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« L'équilibre fiscal au Canada »

Notes pour une allocution
de l'honorable Stéphane Dion
Président du Conseil privé et
ministre des Affaires intergouvernementales

Allocution annuelle devant les membres
de la Chambre de commerce de Saint-Laurent

Montréal (Québec)

le 27 mars 2002

L'allocution prononcée fait foi

Lien vers les tableaux auxquels on fait référence dans le discours (format PDF)

À peu près à la même période chaque année, la Chambre de commerce de Saint-Laurent m’invite à faire le point sur l’état financier de la fédération canadienne. Je vous remercie d’autant plus de cette invitation cette année que le sujet est particulièrement d’actualité. En effet, selon une thèse en vogue que vous connaissez bien et qui est largement discutée en ce moment, le surplus budgétaire du gouvernement fédéral serait la preuve de l’existence d’un déséquilibre fiscal au détriment des provinces.

Avant de vous expliquer pourquoi le gouvernement du Canada ne souscrit pas à la thèse du déséquilibre fiscal, j’aimerais faire trois remarques préliminaires.

Premièrement, l’existence d’un surplus budgétaire fédéral est une bonne nouvelle pour tous les Canadiens. Que nos finances fédérales soient excédentaires, après avoir été si longtemps déficitaires, et qu’en même temps nos gouvernements provinciaux soient parvenus à assainir leurs finances, alors que tous étaient dans le rouge en 1993, voilà un redressement dont nous pouvons nous réjouir et nous féliciter car il est le fruit de nos efforts des dernières années.

Deuxièmement, il est normal que nous ayons différents points de vue quant à l’utilisation de ce surplus budgétaire. Il s’agit d’un débat habituel dans toute fédération : celui de l’allocation optimale de l’argent des contribuables entre les ordres de gouvernement. Il est normal que nous ayons différentes vues sur ce sujet, y compris entre partis politiques qui croient en l’unité canadienne. Ce qui est anormal, c’est que certains essaient de tirer de ce débat une justification à la sécession. Quand le premier ministre du Québec, M. Landry, affirme que le rapport Séguin serait « un puissant instrument pédagogique pour la souveraineté », il tient un propos déconnecté de la réalité : les pays ne se défont pas sur des questions de surplus budgétaires.

Les finances publiques suscitent des discussions souvent âpres dans tous les pays. Aux États-Unis, les États se retrouvent avec un déficit inattendu de plus de 50 milliards de dollars US et on leur reproche d’avoir trop réduit leurs impôts. Ce débat qui rappelle le nôtre ne crée, bien sûr, aucun séparatisme aux États-Unis.

En Allemagne, les länder riches ont presque menacé de faire la grève de la péréquation et sont allés en cour et ont obtenu des règles de péréquation moins exigeantes. Ce débat très complexe et ardu ne crée aucune tension séparatiste en Allemagne.

Et je pourrais aussi parler de la situation en Belgique, où, pour convaincre le gouvernement flamand d’aider davantage la communauté française de Belgique en situation financière très précaire, il a fallu lui faire une série de concessions qui ont eu pour effet, selon certains, d’amoindrir les protections linguistiques dont disposaient jusqu’alors les municipalités qui offrent les services en français aux francophones de Flandre. On le voit, le débat sur la capacité fiscale des ordres de gouvernement existe aussi dans d’autres fédérations et soulève souvent des difficultés plus importantes que chez nous.

Ma troisième remarque préliminaire est que l’argument du « consensus » ne doit en aucune façon entraver la réflexion individuelle : chacun peut en arriver à ses propres conclusions. Il est vrai que beaucoup de gens au Québec, comme ailleurs au Canada, croient à l’existence d’un déséquilibre fiscal au détriment des provinces. Mais, d’une part, ce consensus porte sur une question très complexe et ne rallie pas, loin de là, tous les experts. Il n’inclut ni les porte-parole des milieux d’affaires québécois (tableau 2), ni les nombreux analystes financiers qui félicitent régulièrement le ministre des Finances du Canada pour sa rigueur financière.

D’autre part, il est normal que les partis politiques provinciaux exigent toujours plus d’argent du gouvernement fédéral, comme il est normal que nos municipalités trouvent que « les besoins sont dans les municipalités et [...] l’argent est à Québec ».

Surtout, on ne peut écarter la possibilité qu’un consensus se crée autour d’une conception erronée. Il n’est pas besoin de remonter jusqu’à Duplessis pour en trouver des exemples au Québec. Au début des années 1990, il y avait un « consensus » selon lequel le déficit budgétaire fédéral, alors très imposant, était le résultat de dizaines de milliards de dollars de dépenses en dédoublements inutiles entre programmes fédéraux et provinciaux. À elle seule, la formation professionnelle était censée nous coûter des centaines de millions de dollars en dédoublements, entendait-on un peu partout. Des « études » étaient supposées le prouver. « Sortez-les, ces études », avait tonné M. Parizeau en plein débat télévisé avec M. Daniel Johnson lors de la campagne électorale provinciale de 1994. Bien sûr, une fois parvenu au pouvoir, M. Parizeau n’a trouvé qu’une pile de documents qui ne prouvaient rien. Le « consensus » reposait sur une croyance erronée.

Cette fois-ci, par contre, le gouvernement du Québec a rendu publique une étude : le rapport de la Commission Séguin. L’argumentation contenue dans ce rapport peut se résumer en une phrase : le gouvernement fédéral empile des surplus qu’il utilise en bonne partie pour envahir les champs de compétence des provinces alors que celles-ci manquent de revenus autonomes pour faire face à leurs propres responsabilités, entre autres dans le domaine de la santé. La Commission Séguin amalgame ainsi deux débats.

Le premier est d’ordre financier : les surplus fédéraux sont-ils la preuve qu’il y a un déséquilibre fiscal au détriment des provinces?

Le second est d’ordre constitutionnel : le gouvernement fédéral profite-t-il de sa marge de manœuvre budgétaire pour envahir les compétences législatives des provinces?

Permettez que je reprenne dans l’ordre ces deux questions (tableau 3).

I. Le mythe du déséquilibre fiscal

Pour juger de l’équilibre de nos finances publiques, il faut d’abord s’appuyer sur les faits, plus précisément sur l’évolution historique des trois variables clés : les recettes, les dépenses et les surplus. Cette base historique une fois posée, nous pourrons examiner les projections (tableau 4).

1.1 Les faits

Les tableaux 5 et 6 montrent qu’il est inexact de prétendre que l’argent est à Ottawa alors que les besoins seraient dans les provinces. Le tableau 5 montre que, pris dans leur ensemble, les revenus provinciaux dépassent les revenus fédéraux depuis fort longtemps, et rien n’indique un renversement de cette situation. En fait, les baisses d’impôts fédérales annoncées dans le Budget 2000 et l’énoncé économique d’octobre 2000 – qui totaliseront 100 milliards de dollars sur cinq ans (dont les trois quarts touchent l’impôt sur le revenu des particuliers) – réduiront encore plus la taille des revenus fédéraux.

Le tableau 6 montre que les dépenses de programmes des deux ordres de gouvernement ont connu une croissance moins rapide que celle de l’économie. Afin d’assainir leurs finances, nos gouvernements ont considérablement réduit le poids de leurs dépenses dans l’économie canadienne depuis 1993, d’où la force des pressions qui s’exercent aujourd’hui sur eux pour qu’ils réinvestissent dans tous les domaines : développement économique, santé, éducation, sécurité du revenu, recherche et développement, culture, environnement, sécurité, logement social, infrastructures, etc. Ces pressions s’exercent sur le gouvernement fédéral comme sur ceux des provinces.

La santé et l’éducation sont de loin les deux principales sources de dépenses pour les gouvernements provinciaux. Or, rien n’indique l’existence d’une sorte d’« asphyxie financière » qui les priverait des moyens de faire face à ces responsabilités dans notre fédération. Le Canada est un pays qui a su investir beaucoup dans la santé et dans l’éducation. Le tableau 7 prouve que notre fédération a été tout à fait capable de fournir un effort financier appréciable pour ces deux priorités.

S’il est vrai que les dépenses dans le domaine de la santé ont augmenté considérablement au cours des dernières années, elles représentent toutefois une part des recettes provinciales et de l’économie comparable à celle qui prévalait dans les années 1980 (tableau 8). Au Canada, comme dans d’autres pays, la croissance des dépenses en santé est due surtout à la hausse du nombre des médicaments et des nouvelles technologies médicales, de même qu’au vieillissement de la population (qui commence à peine à se manifester). Plusieurs leaders d’opinion, dont M. Landry, ont déjà souligné qu’il ne s’agit pas seulement d’une question d’argent mais aussi de façons de faire. Des commissions ont étudié ou étudient présentement la question, notamment celles de M. Clair au Québec, de M. Fyke en Saskatchewan, de M. Mazankowski en Alberta, de M. Léger au Nouveau-Brunswick et de M. Romanow au niveau fédéral. Le gouvernement du Canada est déterminé à continuer à faire sa part, tant pour la majoration du financement – il contribue aux dépenses publiques en santé dans une proportion d’environ 40 % (tableau 9) – que pour la recherche des meilleures politiques et pratiques.

Regardons maintenant l’évolution des soldes budgétaires. Le tableau 10 nous rappelle que, pendant deux décennies, les déficits fédéraux ont été bien plus importants que ceux des provinces. Si, au cours des dernières années, les surplus fédéraux ont été plus importants que ceux des provinces, il n’en reste pas moins que ces surplus demeurent très petits par rapport aux déficits qui les ont précédés – et par rapport à la dette que ces déficits nous ont léguée. Les surplus des gouvernements provinciaux sont plus petits que ceux du gouvernement fédéral, mais les déficits provinciaux qui les ont précédés ont également été beaucoup moins imposants. En conséquence, les frais du remboursement de la dette sont aujourd’hui deux fois plus élevés pour le gouvernement fédéral (23,6 cents sur chaque dollar de recettes) que pour ceux des provinces (11,5 cents sur chaque dollar de recettes).

Le tableau 10 appelle un autre commentaire. Le débat sur le prétendu déséquilibre fiscal n’est apparu que récemment, ces dernières années, comme par hasard au moment où les finances fédérales ont cessé d’être plus mal en point que celles des provinces. Pendant toutes ces années où le gouvernement fédéral accumulait des déficits nettement plus importants que ceux des provinces, personne ne parlait d’un déséquilibre fiscal au détriment du gouvernement fédéral.

Comme l’a noté le professeur de science économique M. Jean-Yves Duclos, de l’Université Laval, l’écart entre le surplus fédéral de 17 milliards de dollars en 2001 et le surplus de l’ensemble des provinces de 12 milliards de dollars est faible malgré les apparences : « il pourrait d’ailleurs être comblé par exemple par une augmentation de moins de 1 % du taux des taxes de vente provinciales. » Les gouvernements provinciaux ont plutôt choisi de baisser leurs impôts depuis 1994-1995, ce qui représente pour 2002-2003 un manque à gagner de 22,7 milliards de dollars, alors même que les transferts fédéraux qu’ils reçoivent ont été plus que restaurés à leurs niveaux de 1994-1995 (tableau 11). Qu’il soit bien clair que je ne reproche pas aux provinces leurs baisses d’impôts, pas davantage que je ne leur recommande de les augmenter. Je dis simplement que le fait que ces gouvernements provinciaux choisissent de baisser leurs impôts est l’un des signes qui démontrent qu’il n’y a pas de déséquilibre fiscal au Canada.

Il n’y a pas davantage de déséquilibre fiscal aujourd’hui que dans le passé. Il y a seulement une bonne nouvelle : les finances publiques de notre fédération se sont assainies. Mais cet assainissement a nécessité une réduction draconienne du poids des dépenses de nos gouvernements dans l’économie, de sorte que s’exerce sur eux une forte pression pour qu’ils réinvestissent dans tous les domaines.

1.2 Les projections

Mais la pièce maîtresse du rapport Séguin est une projection, celle du Conference Board. Selon cette projection, en 2019-2020, les surplus du gouvernement fédéral s’élèveraient à 87,8 milliards de dollars, alors que le gouvernement du Québec encourrait un déficit de 4,8 milliards de dollars (tableau 12). Le déséquilibre fiscal tant dénoncé serait donc à venir, mais pas tout de suite cependant. Le Conférence Board lui-même ne prévoit que de très faibles surplus fédéraux pour les cinq prochaines années (tableau 13).

Vous avez entendu le ministre des Finances du Canada, l’honorable Paul Martin, déclarer qu’il serait irresponsable d’établir nos politiques budgétaires en fonction de prévisions sur 10 ou 20 ans, alors que les économistes sont incapables de prédire le début ou la fin d’une récession à court terme. M. Martin a donné l’exemple des États-Unis, où, en l’espace d’un peu plus d’un an, les prévisions ont changé radicalement en fonction des événements et de la conjoncture économique. Le Congressional Budget Office américain prévoit maintenir un léger surplus de 5 milliards de dollars US alors qu’il y a à peine 15 mois ses projections pointaient vers un surplus de plus de 300 milliards de dollars US (tableau 14).

On reproche parfois à M. Martin d’avoir émis, ces dernières années, des prévisions budgétaires qui ont sous-estimé les surplus budgétaires effectivement obtenus par le gouvernement du Canada. Au regard de la disparition des surplus américains indiquée au tableau 14, on aurait plutôt tendance à féliciter M. Martin de se tromper « dans le bon sens » en se fiant, il faut le souligner, aux prévisions du secteur privé. C’est pour de bonnes raisons que les experts financiers exigent de lui qu’il maintienne cette saine prudence. En effet, les quelques milliards de dollars de surplus dont le gouvernement fédéral canadien dispose maintenant fondraient comme neige au soleil pour peu qu’il relâcherait sa discipline budgétaire. Les effets de balancier en la matière sont terribles, comme nous le rappelle, encore une fois, l’exemple américain.

Même s’il ne faut pas se fier aux prévisions à long terme, examinons quand même la méthodologie par laquelle le Conference Board en arrive à prévoir pour 2019-2020 un surplus budgétaire de 87,8 milliards de dollars pour le gouvernement fédéral, comparé à un déficit de 4,8 milliards de dollars pour le gouvernement du Québec. La thèse du déséquilibre fiscal nous laisserait croire qu’un tel écart proviendrait de ce que les revenus du gouvernement du Canada augmenteraient plus vite que ceux du gouvernement du Québec alors que ses dépenses augmenteraient moins vite. Or, le Conference Board contredit ces postulats. Ses calculs l’amènent plutôt à prévoir que les revenus autonomes et les dépenses de programmes des deux gouvernements vont évoluer au même rythme (tableau 15). L’écart entre le solde budgétaire des deux gouvernements se creusera plutôt, selon le Conference Board, en raison de la dynamique automatique du remboursement de la dette : il postule que le gouvernement fédéral n’introduira aucune nouvelle mesure et qu’il consacrera toute sa marge de manoœuvre au remboursement de sa dette.

Ainsi, l’hypothèse clé du Conference Board est que les gouvernements n’engageraient aucune nouvelle dépense et n’introduiraient aucune nouvelle mesure affectant les revenus durant l’ensemble de la période. Autrement dit, on suppose en quelque sorte que les gouvernements se mettraient sur le « pilote automatique » et partiraient en vacances pendant vingt ans. Bien sûr, comme l’a précisé le Conference Board lui-même, « l’exercice effectué ici est purement hypothétique » . Dans la vraie vie, les choses ne se passent pas comme ça. Les gouvernements – surtout quand leur approche est aussi équilibrée que celle de M. Chrétien – consacrent seulement une part de leur marge de manœuvre au remboursement de la dette. Une autre va aux baisses d’impôts et une autre aux dépenses de programmes.

Or, les baisses d’impôts fédérales dégagent un espace fiscal que les gouvernements provinciaux peuvent choisir d’occuper. Les dépenses de programmes fédérales comprennent évidemment des hausses de transferts aux provinces.

Quand on fait des projections en supposant que les gouvernements se mettent sur le « pilote automatique », cela donne des résultats bien loin de la réalité. Pour en juger, imaginons que nous ayons fait cet exercice en 1997. Nous aurions alors prédit pour 2001-2002 un surplus fédéral de 55 milliards de dollars et un surplus de 12 milliards de dollars au gouvernement du Québec (tableau 16)!

Mais nul besoin de remonter à il y a cinq ans, puisque la ministre des Finances du Québec elle-même a démontré qu’on ne pouvait se fier à de telles projections sur la base d’une seule année. En effet, tout juste douze jours après le dépôt du rapport Séguin, M^me Marois a produit un énoncé budgétaire qui montre un budget équilibré pour le gouvernement du Québec en 2001-2002, alors que l’étude du Conference Board prévoyait plutôt un déficit de 600 millions de dollars (tableau 17).

Cette méthodologie n’est donc pas fiable. On ne peut pas prévoir les soldes budgétaires des gouvernements de façon aussi mécanique et linéaire, car non seulement leurs recettes et leurs dépenses fluctuent selon les événements et la conjoncture économique, mais aussi les gouvernements agissent et leur action modifie le cours des choses. On ne m’enlèvera jamais de l’idée que les gouvernements peuvent faire une différence selon que leurs politiques sont bonnes ou mauvaises. Par exemple, si vous me permettez cette parenthèse partisane, je crois que l’économie québécoise et les finances de notre gouvernement provincial seront en de bien meilleures mains si, aux prochaines élections, on les confie à l’équipe libérale de Jean Charest plutôt qu’au gouvernement sécessionniste de Bernard Landry. Mais je referme la parenthèse.

S’il y a une chose qu’il ne faut certainement pas faire, c’est appliquer la recommandation de la Commission Séguin : mettre fin au Transfert social canadien en échange de la remise de la TPS aux provinces assortie d’une augmentation de la péréquation qui compenserait pour le rendement moins élevé que ce transfert de taxe entraînerait au Québec et dans les autres provinces moins nanties. De l’aveu même de la Commission Séguin, une telle réforme appliquée immédiatement replongerait le gouvernement fédéral dans les déficits pour plusieurs années.

Si on ajoute à cela le coût d’une autre recommandation de la Commission, soit celle qui consiste à remplacer la norme actuelle de calcul de la péréquation fondée sur la capacité fiscale de cinq provinces par une norme englobant la capacité fiscale des dix provinces, ce qui aurait pour effet d’augmenter les paiements de péréquation de 2,9 milliards de dollars en 2002-2003, on obtient un bilan encore plus négatif pour les finances fédérales. Même la méthodologie de l’étude du Conference Board à laquelle la Commission Séguin nous demande de porter foi nous mène à ce constat (tableau 18).

On comprend la Commission Séguin de s’effaroucher de ses propres recommandations au point qu’elle n’en suggère l’application que de « façon graduelle » sans préciser davantage. Il faut bien voir que, dans la vraie vie, et non dans les projections abstraites, des déficits répétés du gouvernement fédéral auraient des effets négatifs sur la confiance dans l’économie canadienne et sans doute aussi sur les taux d’intérêt, ce qui nuirait aux finances des gouvernements provinciaux (tableau 19).

Le gouvernement libéral de Jean Chrétien, pour sa part, entend conserver son approche équilibrée qui a si bien servi l’économie canadienne. Il va maintenir sa gestion rigoureuse qui permet de réduire la dette et les impôts et de faire des investissements stratégiques. Dans cette perspective, il est déterminé à aider autant qu’il le peut ses partenaires constitutionnels, les gouvernements provinciaux. De fait, le gouvernement du Canada a haussé ses transferts aux provinces aussitôt que sa situation budgétaire le lui a permis.

C’est ainsi que le total des transferts aux provinces croîtra de 6,1 % en moyenne chaque année jusqu’en 2005-2006, alors que la croissance anticipée des revenus fédéraux ne sera que de 1,9 % (tableau 20). En 2001-2002, sur les 11,2 milliards de dollars de hausses de dépenses de programmes, le gouvernement fédéral en consacre 4,4 milliards, soit 40 %, à augmenter les transferts aux provinces (tableau 21).

Plutôt que le signe d’un déséquilibre fiscal, les surplus actuels du gouvernement fédéral sont, tout comme d’ailleurs l’amélioration des finances des gouvernements provinciaux par rapport aux années passées, le fruit d’une discipline nécessaire qu’il faut maintenir. Malgré tous les progrès réalisés ces dernières années, il n’en reste pas moins que le niveau d’endettement du Canada demeure élevé (66 % du PIB) par rapport aux autres pays du G7 (tableau 22). Comme nous en avertit l’économiste en chef du Groupe financier Banque TD, M. Don Drummond, notre situation « demeure assurément précaire. » [Traduction]

2. Le mythe du fédéralisme centralisateur

La Commission Séguin affirme que le gouvernement du Canada utilise ses surplus pour envahir les compétences législatives des provinces (tableau 23). Cette affirmation est inexacte et la Commission ne la prouve d’ailleurs pas.

Il faut dire que la Commission Séguin est prompte à voir des « envahissements » là où il n’y en a pas. Ainsi, pour elle, une initiative fédérale comme la Fondation canadienne pour l’innovation est un empiétement dans une compétence provinciale. Mais où donc est-il écrit dans la Constitution que la recherche est de compétence provinciale exclusive? Connaît-on une seule fédération moderne au monde où il est prévu que le gouvernement fédéral n’appuie pas la recherche universitaire? Irrationnelle sur le plan économique, une telle conception n’a rien à voir avec le bon fédéralisme.

De façon plus générale, il se dégage de la lecture du rapport Séguin l’impression que le gouvernement fédéral canadien est anormalement gros et que son embonpoint déborde sur l’espace des provinces. La Commission Séguin reproche aussi au gouvernement fédéral de lier une part de ses transferts aux provinces au respect de certaines conditions. Selon elle, de tels transferts conditionnels seraient contraires à l’esprit du fédéralisme. Le gouvernement fédéral est-il trop gros? Ses transferts aux provinces sont-ils trop conditionnels? Regardons ce qu’il en est vraiment.

2.1 Un gouvernement fédéral trop gros par rapport aux gouvernements provinciaux?

En fait, c’est l’espace fédéral qui s’est rétréci au cours des dernières décennies, et non celui des provinces. Alors que les dépenses de programmes fédérales correspondaient à la moitié des dépenses de l’ensemble des gouvernements au début des années 1950, elles n’en constituent maintenant plus que le tiers. En pourcentage du PIB, les dépenses fédérales de programmes ont baissé pour s’établir à 11,3 % en 2000-2001, soit le niveau le plus bas enregistré depuis… 1948-1949! Ce pourcentage est de 5 points de pourcentage inférieur à celui de 1993-1994 (tableau 24).

Ce gouvernement fédéral à qui on reproche d’être trop gros apparaît en fait dans toute sa minceur quand on compare sa taille à celle des gouvernements fédéraux des autres fédérations. En effet, la part des revenus accaparée par le gouvernement fédéral dans l’ensemble des revenus autonomes des gouvernements est plus petite au Canada que dans les autres fédérations, à l’exception de la Suisse, selon les données mêmes fournies par la Commission Séguin (tableau 25). Même en Suisse, les cantons n’ont pas le poids fiscal de nos provinces; c’est plutôt aux communes suisses qu’échoit une part des revenus bien plus importante que celle laissée à nos municipalités : 29 % comparativement à 12 %.

Le fait est que la part provinciale des revenus des gouvernements est plus élevée au Canada que dans les autres fédérations. Cela s’explique en bonne partie par le fait que, dans notre fédération, les deux principaux ordres de gouvernement, fédéral et provincial, ont accès aux quatre principales assiettes fiscales : l’impôt sur le revenu des particuliers, les impôts sur les sociétés, les taxes de vente et les taxes sur la masse salariale (tableau 26). Ce n’est pas le cas de notre troisième ordre de gouvernement, les municipalités; les maires de nos grandes villes se plaignent d’ailleurs d’avoir une assiette fiscale trop étroite pour leurs responsabilités. En outre, nos gouvernements provinciaux sont les seuls au Canada à pouvoir toucher des redevances sur les ressources naturelles. Cela leur confère sur cette assiette fiscale un monopole qu’on ne retrouve pas dans les autres fédérations qui, comme la nôtre, possèdent d’importantes ressources naturelles. Aux États-Unis, par exemple, le gouvernement fédéral perçoit de telles redevances.

Parmi les fédérations, non seulement est-ce au Canada que les entités constituantes occupent la plus large part des revenus fiscaux, mais en plus nos provinces disposent en toute autonomie de ce poids fiscal exceptionnel. En effet, elles décident elles-mêmes de leurs taux de taxation, un degré d’autonomie fiscale qui n’est égalé que par les États américains (tableau 27). Mais il y a plus : la part des revenus autonomes dans l’ensemble des revenus de nos provinces est très élevée tant par rapport aux pratiques passées au Canada que par rapport à ce qui se produit dans les autres fédérations (tableau 28). Et non seulement nos gouvernements provinciaux dépendent-ils relativement peu des transferts fédéraux, mais en plus ces transferts sont assortis de relativement peu de conditions. Il le sont moins que par le passé et moins que ce que l’on observe dans les autres fédérations.

En effet, c’est au Canada où les transferts fédéraux sont le moins assortis de conditions. Aux États-Unis, par exemple, 100 % de ces transferts sont conditionnels. En comparaison, si l’on examine nos deux grands transferts, on constate que la péréquation est tout à fait inconditionnelle et que le Transfert social canadien – par lequel le gouvernement du Canada aide au financement provincial de la santé, de l’aide sociale et de l’éducation postsecondaire – n’est assorti que de conditions bien légères si on le compare à la pratique dans les autres fédérations. Comme l’a conclu une étude dirigée par le professeur Keith Banting, de l’Université Queen’s, « la politique de la fédération canadienne a fait en sorte que d’entrée de jeu les conditions rattachées aux transferts fédéraux seraient moins précises que dans d’autres fédérations; et la transition, en 1977, des subventions conditionnelles au financement en bloc pour le régime de soins de santé a largement éliminé l’examen au jour le jour des décisions particulières des provinces par le gouvernement fédéral » . [traduction]

Il ressort de tout cela que, dans le monde des fédérations, nos provinces sont les championnes toutes catégories en termes de capacité fiscale, tant du point de vue de la part des revenus des gouvernements que de ceux de l’accès aux assiettes fiscales, de la liberté de fixer elles-mêmes leurs politiques fiscales, de la part des revenus autonomes par rapport à l’ensemble de leurs revenus et de l’importance des conditions dont sont assortis les transferts fédéraux.

Le débat tel qu’il se déroule en ce moment au Québec tend à s’inscrire dans la logique habituelle du « c’est la faute du fédéral ». Mais pendant ce temps, le Québec entre de plain-pied dans une pré-campagne électorale provinciale. Or, j’ai montré que dans notre fédération décentralisée, les gouvernements provinciaux ont une large autonomie pour faire leurs propres choix fiscaux et budgétaires. L’effet cumulé de leurs décisions entraîne des conséquences majeures pour les citoyens.

Le cumul des décisions prises par le gouvernement du Québec vaut aux Québécois un endettement et un fardeau fiscal nettement plus élevés que ceux de leurs concitoyens des autres provinces; en retour, leur gouvernement provincial dépense plus que la moyenne des autres provinces (tableau 29, graphique de gauche). Le fardeau fiscal, tant des particuliers que des entreprises, est 40 % plus élevé au Québec qu’ailleurs au pays (tableau 29, graphique de droite). Des choix sont faits, des priorités émergent.

Ce n’est pas mon rôle, comme ministre des Affaires intergouvernementales, de critiquer les choix budgétaires que font les gouvernements provinciaux. Je dis simplement que, dans notre système fédéral décentralisé, un gouvernement provincial a la capacité de prendre ses propres décisions fiscales et budgétaires et d’en être imputable devant ses électeurs. Le gouvernement de M. Landry dépense déjà beaucoup plus que ceux des autres provinces, et il dépense à sa façon, selon ses propres priorités. À lui de justifier cette surcharge fiscale qu’il impose aux Québécois et l’utilisation qu’il en fait. C’est trop facile de toujours blâmer le gouvernement fédéral : avec 27 % de l’ensemble des transferts fédéraux en espèces, le gouvernement de M. Landry reçoit déjà une aide du gouvernement fédéral supérieure à la moyenne des provinces.

2.2 Des transferts trop conditionnels?

Il est vrai que même au Canada les transferts fédéraux ne sont pas entièrement inconditionnels. Or, la Commission Séguin affirme que, dans une bonne fédération, les transferts de fonds du gouvernement fédéral aux provinces doivent être inconditionnels. L’ennui, avec une telle conception, c’est que, du coup, toutes les fédérations du monde deviennent inacceptables, car toutes recourent à des transferts fédéraux conditionnels. Pour trouver une fédération qui satisfasse aux exigences de la Commission Séguin, il faudra la rechercher sur une autre planète. Ou alors il faudra convenir que la plus acceptable de toutes est encore la fédération canadienne.

Ce grand centralisateur qu’est supposément Jean Chrétien a d’ailleurs considérablement allégé le caractère conditionnel des transferts fédéraux aux provinces. Alors qu’autrefois les conditions entraient dans les détails du contrôle des coûts, elles ne sont depuis 1995 que liées au respect des cinq grands principes de la Loi canadienne sur la santé (la gestion publique, l’intégralité, l’universalité, la transférabilité et l’accessibilité) et à la non-assignation de résidence dans une province ou au Canada pour l’admissibilité à l’aide sociale.

De telles conditions, si légères soient-elles, demeurent contraires à l’esprit fédéral selon la Commission Séguin, qui va même jusqu’à mettre en doute leur constitutionnalité. En fait, le pouvoir fédéral de dépenser est reconnu dans notre jurisprudence comme il est reconnu dans la Constitution ou la jurisprudence d’autres fédérations. De même, les conditions rattachées à la Loi canadienne sur la santé sont tout à fait conformes au cadre juridique (tableau 30).

Mais ce n’est pas uniquement parce qu’une mesure est constitutionnelle qu’elle est pour autant souhaitable; encore faut-il qu’elle contribue au mieux-être des citoyens. Est-il souhaitable que le gouvernement du Canada aide par ses transferts à faire en sorte que les Canadiens soient admissibles à l’aide sociale partout au Canada et que l’accès aux services de santé ne soit pas chez nous fonction de la taille du porte-monnaie du patient? À cette question, je réponds oui, pour au moins quatre raisons.

En premier lieu, les conditions légères qui assortissent la Loi canadienne sur la santé ne forment en rien un « carcan »; elles n’empêchent pas les provinces d’innover. Quand je lis le rapport de la Commission Clair, par exemple, je ne vois rien là-dedans qui soit contraire à la Loi canadienne sur la santé.

En second lieu, tous les premiers ministres provinciaux et territoriaux se sont déclarés en accord avec les principes de la Loi canadienne sur la santé à plusieurs reprises. Le débat entre les gouvernements ne porte pas sur ces principes comme tels, mais plutôt sur leur délimitation, sur les modalités de leur application et sur le mode de résolution de conflits intergouvernementaux. D’ailleurs, ces conflits sont rares : le gouvernement du Canada n’a que très rarement diminué ses transferts en raison du non-respect de ces principes par une province. Le total des retenues ne représente que 8,3 millions de dollars depuis 1984, et aucune retenue n’a été prélevée au Québec, comme le note la Commission Séguin elle-même.

En troisième lieu, dans une fédération, le gouvernement fédéral reçoit, tout comme ceux des entités fédérées, son mandat du peuple, au moyen de l’élection directe du parlement fédéral. Or, aux dernières élections fédérales, les Canadiens ont choisi entre l’approche Day et l’approche Chrétien; ils ont réélu un gouvernement libéral déterminé à faire respecter les grands principes d’équité de la Loi canadienne sur la santé. Si l’on voulait libérer le gouvernement fédéral de cet engagement, il faudrait retourner au peuple canadien, et non pas le faire en réponse à une commission d’enquête provinciale. C’est une question de démocratie. Les sondages confirment d’ailleurs que les Québécois, tout comme les autres Canadiens, veulent que nos gouvernements travaillent de concert dans le domaine de la santé comme dans les autres domaines (tableau 31).

Quatrièmement, les Canadiens ont raison de souhaiter le maintien d’un rôle fédéral dans le domaine de la santé. Nous ne sommes pas en Europe où les programmes sociaux sont relativement similaires d’un pays à l’autre, mais seuls face à un géant américain qui joue une tout autre partie en matière de santé. Il y a plus d’Américains qui n’ont pas d’assurance médicale qu’il y a de Canadiens sur terre. Nous avons besoin de la collaboration et de la discipline de tous nos gouvernements pour nous protéger contre une américanisation rampante de nos politiques de santé. Cela ne doit pas nous empêcher d’examiner la définition et les modalités d’application de ces grands principes, comme le fait la Commission Romanow. Mais cela veut dire qu’à la santé est rattachée une sorte de droit de citoyenneté étendu à tous les Canadiens qui veut que chacun ait accès à la solidarité de tous face à la maladie.

Pour faire face aux difficultés présentes et à venir dans le domaine de la santé comme dans les autres secteurs, le Canada, comme les autres pays, devra unir ses forces. Les gouvernements de notre fédération devront travailler ensemble, pour le partage des coûts comme pour le repérage des meilleures politiques, dans le respect de leurs responsabilités et pouvoirs constitutionnels.

Le déséquilibre fiscal est un mythe (tableau 32). Les faits démontrent que :

- les surplus fédéraux sont petits par rapport aux déficits passés;

- tous les gouvernements font face à des pressions;

- tous les gouvernements ont accès aux revenus dont ils ont besoin pour financer leurs dépenses;

- les recommandations de la Commission Séguin replongeraient les finances fédérales dans le cycle des déficits.

L’envahissement des compétences provinciales par le gouvernement fédéral est également un mythe (tableau 33). Les faits montrent que :

- les dépenses de programmes fédérales sont à leur plus bas niveau depuis 1948;

- les provinces ont accès aux mêmes sources de revenus que le gouvernement fédéral et les transferts fédéraux sont assortis de peu de conditions;

- le gouvernement du Canada agit dans le respect de la Constitution;

- les Canadiens, y compris les Québécois, souhaitent que leurs gouvernements collaborent.

J’aimerais, en terminant, faire un commentaire supplémentaire à propos du débat actuel sur le prétendu déséquilibre fiscal. Ce commentaire a trait à un éventuel référendum qui porterait sur les recommandations de la Commission Séguin. M. Landry et son parti semblent prendre au sérieux la possibilité de recourir à une telle astuce. J’ai déjà par le passé expliqué en quoi un référendum provincial qui porterait sur les transferts de points d’impôts fédéraux serait absurde. Je dirai la même chose d’un référendum provincial sur le transfert aux provinces de la TPS.

Tenir un tel référendum serait jeter l’argent des contribuables par les fenêtres. Le gouvernement fédéral aurait l’obligation de se déclarer non lié par ces résultats, car du moment où il se déclarerait obligé d’agir conformément aux résultats d’un référendum tenu dans une province, il devrait se reconnaître la même obligation dans le cas d’autres référendums éventuels tenus dans d’autres provinces, sur des questions budgétaires ou autres : la peine de mort, par exemple. Certains de ces référendums pourraient avoir des conséquences négatives pour le Québec (baisse de la péréquation, par exemple).

La Commission Séguin nous en donne une illustration. Dans son rapport, elle se déclare contre les ententes bilatérales que le gouvernement du Canada a signées avec ceux de Terre-Neuve et de Nouvelle-Écosse qui ont eu pour effet de réduire pour ces provinces les ajustements à la baisse de droits de péréquation que l’exploitation nouvelle de leurs ressources gazières et pétrolifères au large de leurs côtes a entraînés : « La Commission est d’avis que ces solutions ad hoc posent des problèmes d’équité entre les provinces bénéficiaires ». Parmi les provinces bénéficiaires que ces ententes lèsent, selon la Commission Séguin, il y a bien sûr le Québec. Eh bien, je peux vous assurer que, si les premiers ministres de Terre-Neuve et de Nouvelle-Écosse devaient tenir des référendums sur le renforcement de ces ententes, ils les gagneraient à plus de 90 %. Aussi, pas plus dans ces provinces qu’au Québec, le gouvernement fédéral ne devrait être lié par de tels référendums.

Aucune fédération ne pourrait se gouverner ainsi. Si ces référendums portent sur des compétences provinciales – les loteries, pour reprendre l’exemple de M. Landry – il n’y a pas de problème. Mais dès qu’ils mettent en jeu une compétence fédérale ayant des répercussions sur toutes les provinces, un référendum provincial est une voie sans issue Une fausse sortie de secours qui est en fait une voie de garage pour séparatistes en panne.

Aux élections fédérales de 1993, M. Lucien Bouchard, alors chef du Bloc, faisait campagne en tirant argument des déficits budgétaires pour exhorter les Québécois à sortir du Canada : « S’ils (les Canadiens hors-Québec) ont l’intention de faire faillite, tant pis pour eux. Mais nous allons sauver notre peau » [Traduction], affirmait-il le 14 août 1993. C’était l’ère des déficits fédéraux.

Aujourd’hui, M. Landry veut relancer sa machine référendaire en dénonçant les surplus fédéraux. Que le gouvernement fédéral ait un surplus ou un déficit, il aura toujours tort du point de vue des chefs sécessionnistes.

Il demeure que la Commission Séguin aborde un problème normal dans tout pays normal : celui de l’allocation optimale des ressources budgétaires. La Commission sur le déséquilibre fiscal conclut sans surprise qu’il y a un déséquilibre fiscal. J’espère avoir démontré que cette conclusion est erronée.

Il n’y a pas de déséquilibre fiscal, mais il y a une obligation d’entraide pour les gouvernements de notre fédération, dans le respect du rôle de chacun, et sous la contrainte permanente d’une prudence budgétaire nécessaire.

NOTES