2008-711 Vérification des renseignements sur l'utilisation des offres à commandes (Rapport Final)

Le 28 janvier 2010

Table des matières

• POINTS SAILLANTS
• INTRODUCTION
• OBJECTIF DE LA VÉRIFICATION
• ÉNONCÉ D'ASSURANCE
• OBSERVATIONS
  • SURVEILLANCE DES OFFRES À COMMANDES
    • Processus de surveillance des rapports d'utilisation pas toujours respecté
    • Analyse des tendances limitée
  • INFORMATION POUR LA PRISE DE DÉCISION
    • Absence de processus officiels d'intégration des résultats de la surveillance
• CONCLUSIONS
• RÉPONSE DE LA DIRECTION
• RECOMMANDATIONS ET PLAN D'ACTION DE LA GESTION
• À PROPOS DE LA VÉRIFICATION

POINTS SAILLANTS

Objet

i. En tant que fournisseur de services communs, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) est un leader national pour l'élaboration et la mise en œuvre de méthodes d'approvisionnement, comme les offres à commandes, qui répondent aux besoins et aux attentes des ministères, des organismes et des conseils du gouvernement en matière d'approvisionnement. Dans le présent rapport, l'expression « organismes fédéraux » renvoie aux ministères, aux organismes et aux conseils du gouvernement fédéral, et l'appellation « Direction générale des approvisionnements » englobe de façon générique tous les bureaux régionaux ainsi que l'administration centrale.

ii. Les offres à commandes existent depuis le début des années 1960. Elles ont été créées pour réduire le nombre d'invitations à soumissionner et de marchés négociés pour les biens et services fréquemment commandés. Elles établissent une entente administrative avec les fournisseurs, selon un tarif ou une méthode de tarification préétablie et des conditions définies pour une période précise. Chaque fournisseur qui obtient une offre à commandes est désigné comme « titulaire ». Les modalités des offres à commandes permettent aux organismes fédéraux de passer une commande subséquente à une offre à commandes. Les offres à commandes prévoient une limite financière pour les commandes ainsi qu'une restriction concernant les biens et services visés. Les organismes fédéraux consultent et recherchent les offres à commandes actives dans Internet à partir de l'Index des offres à commandes de TPSGC. Conformément aux offres à commandes, les organismes fédéraux ou les fournisseurs doivent établir des rapports d'utilisation des offres à commandes, et la Direction générale des approvisionnements doit assurer la surveillance.

iii. TPSGC est responsable de la surveillance des modalités des offres à commandes. Il est chargé de l'établissement des offres à commandes, de leur administration et de leur révision, s'il y a lieu. Dans le cadre de la gestion des offres à commandes, les agents des achats établissent les limites des contrats, surveillent l'utilisation et règlent les questions de non-conformité. Cette méthode de gestion permet aux ministères de réaliser des économies, de sauver du temps et d'acquérir de nouvelles connaissances.

Importance

iv. Tous les ans, TPSGC émet des offres à commandes en vertu d'ententes administratives à environ 6 000 titulaires. En 2006, le volume d'affaires total généré par le gouvernement fédéral pour les activités de passation de commandes subséquentes de produits et de services s'élevait à plus d'un milliard de dollars.

v. L'un des principaux engagements de TPSGC en matière de transformation des approvisionnements est de fournir des services de façon plus judicieuse, plus rapide et plus économique. Les offres à commandes permettent de rendre la passation de marchés plus efficace en réduisant le nombre de demandes de soumissions et de contrats négociés pour les biens et services fréquemment commandés, en particulier lorsque la demande réelle n'est pas connue à l'avance. Entre autres avantages, cela réduit les frais d'administration ainsi que les stocks que les ministères doivent conserver. L'utilisation obligatoire des offres à commandes par les organismes fédéraux pour dix groupes de biens et de services permet de tirer profit du pouvoir d'achat du gouvernement et de faire des économies sur les approvisionnements.

vi. Dans les contrats, les modalités sur l'établissement des rapports d'utilisation par les organismes fédéraux et les fournisseurs ainsi que sur la surveillance de l'utilisation des offres à commandes par la Direction générale des approvisionnements permettent de déterminer s'il faut renouveler ou prolonger une entente, ou, s'il s'agit d'une nouvelle offre à commandes, de déterminer le volume estimatif et la limite des commandes subséquentes. Les gestionnaires de biens et de services offrent de l'expertise et des conseils en matière d'élaboration et de mise en œuvre de stratégies, et fournissent des analyses des dépenses et des tendances à TPSGC et aux autres organismes fédéraux. La surveillance de ces ententes permettra de fournir des renseignements plus complets et plus exacts, et aidera la Direction générale des approvisionnements à prendre des décisions essentielles, en décelant et en corrigeant les anomalies ou les limites, et en fournissant de nouvelles connaissances ainsi que des directives futures sur cette méthode d'approvisionnement.

Constatations

vii. Un des moyens de surveillance adoptés par la Direction générale des approvisionnements, en vertu des modalités des offres à commandes, consiste à exiger des fournisseurs qu'ils soumettent des rapports d'utilisation. La Direction générale des approvisionnements a clairement documenté les rôles et responsabilités qui décrivent les attentes relatives à la surveillance et à l'établissement de rapports. Cependant, il n'y avait pas d'uniformité en ce qui concerne la cueillette des données, le suivi ou l'analyse des rapports d'utilisation.

viii. L'analyse des données en vue de déterminer les tendances est une partie essentielle de la surveillance. Les renseignements sur les commandes subséquentes passées par les organismes fédéraux sont saisis dans les données sur les dépenses à l'échelle du gouvernement, qui sont compilées dans le cube des dépenses et dans DataCap. Cependant, ces renseignements ne permettent pas à la Direction générale des approvisionnements d'analyser les tendances relatives aux offres à commandes et aux commandes subséquentes. La Direction générale des approvisionnements collabore avec d'autres organismes fédéraux pour normaliser et améliorer les données sur les achats consignées dans les nombreux systèmes financiers, ce qui pourrait éliminer l'obligation d'établir des rapports manuels sur les activités d'approvisionnement annuelles.

ix. Les rapports sur les résultats des activités de surveillance permettent d'intégrer l'information dans la planification, la prise de décision et l'adoption de mesures. Le nombre de mécanismes officiels permettant de diffuser et d'intégrer les résultats de la surveillance est limité.

x. Dans l'ensemble, nous avons déterminé que la Direction générale des approvisionnements ne dispose pas de contrôles suffisants pour pouvoir gérer les offres à commandes et s'assurer qu'une méthode d'approvisionnement efficace a été établie.

Réponse de la direction

La direction considère que les constatations du rapport sont justes et exactes en ce qui concerne les renseignements sur l'utilisation des offres à commandes durant la période visée par la vérification.

Recommandations et Plan d'action de la gestion

Recommandation 1 : Le sous-ministre adjoint de la Direction générale des approvisionnements devrait réexaminer la pertinence de sa méthode de surveillance des offres à commandes, qui consiste en la présentation et l'analyse manuelles des rapports d'utilisation. Si on détermine que cette méthode est valable, des mesures devraient être prises pour faire en sorte que le processus de collecte et d'analyse des rapports d'utilisation soit compris et respecté.

Recommandation 2 : Le sous-ministre adjoint de la Direction générale des approvisionnements devrait continuer à améliorer la qualité des données sur les achats à l'échelle du gouvernement qui sont rassemblées dans le cube des dépenses et dans DataCap, et déterminer la méthode la plus appropriée pour analyser les tendances relatives aux offres à commandes, afin de surveiller leur utilisation.

Plan d'action de la gestion 3.1 : Lorsque les données sur l'utilisation des offres à commandes à l'échelle du gouvernement seront disponibles, et que la politique de gestion des biens et services et les exigences plus strictes d'analyse et de surveillance qui y sont énoncées seront mises en œuvre, la Direction générale des approvisionnements fournira aux principaux décideurs de TPSGC des données supplémentaires et courantes sur l'utilisation des offres à commandes. Cette mesure sera mise en route au mois de mars 2012.

INTRODUCTION

Approvisionnement par offre à commandes

1. En tant que fournisseur de services communs, TPSGC est un leader national pour l'élaboration et la mise en œuvre de méthodes d'approvisionnement (comme les offres à commandes) qui répondent aux besoins et aux attentes des ministères, des organismes et des conseils du gouvernement en matière d'approvisionnement. Dans le présent rapport, l'expression « organismes fédéraux » renvoie aux ministères, aux organismes et aux conseils du gouvernement fédéral, et l'appellation « Direction générale des approvisionnements » englobe de façon générique tous les bureaux régionaux ainsi que l'administration centrale.

2. Conformément au Guide des approvisionnements de TPSGC, « Une offre à commandes n'est pas un contrat. Il s'agit d'une offre faite par un fournisseur ou un prestataire de services pour la fourniture de certains biens ou la prestation de certains services à l'intention de clients, à des prix ou selon une base de tarification préétablis, de même que d'après des modalités définies, qu'un ou plusieurs utilisateurs autorisés peuvent accepter au nom du Canada pendant une durée précise. Un contrat distinct est conclu chaque fois qu'on passe une commande subséquente pour la fourniture de biens et/ou la prestation de services dans le cadre d'une offre à commandes ».

3. Les offres à commandes existent depuis le début des années 1960. Elles ont été créées pour réduire le nombre de demandes de soumissions et de contrats négociés pour les biens et services fréquemment commandés et quand la demande réelle n'est pas connue à l'avance. En général, les offres à commandes sont utilisées pour des biens et des services comme les produits pharmaceutiques, les accessoires de plomberie, les pièces de rechange, les pneus et chambres à air, la papeterie, l'équipement de bureau, les services professionnels ainsi que le matériel et les services de traitement électronique des données. Chaque fournisseur recevant une offre à commandes est appelé « titulaire d'une offre à commandes ». Tous les ans, TPSGC émet des offres à commandes en vertu d'ententes administratives à environ 6 000 titulaires. En 2006, le volume d'affaires total généré par le gouvernement fédéral pour les activités de passation des commandes subséquentes de produits et de services s'élevait à plus d'un milliard de dollars.

4. Le Guide du client de TPSGC indique que les offres à commandes fournissent les avantages suivants en tant que méthode d'approvisionnement : accès direct à un fournisseur, prix plus avantageux grâce au regroupement des besoins et à l'accroissement de la concurrence entre les fournisseurs, réduction des frais administratifs, réduction des délais d'exécution, garantie d'amélioration des normes et de la qualité du produit ou du service, augmentation de la possibilité de tirer parti du pouvoir d'achat du gouvernement et de réaliser des économies en matière d'approvisionnement.

5. Voici les cinq types d'offres à commandes qui sont émises par la Direction générale des approvisionnements de TPSGC :

• offre à commandes principale et nationale, pour tous les ministères ou un ministère particulier dans l'ensemble du pays;

• offre à commandes individuelle et nationale, pour un ministère particulier dans l'ensemble du pays;

• offre commandes principale et régionale, pour tous les ministères dans un secteur géographique précis;

• offre à commandes individuelle et régionale, pour un ministère particulier dans un secteur géographique précis;

• offre à commandes individuelle et ministérielle pour un ministère.

6. La Direction générale des approvisionnements augmente de façon progressive le nombre d'offres à commandes principales et nationales, car cette approche pangouvernementale permet à un plus grand nombre d'organismes fédéraux d'accéder à une multitude d'offres à commandes individuelles.

7. De plus, afin de bénéficier du pouvoir d'achat du gouvernement et de réaliser des économies en matière d'approvisionnement, la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor détermine que tous les organismes fédéraux doivent utiliser les offres à commandes pour les dix groupes de biens et de services suivants :

• véhicules à l'effet de sol, véhicules moteurs, remorques et cycles;
• équipements et accessoires de télécommunications;
• équipement pour le traitement automatique des données à usage général, logiciels, et équipement de soutien;
• mobiliers;
• machines de bureau, systèmes de traitement des textes et équipement à classement visible;
• fournitures et périphériques de bureau;
• vêtements, accessoires et insignes;
• carburants, lubrifiants, huiles et cires;
• traitement de l'information et services de télécommunications connexes;
• services professionnels, administratifs et de soutien à la gestion

Rôles et responsabilités concernant l'établissement et l'utilisation des offres à commandes

8. Les rôles et les responsabilités de TPSGC, des organismes fédéraux et des titulaires d'offres à commandes sont énoncés dans le Guide des approvisionnements et dans les Avis relatifs aux politiques (AP) de la Direction générale des approvisionnements. Plus précisément, l'AP 72R fournit des directives claires, à l'intention des responsables des approvisionnements, sur l'établissement des offres à commandes. Il énonce également des procédures sur l'affichage des offres à commandes dans l'Index des offres à commandes sur le Web. En outre, les rôles et les responsabilités sont définis dans l'offre à commandes et dans les commandes subséquentes. Chaque offre à commandes peut préciser davantage les responsabilités concernant l'utilisation.

9. TPSGC est responsable de l'établissement des offres à commandes. Le chef de l'équipe de biens et de services ou l'examinateur régional désigné doit procéder à un examen avant qu'une offre à commandes puisse être établie, renouvelée ou prolongée. S'il n'y a pas de chef d'équipe de biens et de services ou d'examinateur régional, le directeur de la Gestion des biens et des services désignera un examinateur ou fera lui-même l'examen. Après l'établissement des offres à commandes, TPSGC est responsable d'afficher celles-ci dans l'Index des offres à commandes sur le Web.

10. Les organismes fédéraux ont pleins pouvoirs de passation des commandes subséquentes dans le cadre des offres à commandes établies par TPSGC jusqu'à concurrence du montant indiqué dans l'entente administrative. Ils peuvent accéder à l'Index des offres à commandes sur le Web et faire des recherches pour savoir quelles offres à commandes sont actives. Le moteur de recherche de l'Index recense les offres à commandes par type de produit et de service, par secteur géographique, par type de biens ou de services, par ministère, par fournisseur et par numéro.

Rôles et responsabilités concernant la surveillance des offres à commandes

11. Pour veiller à ce que les offres à commandes respectent toujours les règles régissant la passation des marchés, offrent le meilleur rapport qualité-prix à l'État et constituent une méthode d'approvisionnement efficiente et efficace, il est important que leur utilisation fasse l'objet d'une surveillance et que les résultats de cette surveillance soient tenus en compte dans la prise des décisions concernant les offres à commandes. L'AP 72R contient également des directives concernant la présentation de rapports sur les offres à commandes. De plus, chaque offre à commandes et commande subséquente peut préciser davantage les responsabilités en matière de surveillance et d'établissement des rapports d'utilisation.

12. À l'heure actuelle, c'est l'analyse des rapports d'utilisation qui est le principal outil de surveillance de TPSGC. Les ministères fédéraux et les titulaires d'offres à commandes doivent présenter des rapports sur l'utilisation aux agents des achats et au Bureau de la gestion du rendement et des dépenses.

13. Les agents des achats considèrent les offres du point de vue du passé et de l'avenir. Par exemple, la surveillance permet de comparer et d'évaluer les méthodes d'achat, d'acquérir de nouvelles connaissances, de maximiser les économies, de veiller à ce que les limites des offres à commandes ne soient pas dépassées et que les modalités relatives à l'attribution des commandes subséquentes soient respectées. Grâce à la surveillance des rapports d'utilisation, les agents des achats pourront déterminer s'il est nécessaire de renouveler ou de prolonger les offres à commandes, d'évaluer comment la valeur des nouveaux besoins a été établie et, finalement, si l'offre à commandes est une méthode d'approvisionnement efficace.

14. Le Bureau de la gestion du rendement et des dépenses, à la Direction générale des approvisionnements, est l'autorité en ce qui concerne l'établissement des rapports sur la passation des marchés au gouvernement du Canada. Ses principales sources sont le cube des dépenses et DataCap.

15. Le Bureau de la gestion du rendement et des dépenses tient à jour les données sur les dépenses par l'entremise du cube des dépenses établi par TPSGC. Tous les trois mois, il obtient et vérifie les données sur les dépenses des principaux organismes du gouvernement fédéral, qui sont téléchargés de leurs systèmes financiers. Le cube des dépenses sert principalement à consigner et à intégrer des données sur les achats du gouvernement en comparant le rendement à des cibles établies pour TPSGC et les ministères clients, et en procédant à des analyses actualisées des dépenses au gouvernement. Ces analyses peuvent comprendre la comparaison des prix et des biens et services, et la surveillance des dépenses, afin de réduire les exigences en matière d'établissement de rapports des ministères.

16. DataCap est un système d'établissement de rapports, géré par TPSGC au nom des organismes fédéraux, qui recueille sur une base annuelle des données sur les achats. Il sert principalement à préparer les rapports annuels sur les achats exigés par le Secrétariat du Conseil du Trésor. Le Bureau de la gestion du rendement et des dépenses analyse les données dans DataCap, en faisant correspondre les achats réalisés dans le cadre des offres à commandes à un numéro d'offre à commandes de TPSGC.

17. Le Bureau de la gestion du rendement et des dépenses dispose d'un outil secondaire de surveillance des offres à commandes, soit l'analyse des tendances à partir des données du cube des dépenses et de DataCap. Bien que ce soit TPSGC qui recueille les données sur les dépenses des organismes fédéraux dans le cube des dépenses et dans DataCap, ces dernières sont consignées par les autres organismes fédéraux.

18. Même si nous pouvons distinguer les dépenses effectuées dans le cadre des offres à commandes et les commandes subséquentes pour appuyer la surveillance des offres à commandes, ce n'est pas le but premier du cube des dépenses et de DataCap. Ce sont cependant, des systèmes utiles pour effectuer la surveillance. Par conséquent, TPSGC a récemment mis en œuvre un certain nombre d'initiatives en vue d'améliorer l'intégrité des données ce qui permet la surveillance des offres à commandes. Il a entre autres créé un groupe de travail interministériel sur l'établissement des rapports, formé de représentants de plus de 30 ministères et organismes. Dans le cadre de cette initiative, un projet pilote est mis en œuvre dans les ministères qui se sont portés volontaires, afin d'examiner les possibilités d'améliorer les données et les analyses ainsi que l'utilisation de l'outil d'établissement de rapports, dans le but d'obtenir des rapports sur les offres à commandes de meilleure qualité.

Intégration des résultats de la surveillance dans la prise de décision

19. Les principaux utilisateurs des résultats de la surveillance des offres à commandes pour appuyer la prise de décision à TPSGC sont les suivants : les équipes de gestion des biens et des services, les gestionnaires de biens et de services, les agents des achats, et le Bureau de la gestion du rendement et des dépenses.

20. Les équipes de gestion des biens et des services ont été créées pour que le Ministère puisse gérer les achats du gouvernement selon chaque bien et service. Cela permet de mieux comprendre l'offre et la demande du marché. Des équipes de gestion ont été établies pour dix biens et des services devant être achetés obligatoirement au moyen d'une offre à commandes. D'autres équipes existent également pour les offres à commandes non obligatoires.

21. Les équipes de gestion des biens et des services sont des comités interministériels formés de directeurs, sous la direction d'un directeur de TPSGC. Elles sont essentiellement constituées de représentants des ministères dont le volume des dépenses est élevé pour certains biens et services, ainsi que de certains représentants d'un petit ministère et d'un ministère d'envergure moyenne. Les autorités techniques et contractuelles de TPSGC appuient les équipes, lesquelles consultent également les représentants techniques, juridiques, financiers, des politiques et des programmes socio-économiques, et d'associations industrielles. Ces équipes de gestion des biens et des services utilisent leurs connaissances en approvisionnement et les renseignements sur les dépenses et les résultats de la surveillance pour appuyer l'élaboration de plans concernant les méthodes d'approvisionnement et les achats futurs.

22. Plus précisément, la portée des activités des équipes de gestion des biens et des services sont les suivantes :

• examiner l'analyse des dépenses, les besoins opérationnels et les renseignements sur le marché pour les biens ou les services visés;

• comprendre les priorités et les objectifs relatifs aux biens et aux services, et les répercussions sur la sélection des fournisseurs et les décisions en matière d'approvisionnement;

• recommander les mises au point à apporter aux objectifs et aux priorités de gestion des biens et des services;

• analyser, remettre en question et définir les niveaux de la demande;

• remettre en question et rationaliser les caractéristiques et les normes de la demande;

• analyser l'offre sur le marché et les fournisseurs;

• comprendre les processus d'offre, de demande et d'utilisation;

• évaluer et recommander des options pour la sélection stratégique et tactique;

• veiller au respect des politiques et des pratiques d'achat pertinentes, tel que la Politique d'achats écologiques du gouvernement fédéral;

• réaliser les objectifs relatifs au rapport qualité-prix et aux retombées socio-économiques, ainsi que d'autres programmes déterminés par les conseils responsables de la gestion des biens et des services;

• surveiller et rajuster le plan des biens et des services et les marchés connexes, et en assurer le suivi jusqu'aux activités de gestion des marchés.

23. Dans le cas des biens et des services non visés par des offres à commandes obligatoires, les gestionnaires de biens et de services responsables jouent un rôle important dans l'établissement des offres à commandes. Par exemple, avant de mettre en place une offre à commandes qui est semblable à une offre à commandes existante, l'agent des achats doit obtenir l'approbation écrite du gestionnaire de biens ou de services responsable. Pour ce qui est des offres à commandes non obligatoires, les gestionnaires de biens et de services jouent le même rôle que les équipes de gestion des biens et des services, et reçoivent des données des mêmes sources.

24. Comme cela a été mentionné précédemment, les agents des achats analysent les rapports d'utilisation afin de déterminer si les offres à commandes doivent être renouvelées ou prolongées, ou dans le cas de nouveaux besoins, afin d'évaluer comment la valeur a été déterminée. Le Bureau de la gestion des dépenses et du rendement est davantage axé sur la stratégie d'achat ou la prise de décision concernant la méthode d'approvisionnement par offre à commandes. Dans le cadre de leurs activités de surveillance, les agents des achats fournissent aux équipes de gestion des biens et des services ou aux gestionnaires de biens et de services les renseignements nécessaires pour justifier la méthode d'approvisionnement par offre à commandes. Par exemple, lorsque l'approbation d'une offre à commandes est demandée en vue d'établir ou de renouveler une offre à commandes, l'agent des achats doit indiquer si celle-ci est identique à une offre à commandes existante, si elle peut être utilisée par tous les ministères fédéraux à l'échelle nationale ou régionale et, enfin, si elle aidera le ministère à réaliser des économies.

OBJECTIF DE LA VÉRIFICATION

25. Cette vérification avait pour objectif de déterminer si TPSGC a en place des processus adéquats et suffisants pour appuyer la surveillance de l'utilisation des offres à commandes, et permettre l'établissement d'un outil d'achat efficace.

26. Nous avons examiné les processus qui existent à TPSGC pour surveiller l'utilisation des offres à commandes, y compris la collecte et l'analyse des rapports d'utilisation et l'analyse des tendances dans les dépenses. Nous avons également examiné les mécanismes de diffusion et d'intégration des résultats de la surveillance des offres à commandes dans la planification, la prise de décision et l'adoption de mesures. Enfin, nous avons examiné un échantillon discrétionnaire de 50 offres à commandes ainsi que les renseignements sur les commandes subséquentes connexes des services d'achat du Secteur des achats commerciaux et de la gestion de l'approvisionnement (29) et de la région de l'Ouest (21).

27. Des renseignements supplémentaires sur les objectifs, l'étendue, l'approche et les critères de la vérification sont fournis dans la section intitulée « À PROPOS DE LA VÉRIFICATION ».

ÉNONCÉ D'ASSURANCE

28. La présente vérification a été réalisée conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne de l'Institut des vérificateurs internes.

29. Les procédures de vérification suivies et les preuves recueillies sont suffisantes et appropriées pour appuyer l'exactitude des constatations et des conclusions énoncées dans le présent rapport et pour donner une assurance suffisante en matière de vérification. Les constatations et les conclusions sont axées sur une comparaison des conditions telles qu'elles existaient alors, aux critères de vérification préétablis qui ont été acceptés par la direction. Les constatations et les conclusions s'appliquent seulement à l'entité examinée ainsi qu'à l'étendue et à la période visées par la vérification.

OBSERVATIONS

SURVEILLANCE DES OFFRES À COMMANDES

30. La surveillance consiste en l'examen et l'analyse continus et récurrents par un gestionnaire responsable des activités et des opérations. Le but consiste à évaluer, à intervalles réguliers (p. ex., sur une base hebdomadaire, mensuelles ou trimestrielle), le niveau et la qualité du rendement, au besoin, à prendre les mesures correctives. Un processus de surveillance sain est un élément essentiel de l'ensemble du processus d'approvisionnement, puisque celui-ci permet d'évaluer les activités sont accomplies ou se déroulent comme prévu et si elles donnent les résultats escomptés.

Processus de surveillance des rapports d'utilisation pas toujours respecté

31. Nous nous attendions à ce que la Direction générale des approvisionnements ait en place un processus de surveillance pour recueillir des données, faire le suivi et établir des rapports sur les offres à commandes et les commandes subséquentes connexes (utilisation).

32. Nous avons examiné des documents officiels et des Avis relatifs aux politiques publiés par la Direction générale des approvisionnements, dans lesquels les rôles et les responsabilités en matière de surveillance et d'établissement de rapports d'utilisation étaient communiqués et les attentes étaient décrites. Nous avons également examiné les activités des agents des achats, afin de déterminer s'ils s'acquittaient de ces responsabilités comme il se doit.

33. Nous avons constaté que les rôles et les responsabilités sont clairs, documentés et communiqués. On s'attend à ce que les agents des achats surveillent l'utilisation des offres à commandes au moyen de rapports présentés par les fournisseurs ou les ministères clients. Ces rapports leur permettent de cerner les cas de non-conformité réelle ou potentielle en ce qui concerne l'utilisation des offres à commandes. Lorsque ces situations se présentent, on s'attend à ce qu'ils fassent le suivi auprès des ministères clients.

34. Conformément aux modalités des offres à commandes, les titulaires doivent présenter des rapports d'utilisation tous les mois ou tous les trimestres. Si aucun bien ou service n'a été fourni pendant une période donnée, le titulaire doit soumettre un rapport portant la mention « NÉANT ». Cette clause relative à l'établissement des rapports est obligatoire seulement pour les offres à commandes principales. Nous avons pourtant constaté que cette exigence figurait dans toutes les offres à commandes examinées, quel que soit leur type.

35. Nous avons constaté que les agents des achats n'avaient pas recueilli systématiquement les rapports d'utilisation. La majorité des dossiers examinés ne contenaient aucun rapport d'utilisation. Dans les autres dossiers, les renseignements sur l'utilisation des offres à commandes avaient été soumis de façon irrégulière par les fournisseurs ou obtenus par téléphone avec le ministère qui avait préparé une commande subséquente à une offre à commandes précise. Quelle que soit la méthode utilisée pour recueillir les renseignements sur l'utilisation, l'exactitude et la qualité de ces rapports étaient limitées.

36. Nous avons également constaté que les agents des achats ne vérifiaient pas toujours si les rapports étaient soumis ou ne faisaient pas toujours le suivi auprès des titulaires n'ayant pas soumis les rapports. Nous avons remarqué que des agents des achats ont fait le suivi de certaines offres à commandes à l'aide du « rappel » de la fonction de rapports d'étape dans l'Environnement automatisé de l'acheteur. Toutefois, cet effort n'était pas appuyé par des documents au dossier. Nous avons constaté qu'aucune lettre d'avertissement n'avait été envoyée aux titulaires quand ceux-ci n'avaient pas fourni de rapport d'utilisation et que les organismes fédéraux avaient continué de passer des commandes subséquentes auprès des fournisseurs. Des mesures correctives étaient soulignées dans les modalités de l'offre à commandes, mais aucune n'a été prise à l'égard des fournisseurs qui n'avaient pas respecté les exigences en matière d'établissement de rapports.

37. Enfin, nous avons constaté qu'en général, les agents des achats n'analysaient pas les rapports d'utilisation qu'ils recevaient. Étant donné qu'ils ne demandaient ou n'exigeaient pas que les rapports leur soient présentés, ils ne pouvaient pas déterminer exactement le coût estimatif total de l'offre à commandes. Celle-ci précisait que les titulaires devraient transmettre les rapports d'utilisation à l'autorité de l'offre à commandes, mais il n'existait aucune procédure uniforme sur l'utilisation de ces rapports ou sur la façon de les analyser.

38. Nous avons relevé deux offres à commandes principales où la limite des dépenses a été dépassée de façon importante durant l'année civile 2007. Ces deux offres à commandes avaient été établies pour une période de cinq ans se terminant en 2010. La collecte et l'analyse des rapports d'utilisation auraient permis de déterminer que les limites étaient dépassées, et les agents des achats auraient pu adopter des mesures correctives.

39. Nous avons observé qu'un des bureaux de la région de l'Ouest a créé un système de suivi à l'interne, qui est manuel et exigeant en terme de ressources. Au bureau de Winnipeg, plusieurs agents des achats communiquent avec les titulaires pour obtenir leurs rapports d'utilisation trimestriels. Tous les rapports sont conservés sur un disque partagé afin qu'ils soient accessibles lors des phases de planification et d'approbation des offres à commandes ultérieures.

40. Il a également été déterminé que le Bureau de la gestion du rendement et des dépenses (anciennement le Bureau de la gestion de la valeur) n'a pas recueilli, suivi ou analysé les rapports d'utilisation. Cette exigence fait actuellement l'objet d'un examen, et on envisage l'élimination de l'envoi des rapports d'utilisation.

Analyse des tendances limitée

41. L'analyse des tendances est une partie essentielle de la surveillance. En analysant les tendances des dépenses, TPSGC peut obtenir des renseignements utiles pour déterminer si la méthode d'approvisionnement est efficace et permet de réaliser des économies. De plus, cela permet de fournir aux soumissionnaires éventuels des données exactes sur les volumes d'affaires, contribuant par le fait même à obtenir de meilleurs prix et à favoriser l'équité et la transparence du processus d'approvisionnement.

42. Nous nous attendions à ce que les rôles et les responsabilités liés à la fourniture de renseignements sur les dépenses soient clairs, documentés et communiqués. Nous nous attendions également à ce que TPSGC fonde son analyse des tendances sur les renseignements complets sur les dépenses qu'il recueille.

43. Nous avons examiné les rôles et les responsabilités liés au cube des dépenses et à DataCap, et avons constaté qu'ils étaient clairs, documentés et communiqués. Cependant, il est important de reconnaître que le but premier des renseignements sur les dépenses qui sont recueillis n'est pas la surveillance des offres à commandes. La responsabilité à cet égard incombe au Bureau de la gestion du rendement et des dépenses, qui utilise ces données pour analyser les tendances dans le cadre des inititiatives de la gestion des biens et services.

44. Nous avons examiné les données sur les dépenses relatives aux offres à commandes qui sont consignées dans le cube des dépenses et dans DataCap, et avons déterminé qu'elles étaient utiles à la surveillance. Nous avons constaté que le Bureau de la gestion du rendement et des dépenses n'analyse pas systématiquement les tendances dans les dépenses et, par conséquent, ne tire pas pleinement avantage des données auxquelles il a accès.

45. Le cube des dépenses contient des données sur les fournisseurs, les prix, les marques et les modèles. Les données recueillies sont analysées en vue :

• d'améliorer les connaissances sur les biens et services achetés par le gouvernement fédéral, le prix payé, le moment de l'achat et les fournisseurs choisis;

• de comparer les prix ainsi que les produits et les services;

• de faire des économies importantes grâce aux achats en quantité et à une efficacité accrue;

• d'améliorer l'exactitude des données sur les achats et de réduire les exigences en matière d'établissement de rapports;

• de prendre de meilleures décisions d'achat.

46. Le cube des dépenses s'avère un outil efficace pour les principaux organismes fédéraux afin de regrouper les dépenses et produire des rapports sur celles-ci, mais dans sa forme actuelle, sa valeur pour la surveillance des offres à commandes est limitée car, vu la façon dont les données sont recueillies, les ministères peuvent difficilement établir une correspondance entre les dépenses et les offres à commandes. Par exemple un champ est prévu pour indiquer qu'une offre à commandes était la méthode d'approvisionnement utilisée, mais ce champ est souvent laissé en blanc, puisqu'il n'est pas obligatoire de fournir ce renseignement. De plus, lorsque la base de paiement d'une offre à commandes permet l'utilisation de cartes d'achat pour régler une commande subséquente de biens ou de services, les renseignements ne font pas référence à une offre à commandes particulière.

47. DataCap, qui est un système d'établissement de rapports géré par la Direction générale des approvisionnements pour le compte des autres ministères fédéraux, contient des données sur les achats, y compris sur les offres à commandes et les commandes subséquentes. Ces données servent à établir le rapport annuel sur les achats exigé par le Secrétariat du Conseil du Trésor, qui l'utilise pour publier sur Internet des statistiques sur les contrats attribués par les ministères et les organismes. Au contraire du cube des dépenses qui fait la cueillette des données par extraction automatisée, les données sur l'utilisation dans DataCap sont produites en format électronique par les organismes fédéraux, et fournies à la Direction générale des approvisionnements qui les regroupe manuellement. Le Bureau de la gestion du rendement et des dépenses a indiqué qu'il était incapable, dans 34 % des cas, d'établir une correspondance entre les commandes subséquentes et l'offre à commandes. Par conséquent, DataCap est également trop limité, dans sa forme actuelle, pour servir à la surveillance des offres à commandes.

48. Étant donné les limites du cube des dépenses et de DataCap en ce qui concerne les commandes subséquentes ou l'utilisation des offres à commandes, il est difficile d'utiliser l'information de ces deux systèmes. Nous avons toutefois analysé certaines tendances dans les offres à commandes incluses dans notre échantillon afin d'évaluer l'incidence de la surveillance d'une offre à commandes. Nous avons constaté qu'une offre à commandes comportant une limite de dépenses de 25 000 $ a été utilisée pour des dépenses totalisant plus de 700 000 $ dans la première des deux années de sa durée.

49. La Direction générale des approvisionnements travaille actuellement en collaboration avec d'autres organismes fédéraux en vue de normaliser et d'améliorer les données sur les achats dans les nombreux systèmes financiers, et de concevoir des interfaces afin de améliorer l'intégrité des données dans le cube des dépenses et dans DataCap. Si on peut régler les problèmes concernant les limites susmentionnées, le cube des dépenses et DataCap pourraient fournir des données valables dans un format permettant une analyse efficace et efficiente pour appuyer la surveillance des offres à commandes.

50. On estime que l'analyse des tendances, fondée sur des données de qualité, pourrait éliminer la nécessité de recueillir et d'analyser les rapports sur l'utilisation (activités exigeantes en ressources), ce qui contribuerait à assurer une surveillance plus efficace et plus efficiente.

INFORMATION POUR LA PRISE DE DÉCISION

51. Les résultats de la surveillance des offres à commandes peuvent faciliter la planification, appuyer la prise de décision, promouvoir l'utilisation des offres à commandes auprès des fournisseurs et des acheteurs, analyser les répercussions des changements et des développements externes, maximiser les économies pour le gouvernement et fournir de nouvelles connaissances et une orientation future pour la stratégie d'approvisionnement.

52. La surveillance permet également d'acquérir les renseignements nécessaires pour améliorer l'efficacité et l'efficience des offres à commandes. Ces renseignements peuvent être utilisés pour ce qui suit :

• négocier des rabais pour volume et tirer parti des économies, d'après les nouveaux volumes;

• assurer la conformité des volumes d'utilisation réelle aux accords commerciaux et aux approbations mis en place pendant la demande de soumissions;

• assurer que les fournisseurs qui présentent leur soumission de bonne foi d'après les volumes estimatifs reçoivent une part équitable des commandes subséquentes;

• confirmer que le classement convenu est respecté.

Absence de processus officiels d'intégration des résultats de la surveillance

53. Comme cela a été mentionné précédemment, les principaux utilisateurs des résultats de la surveillance des offres à commandes sont les équipes de gestion des biens et des services, les gestionnaires de biens et de services, les agents des achats et le Bureau de la gestion du rendement et des dépenses. Les résultats de la surveillance seraient également utiles pour les organismes fédéraux et les titulaires d'offres à commandes.

54. Nous nous attendions à ce que TPSGC ait en place un mécanisme officiel d'établissement de rapports sur les résultats de la surveillance des offres à commandes à l'intention des utilisateurs éventuels de cette information, pour que les résultats soient intégrer dans la planification, la prise de décision et l'adoption de mesures.

55. Le processus de gestion des biens et des services, auquel participent les équipes de gestion des biens et des services et les gestionnaires de biens et de services, est une approche pangouvernementale officielle d'examen et de planification des achats de biens et de services dans le cadre d'offres à commandes, mais nous avons constaté qu'il n'existait pas de mécanisme officiel pour diffuser et intégrer les résultats de la surveillance des offres à commandes dans l'examen, la planification et la prise de décision. Cependant, les équipes de gestion des biens et des services et les gestionnaires de biens et services utilisent certains mécanismes non officiels afin de recueillir des renseignements en vue de prendre des décisions éclairées. Par exemple, pour établir des plans de gestion de biens et services, ils doivent connaître les dépenses par ministère, par région et par type de marché; la mesure dans laquelle le groupe de biens et de services répond ou pourrait répondre aux besoins opérationnels; les répercussions ou les risques éventuels pour le marché. En outre, ils peuvent recueillir les données sur les produits et les services dont ils ont besoin en participant aux réunions des associations industrielles et aux foires commerciales.

56. Les agents des achats utilisent également des moyens informels pour obtenir des renseignements relatifs aux offres à commandes. Par exemple, ils peuvent communiquer avec les intervenants à propos des stratégies sur l'établissement des fournisseurs et des achats, analyser les données historiques sur les tendances des marchés antérieurs pour prévoir les marchés ou les fournisseurs éventuels, obtenir des rapports du Service d'information sur les achats (SIA) pour examiner les données historiques sur les prix et demander la rétroaction de l'industrie sur les besoins opérationnels et les tendances du marché. De plus, pour contribuer à la diffusion de renseignements d'entreprise pour un bien ou un service en particulier, les agents des achats doivent obtenir l'approbation des équipes de gestion des biens et des services en vue d'établir, de prolonger ou de renouveler une offre à commandes pour ce bien ou service. Ce processus ne vise pas à créer des rapports sur le volume d'affaires ou à déterminer la façon dont les quantités ont été établies, mais il permet aux agents des achats de déterminer comment l'offre à commandes proposée contribuera à réduire les prix, à économiser le temps et à simplifier le traitement.

57. Le Bureau de la gestion du rendement et des dépenses n'utilise pas les résultats de la surveillance des offres à commandes, mais il peut jouer un rôle important pour ce qui est de l'intégration des résultats dans la prise de décision, car ceux-ci constituent une source essentielle de données sur les dépenses. Nous avons constaté que le Bureau n'a pas de mécanisme officiel pour intégrer ses analyses dans le processus de gestion des biens et des services. À l'heure actuelle, son rôle se limite à assurer le leadership, le soutien et la coordination des initiatives de gestion de biens et de services au sein du gouvernement fédéral, en mettant en œuvre des méthodes de passation de marchés regroupés pour des biens et des services donnés. Cependant, comme cela a été mentionné antérieurement, le Bureau a entrepris un certain nombre d'initiatives en vue d'améliorer l'intégrité des données sur les dépenses qu'il recueille, afin de pouvoir jouer ultérieurement un plus grand rôle dans la surveillance des offres à commandes.

CONCLUSIONS

58. Nous avons conclu que la Direction générale des approvisionnements n'exerce pas suffisamment de contrôle sur la surveillance des offres à commandes, ou sur les mécanismes de diffusion et d'intégration de l'information afin d'assurer que la méthode d'approvisionnement établie est efficace. Plus précisément, nous avons conclu ce qui suit :

• les rôles et les responsabilités décrivant les attentes en matière de surveillance et d'établissement de rapports d'utilisation et de renseignements sur les dépenses sont clairs et documentés;

• les processus établis pour la collecte et l'analyse des rapports d'utilisation ne sont pas toujours suivis;

• l'analyse des tendances fondée sur les renseignements consignés dans le cube des dépenses et dans DataCap est limitée en raison des données recueillies qui sont limitées;

• il n'y a pas de mécanismes officiels pour diffuser et intégrer les résultats de surveillance des offres à commandes dans la planification, la prise de décision et les mesures.

59. De plus, nous avons déterminé que l'approche exigeante en terme de ressources pour la cueillette des données et l'établissement des rapports d'utilisation pourrait être éliminée si TPSGC pouvait régler les problèmes concernant la limite des données dans le cube des dépenses et dans DataCap, et utiliser celles-ci pour l'analyse des tendances, ce qui s'avérerait plus efficace et plus efficient.

60. L'incidence des offres à commandes comme méthode d'approvisionnement avantageuse demeure inconnue sans une approche coordonnée au ministère et sans la collaboration de tous les intervenants. En l'absence de données intégrées et significatives sur les offres à commandes et d'un mécanisme de diffusion, cette information ne peut pas être utilisée pour appuyer la planification, la prise de décision et de mesures, et ne peut pas démontrer l'atteinte des objectifs partagés du gouvernement, soit des achats effectués de façon plus judicieuse, plus rapide et plus économique.

RÉPONSE DE LA DIRECTION

La direction considère que les constatations du rapport sont justes et exactes en ce qui concerne les renseignements sur l'utilisation des offres à commandes durant la période visée par la vérification.

RECOMMANDATIONS ET PLAN D'ACTION DE LA GESTION

Recommandation 1 : Le sous-ministre adjoint de la Direction générale des approvisionnements devrait réexaminer la pertinence de sa méthode de surveillance des offres à commandes, qui consiste en la présentation et l'analyse manuelles des rapports d'utilisation. Si on détermine que cette méthode est valable, des mesures devraient être prises pour faire en sorte que le processus de collecte et d'analyse des rapports d'utilisation soit compris et respecté.

Recommandation 2 : Le sous-ministre adjoint de la Direction générale des approvisionnements devrait continuer à améliorer la qualité des données sur les achats à l'échelle du gouvernement qui sont rassemblées dans le cube des dépenses et dans DataCap, et déterminer la méthode la plus appropriée pour analyser les tendances relatives aux offres à commandes, afin de surveiller leur utilisation.

Recommandation 3 : Le sous-ministre adjoint de la Direction générale des approvisionnements devrait établir des mécanismes pour appuyer la diffusion et l'intégration des résultats de la surveillance de l'utilisation des offres à commandes à l'intention des utilisateurs éventuels de ces renseignements.

À PROPOS DE LA VÉRIFICATION

Autorité

La présente vérification a été approuvée par le Comité de vérification et d'évaluation de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada dans le cadre du Plan de vérification et d'évaluation axé sur les risques de 2008-2009 à 2011-2012.

Objectif

Cette vérification avait pour objectif de déterminer si TPSGC a des processus suffisants et adéquats pour appuyer la surveillance de l'utilisation des offres à commandes et permettre l'établissement d'un outil d'approvisionnement efficace.

Portée et méthode

La vérification a été menée conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne de l'Institut des vérificateurs internes.

Le travail sur place a été effectué de novembre 2008 à janvier 2009. La série d'offres à commandes émises durant la période allant du 1^er avril 2005 au 31 mars 2007 a été extraite de la base de données du Service d'information sur les achats.

Nous avons examiné les documents clés, comme le Guide des approvisionnements et les Avis relatifs aux politiques. Nous avons également examiné les données sur les dépenses incluses dans le cube des dépenses et DataCap. Enfin, nous avons mené des entrevues auprès d'environ 19 employés clés.

Nous avons aussi examiné un échantillon discrétionnaire composé de 50 offres à commandes pour des biens et services, ainsi que l'information connexe sur les commandes subséquentes provenant du Secteur des achats commerciaux et de la gestion de l'approvisionnement (29) et de la région de l'Ouest (21). L'approche concernant l'échantillon discrétionnaire repose sur divers critères ainsi que sur l'expérience et les connaissances cumulées par l'équipe de vérification. Les critères comprennent des indicateurs empiriques tels que le nombre d'offres à commandes par an, la valeur globale des offres à commandes, la stratification des valeurs des offres à commandes et divers types d'offres à commandes. Un examen des données des services d'approvisionnement dans les régions et les secteurs de TPSGC a montré que le Secteur des achats commerciaux et de la gestion de l'approvisionnement et la région de l'Ouest ont un volume global élevé et une variété d'offres à commandes.

Nous nous sommes assuré que l'échantillon comprenait tous les types d'offres à commandes, de biens et de services, obligatoires et non obligatoires. Les offres à commandes portant sur le carburant et les véhicules étaient exclues de la vérification, puisqu'elles étaient examinées par le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement. Les offres à commandes individuelles et ministérielles portant sur les services immobiliers et les offres à commandes principales et nationales portant sur la gestion des risques étaient non compris dans la vérification puisque ces dernières faisaient partie du programme pilote d'échantillonnage du Bureau de l'agent principal de gestion des risques.

Les commandes liées aux offres à commandes échantillonnées ont été extraites des données sur les contrats du Rapport sur les acquisitions pour l'année 2007 du Secrétariat du Conseil du Trésor.

En moyenne, TPSGC attribue annuellement des dispositions administratives à 6 000 titulaires d'offres à commandes pour tous les produits et services, pour l'ensemble des secteurs et des régions. Chaque fournisseur qui obtient une offre à commandes est désigné comme « titulaire ». Une offre à commandes doit avoir au moins un titulaire, mais il peut y avoir plusieurs centaines de titulaires pour une seule offre à commandes si le marché des fournisseurs existe. Par exemple, l'offre à commandes pour les services hôteliers compte plus de 2 000 titulaires.

Pour les deux groupes de services d'approvisionnement que nous avons examinés, le Secteur des achats commerciaux et de la gestion de l'approvisionnement et la région de l'Ouest, 246 titulaires ont obtenu des offres à commandes pour la période vérifiée, uniquement pour les produits et services faisant partie de la portée de la vérification, et chacune a généré environ trois commandes subséquentes en 2007. Pour ces 246 titulaires, on compte 112 offres à commandes, et nous en avons examiné 50.

Sommaire du tableau

Ce tableau représente le nombre d'offres à commande et de titulaire des deux groupes de services d'approvisionnement que nous avons examinés.

Pièce 1 : Nombre d'offres à commandes et de titulaires

	Détenteurs d'offre à commandes (OC)	OC	Échantillon d'OC
Secteur des achats commerciaux et de la gestion de l'approvisionnement (SACGA)	178	65	29
Région de l'Ouest	68	47	21
Total	246	112	50

En se fondant sur l'analyse des renseignements et sur les preuves recueillies, l'équipe de vérification a formulé ses constatations et ses conclusions, lesquelles ont été validées auprès des gestionnaires appropriés. L'ébauche du Rapport final sera déposée devant le Comité de vérification et d'évaluation de TPSGC, qui recommandera l'approbation du sous-ministre.

Critères

Les critères utilisés pour évaluer les contrôles relatifs à la surveillance de la Direction générale des approvisionnements étaient principalement fondés sur la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, ainsi que sur le Guide des approvisionnements de TPSGC, et sur l'Avis relatif aux politiques 72R sur les offres à commandes.

• Les rôles et les responsabilités en vue de déterminer et de mettre en œuvre des contrôles sont clairs et documentés.

• Les systèmes, les processus et les pratiques sont en place pour permettre à l'organisation de surveiller efficacement les conventions d'offre à commandes;

• Les résultats des activités de surveillance des offres à commandes sont suivis de manière appropriée et des rapports connexes sont transmis à la haute direction aux fins de prise de décision, et de mise en œuvre des mesures et des suivis nécessaires.

Fin des travaux de vérification

Le travail de vérification sur place était terminé en grande partie le 5 janvier 2009.

Équipe de vérification

La vérification a été menée par les membres du Bureau de la vérification et de l'évaluation, surveillé par le directeur de la vérification des approvisionnements, et sous la direction générale du chef adjoint de la surveillance, Bureau de la vérification et de l'évaluation.

La vérification a été révisée par la fonction d'examen de la qualité du Bureau de la vérification et de l'évaluation.