Réponse à l'examen du processus d'acquisition visant à remplacer la flotte de CF-18 du Canada

Décembre 2014

Contexte

Au chapitre 2 du rapport qu'il a publié au printemps 2012, le vérificateur général a recommandé au gouvernement de préciser ses estimations des coûts associés au cycle de vie complet de la flotte de F-35 et de les mettre à la disposition du public. Le rapport comprenait aussi plusieurs observations sur le processus d'acquisition visant à remplacer la flotte d'avions chasseurs et sur les retombées possibles pour l'industrie canadienne.

Immédiatement après le dépôt du rapport du vérificateur général, le gouvernement a annoncé la mise en œuvre du Plan à sept volets en vue de remplacer la flotte de CF-18, pour donner suite à la recommandation du vérificateur général et même aller plus loin. Le Secrétariat national d'approvisionnement en chasseurs a été mis sur pied en vue de mettre en œuvre le Plan à sept volets, en s'appuyant sur trois facteurs : une diligence raisonnable assurée au moyen d'une solide gouvernance, une surveillance indépendante et des communications ouvertes et transparentes. Selon le cadre de référence du Plan à sept volets, qui définit la structure de gouvernance et les attentes sur le plan du travail à exécuter, « une validation de l'ensemble des étapes effectuées à ce jour dans le cadre du processus d'acquisition sera réalisée et vérifiée de manière indépendante ».

Samson et Associés (Samson), une firme d'experts-conseils du secteur privé, s'est vu attribuer un contrat pour la réalisation d'un examen indépendant du processus d'acquisition. L'examen avait trois objectifs : premièrement, déterminer si les lacunes du processus d'acquisition cernées par le vérificateur général dans son rapport ont été corrigées, deuxièmement, confirmer que les mesures prises jusqu'en juin 2012 étaient conformes aux politiques, aux procédures et aux règlements; troisièmement, dégager des leçons apprises et formuler des recommandations en ce qui a trait aux approvisionnements de nature similaire. En vue d'atteindre ces objectifs, la firme Samson a réalisé des entrevues auprès d'anciens et d'actuels représentants du gouvernement ayant pris part au processus d'acquisition, et a étudié les documents qu'ont préparé les ministères fédéraux à l'intention des décideurs principaux. La firme a eu accès à tous les documents pertinents pouvant être diffusés.

Aperçu – Approvisionnement de matériel militaire

Les Forces armées canadiennes (FAC) effectuent régulièrement des tâches exigeantes pour veiller à la sécurité et à la prospérité du Canada. La Stratégie de défense Le Canada d'abord, annoncée en 2008, donne une direction claire aux Forces armées canadiennes en ce qui a trait à ses trois rôles : d'abord et avant tout, défendre le Canada; défendre l'Amérique du Nord, et contribuer à la paix et la sécurité internationales. En raison du contexte complexe et dangereux d'aujourd'hui, les Force armées canadiennes ont besoin de matériel militaire moderne leur permettant d'atteindre leurs objectifs. Voilà pourquoi le gouvernement s'est engagé à s'assurer que le Canada possède le matériel requis pour faire face à l'ensemble des menaces et des défis qui se présentent à lui et aux Canadiens.

La flotte actuelle de CF-18 du Canada a été mise en service en 1982 et ses activités devaient initialement se poursuivre jusqu'en 2003. Or, la flotte demeurera pertinente sur le plan opérationnel bien au-delà des années 2020, grâce à une gestion proactive de programme et à la réparation des structures. La Stratégie de défense Le Canada d'abord prévoit le remplacement de la flotte de CF-18 du Canada par 65 avions chasseurs de la nouvelle génération.

Les acquisitions importantes de matériel militaire constituent une activité complexe et unique, en raison du nombre limité de fournisseurs, de produits et de la nature complexe des systèmes d'armes de pointe. En règle générale, des investissements initiaux en recherche et en développement sont requis en vue de produire des équipements militaires aux fins de mise à l'essai et d'évaluation et il arrive parfois que le matériel soit éventuellement jugé inefficace ou inabordable. Les acquisitions importantes de matériel militaire doivent également être examinées attentivement puisqu'il est courant d'utiliser une flotte pendant 40 à 60 ans et que les coûts attribuables à son acquisition, son maintien en puissance et son exploitation sont importants.

Les acquisitions importantes de matériel militaire exigent une prise de décision et l'application de processus de gestion de projets. On peut ainsi s'assurer que les décisions en question sont bien fondées, que les projets sont gérés efficacement et que les biens et services sont acquis de manière à accroître l'accessibilité, la concurrence et l'équité pour les fournisseurs. Le ministère de la Défense nationale (MDN) et les Forces armées canadiennes, Industrie Canada (IC), Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), le ministère des Finances et le Bureau du Conseil privé participent à l'acquisition de matériel de défense.

Le ministre de la Défense nationale, le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux et le ministre de l'Industrie se partagent les responsabilités d'acquisition de matériel neuf. Ces responsabilités distinctes permettent de veiller à l'atteinte des trois objectifs complémentaires du gouvernement du Canada : s'assurer que les forces militaires disposent de l'équipement dont ils ont besoin, obtenir le meilleur rapport qualité-prix pour les contribuables et optimiser les retombées économiques pour l'industrie canadienne.

On s'attend à ce que les forces militaires exercent une variété de rôles dans divers contextes exigeants, qui se rapportent souvent expressément au Canada. Voilà pourquoi le matériel important en matière de défense est souvent conçu à des fins particulières et n'est pas toujours disponible commercialement, comme les fournitures plus communes. Parallèlement, il n'est pas inhabituel que de multiples utilisateurs se servent du même modèle de base d'un système d'armes, auquel seules quelques différences mineures sont apportées en fonction du besoin ou de la circonstance unique de chaque utilisateur.

L'une des options pouvant être envisagées par le Canada est de rechercher des occasions de partenariats avec les pays qui souhaitent acquérir du matériel semblable, ce qui se fait parfois pour les programmes de développement gérés dans le cadre de protocoles d'entente (PE) entre le Canada et un autre pays. La participation du MDN à des programmes de développement permet de s'assurer que le Canada dispose d'options pour ce qui est d'acquérir les biens et les services dont il a besoin, et qu'il bénéficie d'autres avantages. Même s'il peut être difficile de travailler en partenariat avec d'autres pays qui souhaitent faire avancer leurs propres intérêts, les programmes de développement internationaux peuvent aussi s'avérer bénéfiques pour le Canada pour plusieurs raisons. Premièrement, ces programmes permettent au Canada d'avoir accès aux plus récentes technologies qui ne seraient peut-être pas disponibles autrement en raison du plus petit nombre de fournisseurs au pays, par rapport à d'autres pays développés. Deuxièmement, les programmes de développement auxquels participent plusieurs partenaires et qui donnent lieu à un grand volume d'activités favorisent la réalisation d'économies d'échelle. Selon ce modèle, les partenaires se partagent habituellement les coûts de recherche, de développement et de mise à l'essai d'un produit, en fonction du volume d'activités attribuable à chacun d'entre eux dans le cadre du programme. Enfin, participer à des programmes de développement donne parfois l'occasion à l'industrie canadienne de profiter de retombées industrielles qui ne lui seraient pas offertes autrement. Il suffit de penser entre autres au partenariat établi pour le système d'armes antiaérien et antimissile. En participant au programme de développement de missiles Sea Sparrow, le Canada a procuré aux Forces armées canadiennes la technologie de pointe qui n'aurait pas pu être obtenue autrement, et a assuré l'interopérabilité canadienne avec l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN).

Programme d'avions de combat interarmées

Le Canada participe au Programme d'avions d'attaque interarmées (JSF) depuis 1997. Depuis ce temps, le Canada a signé trois PE consécutifs pour s'assurer de continuer de participer au Programme :

• Démonstration du concept (de 1997 à 2001);
• Développement et démonstration des systèmes (de 2001 à 2018);
• Production, maintien en puissance et développement subséquent (de 2006 à 2051).

Sous la direction des États-Unis et avec la participation de huit partenaires internationaux, le Programme permet d'entreprendre la conception, le développement et la fabrication simultanés d'environ 3 100 avions de combat interarmées, aussi appelés F-35. Trois modèles de l'appareil seront fabriqués : un modèle à décollage et à atterrissage classiques; un modèle pour porte-avions; un modèle à décollage court et à atterrissage vertical. Le Programme d'avions de combat interarmées inclura aussi éventuellement un programme de maintien en puissance à long terme.

Le Programme a été conçu à titre de nouveau modèle de développement et d'acquisition de matériel militaire. En voici quelques caractéristiques, dont certaines sont uniques :

• le développement, la mise à l'essai et la production simultanés des appareils;
• la capacité des nations partenaires d'établir d'obtenir des contrats pour la production et le maintien en puissance de tous les appareils produits tout au long de leur vie utile;
• le fait d'offrir le même prix d'achat à tous les partenaires membres du Programme;
• la contribution aux exigences relatives aux appareils et le fait de restreindre les droits d'accès aux données techniques aux pays partenaires uniquement;
• le maintien en puissance global offert à tous les partenaires, et ce pour tous les appareils;
• la nouvelle approche adoptée à l'égard des retombées industrielles.

Conformément aux dispositions du troisième PE, le gouvernement du Canada doit verser une contribution financière annuelle dans le cadre du Programme. La participation du Canada au PE de 2006 signifie aussi qu'il doit fournir un chiffre théorique d'appareils et les délais de livraison connexes.

Au fil du temps, on s'est mis à privilégier la production plutôt que le développement d'appareils dans le cadre du Programme. Le Canada a dû faire face à un certain nombre de défis sur le plan des acquisitions en participant au Programme dès le début. Selon le modèle du Programme, le Canada était assujetti aux conséquences des décisions prises par tous les partenaires, comme les décisions liées aux spécifications techniques, aux échéanciers et à la gestion de programme. Toujours selon le modèle du Programme, les activités de développement et la prise de décisions en matière d'acquisition devaient se dérouler simultanément, ce qui posait des difficultés sur les plans des rôles et des responsabilités des ministères. Aux termes d'un modèle de partenariat comme celui du Programme, les ministères du gouvernement du Canada doivent coordonner efficacement les activités en vue d'atteindre un objectif commun, tout en respectant les responsabilités distinctes.

Recommandations de la firme Samson

Du fait qu'il a reconnu le caractère unique du Programme d'avions de combat interarmées et du contexte d'acquisition de matériel militaire, le gouvernement a commandé à un tiers d'en examiner le processus d'acquisition pour déterminer les leçons apprises au chapitre des achats de nature similaire dans l'avenir. L'examen réalisé par la firme Samson, qui portait sur le processus d'acquisition en vue du remplacement de la flotte de CF-18 du Canada, a permis de formuler des recommandations et de souligner les leçons apprises en lien avec trois grands thèmes :

1. participation et gestion de projets liées au PE;
2. rôles et responsabilités des ministères fédéraux;
3. amélioration de la fonction de surveillance et de remise en question.

Le gouvernement a étudié les recommandations de la firme Samson. Il s'engage à apporter les changements dans le but de tirer des leçons de sa participation au Programme d'avions de combat interarmées et ainsi améliorer les acquisitions de nature similaire dans l'avenir.

1) Participation et gestion de projets liées au Protocole d'entente

Le projet de remplacement de la flotte de CF-18 du Canada a été mis en place au moyen de PE lorsque ce dernier participait déjà au Programme d'avions de combat interarmées. Même si le projet et le programme sont étroitement liés, ils se rapportent à des activités distinctes. La firme Samson a fait remarquer que ces deux activités ne concordaient pas, et que l'analyse des options liée au projet de remplacement de la flotte de CF-18 aurait dû être réalisée en appui à l'établissement du PE sur la production, le soutien et le développement subséquent, en 2006. La nécessité pour le Canada de fournir un calendrier de production théorique dans le cadre du PE de 2006 annonçait l'achat possible d'appareils et a fait en sorte que les principaux décideurs ont pris des mesures en vue de se prévaloir d'une telle option. Pour ce faire, ces derniers ont versé des paiements annuels afin de continuer de participer au Programme pendant l'étape d'analyse des options du projet.

Il est raisonnable de s'attendre à ce que les futures acquisitions de matériel militaire réalisées dans le cadre de projets complexes soient fondées sur un modèle de partenariat semblable, compte tenu des coûts initiaux importants et des longs délais qui y sont associés, du nombre restreint de fournisseurs dans ce domaine, ainsi que de l'éventualité d'exigences de base semblables de la part de plusieurs pays. Ces partenariats pourraient poser des défis sur le plan des attentes actuelles quant à la façon dont le gouvernement gère les projets et aux responsabilités des ministères respectifs.

Les politiques, les lignes directrices et les règlements du gouvernement énoncent les attentes générales à l'égard des ministères sur les plans de la planification de projet et du cycle d'acquisition. Par ailleurs, les politiques les lignes directrices et les règlements du Conseil du Trésor en matière de gestion des biens visent à orienter les ministères tout en s'assurant que les administrateurs généraux ont la latitude nécéssaire pour gérer les ressources, compte tenu de leur besoins ou de leur contexte opérationnel particuliers. Selon l'examen réalisé par la firme Samson, le cadre politique actuel convient aux acquisitions de matériel militaire réalisées conformément au cycle de vie normal d'un projet du MDN. Ce dernier a mis en place plusieurs politiques et règlements supplémentaires qui sont propres à ses conditions de fonctionnement. Les politiques et les règlements du MDN s'harmonisent avec les politiques du Conseil du Trésor et permettent au ministère de saisir les occasions liées aux projets d'immobilisations. Aux dires de la firme Samson, il existe peu de directives stratégiques sur la participation à une initiative internationale comme le Programme d'avions de combat interarmées susceptibles de donner lieu à un achat.

• À l'avenir, le MDN veillera à ce que la signature de PE comportant des éléments sur la production concorde avec le cycle de planification de projets.

L'examen de la firme Samson révèle également qu'il serait avantageux d'assurer une gestion de projets adéquate dès le début de projets semblables. Le MDN continuera de s'assurer d'appliquer une capacité adéquate au début du processus de gestion de projets.

• En ce qui a trait aux acquisitions de nature similaire, le MDN veillera dorénavant à attribuer au responsable du projet du personnel détenant une expérience de la gestion de projets pendant la phase d'identification, et à lui fournir du renfort jusqu'à la phase de définition du projet en fonction de l'ampleur, de la portée et de la complexité du projet.

Une gestion de projets efficace est essentielle à la réussite des acquisitions de matériel militaire. Les politiques et les lignes directrices actuelles seront donc étudiées pour veiller à la clarté des attentes sur le plan de la gestion des projets liés à des programmes axés sur le développement. Le cadre actuel d'acquisition de matériel militaire est adéquat et des mécanismes de contrôle appropriés sont actuellement en place. Cependant, le recours à des principes directeurs garantira la participation de TPSGC et de tous les ministères concernés dès le début pour ce qui est des PE comportant des éléments sur la production, avant la prise de décisions relatives aux acquisitions ou le déroulement d'activités dans ce domaine.

• Le Secrétariat du Conseil du Trésor, de concert avec le ministère de la Défense nationale, travaille à la mise à jour des lignes directrices sur le recours aux PE concernant de futures acquisitions.

2) Rôles et responsabilités

Les rôles et les responsabilités des décideurs chargés de l'acquisition de matériel militaire sont décrits dans les lois, les politiques et les lignes directrices du gouvernement. La firme Samson a observé qu'il y a un éparpillement des responsabilités et de l'obligation de rendre compte en ce qui a trait à certaines étapes du processus d'acquisition, un phénomène qui est encore plus marqué dans le cadre du processus de remplacement des CF-18 en raison du caractère unique du Programme d'avions de combat interarmées. Le processus de remplacement de la flotte de CF-18 du Canada met en relief l'importance d'informer les principaux intervenants au début du processus d'acquisition de manière à s'assurer de coordonner et de bien planifier les activités de gestion de projets. Il se pourrait que l'on continue d'avoir recours à des PE multinationaux portant sur des éléments de développement et de production dans le futur. Lorsque de tels PE seront utilisés à l'avenir, il pourrait y avoir des occasions de préciser davantage les rôles et les responsabilités des principaux intervenants.

• Les politiques actuelles seront examinées afin de préciser les rôles et les responsabilités des principaux intervenants et de les réunir en un seul document afin d'aider les représentants à diriger les futurs processus d'achats de nature similaire.

3) Fonction de surveillance et de remise en question

Il importe de considérer toutes les options disponibles lorsqu'il s'agit de nouvelles acquisitions. Les principaux décideurs doivent disposer de suffisamment de renseignements pour s'assurer que les stratégies d'acquisition proposées sont détaillées et rigoureuses. En outre, la stratégie d'acquisition doit établir un juste équilibre des trois objectifs suivants : s'assurer que les forces militaires disposent de l'équipement dont ils ont besoin, obtenir le meilleur rapport qualité-prix pour les contribuables et optimiser les retombées économiques pour l'industrie canadienne.

Les expériences récentes d'acquisition de matériel militaire démontrent qu'il est avantageux d'améliorer la fonction de remise en question en ayant recours à des mécanismes de surveillance externes et en obtenant régulièrement l'engagement de l'industrie. On peut ainsi veiller à établir un juste équilibre des objectifs. Obtenir l'engagement de l'industrie dès le début et soumettre le processus aux experts-conseils pertinents en la matière peut contribuer à garantir l'objectivité de l'Énoncé des besoins opérationnels, ce qui améliorerait la capacité de TPSGC d'évaluer les stratégies d'approvisionnement proposées. Obtenir rapidement l'engagement de l'industrie offre l'avantage de veiller à l'ouverture et à la transparence du processus d'acquisition, ce qui favorise davantage l'obtention de meilleurs résultats pour les décideurs, les intervenants de l'industrie et la population canadienne.

• Le processus d'élaboration de l'Énoncé des besoins opérationnels pour des acquisitions de nature similaire comprendra désormais un mécanisme de surveillance externe et d'engagement de l'industrie.

Conclusion

Dans la foulée du Plan à sept volets mis en place pour traiter les lacunes du processus d'acquisition cernées par le vérificateur général, les services de la firme Samson & Associés ont été retenus pour examiner le processus, extraire les leçons apprises et formuler des recommandations pour l'avenir. Dans son rapport, la firme Samson fait remarquer que les lacunes cernées par le vérificateur général seront prises en compte dans le cadre de la mise en œuvre du Plan à sept volets. Le gouvernement du Canada est déterminé à donner suite aux leçons tirées de cet examen indépendant. Les changements proposés devraient faire en sorte que les futurs processus d'acquisition de nature similaire reflètent adéquatement les objectifs du gouvernement, en conformité avec ses politiques et ses procédures.