Lois et règlements : l’essentiel

Comment les projets de loi sont-ils rédigés?

Qui sont-ils?

Cette appellation regroupe une bonne variété de fonctionnaires appartenant au ministère responsable du projet de loi. Ces fonctionnaires sont chargés, dans tel ou tel secteur de leur ministère, de l'élaboration des objectifs qui donneront lieu au projet de loi. On les appelle le plus souvent les « responsables de programmes ».

Connaissance du sujet

Les responsables de programmes maîtrisent bien les différents aspects – organisationnels et opérationnels – du sujet traité. En outre, leur connaissance des rouages de leur administration leur permettra de bien guider les chargés de projet et les légistes, et d'adresser aux personnes compétentes les questions auxquelles il leur est difficile de répondre.

Ils devraient avoir facilement accès aux instances supérieures du ministère; cela leur permettra d'obtenir rapidement soit des réponses, soit des décisions sur les orientations, les objectifs ou les priorités. En effet, de nombreuses questions se posent immanquablement en cours de rédaction, qui nécessitent une intervention rapide.

Qui sont-ils?

Chaque ministère ou organisme fédéral est doté d'un service juridique formé de conseillers juridiques relevant du Secteur des activités juridiques du ministère de la Justice.

Quel est leur rôle?

Les conseillers juridiques expliqueront le fonctionnement et les impératifs de la filière législative. Ils informeront les intéressés des contraintes de temps inhérentes au processus rédactionnel et veilleront à ce que les instructions de rédaction soient formulées le plus soigneusement possible.

Ils expliquent aux responsables du dossier les effets éventuels de certaines dispositions sur le plan juridique, et amènent les responsables du dossier à réorienter ou à rectifier celles qui sont susceptibles de poser problème sur le plan juridique, notamment au regard de la Charte canadienne des droits et libertés.

Par exemple, lorsqu'une disposition du projet de loi risque de porter atteinte à des droits fondamentaux, il appartient aux conseillers juridiques ministériels de sensibiliser les fonctionnaires à la nécessité, en cas de contestation judiciaire, de démontrer le caractère nécessaire et raisonnable, aux termes de l'article premier de la Charte, des limites ainsi posées, et de colliger les justifications voulues. Ils les assistent aussi dans la mise en œuvre du système d'appui au Cabinet (voir Questions d’ordre constitutionnel et système d’appui au Cabinet au chapitre 2.2).

Enfin, les conseillers juridiques sont bien placés pour rappeler l'importance de constituer une équipe de chargés de projet qui connaisse bien tous les éléments de la filière législative; le succès de l'entreprise en dépend. Ils insisteront également sur la situation de bilinguisme et de bijuridisme propre au Canada et sur les aspects dont il faut tenir compte à cet égard pour obtenir un produit de qualité (voir Qu'est-ce que la corédaction? dans ce chapitre).

Qui sont-ils?

Le plus souvent, les chargés de projet sont les conseillers juridiques du ministère de la Justice détachés auprès du ministère responsable du projet de loi. Comme il s'agit d'un document juridique complexe, le ministère a avantage à confier à ses juristes, qui connaissent bien les domaines visés de même que les difficultés juridiques qu'ils peuvent receler, le soin de formuler les instructions devant guider la rédaction du projet et de commenter les deux versions des avant-projets successifs.

Par ailleurs, lorsque ce sont des fonctionnaires ministériels qui agissent à titre de chargés de projet, ils doivent communiquer avec le directeur du service juridique ministériel le plus tôt possible. Faute de pouvoir lui-même se joindre à l'équipe des chargés de projet, le directeur désignera des conseillers juridiques d'expérience qui, outre leur capacité de s'exprimer dans les deux langues officielles, connaissent bien le sujet à traiter.

Combien devrait-il y en avoir?

Le nombre des chargés de projet varie en fonction de la portée et de la complexité de la mesure législative envisagée, mais, de façon générale, devrait être restreint. Leur rôle consistant à communiquer aux légistes les décisions arrêtées par le ministère parrain, les réunions risquent, s'ils sont trop nombreux, de prendre l'allure de discussions sur les orientations.

Il arrive par ailleurs que, en raison du sujet traité, un projet intéresse plusieurs ministères, auquel cas chacun d'eux peut vouloir désigner son propre chargé de projet.

Pourquoi devraient-ils être bilingues?

Les chargés de projet doivent être en mesure de travailler dans les deux langues officielles. La Directive du Cabinet exige que les projets de loi soient élaborés dans les deux langues officielles. Elle exige aussi que les ministères parrains possèdent les connaissances et habiletés nécessaires pour :

• donner des instructions dans les deux langues officielles;
• répondre aux questions des légistes dans les deux langues officielles et à celles relatives aux deux systèmes juridiques en place;
• procéder à l’appréciation critique des deux textes.

Nous verrons qu'une bonne connaissance du français et de l'anglais chez les principaux intervenants facilite le travail des légistes. Le projet de loi sera de meilleure qualité et pourra probablement être obtenu dans de meilleurs délais.

Le travail des légistes de la Section de la législation consiste à rendre en forme et en style législatifs les orientations de l'exécutif. Les légistes sont des partenaires actifs des chargés de projet, partageant avec eux la responsabilité d’assurer la mise en œuvre de ces orientations au moyen du projet de loi.

Ils ont aussi pour rôle de veiller à la cohérence et à l'uniformité des lois fédérales, ainsi qu'à leur équité, et ils doivent faire en sorte qu'elles ne portent pas atteinte à la réputation du système juridique. Chargés de la mise en œuvre d’un certain nombre de politiques publiques et de principes juridiques, ils jouent un rôle de conseil auprès des chargés de projet (voir Autres considérations d’ordre juridique et politique au chapitre 2.2).

De la sorte, ayant à l'esprit l'efficacité globale du processus, les légistes fourniront de précieux conseils aux fonctionnaires ministériels sur les points suivants :

• les délais nécessaires à la rédaction et à l'impression du projet de loi;
• l’efficacité des dispositions proposées pour atteindre les objectifs visés;
• le choix d'une solution globale ou ponctuelle pour résoudre tel ou tel problème;
• la forme que pourrait prendre les dispositions;
• l'insertion de certains types de dispositions dans le projet de loi envisagé.

Comme ils sont plus détachés face aux objectifs et orientations, les légistes pourront aider à mettre les choses en perspective. En effet, il leur est généralement plus facile de trouver une formulation que comprendront les parlementaires, les magistrats et le public. Leur formation les pousse à rechercher la clarté et la certitude dans l'expression de la règle de droit. Pour cela, ils s'appuient notamment sur des conventions de rédaction adaptées à la législation et tiennent compte des règles et principes d'interprétation reconnus par les tribunaux.

La filière législative exige souvent une réaction rapide face aux problèmes qui surviennent. Vu l’influence déterminante que peuvent avoir les légistes sur les orientations, il importe de les consulter au plus tôt dans ces circonstances. Il est plus difficile d'infléchir les orientations en aval qu’en amont!

Les jurilinguistes de la Direction des services législatifs du ministère de la Justice sont des spécialistes de la langue juridique dont la mission fondamentale consiste à aider les rédacteurs législatifs à exprimer la règle de droit de la meilleure façon possible. Ils veillent à la qualité linguistique des textes législatifs, notamment en ce qui a trait au style, à la terminologie et à la phraséologie propres à la rédaction législative et aux sujets traités, et assurent la concordance des versions française et anglaise des textes.

Les services des premiers jurilinguistes ont été retenus dans la foulée de la mise en œuvre de la corédaction, en raison de l'état de dépendance dans lequel le français avait été relégué pendant des décennies. En effet, malgré la règle constitutionnelle voulant que la version française et la version anglaise d'un texte législatif fassent également autorité, des traductions hâtives avaient émaillé les textes législatifs d'anglicismes étranges et de tournures boiteuses difficiles à extirper. Les jurilinguistes se sont donc vu confier la mission d’assurer, pour l’avenir, le caractère authentique et idiomatique de la version française. Plus récemment, toutefois, avec l’essor des mouvements en faveur de la lisibilité, le besoin d’un appui analogue pour la version anglaise s’est fait jour. C’est dans ce contexte qu’a été créé, en 1998, le Service de jurilinguistique, formé de jurilinguistes travaillant sous la direction du jurilinguiste en chef et conseiller législatif, lequel relève du premier conseiller législatif.

Les jurilinguistes se tiennent au courant de l'évolution de la langue à l’égard tant des sujets traités que du droit et de la législation et, à la faveur des recherches qui s’imposent, conseillent les rédacteurs dans le cadre de la révision systématique des textes législatifs ou à l’occasion de demandes ponctuelles. Certes, leurs recommandations n'ont pas force obligatoire et les rédacteurs restent maîtres de leur dossier; il n’en reste pas moins que ce sont la justesse de leurs interventions et leur très haute compétence qui ont amené une amélioration considérable de la qualité des textes fédéraux.

Les réviseurs législatifs, du Service de révision et de publication de textes législatifs de la Direction des services législatifs du ministère de la Justice, fournissent un appui aux rédacteurs législatifs en révisant les projets de loi et de règlement. Le Service est aussi responsable de l'impression des lois fédérales et de la mise à jour des lois et règlements fédéraux.

Les réviseurs législatifs assurent un service de révision aux rédacteurs. Cette révision a pour but, d'une part, de corriger la grammaire, l'orthographe et la syntaxe et, d'autre part, de veiller à l'uniformité du langage, à la clarté et au style du texte et à l'expression logique des notions qu'il comporte. En outre, les réviseurs vérifient les formules d'encadrement, les renvois internes, les citations historiques et les notes explicatives, veillent à la conformité des textes aux modèles, à l'application des normes et conventions en matière de rédaction législative et à la correction de la présentation des textes législatifs. En outre, ils révisent les motions d'amendement des projets de loi et vérifient la réimpression des projets par suite du dépôt du rapport des comités parlementaires.

En plus d’exercer ces fonctions de révision, les paralégistes du Service appuient les légistes de diverses autres façons, notamment en rédigeant les modifications connexes et les notes explicatives de projets de loi d’envergure.

Le Service est également chargé de superviser l'impression des projets de loi avant leur dépôt au Parlement et des lois après leur sanction royale. Les lois fédérales sont publiées dans leur version « sanctionnée », dans la Gazette du Canada et dans le recueil annuel. S'ajoute à ces publications la codification administrative des Lois constitutionnelles de 1867 à 1982 et le Tableau des lois d'intérêt public et des ministres responsables, ouvrage de référence indispensable.

Enfin, le Service tient à jour l'ensemble des lois et règlements fédéraux, avec index historiques des modifications, à titre d'outil de travail pour la rédaction des projets de loi.

Le directeur de la Section de la législation attribue les dossiers une fois que les mesures proposées par un ministère ont reçu l'aval du Cabinet.

Chaque dossier est attribué à deux légistes : l'un est responsable de la version française et l'autre, de la version anglaise. Exceptionnellement, il arrive que plusieurs équipes de légistes se voient confier le soin de rédiger certains projets de loi de grande envergure.

Le choix est déterminé notamment par :

• la charge de travail et l'expérience des légistes;
• la complexité, la nature et l'urgence du projet en cause.

Rappelons que si la Section de la législation n'encourage pas la spécialisation par domaine ou par portefeuille, un légiste pourra se voir attribuer un projet en raison de son expérience dans le domaine ou dans un domaine connexe.

Il est une constante que les légistes déplorent : le manque de temps dont ils disposent pour rédiger le projet de loi. Les échéanciers de rédaction sont fonction des priorités établies par le leader du gouvernement à la Chambre des communes, et approuvées par le Cabinet.

On oublie trop souvent qu'un projet de loi est un peu comme un livre : une fois les grandes lignes arrêtées, il faut encore l'écrire et le publier! Le temps requis pour la rédaction d'un projet de loi varie en fonction de la nature et de la complexité du sujet traité, de la qualité des instructions de rédaction et des commentaires reçus des chargés de projet, ainsi que des impératifs politiques propres à sa genèse. Mais il faut, dans tous les cas, allouer suffisamment de temps à la phase rédactionnelle pour qu’un travail acceptable puisse être accompli, faute de quoi la qualité du texte et son efficacité risquent d'en souffrir.

La phase rédactionnelle d’un projet de loi prend fin avec l’impression des diverses épreuves. Chacune s’intercale avec les révisions effectuées par les légistes, les jurilinguistes, les réviseurs législatifs et, bien sûr, les chargés de projet. Il importe de prendre en compte le temps nécessaire à cette étape cruciale du processus. Il s’agit en effet du contrôle de la qualité. Du texte, bien sûr, mais aussi de la substance véhiculée par le texte. Ce n’est très souvent qu’à cette étape que les organismes centraux (le Bureau du Conseil privé, le Secrétariat du Conseil du Trésor, le ministère des Finances) peuvent apprécier les détails de la mesure proposée.

Il n’est donc pas exagéré de planifier une période pouvant aller jusqu’à trois semaines pour la phase dite « d’impression » du projet. La facture officielle du texte a souvent pour effet de susciter un examen plus poussé des détails de la proposition.

Avant de faire projections et promesses, les chargés de projet devraient discuter avec les légistes de l'échéancier envisagé. Une fois sensibilisés aux exigences de la rédaction législative, ils seront en mesure de traiter de la question avec leur ministère de façon plus réaliste. Il importe de ne pas sous-estimer les délais nécessaires pour obtenir un texte correct et efficace.

Parmi les éléments dont il faut tenir compte, on retiendra :

• les priorités législatives du gouvernement;
• le calendrier parlementaire : http://www.parl.gc.ca/information/about/process/house/calendar/calpre-f.htm;
• le calendrier du ministère responsable du projet;
• la charge de travail des légistes;
• le travail de rédaction, pour le légistes, et de relecture, pour le ministère parrain et les organismes centraux;
• le travail de relecture et de comparaison des deux versions;
• l'impression;
• le nombre de ministères intéressés;
• si le Cabinet a autorisé la tenue de consultations sur le texte du projet, le temps requis pour celles-ci.

Pour toute question sur la priorité à donner à un projet de loi, on consultera le directeur de la Section de la législation et le secrétaire adjoint du Cabinet (Législation et planification parlementaire/Conseiller) qui pourront, de concert, en décider à la lumière des éléments qui précèdent. L’approbation du leader du gouvernement à la Chambre des communes est sollicitée au besoin.

Le mémoire au Cabinet, confirmé par le rapport de décision, a pour effet d'autoriser la Section de la législation à rédiger un projet de loi. On peut donc dire que l'obtention de cette décision constitue le préalable à l'intervention des légistes.

Il faut préciser que les circonstances font parfois que les légistes commenceront à rédiger avant cette étape. Le leader du gouvernement à la Chambre des communes peut en effet autoriser l’affectation de légistes avant l’approbation du mémoire au Cabinet. Le ministère parrain doit contacter le Secrétaire adjoint du Cabinet (Législation et planification parlementaire/Conseiller), qui consulte alors le directeur de la Section de la législation.

La technique de rédaction des projets de loi utilisée à la Section de la législation est ainsi désignée car elle se caractérise par la rédaction conjointe du projet de loi par une équipe de deux légistes, l'un, généralement civiliste, étant responsable de la version française et l'autre, généralement formé en common law, responsable de la version anglaise. Cette technique vise à assurer la qualité rédactionnelle des deux versions et la prise en compte des deux systèmes juridiques canadiens, le droit civil et la common law.

Suivant l'article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867, les lois fédérales doivent, sous peine d'inconstitutionnalité, être adoptées, publiées et imprimées simultanément en français et en anglais.

Il faut par ailleurs se rappeler que, les deux versions étant d'égale valeur, les tribunaux interpréteront et appliqueront chacune d'elles, d'où l'importance de s'assurer que toutes deux sont le reflet fidèle des intentions gouvernementales.

En 1976, en raison de critiques sévères formulées par le commissaire aux langues officielles, le ministère a mis sur pied un groupe de travail dont la tâche consistait à proposer une méthode propre à respecter l'égalité du français et de l'anglais tout au long de la filière législative afin de remettre au gouvernement des projets de loi de la plus haute qualité possible. Après avoir constaté qu'il n'y avait pas de solution magique, le comité a recommandé la corédaction, méthode originale que d'autres pays ont adoptée depuis.

La corédaction est une technique de rédaction en contexte de bilinguisme maintenant bien ancrée au fédéral et qui a depuis longtemps fait preuve de son efficacité. Elle permet en effet de refléter le statut d'égalité des deux langues officielles consacré par la Loi sur les langues officielles, puis par la Charte canadienne des droits et libertés (voir le chapitre 1.2 : Cadre juridique de l’intervention législative).

Le but de la corédaction est de permettre la production, moyennant une étroite et constante collaboration entre les deux légistes, des projets de loi en deux versions originales et autonomes. Chacune reflète l'intégralité des instructions ministérielles, dans le plus grand respect des règles propres au génie de la langue dans laquelle elle est rédigée, ainsi que de la réalité bijuridique canadienne.

En corédaction, aucune des deux versions n'est la traduction de l'autre. Le texte de départ n'est pas, contrairement à ce qui se passe en traduction « classique », immuable : chaque corédacteur amène son collègue à modifier et à améliorer son texte.

Les deux versions comportent les mêmes titres et rubriques, les mêmes articles et les mêmes paragraphes. Bien qu’il ne soit pas nécessaire que les alinéas et autres sous-divisions de chaque version soient parallèles, on favorise l’équivalence structurelle des deux versions de façon à en faciliter la lecture.

Le principal atout de la corédaction est que chaque projet de loi est soigneusement pensé et rédigé par deux légistes d'expérience au lieu d'un seul. Les deux légistes doivent, du début à la fin du processus, collaborer très étroitement, de sorte que le projet ne peut qu'y gagner en qualité. L’un des légistes coordonne l'ensemble des activités liées à la préparation du projet de loi, mais il n'est pas l'unique responsable du dossier.

Les instructions rédactionnelles du mémoire au Cabinet constituent à la fois le fondement et le cadre du projet de loi. Elles doivent donc être assez larges pour que les légistes puissent donner suite aux objectifs exprimés et fournir le détail de la mesure législative (voir Élaboration des instructions de rédaction au chapitre 2.2).

Il arrive que surgissent, en cours de rédaction, des difficultés que le Cabinet n'avait pas prévues au moment d’approuver les instructions de rédaction. On doit alors consulter le Secrétariat à la législation et à la planification parlementaire et tout autre secrétariat compétent du BCP afin de vérifier si les changements qui pourraient en résulter doivent être soumis à l'approbation du Cabinet.

S’agissant d’amendements qui ont des répercussions sur les orientations et objectifs approuvés par le Cabinet ou qui soulèvent des questions d’orientation générale dont celui-ci n’a pas été saisi, il y a lieu de reprendre les étapes suivies pour le projet de loi original : présentation d’un mémoire au Cabinet, étude par le comité d’orientation initialement saisi, et agrément du Cabinet.

Les amendements importants peuvent toutefois, en cas d’urgence, être directement soumis à l’approbation du premier ministre et du président du comité d’orientation compétent du Cabinet, ainsi qu’à celle des autres ministres concernés.

Il incombe aux chargés de projet de fournir aux légistes les instructions dont ils auront besoin pour mettre au point, sur la base des grandes lignes contenues dans la décision du Cabinet, un texte qui se tienne juridiquement et qui permette de donner effet aux propositions que le ministère parrain a fait approuver par le Cabinet.

Ces instructions sont d'autant plus importantes que celles annexées au mémoire au Cabinet sont normalement, en dépit du soin qu'on a pu mettre à les rédiger, trop générales pour suffire à la tâche (voir Élaboration des instructions de rédaction au chapitre 2.2).

Non seulement les instructions sont un outil indispensable pour le légiste, mais elles fournissent au ministère parrain l'occasion de bien réfléchir aux propositions qu'il souhaite mettre en place et de produire un ensemble cohérent de mesures à prendre pour y parvenir.

Les instructions comportent des renseignements complets et détaillés, avec documents à l'appui, portant notamment sur les points suivants :

• le contexte des mesures envisagées;
• les problèmes à régler et les solutions proposées;
• les objectifs précis du ministère responsable, ainsi que leurs modalités de mise en œuvre;
• les mesures réglementaires envisagées;
• les modifications à apporter à d'autres lois;
• les modèles législatifs pertinents;
• les difficultés d'ordre juridique qui se posent;
• la façon de traiter les manquements à la loi;
• les mesures transitoires à prendre pour faciliter la mise en place des nouveaux mécanismes envisagés.

La qualité des instructions de rédaction déterminera dans une large mesure le respect de l'échéancier fixé pour la réalisation du projet, ainsi que la qualité du texte de loi qui en résultera. C'est pourquoi il est important de les assujettir à un certain nombre de règles.

Les instructions seront le plus complètes possible. Elles feront état des orientations et décisions ministérielles bien arrêtées, à l'exclusion de toute forme de velléité ou de spéculation plus ou moins définie. Elles n'ont pas à comporter tous les détails qui pourraient s'avérer pertinents par la suite; ceux-ci pourront être mis au point à l'occasion des échanges qui auront lieu dans le cadre de l'examen des ébauches successives.

Sur le plan de la forme, pourvu qu'elles soient claires et concises, les instructions ne sont assujetties à aucune règle de présentation particulière.

Dans le cas d'un projet de loi long et complexe, les premières instructions sont communiquées aux légistes par écrit. Par la suite, elles peuvent leur être transmises de vive voix à l'occasion des rencontres de travail destinées à mettre au point la teneur du texte de loi envisagé.

En règle générale, il est à déconseiller de remettre aux légistes des instructions de rédaction sous forme d'avant-projet de loi. Loin d'accélérer le processus, cette façon de faire risque fort de l'alourdir. En effet, les légistes devront d’abord interpréter le texte fourni pour en extraire les orientations avant de commencer à concevoir leur propre texte. Le rôle du chargé de projet consiste à communiquer clairement les orientations et objectifs poursuivis aux légistes. La meilleure façon de ce faire est de communiquer simplement, sans la forme législative.

À la demande des légistes, toutefois, le chargé de projet pourra à l’occasion fournir des modèles législatifs tirés de lois existantes lorsqu'il souhaite obtenir un effet juridique comparable. Dans la mesure où les légistes sont clairement instruits des orientations proposées, le repérage de ces modèles pourra contribuer à faciliter, en cours de rédaction, l’arrimage du projet de loi à l’ensemble du corpus législatif. Il faudra toutefois faire preuve de prudence. Rares sont les modèles qu’on peut importer dans un nouveau cadre législatif sans adaptation.

Le premier légiste au dossier, après consultation de son collègue, convoque les rencontres de travail.

Les deux légistes participent à toutes les réunions. Y participent aussi les chargés de projet et, au besoin, d'autres fonctionnaires du ministère parrain.

Il est indispensable que les deux légistes participent aux discussions au cours desquelles seront exposés et expliqués, avec tout le détail voulu, les positions et points de vue du ministère parrain, de même que les problèmes et situations auxquels le projet de loi est censé apporter des solutions.

Avant chaque rencontre, les fonctionnaires ministériels et, en particulier, les conseillers juridiques étudient les deux versions de l'ébauche, pour s'assurer que toutes deux sont bien conformes aux orientations arrêtées par leur ministère et avalisées par le Cabinet, et pour repérer tout problème d'ordre juridique ou autre qu'elles pourraient comporter. Ils prennent le temps de consulter leurs commettants à cet égard.

Les fonctionnaires ministériels ne doivent surtout pas commettre l'erreur de limiter leur examen à une seule version, en tenant pour acquis que la seconde en sera nécessairement le reflet exact (voir Corédaction au présent chapitre). Chacune doit donc être examinée soigneusement par le ministère parrain, qui devra s'assurer que ses orientations et objectifs sont bien rendus dans les deux langues.

Il est important de garder à l'esprit que, en cas de contestation judiciaire, les tribunaux appliquent et interprètent également les deux versions des textes de loi fédéraux. D'où l'importance de bien s'assurer qu'elles sont toutes deux le reflet fidèle des intentions gouvernementales.

Les légistes encouragent les chargés de projet à être critiques dans leur examen des ébauches qu'ils leur soumettent. Il s'agit de construire, avec l'apport de chacun des intervenants, un texte qui répondra aux besoins du gouvernement et correspondra aux orientations approuvées par le Cabinet.

Les légistes posent toutes les questions qu'ils estiment utiles à leur bonne compréhension des principes et objectifs du projet de loi. Les réponses des chargés de projet préciseront l'intention du ministère et permettront aux légistes de proposer soit des solutions de rechange, soit des solutions plus simples ou plus compatibles avec la législation fédérale existante.

Les réunions se déroulent dans les deux langues officielles. Les chargés de projet doivent donc fournir leurs instructions et commentaires, ainsi que toute documentation pertinente, en français et en anglais. De même, les légistes posent leurs questions ou formulent leurs commentaires dans la langue de leur choix. Le caractère bilingue des réunions ne pose d'ailleurs aucun problème lorsque le choix des fonctionnaires ministériels a été fait sérieusement et judicieusement.

Les deux légistes se consultent, après chaque réunion, pour se mettre d'accord sur la meilleure façon de donner suite aux instructions. Ils consultent les jurilinguistes de façon ponctuelle sur des questions terminologiques, syntaxiques ou autres. Vers la fin du processus rédactionnel, ils soumettent leur texte aux jurilinguistes, de même qu’aux réviseurs législatifs, qui leur feront de nombreux commentaires et suggestions visant à améliorer le texte sur les plans de la grammaire, de la syntaxe, du style, de l'agencement des dispositions, de leur cohérence, etc.

Les deux légistes pourront également consulter les autres sections et secteurs du ministère de la Justice, afin de vérifier certains points de droit qui peuvent survenir en cours de rédaction.

À la lumière du consensus dégagé à la réunion ou des observations formulées sur la dernière ébauche, et sous réserve de leurs autres priorités, les légistes préparent une ébauche.

Les deux versions de chaque ébauche sont expédiées simultanément aux chargés de projet.

Puis, il y aura d'autres rencontres et d'autres ébauches, autant qu'il en faudra pour permettre la production d'un texte qui satisfasse tous les intervenants et en particulier le ministre responsable.

L'avant-projet de loi est un document confidentiel du Conseil privé de la reine pour le Canada et, à ce titre, il est protégé par l'article 69 de la Loi sur l'accès à l'information et l'article 39 de la Loi sur la preuve au Canada. Il est généralement coté secret et doit en conséquence faire l'objet des précautions qui s'imposent. Ainsi, il ne peut être montré à une personne ne faisant pas partie de la fonction publique fédérale sans l'autorisation préalable du Cabinet, laquelle pourra être demandée dans le mémoire au Cabinet.

Le ministère parrain est tenu de préparer un sommaire du projet de loi, qui vise à faciliter la compréhension du texte par les parlementaires et le public. Le sommaire figurera en regard du texte de loi (page 1a), une fois celui-ci adopté.

Il s’agit d’un résumé clair, factuel et impartial de l'objet du projet de loi et de ses principales dispositions. Il ne doit contenir aucune mention des décisions du Cabinet, des rapports de décision ou de quelque autre renseignement confidentiel du Cabinet.

Rédigé en anglais et en français, sa longueur doit être proportionnelle à la longueur du projet de loi et ne doit pas, en règle générale, dépasser deux pages dactylographiées à simple interligne dans chaque langue.

Le ministère parrain doit le faire parvenir aux légistes au moins une semaine avant l’impression de la première épreuve du projet de loi (si possible sur support électronique).

Comme il figurera dans les lois publiées, sa rédaction ne devrait pas appeler de changements une fois le projet de loi adopté; on utilisera l'indicatif présent et le terme « texte » sera préféré à « projet » ou « loi ».

Les notes explicatives, de nature plus technique que le sommaire, donnent le détail des modifications apportées aux lois existantes par le projet de loi. Ce sont les légistes qui les rédigent. Elles figurent à la suite du sommaire, mais seulement pour la première lecture. Elles donnent notamment le texte original des dispositions abrogées ou modifiées en regard du texte du projet de loi.

Le texte qui suit traite de l'impression des avant-projets de loi dans leur forme finale pour dépôt devant le Parlement. On y discute également de la manière dont les imprimés sont diffusés et à qui ils sont destinés. Ce processus, qui se distingue de la production et de la diffusion des sorties imprimées d'ébauches par les légistes eux-mêmes, intervient au moment où ceux-ci et les chargés de projet sont d'avis que le texte ne demandera plus de modifications importantes. Les légistes font alors donner des instructions à l’imprimeur, St-Joseph Ottawa-Hull, pour que débute l'impression du projet de loi.

Les avant-projets de loi émanant du gouvernement sont cotés « SECRET ». C'est pourquoi le texte d'un avant-projet de loi ne sera communiqué qu’à la Section de la législation, au Secrétariat de la législation et de la planification parlementaire/Conseiller du Bureau du Conseil privé, au chargé de projet du ministère ou de l'organisme responsable, ou aux personnes que le chargé de projet désigne (voir Quelles sont les règles de confidentialité à respecter quant aux avant-projet?). Les demandes de renseignements provenant d'autres sources devraient être transmises au chargé de projet pour qu'il en décide.

Normalement, le projet de loi est imprimé à trois reprises avant d'être soumis à l’examen du leader du gouvernement à la Chambre des communes, qui décide s’il y a lieu d’en approuver le dépôt. Les versions imprimées qui suivent la première épreuve sont appelées épreuves révisées. L'épreuve qu'on fait parvenir au leader du gouvernement à la Chambre des communes pour examen est appelée épreuve pour examen. La version imprimée finale est appelée épreuve en bon à tirer. Si le projet de loi est imprimé à nouveau avant le dépôt, il est appelé épreuve en bon à tirer révisée.

L'épreuve pour examen doit parvenir au Secrétariat de la législation et de la planification parlementaire/Conseiller au plus tard dix jours avant la date prévue pour son examen par le leader du gouvernement à la Chambre des communes. Des exceptions à cette règle seront faites dans des circonstances exceptionnelles. Une fois que le leader du gouvernement a examiné le projet de loi, celui-ci peut être imprimé en bon à tirer. Aucune modification ne peut être apportée au texte, à l’exception de celles requises par le leader du gouvernement.

St-Joseph Ottawa-Hull se charge de l'impression de tous les avant-projets de loi. C'est le directeur de la Section de la législation qui signe la demande d'impression quand les légistes du projet de loi estiment, de concert avec le chargé de projet, qu'il est temps d'y procéder. Le projet est imprimé à partir des données électroniques transmises par les légistes au service informatique de la Direction des services législatifs. Les données sont codées et vérifiées par le service informatique avant d'être transmises à St-Joseph Ottawa-Hull aux fins de photocomposition et d'impression des épreuves. Pour les impressions subséquentes, les modifications aux données sont saisies par le service informatique à partir d'une copie papier, préparée par les réviseurs législatifs responsables du projet de loi d'après les instructions des légistes. Les données sont ensuite retransmises à St-Joseph Ottawa-Hull pour impression.

Si le ministère parrain désire obtenir des exemplaires supplémentaires ou prendre ses exemplaires directement chez l'imprimeur – spécialement dans le cas où un projet de loi est imprimé un vendredi soir et que le ministère souhaite obtenir ses exemplaires le samedi matin – - il doit en faire part aux légistes, qui voient à ce que les arrangements nécessaires soient pris.

La copie de référence est conservée au Bureau du réviseur législatif en chef qui veille à la relecture des épreuves modifiées. Elle fait foi en cas de doute ou de désaccord quant aux changements apportés au projet de loi.

Après l'impression, des modifications peuvent être faites à la main sur un exemplaire du projet de loi ou, lorsque la modification consiste dans un ajout assez long, au moyen de « béquets ». Un béquet est une languette de papier portant le texte à ajouter et que l'on insère à l'endroit voulu sur la copie de référence.

Les copies de référence successives sont versées dans les dossiers du Bureau du réviseur législatif en chef et ne peuvent être empruntées qu'avec la permission de ce dernier ou d'un membre de son personnel.

Une fois l'avant-projet de loi imprimé en bon à tirer, il est possible d'y apporter des modifications mineures -  et essentielles - tant que l'exemplaire qui sera déposé devant le Parlement n'a pas encore été signé par le leader du gouvernement à la Chambre des communes. Elles sont transmises par les réviseurs législatifs au Secrétariat de la législation et de la planification parlementaire/Conseiller et au Service législatif de la Chambre des communes, qui veilleront à ce que les modifications apportées à l'exemplaire signé soient intégrées au texte lors de l'impression qui suit la première lecture.

Voici un aperçu des étapes de l'impression et des délais normalement nécessaires pour chacune. Ceux-ci ne sont donnés qu'à titre indicatif et sont souvent écourtés ou prolongés selon les circonstances.

Première épreuve et épreuve révisée

Les instructions concernant la lettre de demande d'impression devraient être transmises avant midi. Tous les documents (projet de loi, table analytique, notes explicatives), sur support WordPerfect en français et en anglais, doivent être transmis au service informatique au plus tard à midi. Les épreuves seront imprimées au cours de la nuit et distribuées le jour ouvrable suivant.

Épreuve pour examen

Cette impression devrait être considérée comme la dernière occasion d'apporter des modifications avant le dépôt au Parlement, à l'exception de celles qui font suite à l'examen du leader du gouvernement à la Chambre des communes.

Les instructions concernant la lettre de demande d'impression devraient être transmises avant midi. Toutes les corrections et autres modifications, en français et en anglais, doivent parvenir aux réviseurs législatifs le même jour avant 13 heures. Ces derniers apportent les corrections et modifications et transmettent la copie de référence au service informatique. Les nouvelles épreuves seront prêtes le jour ouvrable qui suit la saisie des corrections. Cette étape doit avoir lieu au plus tard le vendredi de la semaine avant celle qui précède la réunion au cours de laquelle le Cabinet examinera le projet de loi. Le Secrétariat de la législation et de la planification parlementaire/Conseiller peut accepter de déroger à cette exigence dans des circonstances exceptionnelles.

Épreuves en bon à tirer et révisions éventuelles

Il s’agit de l’épreuve qui sera déposée au Parlement. Les instructions concernant la lettre de demande d'impression devraient être transmises avant midi. Toutes les corrections et autres modifications, en français et en anglais, doivent parvenir aux réviseurs législatifs le même jour avant 13 heures. Ces derniers apportent les corrections et modifications et transmettent la copie de référence au service informatique. Les nouvelles épreuves seront prêtes le jour ouvrable qui suit la saisie des corrections.

Il importe de tenir compte des délais nécessaires à l'impression d'un projet de loi pour fixer le moment où celui-ci sera soumis à l'examen du leader du gouvernement à la Chambre des communes en vue de la délégation de pouvoir aux fins de dépôt.

Il est à noter que ces délais peuvent varier en fonction de divers facteurs :

• Le calendrier est établi en fonction d'un projet de loi moyen (50 pages ou moins); un projet de loi plus long demandera vraisemblablement plus de temps.
• Le temps nécessaire est proportionnel à l'importance des modifications apportées au projet de loi entre les différentes impressions.
• Un ordre de priorité doit être établi par le directeur de la Section de la législation, en consultation avec le Secrétariat de la législation et de la planification parlementaire/Conseiller, si plusieurs projets de loi sont traités et imprimés le même jour. Cela peut avoir pour effet de retarder l'impression de quelques projets de loi de moindre priorité.
• Le projet de loi qui comporte des textes de format inhabituel (annexes avec tableaux, formules mathématiques, etc.) nécessite généralement davantage de temps.

Voici un exemple du calendrier normal d'impression et de révision d'un projet de loi. À chaque étape correspond une lettre, dont l'explication se trouve sous le tableau.

 

DIM	LUN	MAR	MER	JEU	VEN	SAM
1	2	3	4	5 A	6 B	7
8	9	10	11	12 C	13 D	14
15	16	17	18	19	20 E	21
22	23 F	24 G/H	25	26 I	27	28

A Première impression : Les légistes avisent le directeur de la Section de la législation avant midi, et transmettent tous les documents en français et en anglais au service informatique pour midi.

B Les premières épreuves sont livrées au Service de révision législative au début de la matinée du lendemain et distribuées à la Section de la législation. Le ministère parrain, les légistes, les réviseurs législatifs ainsi que les jurilinguistes disposent de cinq jours ouvrables pour les examiner.

C Épreuves pour examen : Les légistes avisent le directeur de la Section de la législation avant midi et transmettent les corrections en français et en anglais au Service de révision législative avant 13 heures. Les réviseurs législatifs marquent la copie de référence au cours de l'après-midi. Le service informatique procède à la saisie des corrections en soirée et transmet les données électroniques à l'imprimeur.

D Les épreuves pour examen sont livrées en début de matinée le lendemain au Bureau du Conseil privé et au Service de révision législative en vue de sa distribution à la Section de la législation.

E Impression en bon à tirer : Les légistes avisent le directeur de la Section de la législation avant midi et transmettent les corrections en français et en anglais aux réviseurs législatifs avant 13 heures. Ceux-ci marquent la copie de référence au cours de l'après-midi. Le service informatique procède à la saisie des corrections en soirée et transmet les données électroniques à l'imprimeur. Cette impression peut avoir lieu jusqu'au lundi précédant la réunion du Cabinet. Tout dépendra du moment auquel le projet de loi sera examiné par le leader du gouvernement à la Chambre des communes.

F Les épreuves en bon à tirer sont livrées au début de la matinée du lendemain au Bureau du Conseil privé et au Service de révision législative en vue de sa distribution à la Section de la législation.

G Réunion du Cabinet.

H Préavis de dépôt de quarante-huit heures publié dans le Feuilleton des avis de la Chambre des communes (dépôt à la Chambre des communes seulement).

I Dépôt du projet au Parlement.

Sauf dans les cas d'extrême urgence (par exemple un projet de loi de retour au travail), on ne devrait faire imprimer qu'une seule version d'un projet de loi, rédigée conformément au rapport de la décision du Cabinet. S'il y a lieu d'établir des variantes, celles-ci devraient être présentées sous forme d'imprimé d'ordinateur seulement. Il importe en effet d'éviter que la mauvaise ébauche soit déposée.

Le Bureau du Conseil privé et le ministère de la Justice obtiennent un nombre prédéterminé d’exemplaires. Le ministère parrain en obtient 10, à moins d'avoir demandé au préalable des exemplaires supplémentaires. La diffusion des exemplaires se fait généralement comme suit :

• 39 exemplaires des premières épreuves et des épreuves révisées :
  • 20 exemplaires pour le ministère de la Justice,
  • 9 pour le Bureau du Conseil privé,
  • 10 pour le ministère parrain;

• 48 exemplaires des épreuves pour examen :
  • 20 exemplaires pour le ministère de la Justice,
  • 18 pour le Bureau du Conseil privé,
  • 10 pour le ministère parrain;

• 98 exemplaires des épreuves en bon à tirer et des épreuves en bon à tirer révisées :
  • 20 exemplaires pour le ministère de la Justice,
  • 66 pour le Bureau du Conseil privé,
  • 10 pour le ministère parrain,
  • 2 pour le Bureau du légiste et conseiller parlementaire de la Chambre des communes (même lorsque le projet de loi est déposé au Sénat).

Les projets de loi sont imprimés et diffusés conformément aux directives énoncées dans la lettre de demande d'impression pour chaque impression.

Tous les exemplaires destinés au ministère de la Justice, ainsi que ceux destinés au ministère parrain (à moins que la lettre de demande d'impression ne précise que le ministère parrain viendra prendre lui-même ses exemplaires), sont livrés au Bureau du réviseur législatif en chef, qui se charge de la diffusion interne. Il incombe au premier légiste de transmettre au ministère parrain les exemplaires qui lui sont destinés.

Le ministère responsable du projet de loi assume les frais d'impression jusqu'au dépôt au Parlement, ainsi que ceux des exemplaires qu'il peut souhaiter obtenir postérieurement au dépôt.

St-Joseph Ottawa-Hull demande actuellement des frais de photocomposition de 8,50 $ la page pour une première épreuve, une épreuve révisée ou une épreuve pour examen, et 10,50 $ la page pour une épreuve en bon à tirer. Les frais de reproduction sont de 0,06 $ la page. On utilise la formule ci-après pour obtenir une estimation des frais d'impression :

(frais de photocomposition) = 8,50 $* X (nombre de pages imprimées)

(frais de reproduction) = 0,06 $ X (nombre d'exemplaires) X (nombre de pages imprimées)

* 10,50 $ pour une épreuve en bon à tirer ou une épreuve en bon à tirer révisée.

TOTAL DES FRAIS = (frais de photocomposition) + (frais de reproduction)

Ainsi, voici le calcul des frais à payer pour obtenir 32 exemplaires d'un projet de loi de 20 pages :

(8,50 $ x 20) + (20 x 0,06 $ x 32) = 208,40 $ (pour une première épreuve, une épreuve révisée ou une épreuve pour examen)

(10,50 $ x 20) + (20 x 0,06 $ x 32) = 248,40 $ (pour une épreuve en bon à tirer).

Une fois le projet de loi déposé au Sénat ou à la Chambre des communes, les impressions successives sont faites à l’instigation du Bureau du légiste et conseiller parlementaire de la Chambre des communes ou du Sénat, selon le cas.

Une fois qu'un projet de loi a été déposé au Parlement, un nombre limité d’exemplaires du projet de loi parviennent aux sénateurs, aux ministres et aux autres députés.

On peut le consulter sur Internet à http://www.parl.gc.ca/common/bills.asp?Language=F&Parl=37&Ses=1 ou en obtenir des exemplaires auprès des Éditions du gouvernement du Canada (45, boulevard Sacré-Cœur, Hull (Québec) K1A 0S9, (613) 956-4800) à condition de les avoir commandés à l'avance.

Des exemplaires peuvent également être obtenus de Lowe-Martin Group, 363, chemin Coventry, Ottawa (Ontario) K1K 2C5, (613) 741-0962, à condition d'avoir été commandés avant l'impression du projet de loi.

Les projets de loi sont également en vente chez les distributeurs de publications administratives.

Activités et résultats liés à la rédaction et à l’approbation des projets de loi

Le tableau qui suit illustre les étapes que doit franchir l’équipe responsable de la rédaction d’un projet de loi et de sa soumission à l'approbation du Cabinet. En regard de chaque étape figurent les activités et résultats correspondants.

Tout au long de ces étapes, les chargés de projet demeurent en contact avec le personnel du Secrétariat de la législation et de la planification parlementaire/Conseiller (SL&PP/C) du Bureau du Conseil privé afin de les tenir informés des progrès de la rédaction et du moment où le projet de loi sera prêt pour examen par le leader du gouvernement à la Chambre des communes.

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