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« La primauté des
droits fondamentaux est-elle compatible avec le respect de la diversité?
L'expérience du fédéralisme canadien »
Notes pour une allocution
de l'honorable Stéphane Dion
Président du Conseil privé et
ministre des Affaires intergouvernementales
Conférence biennale de
l'Association russe d'études canadiennes
Saint-Pétersbourg, Fédération
de Russie
le 29 juin 2001
L'allocution prononcée
fait foi
J'ai rencontré dans ma vie plusieurs Canadiens passionnés pour la Russie. Je
ne sais si c'est votre histoire, votre littérature, la nordicité de votre
pays, son immensité majestueuse, l'amour du hockey..., ou une combinaison
de tout cela, mais il y a quelque chose dans l'âme russe qui fascine
les Canadiens.
Aujourd'hui,
à Saint-Pétersbourg, je perçois cette fascination, mais dans le sens inverse
: j'ai la chance de rencontrer des Russes attirés par le Canada au point d'en
avoir fait leur domaine d'étude. Nous, Canadiens, avons beaucoup à apprendre
du regard que vous portez sur nous. Aussi je vous remercie énormément de
m'avoir invité à cette sixième conférence biennale de l'Association russe d'études
canadiennes.
De même que bien des causes peuvent rendre un Canadien amoureux de la Russie,
j'imagine qu'il y a autant de facteurs qui vous ont rapprochés du Canada qu'il
y a de canadianistes russes dans cette salle. Mais il y a fort à parier que
l'une des considérations qui peut expliquer cette fascination que nous
ressentons les uns pour les autres est que nous voyons bien que nos deux pays,
au-delà de tout ce qui les différencie, doivent relever le même défi
fondamental, soit celui de l'unité dans la diversité. Le succès du Canada dépend
en grande partie de sa capacité à garantir les droits fondamentaux dans le
respect des différences entre les provinces ou entre les populations. C'est là
un défi permanent pour le Canada, dont il tire une bonne part de son dynamisme.
Nos
deux pays sont des quasi-continents, des sociétés d'une complexité qui défie
l'imagination. Bien sûr, je suis conscient que, du point de
vue de la diversité, la Fédération de Russie fait face à des défis plus
complexes que le Canada. Vous, qui avez à peine une décennie d'expérience de
la démocratie pluraliste et dont l'économie est à rebâtir, devez assurer la
cohésion entre vos 89 entités fédérées à la suite du processus de
dissolution qui a fait éclater l'Union soviétique. En comparaison, la diversité
canadienne, faite de dix provinces, de trois territoires, de deux langues
officielles, des peuples autochtones et d'une population multiculturelle,
s'exprime au sein d'une démocratie bien établie, dans l'une des économies les
plus fortes au monde et dans un environnement international stable.
Il reste que votre défi est fondamentalement le même que le nôtre : asseoir
la cohésion nationale sur la justice pour tous et le respect des différences.
Je sais qu'il y aurait beaucoup à dire sur la façon dont les choses se passent
en Russie, mais je n'ai pas la prétention de vous apprendre quoi que ce soit à
ce sujet. Je vais plutôt centrer mon propos sur le Canada.
L'unité dans la diversité est une question éthique et philosophique. Je
voudrais, dans un premier temps, vous exposer la compréhension que j'en ai. Par
la suite, je vais utiliser l'exemple de la Charte canadienne des droits et
libertés pour démontrer que le respect de droits universels est tout à
fait conciliable avec le respect de la diversité.
1. L'unité dans la diversité
Si l'unité dans la diversité représente un défi, c'est que la situation
inverse, l'unité dans l'uniformité, peut a priori paraître plus désirable.
Ah!, peut-on se laisser aller à penser, tout serait tellement plus simple et
plus rassurant si seulement tous les Canadiens - ou tous les Russes -
parlaient la même langue, avaient les mêmes traditions, les mêmes références
culturelles et vivaient sous l'empire des mêmes lois, sans toutes ces
variations entre provinces ou entre régions qui compliquent tout.
Pour les réformateurs en mal d'uniformisation, il y a deux façons de laminer
les différences de langues, de cultures ou de religions entre citoyens. La
première consiste à promouvoir activement l'assimilation des minorités afin
de les fondre dans la majorité. La seconde passe plutôt par l'érection de
frontières internationales entre les populations différentes, de façon à ce
que chacune, ainsi séparée des autres, puisse constituer un pays homogène.
Comme Québécois francophone, je suis d'autant plus sensible à la portée de
ces deux propositions que chacune d'elles, l'assimilation comme la séparation,
a été avancée dans notre cas.
L'assimilation : en 1839, un homme politique et diplomate britannique, Lord
Durham, a préconisé, dans un rapport célèbre qui porte son nom,
l'assimilation des Français du Canada à la population de langue anglaise, au
nom même de l'égalité des chances. Être Français en France, c'est normal,
mais c'est un handicap dans l'empire britannique, écrivait-il. Pour jouir des mêmes
possibilités que leurs concitoyens britanniques, les Français du Canada
doivent s'assimiler à eux, soutenait-il, conformément au libéralisme
assimilateur de son temps.
La séparation : depuis maintenant quatre décennies, des formations politiques
militent en faveur de l'indépendance politique du Québec. L'un de ces partis
gouverne la province en ce moment. Leur argument fondamental est que les
francophones du Québec ne peuvent se permettre de demeurer une minorité au
Canada et que les frontières de leur pays doivent plutôt s'arrêter au Québec,
où ils forment une solide majorité.
Ces deux propositions ne sont pas des solutions valables. Une politique active
d'assimilation d'une population entière est une source d'injustice et
d'appauvrissement culturel. Quant à une politique de séparation, elle
enclenche un processus de méfiance qui risque d'être difficile à arrêter :
si l'objectif est de se séparer afin d'être majoritaire dans son propre pays,
pourquoi les minorités du nouveau pays issu de la séparation s'y
sentiraient-elles en confiance?
L'unité dans la diversité est un idéal plus grand que l'unité dans
l'uniformité. Cet idéal suppose que l'on accueille la diversité des expériences,
des langues, des religions ou des cultures comme une force, une formidable complémentarité,
et non un problème à éradiquer ou une menace à écarter. C'est là tout le
sens de l'expérience canadienne.
Pour que cela fonctionne, on doit respecter le principe suivant : accepter avec
confiance tout trait de diversité qui est compatible avec les droits
universels. Ces droits valables pour tous les humains ne sont finalement pas si
difficiles à identifier. On les retrouve dans les constitutions de toutes les démocraties.
Comme la nôtre, votre Constitution reconnaît l'égalité de droit des citoyens
et les libertés individuelles : libertés de déplacement, de conscience, de
croyance, d'expression, d'association et d'assemblée. On y trouve aussi enchâssés
le droit de vote, l'indépendance du judiciaire et toute la gamme des autres
droits fondamentaux. Je ne me sens aucun attrait pour les théories qui prétendent
que ces droits sont marqués
culturellement et ne sont donc pas à étendre à tous les humains.
Je me méfie de ces théories d'autant plus qu'elles ont été avancées à
l'encontre de mon propre peuple, y compris par des hommes politiques
canadiens-français. Dans un fameux discours prononcé le 7 février 1939,
Camillien Houde, alors maire de Montréal, a déclaré que : « Les
Canadiens français de la province de Québec sont fascistes sinon de nom du
moins par le sang [latin]. »(1) Dans
les années cinquante, un ancien premier ministre du Québec, Maurice Duplessis,
au nom de notre culture propre et de notre caractère distinct, prenait des
mesures pour restreindre les droits de certaines minorités religieuses et
politiques au Québec. Heureusement, la Cour suprême du Canada a annulé
plusieurs de ces mesures.(2) Dans un jugement
portant sur l'une de ces mesures, le juge Rand, l'un des juges de la Cour suprême
du Canada à l'époque, écrivait : « (...) la liberté de parole et
de religion et l'inviolabilité de la personne sont des libertés
primordiales qui constituent les attributs essentiels de l'être humain. »(3)
Duplessis s'est plaint que la Cour suprême était comme la tour de Pise : elle
penchait toujours du même côté. C'est vrai : elle a toujours penché du
côté de la protection des droits fondamentaux.
Mais n'a-t-on pas dit bien pire des peuples slaves? Jamais ils ne pourront
s'ouvrir à la démocratie, entendait-on, quand le totalitarisme sévissait chez
vous. Aujourd'hui, tous peuvent constater à quel point ces affirmations étaient
absurdes : la démocratie s'étend aux peuples latins, slaves, asiatiques; elle
est présente sur tous les continents.
Vers le Canada, terre d'accueil et d'immigration, j'ai vu des réfugiés de
toutes appartenances ethniques, linguistiques ou religieuses affluer pour fuir
les pires dictatures de la planète. Automatiquement, ils embrassent la démocratie
et les droits fondamentaux. Aucune barrière culturelle ne les en empêche.
La démocratie est universelle. La question n'est pas de savoir si elle est
faite pour nous tous. Bien sûr qu'elle l'est. La question est de trouver notre
propre façon de la concrétiser, de faire en sorte que tous ces droits qui se
retrouvent dans nos constitutions soient, dans les faits, toujours mieux respectés.
Cela ne signifie pas que la démocratie doive prendre exactement les mêmes
formes partout, bien au contraire. Le respect des droits politiques et civiques
se manifeste de différentes façons. On observe de telles différences entre
les pays démocratiques, mais aussi au sein même de chacun d'eux, surtout parmi
ceux qui adoptent la forme fédérative. Quand elle est fondée sur le respect
des droits universels fondamentaux, la diversité des expériences et des
pratiques peut devenir une force très positive dans une fédération.
Par exemple, aucune fédération démocratique ne saurait accepter qu'une de ses
entités constituantes bannisse les élections libres. Aucun droit à la différence
ne saurait justifier une telle négation de la démocratie. Cela ne veut pas
dire que les règles électorales doivent être, à tous égards, partout les mêmes
dans les fédérations. Au Canada, comme dans la Fédération de Russie, nos
entités fédérées adoptent leurs propres lois électorales pour leurs propres
élections.
Le russe est la seule langue officielle de la Fédération de Russie, mais
l'article 68 de votre Constitution permet à chacune de vos républiques de
choisir, en plus du russe, d'autres langues officielles pour usage au sein de
leurs propres institutions. Au Canada aussi, les droits linguistiques sont
conciliables avec les différences entre les provinces.
Au Canada, tant la souveraineté des provinces dans leurs
propres champs de compétence que le multiculturalisme de la population sont
reconnus dans la Constitution. Les pratiques culturelles contraires aux droits
fondamentaux ne sont pas admises pour autant. Il ne serait pas accepté, par
exemple, que la polygamie ou les mutilations corporelles soient permises dans
une province ou pour un groupe de citoyens.
Pour illustrer davantage comment les droits fondamentaux peuvent se conjuguer
avec le respect des différences, je vais utiliser l'exemple de la Charte
canadienne des droits et libertés.
2. La Charte canadienne des droits et
libertés et le principe du fédéralisme
Une charte des droits et libertés a été enchâssée dans la Constitution
canadienne en 1982. Elle reconnaît la primauté des libertés et droits
fondamentaux et autorise les tribunaux à invalider, par exemple, toute mesure législative
qui n'y serait pas conforme. Plusieurs ont prédit que cette charte exercerait
une pression uniformisante qui empêcherait les provinces de mettre en œuvre
leurs propres politiques et priorités. On annonçait, à tort, que la logique
de la Charte allait être contraire à celle du fédéralisme et qu'au
nom de l'égalité des droits, les jugements et avis rendus par la Cour suprême
du Canada allaient, peu à peu, entraîner l'uniformisation des lois. Une telle
crainte fut l'une des raisons pour lesquelles ni le gouvernement ni l'Assemblée
nationale du Québec n'ont accepté d'appuyer les modifications
constitutionnelles de 1982.
Au départ, la méfiance était telle que les gouvernements provinciaux avaient
exigé et obtenu l'enchâssement d'une clause dérogatoire. Cette clause permet
au Parlement canadien ou à une législature provinciale de déclarer expressément
dans une loi que la totalité ou une partie de la loi s'appliquera « nonobstant
» certaines dispositions de la Charte; la dérogation est en vigueur
pour cinq ans et peut être renouvelée par la suite. Dans les faits, le
prestige de la Charte est devenu si grand que tous les gouvernements, y
compris celui du Québec, hésitent fortement à utiliser cette clause dérogatoire.
En effet, les Canadiens ont rapidement vu dans la Charte l'une de leurs
institutions les plus fondamentales. Elle est devenue très populaire partout
au pays, y compris au Québec. Par exemple, dans un sondage mené en 1999 par
l'Institut de recherche en politiques publiques sur les attitudes des Canadiens
face aux tribunaux et la Charte canadienne des droits et libertés,
à la question « D'une façon générale, pensez-vous que la Charte
est une bonne chose ou une mauvaise chose? », 92 % des Canadiens (dont 93
% des Québécois) étaient d'avis qu'il s'agissait d'une bonne chose.
Mais la Charte n'a pas transformé le Canada en pays unitaire et
centralisé pour autant. Le contraire s'est produit. La Charte, et
l'interprétation qu'en a fait la Cour suprême, ont marqué un
approfondissement de la pratique du fédéralisme, en créant une jurisprudence
« qui favorise la diversité et renforce l'autonomie provinciale »(4)
[traduction], pour reprendre les termes de James Kelly, professeur de science
politique à l'Université Brock, à St. Catharines (Ontario). Celui-ci a calculé
que « peu fréquents sont les cas où les tribunaux ont
annulé des lois provinciales et, plus important encore, les annulations ne
s'appliquaient pas dans les principaux champs de compétence provinciale »(5)
[traduction]. En fait, les lois fédérales ont été plus souvent invalidées
que les lois provinciales par la Cour suprême en vertu de la Charte(6).
Il est certes arrivé à la Cour d'invalider des lois provinciales parce
qu'elles contrevenaient à la Charte. Mais elle a établi que les
provinces pouvaient appliquer des solutions différentes à des problèmes
politiques similaires sans que cela ne conduise à une discrimination : « Manifestement,
dans un système fédéral, les distinctions entre les provinces ne donnent pas
automatiquement naissance à une présomption de discrimination. Le paragraphe
15(1) de la Charte, bien qu'interdisant la discrimination, n'apporte
aucune modification au partage des pouvoirs entre les gouvernements »(7).
Par exemple, la Cour a statué que, dans toutes les provinces et tous les
territoires, les policiers étaient tenus d'informer les accusés des services
d'aide juridique qui leur sont accessibles, car le droit d'avoir recours sans délai
à l'assistance d'un avocat et d'être informé de ce droit est fondamental;
mais conformément à la pratique du fédéralisme, la Cour a reconnu que ces
services d'aide pouvaient varier d'une province à l'autre.(8)
Lorsque la Cour a invalidé des lois provinciales, l'effet net fut souvent le
renforcement de la diversité au sein de chacune de ces provinces. En
reconnaissant aux minorités francophones des provinces anglophones le droit au
contrôle de leurs écoles et de leurs commissions scolaires, ou en exigeant du
gouvernement albertain qu'il interdise la discrimination fondée sur
l'orientation sexuelle, ou en reconnaissant des droits aux peuples autochtones,
la Cour n'a pas uniformisé le Canada, elle en a au contraire consolidé
l'hétérogénéité.
Dans le cas du Québec, la Cour a tenu compte de son caractère distinct, comme
l'ont reconnu explicitement deux anciens juges en chef et la juge en chef
actuelle, la très honorable Beverley McLachlin. La Cour n'ignore pas le
contexte tout à fait particulier de cette province, où tant les
francophones que les anglophones sont en droit de demander des protections
linguistiques. Les francophones sont certes majoritaires au Québec, où ils
forment 82 % de la population, mais ils sont minoritaires au Canada et très
minoritaires en Amérique du Nord. Les anglophones du Québec sont certes
majoritaires sur le continent nord-américain et dans leur pays, mais non pas
dans leur province. La Cour a jugé, par exemple, que, s'il est légitime pour
le gouvernement du Québec d'exiger que le français soit bien visible, et même
prédominant, dans l'affichage commercial, il ne serait pas justifié pour
autant qu'il bannisse l'anglais ou d'autres langues.
En somme, la Cour a statué que « ce qui peut bien
fonctionner dans une province (ou dans une partie de son territoire) peut tout
simplement ne pas fonctionner dans une autre sans contrecarrer indûment le régime
de la loi »(9). Elle a explicitement
reconnu « la valeur de la diversité qui est à la base du partage des compétences
»(10).
Conclusion
J'ai tenté, aujourd'hui, de faire valoir que nos deux fédérations, malgré
tout ce qui les différencie, font face au même défi : celui de garantir la
primauté des droits fondamentaux tout en respectant la diversité du pays. Je
crois avoir démontré que cette conciliation était non seulement possible mais
aussi souhaitable.
Le fédéralisme favorise la concurrence des idées, la recherche plurielle des
meilleures façons de faire, l'entraide dans le respect mutuel, autant de
valeurs compatibles avec la démocratie et qui la nourrissent en retour. La quête
permanente de ces valeurs nous pousse à constamment approfondir les différentes
formes de la démocratie. J'ai voulu montrer que, chez nous, la Charte
canadienne des droits et libertés, ainsi que l'interprétation qu'en a
fait la Cour suprême, ont imprimé à notre fédéralisme une nouvelle vitalité
respectueuse tant de la justice pour tous que de la diversité des solutions,
des contextes et des besoins.
Rousseau affirmait : « Où je vois le beau, le bien, le vrai, là est ma
patrie. » Tocqueville a écrit : « Je regarderais comme un
grand malheur pour le genre humain que la liberté dût en tous lieux
se produire sous les mêmes traits. » Je crois, avec Rousseau, qu'il y a
des droits universels, valables pour tous les humains, mais en même temps je
pense, avec Tocqueville, que la quête de ces droits doit être plurielle.
C'est dans cet esprit que j'envisage une collaboration fructueuse entre nos deux
fédérations. Cette collaboration prendra notamment la forme d'une Déclaration
commune sur la coopération en matière de fédéralisme qui sera
émise la semaine prochaine à Moscou. Longue vie à nos deux fédérations!
Notes
1. The Gazette, 8 février
1939, cité par Robert Lévesque et Robert Mignier, Camillien et les années
vingt suivi de Camillien au Goulag : cartographie du houdisme, Montréal,
Les Éditions des Brûlés, 1978, p. 159, et cité en traduction française
par Claude-V. Marsolais dans « Les inclinations fascistes de
Camillien Houde et son internement durant la guerre », Bulletin
d'histoire politique, printemps/été 1995, vol. 3, nos
3/4, p. 153.
2. Voir à ce sujet Thomas R.
Berger, Liberté fragile : droits de la personne et dissidence au Canada,
Montréal, Hurtubise HMH, 1985, pp. 162-164 et pp. 186-192.
3. Saumur c. La cité de
Québec, (1953), 2 R.C.S., p. 329, cité en traduction française dans François
Chevrette et Herbert Marx, Droit constitutionnel : Notes et jurisprudence,
Montréal, Les Presses de l'Université de Montréal, 1982, p. 1302.
4. Kelly, James. « The Impact
of Charter Review on Canadian Federalism and Provincial Autonomy: Re-examining
the Centralization Thesis », communication présentée au Congrès annuel de
l'Association canadienne de science politique, Université de Sherbrooke, juin
1999, p. 31.
5. Kelly, James, Ibid,
p. 30.
6. Les professeurs F. L.
Morton, Peter. H. Russell et Troy Ridell ont évalué qu'au cours de la première
décennie de jurisprudence de la Cour suprême en application de la Charte,
23 lois fédérales ont été annulées alors que 18 lois provinciales
l'ont été. Morton, F.L., Russell, Peter H. et Troy Riddell. « The First
Decade of the Charter of Rights, 1982-1992: a Statistical Analysis of
Supreme Court Decisions », communication présentée au Congrès annuel de
l'Association canadienne de science politique, Université de Calgary, juin
1994, citée dans Janet Hiebert, « The Charter and Federalism:
Revisiting the Nation-Building Thesis », in Canada: the State of the
Federation, sous la direction de Douglas M. Brown et Janet Hiebert,
Kingston, Institut des relations intergouvernementales, Université Queen's,
1995, note de fin de page no 14. Et selon James Kelly, : « (...)
de 1990 à 1998, vingt-deux lois fédérales ont été annulées,
comparativement à quatorze lois provinciales au cours de la même période.
» [traduction], op. cit., p. 12. Voir aussi Katherine E. Swinton, The
Supreme Court and Canadian Federalism: The Laskin-Dickson Years, Toronto,
Carswell Publishing, 1990, pp. 342-343.
7. Haig c. Canada
[1993] 2 R.C.S. 1046.
8. Kelly, James, op. cit.,
pp. 26-29.
9. R. c. Edwards Books and
Art Limited [1986] 2 R.C.S. 802.
10. R. c. S.(S.)
[1990] 2 R.C.S. 288.
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