à moins que la loi n'autorise une telle intervention⁸. Il appartient donc aux ministres de s'assurer qu'eux-mêmes et les membres de leur personnel comprennent et respectent le principe de l'indépendance de ces organismes et maintiennent avec eux une relation de non-ingérence.

Les ministres doivent être en contact avec les organismes de leur propre portefeuille au sujet d'une grande variété de questions. Cependant, les lois constitutives confèrent à certains organismes, comme les sociétés d'État, une certaine autonomie par rapport au ministre dont ils relèvent. Ceux-ci doivent comprendre et respecter cette indépendance. Le degré de contrôle et de responsabilité d'un ministre à l'égard de tels organismes est défini dans la loi en vertu de laquelle ils sont créés. Les ministres doivent connaître à la fois leurs responsabilités détaillées et les limites de leurs pouvoirs à l'égard de ces organismes, et ils doivent comprendre et respecter le principe de leur indépendance⁹.

Selon une convention du Cabinet, un ministre ne doit pas commenter les affaires d'un collègue ou s'en mêler de quelque autre façon sans avoir au préalable consulté ce collègue et obtenu sa permission. Cette pratique n'empêche pas le ministre de s'adresser directement au ministre responsable. De plus, cela n'empêche pas le personnel du cabinet du ministre de transmettre les inquiétudes des commettants au personnel du cabinet du ministre responsable ou encore aux responsables des relations avec les commettants dans le ministère ou l'organisme concerné.

Parfois, le cabinet d'un ministre peut recevoir des demandes d'aide d'autres membres du Conseil des ministres au nom de leurs électeurs. Si une telle intervention auprès d'un organisme n'est pas appropriée parce qu'il s'agit d'une question quasi judiciaire, le cabinet du ministre doit indiquer qu'aucun ministre ne peut intervenir et il doit proposer au commettant de s'adresser directement à l'organisme.

Cependant, les ministres et les membres de leur personnel peuvent demander des renseignements accessibles au public. Le conseiller en éthique peut fournir à ce sujet des conseils détaillés aux ministres, aux directeurs de cabinet et aux autres membres de leur personnel, y compris à ceux qui s'occupent des questions provenant des commettants.

V.4. Invitations

Les ministres sont souvent invités à participer à divers événements ou activités communautaires, à préfacer des publications, à rencontrer différentes personnes et à voyager à l'étranger. Ils doivent être conscients que certaines invitations peuvent provenir de personnes ou de groupes qui peuvent avoir des liens avec des organisations terroristes, criminelles ou violentes ou avec des régimes politiques peu recommandables.

Les ministres doivent faire preuve d'un discernement constant et s'assurer de la bonne foi des personnes avec lesquelles ils traitent. En cas de doute quant à certaines invitations, ils doivent s'adresser au directeur des opérations de sécurité du Bureau du Conseil privé. Le directeur fera enquête, offrira un avis général et, le cas échéant, fera le nécessaire afin d'organiser une séance d'information.

VI - Questions administratives

Les ministres ont des responsabilités administratives directes qui découlent de leurs obligations ministérielles. Le présent chapitre fournit des renseignements sur les questions administratives qui les intéressent, eux et leurs cabinets. Des exigences sont également détaillées dans les Lignes directrices à l'intention des cabinets des ministres du Secrétariat du Conseil du Trésor.

VI.1. Le cabinet et le personnel politique des ministres

Les ministres sont personnellement responsables de la bonne marche de leur cabinet, au coeur duquel se trouve le personnel exonéré, aussi appelé personnel politique. Celui-ci se compose d'employés qui ne font pas partie de la fonction publique et sont exonérés de diverses exigences de la Commission de la fonction publique, dont celles concernant la dotation. Ces employés sont néanmoins assujettis à un grand nombre de conditions fixées par le Conseil du Trésor pour le gouvernement dans son ensemble.

La raison d'être des cabinets est de rassembler des conseillers et des adjoints qui ne sont pas fonctionnaires et qui peuvent partager l'engagement politique des ministres et faire bénéficier ceux-ci d'une expertise et d'un point de vue privilégié que la fonction publique ne peut fournir. Le personnel politique n'est pas habilité à donner des ordres aux fonctionnaires, mais il peut leur demander de l'information ou leur transmettre les instructions du ministre, en passant normalement par le sous-ministre. L'existence de bonnes relations de travail entre le cabinet du ministre et son ministère est essentielle pour aider le ministre et le sous-ministre à gérer le travail ministériel.

Le cabinet d'un ministre peut aussi compter un certain nombre d'adjoints ministériels, soit des fonctionnaires du ministère affectés au cabinet du ministre et tenus de s'acquitter de leurs fonctions de manière non partisane. Leur rôle est d'assurer la liaison avec le ministère, de fournir au ministre un appui administratif et de l'aider à comprendre tout ce qui se passe dans son ministère et ailleurs au gouvernement.

En tant que députés, les ministres bénéficient d'autres services fournis par la Chambre des communes ou le Sénat. Ces services doivent être utilisés conformément aux règles de la Chambre des communes et du Sénat.

VI.2. La sécurité

Le Premier ministre tient les ministres personnellement responsables de la sécurité de leur personnel, de leurs bureaux, de même que des documents confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada (appelés communément les documents confidentiels du Cabinet) et d'autres renseignements délicats sous leur garde. Le Bureau du Conseil privé est chargé d'informer les ministres sur les directives de sécurité applicables.

Les documents confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada, qui incluent les documents du Cabinet et d'autres renseignements liés à son processus décisionnel, sont définis à l'article 69 de la Loi sur l'accès à l'information et à l'article 70 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Les sous-ministres doivent rendre compte à leurs ministres de la sécurité du personnel, de l'information, des lieux et d'autres biens. Tous les individus qui travaillent dans les cabinets des ministres, ou pour ceux-ci (par exemple employés, entrepreneurs, étudiants et personnes prêtées, affectées ou détachées), quel que soit leur lieu de travail, doivent avoir obtenu au moins l'autorisation de sécurité de niveau 2 Secret avant leur nomination. Ils doivent en outre se conformer à d'autres exigences concernant la sécurité des renseignements et des biens de l'État. Le sous-ministre voit à l'obtention de ces autorisations et à la tenue de séances d'information.

La Gendarmerie royale du Canada (GRC) fournit aux ministres de la documentation sur les mesures qu'ils peuvent prendre pour assurer leur sécurité. Elle leur donne en outre un numéro qu'ils peuvent composer 24 heures sur 24, sept jours sur sept. En cas de menaces précises, la GRC peut offrir une aide additionnelle (par exemple chauffeur, voiture et garde du corps).

Les ministres sont tenus de signaler immédiatement à leur sous-ministre toute compromission possible de documents confidentiels du Cabinet ou d'autres incidents. Les sous-ministres ou le greffier du Conseil privé peuvent fournir aux ministres de plus amples renseignements en la matière.

VI.3. Les documents du Cabinet et des ministères et les documents personnels

Les documents conservés dans les cabinets des ministres doivent être classés selon quatre catégories : documents du Cabinet, documents institutionnels, documents ministériels et documents personnels et politiques¹⁰. Les documents appartenant à ces catégories sont classés séparément pour des raisons d'efficacité et de confidentialité et afin de faciliter le respect des exigences légales. Chaque catégorie peut être assujettie à divers traitements et à différentes dispositions en vertu de certaines lois pertinentes : la Loi sur l'accès à l'information, la Loi sur la protection des renseignements personnels, la Loi sur la protection de l'information, la Loi sur la preuve au Canada et la Loi sur les Archives nationales du Canada.

Les ministres doivent veiller à faire respecter les dispositions relatives au traitement des quatre catégories de documents. La plupart du temps, toutefois, ils délèguent cette responsabilité et confient à leur personnel la gestion et le contrôle de ces documents. Les sous-ministres et les Archives nationales peuvent fournir des conseils sur les modalités à suivre.

VI.4. L'accès du public à l'information et la protection des renseignements personnels

La Loi sur l'accès à l'information prévoit un droit d'accès du public à l'information contenue dans les documents gérés par les institutions gouvernementales, sous réserve d'un nombre restreint d'exceptions nécessaires précisées dans la loi. Les ministres, leurs sous-ministres et les chefs d'organismes sont, en dernière analyse, responsables de l'application de la Loi dans leurs institutions respectives et dans l'ensemble du portefeuille ministériel. En vertu de la Loi, les décisions peuvent être revues par le Commissaire à l'information et, en dernier ressort, par la Cour fédérale.

On s'attend à ce que les ministres suivent la loi à tous égards quand ils examinent les demandes d'accès à l'information émanant du public. Il leur incombe de veiller à ce que l'on prenne les mesures nécessaires pour que leurs ministères puissent respecter les délais et consulter les autres ministères.

La Loi sur la protection des renseignements personnels énonce des conditions visant à protéger les renseignements personnels détenus par les institutions gouvernementales. En vertu de cette loi, les décisions peuvent être revues par le Commissaire à la protection de la vie privée et, en dernier ressort, par la Cour fédérale. Conformément à la loi, les ministres peuvent déléguer ces questions à leurs sous-ministres ou à d'autres hauts fonctionnaires. Ils voudront toutefois être tenus au courant des dossiers particulièrement importants.

La Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels ne s'appliquent pas aux documents confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada. Toutefois, sous réserve d'exemptions précisées dans les deux lois, un jugement de la Cour d'appel fédérale autorise l'accès aux explications de base, analyses de problèmes ou options d'orientation contenues dans les documents du Cabinet, après que sa décision a été rendue publique ou, dans le cas contraire, quatre ans après qu'elle a été prise. Conformément à la politique du gouvernement, les institutions fédérales doivent consulter le Bureau du Conseil privé chaque fois qu'on détermine que la réponse à une demande présentée en vertu de la Loi est susceptible d'être considérée comme de l'information confidentielle du Cabinet.

En ce qui concerne le dépôt de documents au Parlement, les ministres doivent veiller à ce qu'on réponde aux demandes d'information (présentées, par exemple, à la suite d'un avis de motion). Le leader du gouvernement à la Chambre des communes coordonne les questions relatives au dépôt de documents au Parlement.

VI.5. La gestion financière et des ressources

Les dépenses des ministres sont sujettes aux exigences de la loi et aux politiques du Conseil du Trésor régissant l'utilisation des fonds publics. Ces directives, qui sont énoncées dans les Lignes directrices à l'intention des cabinets des ministres, portent entre autres sur :

• les autorisations de sécurité;

• le personnel politique et l'embauche de contractuels;

• les échelles salariales et les avantages sociaux;

• le personnel des ministères affecté aux cabinets des ministres;

• les politiques et procédures de passation de contrats;

• les budgets, les autorisations de dépenses et leur imputation aux budgets des ministres;

• les locaux et les fournitures de bureau;

• les voyages et l'utilisation des avions du gouvernement et des véhicules à la disposition du ministre.

Les ministres doivent veiller à ce que toutes les dépenses engagées par leurs cabinets soient correctement et prudemment gérées et soient occasionnées par les affaires de l'État. Les sous-ministres et le Secrétariat du Conseil du Trésor peuvent fournir plus de détails à ce sujet.

Les dépenses effectuées par les ministres, les ministres d'État et les secrétaires parlementaires sont scrutées par le Parlement. À compter de 2004, les ministres, les ministres d'État et leur cabinet devront divulguer, sur le site Internet du ministère, les frais d'accueil et de voyages. Les rapports porteront sur une période de 90 jours et les ministres, les ministres d'État et leur cabinet devront les présenter dans les 30 jours suivant la fin de la période visée. Les ministres doivent être bien conscients que l'on s'attend à ce qu'ils soient au-dessus de tout reproche. Cette règle s'applique aussi aux secrétaires parlementaires et aux sous-ministres.

VI.6. La coordination des voyages ministériels

Tout projet de voyage ministériel est coordonné avec le Cabinet du Premier ministre longtemps d'avance et avant de prendre quelqu'engagement que ce soit. Les ministres sont également tenus de consulter à ce sujet le leader du gouvernement à la Chambre des communes ou le whip en chef du gouvernement et de s'assurer de la disponibilité des ministres suppléants. Pour ce qui touche les avions du gouvernement, à l'instar des autres ressources de l'État, les ministres doivent tout mettre en oeuvre pour assurer leur utilisation optimale. Toutefois, par souci de sécurité, un maximum de huit ministres peuvent voler à bord du même appareil en même temps.

En règle générale, les ministres doivent limiter le plus possible leurs voyages à l'extérieur du pays, surtout lorsque le Parlement siège. Leur sous-ministre et la GRC doivent être mis au courant de leurs projets de voyage afin de pouvoir les conseiller adéquatement. Les dispositions en vue des voyages officiels à l'étranger sont coordonnées par le ministère des Affaires étrangères.

Les ministres qui envisagent de se rendre à l'étranger à titre privé doivent aussi en informer le ministre des Affaires étrangères bien à l'avance, tant pour des raisons de sécurité que pour des considérations stratégiques. Tous les biens acquis à l'étranger doivent être déclarés à l'arrivée et inspectés, conformément aux exigences de la législation douanière.

Les ministres ne doivent en aucun cas accepter les offres de voyage à bord d'un appareil privé ou d'un vol nolisé non commercial, sauf dans des circonstances exceptionnelles et seulement avec l'autorisation préalable du conseiller en éthique, et à la condition de le divulguer publiquement. Ils doivent s'en tenir strictement au Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêts et l'après-mandat pour ce qui touche les marques d'hospitalité.

VI.7. Les distinctions honorifiques étrangères

D'après une politique gouvernementale établie de longue date, les ministres ne doivent ni chercher à obtenir ni accepter, personnellement ou pour le compte d'un collègue, une décoration ou distinction étrangère.

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