II
Le renouveau de la fonction publique ne s’effectuera pas simplement au moyen de mesures législatives et administratives... II exigera des changements fondamentaux d'attitudes de la part des fonctionnaires, des ministres, des parlementaires et, au bout du compte, du public 3.
1991: Événements marquants
L'année 1991 a été une année au cours de laquelle les mesures prises dans le cadre des compressions budgétaires ont eu un effet direct sur la fonction publique. Les événements de l'année écoulée montrent que la voie du renouvellement est loin d'être sans embûches.
Le budget de 1991
Le budget de 1991 visait en partie à réduire encore davantage les dépenses du gouvernement. Ces réductions étaient nécessaires, non seulement pour maintenir l'ordre dans l'administration financière du gouvernement et pour réduire davantage le déficit, mais également pour montrer aux Canadiens que le gouvernement fédéral était prêt à donner l’exemple du contrôle des dépenses dans ses propres activités, et notamment par rapport aux niveaux de salaire.
Le gel des salaires
Le gouvernement a donc annoncé, après le dépôt du budget, qu’il n'y aurait pas d'augmentation dans les traitements et salaires de la fonction publique, tant pour les syndiqués que pour les non syndiqués, au cours de l'année 1991-1992, et qu'en 1992-1993 et 1993-1994, I'augmentation pourrait atteindre au plus 3 p. 100. Les salaires des sous-ministres et autres titulaires de postes nommés par le gouverneur en conseil ont également été gelés. Plus tard, le gouvernement a annoncé que la rémunération au rendement à l'intention des cadres supérieurs était également suspendue pour une année. La perte de la rémunération au rendement représentait une réduction moyenne de 5 p. 100 dans le salaire net des sous-ministres et des cadres supérieurs.
La réduction de 10 p. 100 du Groupe de la direction
En même temps, on réduisait de 10 p. 100 le nombre de cadres supérieurs au gouvernement. Ces quelque 4 750 hauts fonctionnaires sont placés au-dessous du sous-ministre. Cette diminution signifie que d'ici au 31 mars 1993, il y aura environ 475 cadres supérieurs de moins à la fonction publique. Au 31 mars 1992, on comptait 362 cadres supérieurs de moins.
De plus, on a mis en place un programme de diminution des niveaux de gestion à travers toute l'administration fédérale. Ce programme a permis d'éliminer, à quelques exceptions près, la présence de plus de trois niveaux de gestion sous le sous-ministre dans tous les ministères du gouvernement.
La grève de 1991
Le gel des salaires dans la fonction publique a été fortement critiqué par les chefs des syndicats de la fonction publique. Ils ont fait remarquer que les augmentations consenties par le gouvernement fédéral depuis 1985 avaient été constamment plus faibles que celles consenties dans le secteur privé ou dans les fonctions publiques provinciales. Ils ont souligné que malgré l'image d'une fonction publique surpayée et sous-utilisée, le salaire moyen des membres des syndicats était bien plus bas que ne le voulait l’opinion courante 4 .
Malgré les efforts des deux côtés pour éviter un arrêt de travail désastreux, la fonction publique connaissait, en septembre 1991, sa première grève nationale en plus de dix ans, lorsque les membres de l'Alliance de la fonction publique du Canada ont entrepris une grève légale pour montrer leur désaccord avec la position prise par le gouvernement en matière de salaires.
La grève a représenté un événement important, tant pour les fonctionnaires sur les lignes de piquetage que pour ceux qui cherchaient à maintenir les programmes et les services pendant la durée de la grève. Les Canadiens qui n’ont pu obtenir l'accès aux services du gouvernement au cours de la grève ont dû se rendre compte à quel point ils dépendaient de ces services.
La grève a engendré de fortes tensions non seulement sur les lignes de piquetage, mais également au travail après le retour des grévistes. Les cadres de la fonction publique et les employés ont eu à rétablir une atmosphère sereine entre collègues qui s’étaient parfois opposés à propos d'une grève qui a soulevé bien des passions.
L'affaire Al-Mashat
L'affaire Al-Mashat a également retenu l'attention du public en 1991. Ce fut une difficile expérience pour tous les intéressés et dont personne - que ce soit le particulier ou l'institution - n'est sorti indemne. L'affaire a amené beaucoup de gens, tant à l'intérieur qu'à l’extérieur du gouvernement, à s'interroger sur la doctrine régissant la responsabilité des ministres et des fonctionnaires. Les principes sont clairs: les ministres sont responsables devant la Chambre des communes des actions prises au gouvernement et par le gouvernement; les fonctionnaires doivent répondre de leurs actions devant leurs supérieurs, et en dernier lieu devant les ministres. L'annexe III du rapport complémentaire expose très clairement les principes et leur mise en application. Je tiens à attirer l'attention de tous les fonctionnaires afin qu’ils sachent sans l’ombre d'un doute où ils se situent par rapport à la responsabilité de leurs ministres et par rapport à leur propre responsabilité.
Les priorités de l'année écoulée
En mai 1991, j'ai donné aux sous-ministres cinq priorités en ce qui concerne le renouvellement de la fonction publique. Ces priorités étaient les suivantes:
Le document Fonction publique 2000, les progrès réalisés fait état des réalisations dans ces domaines au cours des 18 derniers mois.
Les progrès réalisés dans les cinq domaines prioritaires
Dans certains domaines, tels que dans la réduction des niveaux de gestion, les progrès ont été manifestes: à quelques rares exceptions près, il ne subsiste maintenant plus que trois niveaux de gestion sous celui de sous-ministre. Dans d'autres domaines, tels que dans les normes de service, le rythme des changements a été plus lent, mais il s’accélère maintenant, au fur et à mesure que les ministères se rendent compte des avantages que comporte l'élaboration de normes en consultation avec leurs clients.
On peut également noter des progrès substantiels en ce qui concerne la délégation de pouvoirs. Les délégations des organismes centraux aux ministères ont augmenté en général, dans certains cas de façon notable (sans pour autant toujours satisfaire la direction des ministères). La délégation au sein des ministères varie, comme c'est d'ailleurs de mise. La situation est différente dans les divers ministères, et la capacité des gestionnaires (aux différents niveaux dans les différents ministères) d'exercer correctement les responsabilités déléguées varie en fonction de leur expérience, de leur formation et de l’étendue des programmes. Je m'attends à d'autres progrès dans ce domaine au cours de l'année prochaine.
La désignation « conseils chargés du changement » s’applique aux forums ministériels réunissant un groupe représentatif d'employés et ayant pour but d'encourager l'innovation et le renouvellement, particulièrement dans les domaines ayant trait à la gestion des personnes. Dans presque tous les cas où on a eu recours à ce type de groupements, ils se sont révélés utiles dans la mise en branle et le renforcement du processus de changement dans les ministères. Je m'attends à ce qu'ils deviennent une caractéristique permanente de la bonne gestion au gouvernement.
C'est dans le domaine du perfectionnement professionnel que les résultats sont les plus incertains. D'un côté, de nombreuses mesures positives ont été prises par les ministères et les organismes en vue d'améliorer la formation et le perfectionnement, de promouvoir la mobilité et de mieux utiliser les ressources humaines. Ces initiatives sont décrites dans le rapport complémentaire. Bon nombre de ces nouveaux programmes ont déjà eu un effet positif sur les emplois et les carrières des fonctionnaires . Ce sont des réalités, et non des plans ou des déclarations de bonnes intentions.
D'un autre côté, la portée de ces initiatives est demeurée limitée. Ceci est particulièrement vrai dans des domaines tels que l'équité en matière d'emploi et le perfectionnement professionnel à l'intention des employés du soutien administratif. Je ne suis pas encore prêt à dire que nous tirons tout le profit possible de l' immense réservoir de talents dont dispose la fonction publique. Je ne peux pas dire que nous ayons atteint notre plein régime dans l'acquisition de nouvelles compétences par nos employés. Le domaine du perfectionnement professionnel demeure un enjeu important pour les années à venir.
L'évaluation globale des progrès
Peu après le lancement de cette initiative, j'ai déclaré que Fonction publique 2000 consiste en 10 p. 100 de changements législatifs, 20 p. 100 de changements dans les systèmes, et 70 p. 100 de changements des attitudes et des pratiques au sein des ministères et des organismes 5.
L'objectif d'ensemble de ces changements est d'offrir un meilleur service aux Canadiens et à leur gouvernement. Les sections qui suivent évaluent les progrès réalisés dans cette perspective.
Les améliorations dans le service
La mesure réelle du succès de Fonction publique 2000, ce sont les améliorations véritables apportées au service.
Les améliorations du service sont le fait de chacun des ministres et de leurs ministères, et souvent de chacune des unités de travail et de chacun des employés. Elles ne résulteront pas d'orientations ou de contrôles imposés de l'extérieur du ministère, bien que les organismes centraux puissent faciliter ces améliorations en simplifiant les méthodes, en déléguant plus de pouvoirs au ministère et, généralement, en encourageant l'innovation.
Le rapport complémentaire 6 fait état de nombreux exemples d'améliorations particulières apportées dans différents ministères, tels Revenu Canada, Impôt ou Pêches et Océans. Bon nombre de ces changements comportent des améliorations quantifiables relativement à la sensibilisation aux besoins des clients; ces améliorations pourraient faire l’envie de n’importe quelle grosse organisation du secteur privé.
Les Canadiens se rendent compte de ces améliorations, comme peuvent en témoigner tous ceux qui ont eu affaire récemment à leur service local de perception des impôts. Les formulaires ont été simplifiés, le service est plus rapide, et les innovations techniques sont évidentes. Autres exemples de ces améliorations: les demandes de passeports sont traitées dans les plus brefs délais et les fournisseurs ont accès aux tableaux d'affichage électroniques. Ces améliorations ont été faites malgré une diminution des ressources.
Les Canadiens se rendent compte que chaque dollar qu’ils ont durement gagné et qu'ils doivent payer à l'impôt ne leur rapporte plus autant en programmes et en services qu'il le faisait dans les années passées. Ils ont raison. En 1984, les Canadiens recevaient 1,33 dollars en programmes et en services pour chaque dollar qu'ils payaient en impôt; la différence était empruntée. Aujourd’hui, alors que le gouvernement poursuit son programme de compressions budgétaires, les Canadiens continuent à payer leurs impôts, mais un plus fort pourcentage sert à payer l'intérêt sur la dette. Ce qui signifie pour la fonction publique qu’on ne peut plus améliorer les services en dépensant plus. Nous devons atteindre notre objectif en faisant montre d'un esprit novateur et en supprimant les obstacles bureaucratiques. C'est ce que nous faisons dans le cadre de Fonction publique 2000.
Un engagement en faveur de la consultation
Nous accomplissons des progrès importants dans la voie d'une consultation accrue des Canadiens dans l'élaboration des politiques et l'exécution des programmes. II faut de la patience pour changer les attitudes des gens, et nous avons encore beaucoup de chemin à parcourir avant que nous n’ayons atteint le niveau et la qualité de consultation auxquels les Canadiens et leurs gouvernements s'attendent. Néanmoins, les progrès sont sensibles.
Sous la direction des ministres, de plus en plus de ministères travaillent en collaboration étroite avec leurs clients en vue d'apporter des changements aux programmes ou à l'élaboration de nouveaux programmes.
On peut citer à cet égard la création par Emploi et Immigration Canada de la Commission de mise en valeur de la main-d'œuvre, et de ses bureaux régionaux, dans le but de faire pleinement participer les employeurs et les travailleurs aux décisions concernant l'affectation des fonds de formation. C'est là une toute nouvelle façon de procéder du gouvernement.
II existe d'autres exemples, comme les larges consultations menées par Revenu Canada, Douanes et Accise avant la mise en œuvre de la TPS, et par Statistique Canada dans la préparation du recensement de 1991.
Pour résumer, la fonction publique sert le gouvernement et les Canadiens en s'attachant tout particulièrement aux points de vue des clients. II faut donc de meilleures politiques et de meilleurs programmes et que les Canadiens comprennent mieux leur gouvernement.
Un changement dans la culture organisationnelle
À travers Fonction publique 2000, nous cherchons à créer un environnement dans lequel chacun des fonctionnaires pourra faire preuve de souplesse et d'initiative en prenant un véritable intérêt à se mettre au service des Canadiens.
Le changement est en train de se produire, souvent de façons qui sont difficiles à quantifier mais qui sont néanmoins réelles. Ainsi, de plus en plus d'organismes gouvernementaux font participer les employés à la définition des objectifs ministériels et des niveaux de service; de plus en plus d'entre eux adoptent des mécanismes de rétroaction ascendante et d'autres moyens pour améliorer les communications internes. Tous les ministères en viennent à accepter qu'une décentralisation réussie dépend de la confiance placée dans les employés.
En bien des endroits, il est possible de voir les premiers signes d'une réelle transformation dans la culture de gestion. L'ancien modèle fondé sur « la hiérarchie et la supervision » n'a pas encore tout à fait disparu, mais il est appelé à être remplacé par un nouveau genre de culture institutionnelle dans laquelle les personnes sont considérées comme une ressource précieuse et où les décisions sont prises avec une plus grande participation des fonctionnaires.
La communauté des sous-ministres
Les sous-ministres relèvent directement des ministres; ils sont responsables de la direction d'institutions dotées de budgets qui peuvent atteindre des milliards de dollars et comptant des dizaines de milliers d'employés; ils exercent des responsabilités légales de gestion qui leur sont attribuées par le Conseil du Trésor et par la Commission de la fonction publique; ils traitent quotidiennement avec des groupes clients de toutes sortes. En donnant l’exemple des valeurs de Fonction publique 2000, les sous-ministres peuvent montrer à tous leurs employés que le processus de réforme et de renouvellement est bien vivant dans leur ministère. Pour toutes ces raisons, ils jouent un rôle clé dans le processus d'ensemble du renouvellement de la fonction publique.
L'une de mes priorités personnelles a été l'établissement de meilleures communications au niveau supérieur. Pour cela, j'ai eu recours à des petits déjeuners hebdomadaires réunissant tous les sous-ministres, à des retraites annuelles, à des séances semestrielles avec la communauté des sous-ministres adjoints et à divers autres mécanismes. Un leadership efficace est fondé sur de bonnes communications et sur une approche collégiale du travail. C'est là l'un des principes de Fonction publique 2000.
Depuis ma nomination au poste de greffier, j'ai accordé une attention particulière à la gestion de la communauté des sous-ministres. Ce groupe de 50 personnes comprend environ 30 sous-ministres et environ 20 autres personnes occupant des postes de sous-ministres associés ou exécutant d'autres fonctions supérieures. L'un des objectifs clés de Fonction publique 2000 a été d'assurer que les hommes et les femmes à ces niveaux supérieurs de la fonction publique possèdent les talents de chefs, de communicateurs et de gestionnaires nécessaires pour diriger les institutions du gouvernement dans les années à venir.
Je suis particulièrement heureux de voir les progrès que nous avons accomplis pour ce qui est de la représentation des femmes dans la communauté des sous-ministres. À l'heure actuelle, 10 des 50 sous-ministres, soit 20 p. 100 sont des femmes. Ce pourcentage est supérieur à celui du Groupe de la direction et on peut dire que la représentation des femmes est environ deux fois plus importante qu 'en 1984. Je m’engage à obtenir des résultats similaires en ce qui concerne les membres des autres groupes désignés aux termes de la politique d'équité en matière d'emploi.
La représentation des sous-ministres francophones est restée sensiblement la même entre 1984 et 1991, soit environ 30 p. 100.
J'ai aussi tenu, et c'est une autre de mes priorités, à ce que les sous-ministres restent plus longtemps en poste. En 1986, les sous-ministres restaient en poste 18 mois en moyenne; en 1991, la durée moyenne de présence en poste avait été portée à 29 mois et environ 40 p.100 des sous-ministres occupaient leur emploi depuis trois ans ou plus. Cette augmentation régulière de la durée des fonctions a laissé davantage de temps aux sous-ministres pour bien connaître le ministère dont ils sont responsables et pour mieux gérer toute la gamme de ses activités. Elle a également permis aux ministres et aux sous-ministres de mieux se connaître et de mieux fonctionner en équipe.
Une réforme réussie doit se faire de haut en bas comme de bas en haut. En affirmant clairement la responsabilité des sous-ministres en ce qui concerne la qualité de leur gestion des personnes et des organisations, nous transmettons à toute la fonction publique le message que la réforme constitue une priorité permanente.
Les mesures législatives
Le 18 juin 1991, le gouvernement présentait le projet de loi C-26 sur la réforme de la fonction publique. Ce projet de loi polyvalent modifie la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique ainsi que la Loi sur les biens de surplus de la Couronne, de façon à concrétiser dans la réglementation les buts et les valeurs de Fonction publique 2000. Le projet de loi a été soumis à un long processus de consultation avec les employés et avec les syndicats de la fonction publique.
L'entrée en vigueur du projet de loi C-26 créera le cadre réglementaire nécessaire à un régime moderne de la gestion du personnel dans la fonction publique. Ce cadre autorisera des changements de classification, dans le but d'accroître la mobilité et les possibilités de carrière des employés. Il permettra également la mutation rapide des employés d'un poste à un autre au même niveau, avec leur accord. Il jettera les bases juridiques de la création des programmes d'équité en matière d'emploi. Il simplifiera les négociations collectives et rendra possible une résolution des conflits plus simple et plus constructive. Enfin, il uniformisera les dispositions concernant la cessation d'emploi et la rétrogradation.
II serait trop long d'énumérer tous les changements que la Loi sur la réforme de la fonction publique introduira dans l'administration publique, mais qu’il suffise de dire que ces mesures législatives auront un effet très positif sur le fonctionnement de l'administration publique dans les années à venir.
Les systèmes
Ici encore, nous avons franchi quelques étapes importantes. Parmi les plus marquantes figurent:
L'un des domaines où il est essentiel de réaliser des progrès au cours de l'année qui vient est celui de la classification. De toutes les réformes entreprises depuis le dépôt du Livre blanc, la classification est l'une des plus importantes. Une structure plus simple contribuera à donner une plus grande souplesse aux organisations; elle améliorera la mobilité et les possibilités d'avancement.
Le consensus sur la nécessité d'une réforme
Pour des milliers de fonctionnaires, Fonction publique 2000 est devenu le cadre de référence qui leur permet de justifier les changements qu’ils veulent apporter dans leur milieu de travail. Les buts et les valeurs de Fonction publique 2000 sont cités non seulement par les gestionnaires qui recherchent une plus grande efficacité ou une plus grande productivité, mais également par les employés, qui sont peut-être les premiers intéressés à la qualité de leur milieu de travail et à la qualité des services rendus aux Canadiens.
Bien sûr, ceci ne veut pas dire que tous les fonctionnaires ou que tous les syndicats de la fonction publique appuient sans réserve les changements faits jusqu'ici, ou ceux qui sont actuellement proposés au Parlement. Étant donné les événements de l'année écoulée, et le fait que le changement apporte toujours des bouleversements et apparaît souvent comme menaçant, il serait illusoire de s'attendre à l'adhésion totale de tous les concernés.
Mais même ceux qui demeurent critiques à l'égard de la façon dont s’est enclenché le processus de réforme ne nient pas la nécessité d'un changement au sein de la fonction publique. À cet égard, les nombreux points d'entente pour toutes les parties, tels que le besoin d'une réforme de la classification, le besoin de simplifier les méthodes de travail, le besoin de se concentrer sur le service et celui d'investir dans la formation, et l'importance de bonnes communications, montrent de façon plus éloquente que tout énoncé de politique ou tout sondage auprès des employés que la réforme de la fonction publique ne constitue pas une option, mais bien une nécessité.
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