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Lois et règlements : l’essentiel
Chapitre
2.4 -
Processus
parlementaire
Aperçu
Ce chapitre complète la section 5 de la Directive du Cabinet sur l’activité
législative. Il décrit le cheminement d’un projet de loi, à
compter de son dépôt au Parlement jusqu’à la sanction royale, ainsi
que les documents dont chaque étape exige l'élaboration.
Pour en savoir plus long sur les différentes étapes du processus
parlementaire, on peut consulter les documents suivants :
Sommaire
- Sommaire du processus parlementaire
- Attestation de conformité des projets de loi
- Activités et résultats liés au processus parlementaire
Destinataires
- Les fonctionnaires chargés de veiller au cheminement du projet de loi
à la Chambre des communes et au Sénat;
- Quiconque est appelé à rédiger des documents d’information pour
le Parlement, ou à participer à des séances d’information.
Messages
clés
- Une fois qu’un projet de loi a été imprimé et déposé au
Parlement, les fonctionnaires du ministère ont encore beaucoup de
travail à faire : rédaction des documents d’information, notes
d’allocution, communiqués de presse, avis sur les amendements
proposés, etc.
- Certains de ces documents d’information peuvent avoir été
préparés pendant la rédaction du projet de loi.
- Il faut tenir compte du temps nécessaire à l’exécution de ces
tâches au moment d’établir l’échéancier du projet.
Sommaire
du processus parlementaire
Un projet de loi doit franchir une série d’étapes au Parlement
avant de devenir loi. La première de ces étapes est son dépôt au
Sénat ou à la Chambre des communes, où il est étudié, débattu,
puis adopté. Il est ensuite déposé devant l’autre chambre, qui l’étudie,
en débat et l’adopte à son tour. La dernière étape est la sanction
royale.
La Chambre des communes et le Sénat siègent pendant environ
vingt-six semaines, ou cent trente jours, au cours d’une
année civile. Certains de ces jours sont toutefois réservés à l’étude
du budget des dépenses, à l’adresse en réponse au discours du
Trône et aux débats relatifs à l’exposé budgétaire, ce qui laisse
environ cent jours pour l’étude des projets de loi du
gouvernement.
L’échelonnement des différentes étapes est déterminé par le
leader du gouvernement à la Chambre des communes, de concert avec le
ministre parrain. Les principales étapes par lesquelles doit passer un
projet de loi dans chaque chambre sont les suivantes :
- dépôt et première lecture;
- deuxième lecture;
- étude en comité;
- étape du rapport;
- troisième lecture.
Étude par la Chambre des communes
La plupart des projets de loi du gouvernement sont déposés d’abord à
la Chambre des communes. Il est toutefois possible de déposer un projet de
loi au Sénat en premier, à condition que la mesure n’ait aucune
incidence fiscale et ne comporte aucune affectation de crédits.
Dépôt
Pour présenter un projet de loi d’intérêt public à la Chambre des
communes, le ministre doit donner un avis écrit de
quarante-huit heures. Le Secrétariat de la législation et de la
planification parlementaire/Conseiller du Bureau du Conseil privé
(SL&PP/C), de concert avec le cabinet du leader du gouvernement, fait le
nécessaire pour que l’avis soit publié au Feuilleton des avis. Le
dépôt se fait alors automatiquement et sans débat. Le ministre qui
présente un projet de loi n’est pas tenu de prendre la parole à ce
stade.
Recommandation royale
Les projets de loi qui portent affectation de crédits doivent prendre
naissance à la Chambre des communes et être revêtus de la
« recommandation royale » avant d’être déposés. Celle-ci
émane du gouverneur général ou de son suppléant (un juge de la Cour
suprême du Canada), à la demande du personnel du SL&PP/C.
Dans les cas où la recommandation royale est nécessaire, elle est
communiquée à la Chambre des communes avant le dépôt du projet de loi
et publiée dans le Feuilleton des avis. Après la première
lecture, elle est publiée dans les Procès-verbaux et reproduite à la
page 1a de l’imprimé correspondant. En voici le texte :
Son Excellence le gouverneur général recommande à la Chambre des
communes l’affectation de fonds publics dans les circonstances, de
la manière et aux fins prévues dans une mesure intitulée « [titre
intégral du projet de loi] ».
Séances d’information
Les projets de loi du gouvernement ne sont pas rendus publics avant
leur dépôt. Les séances d’information à l’intention des
parlementaires et des médias sont donc tenues après cette étape.
Toutefois, des séances d’information préalables peuvent être
appropriées dans des circonstances exceptionnelles, comme dans le cas de
projets de loi particulièrement importants ou complexes.
Si une telle séance d’information est offerte aux médias, elle doit
aussi être offerte aux parlementaires et des mesures efficaces (telles l’embargo
ou le huis-clos) doivent être prises pour assurer la protection des
renseignements jusqu’au dépôt.
Les séances d’information à l’intention des parlementaires
peuvent être tenues avant ou au même moment que celles tenues à l’intention
des médias, jamais après. Elles doivent par ailleurs être offertes tant
aux députés de l’opposition qu’à ceux du parti au pouvoir.
Immédiatement après le dépôt, un nombre suffisant d’exemplaires
du projet de loi doivent être mis à la disposition des parlementaires et
des médias.
Ces principes s’appliquent également au dépôt d’un projet de loi
du gouvernement devant le Sénat.
Motion de voies et moyens
La Chambre des communes doit adopter une motion de voies et moyens
avant que ne soit déposé un projet de loi établissant ou augmentant un
impôt ou une taxe. Comme pour les projets de loi portant affectation de
crédits, ces projets de loi doivent prendre naissance à la Chambre des
communes.
Première lecture
L’étape de la première lecture suit immédiatement le dépôt, et ne
donne lieu à aucun débat. Le président demande ensuite :
« Quand le projet de loi sera-t-il lu une deuxième fois? », ce
à quoi l’on répond généralement : « À la prochaine séance
de la chambre ». Cette formalité permet d’inscrire le projet de loi
au feuilleton pour la deuxième lecture.
Deuxième lecture
La deuxième lecture constitue la première étape significative du
processus d’adoption d’un projet de loi. C’est alors que le principe
et l’objet du projet de loi sont discutés et adoptés ou rejetés. Ses
dispositions ne sont pas discutées dans le détail à cette étape.
On peut présenter trois types d’amendements à la motion portant
deuxième lecture.
- Le premier est le report de six mois : « Que le projet de
loi (numéro et titre) ne soit pas lu une deuxième fois maintenant,
mais plutôt dans six mois à compter de ce jour. »
- Le deuxième est l’amendement motivé, qui exprime les raisons
particulières pour lesquelles on s’oppose à la deuxième lecture.
- On peut enfin présenter une motion pour renvoyer l’objet du
projet de loi à un comité avant que son principe ne soit approuvé.
Étude en comité
Le Règlement de la Chambre des communes prévoit que tout projet
de loi doit être lu deux fois, puis renvoyé à un comité. Les projets de
loi issus de motions de crédits sont renvoyés au Comité plénier; les
autres sont renvoyés à un comité permanent, à un comité législatif ou
à un comité spécial, désigné dans la motion portant deuxième lecture.
Le comité saisi étudie le projet de loi article par article. C’est à
cette étape que l’on étudie les amendements proposés au texte du projet
de loi.
Avant de procéder à l’étude détaillée du projet de loi, le comité
invite habituellement le ministre qui le parraine à comparaître devant
lui; il peut aussi entendre les dépositions de témoins de l’extérieur
et de fonctionnaires du ministère sur des questions substantielles. Les
amendements apportés à l’étape de l’étude en comité doivent être
conformes au principe du projet de loi adopté lors de la deuxième lecture
à la Chambre. En règle générale, le comité peut modifier n’importe
quelle partie du projet de loi (par exemple, le titre, le préambule, les
dispositions ou les annexes). Il peut aussi supprimer certaines dispositions
ou annexes et en ajouter de nouvelles. Les amendements qui nécessitent la
recommandation royale ne peuvent être présentés qu’à l’étape du
rapport. Une fois l’étude achevée, le comité ordonne qu’il en soit
rendu compte à la Chambre.
Étape du rapport
Suivant le règlement, tout projet de loi qui a été examiné par un
comité doit être étudié par la Chambre à l’étape du rapport. De
plus, à l’exception des projets de loi renvoyés au Comité plénier, l’étude
à l’étape du rapport ne peut commencer avant le deuxième jour de
séance suivant la présentation du rapport, à moins que la Chambre n’en
décide autrement. Toute motion d’amendement à cette étape doit être
déposée au plus tard le jour de séance précédant le début de l’étude
et être inscrite au Feuilleton des avis. Lorsque la motion a des
incidences financières, la recommandation royale qu’elle exige est
soumise à la même règle. Un ministre peut proposer un amendement sans
préavis seulement si celui-ci ne touche que la forme d’un projet de loi
du gouvernement. Aucune motion d’amendement ne peut être déposée après
le début de l’étape du rapport.
Le président peut sélectionner et grouper les amendements proposés en
vue du débat; il peut en outre décider si l’on votera sur chacune des
motions séparément ou si on les regroupera. Il prend cette décision au
début de l’étape du rapport; il peut par la même occasion signaler les
amendements qu’il juge douteux au regard du règlement. Normalement, il s’abstiendra
de soumettre au débat une motion d’amendement qui aurait été
présentée sous une forme similaire et rejetée par le comité.
Il faut prendre en note qu’en 2001 la Chambre des communes et le
président ont fixé de nouvelles limites à la recevabilité des
amendements à l’étape du rapport. Par ailleurs, comme suite à des
modifications apportées à la procédure, il est désormais peu probable
que le président retienne quelque amendement, même d’origine
gouvernementale, qui aurait pu être proposé lors de l’étude en comité.
Au terme des délibérations à l’étape du rapport, une motion d’adoption
du projet de loi (y compris tout amendement éventuel) est mise aux voix
immédiatement, sans possibilité d’amendement ou de débat. Si aucun
amendement n’a été présenté à l’étape du rapport, celle-ci devient
plutôt une formalité, la troisième lecture pouvant alors avoir lieu sans
délai.
Processus de rechange : Étude en comité avant la deuxième lecture
Selon le processus traditionnel, l’adoption de la motion portant
deuxième lecture d’un projet de loi a pour effet d’en définir le
principe et, partant, de limiter la portée des amendements qui pourront y
être apportés lors de l’étude en comité et à l’étape du rapport.
En le renvoyant à un comité avant d’en avoir adopté le principe, la
Chambre peut se réserver plus de latitude pour le réexaminer et l’améliorer.
C’est pourquoi, lorsqu’elle a modifié son règlement en février 1994,
elle a institué un nouveau processus lui permettant de soumettre un projet
de loi à l’examen détaillé en comité avant la deuxième lecture.
Lorsqu’un ministre souhaite recourir à cette façon de procéder,
immédiatement après la lecture de l’ordre du jour prévoyant la
deuxième lecture du projet de loi et après avoir avisé de son intention
les représentants des partis de l’opposition, il présente une motion
portant renvoi de la mesure à un comité. Aux termes du règlement, le
débat sur la motion peut durer jusqu’à trois heures, la motion n’est
pas amendable et les députés des différents partis interviennent dans un
ordre bien précis. À la clôture du débat, ou lorsque tous les députés
qui souhaitaient prendre la parole l’ont fait, le président met la motion
aux voix. Si elle est adoptée, le projet de loi est renvoyé à un comité
pour étude.
En général, l’examen article par article du projet de loi par le
comité est assujetti aux mêmes règles que lorsqu’il a lieu après la
deuxième lecture, à cette différence près que la portée des amendements
qui peuvent y être apportés est beaucoup plus large. Au terme de son
étude, le comité présente son rapport à la Chambre, avec ou sans
amendement. Celle-ci ne peut alors procéder à l’étape du rapport que
trois jours de séance plus tard.
L’étape qui suit est essentiellement une combinaison des étapes du
rapport et de la deuxième lecture. L’étude des amendements obéit à la
même procédure que lorsque l’étape du rapport suit la deuxième
lecture, mais le député qui souhaite proposer des amendements doit en
donner avis par écrit deux jours de séance avant le début de l’étape
du rapport. Une fois le projet de loi adopté et lu pour la deuxième fois,
sa troisième lecture et son adoption finale sont fixées à la séance
suivante de la Chambre.
Troisième lecture
La troisième lecture est celle qui détermine l’adoption du projet de
loi par la Chambre des communes.
Les amendements recevables à la deuxième lecture, soit le report de
six mois et l’amendement motivé, le sont aussi à la troisième.
On peut en outre, à cette étape, proposer que le projet de loi soit de
nouveau renvoyé au comité pour qu’il le modifie encore sous un aspect
donné ou pour qu’il en révise un ou plusieurs articles déterminés.
Étude par le Sénat
Une fois le projet de loi adopté par la Chambre des communes, un message
est envoyé au Sénat pour lui demander d’en faire autant. Le processus d’adoption
à la chambre haute est semblable à celui suivi aux Communes, sous réserve
de quelques différences notables :
- il n’y a pas de préavis de dépôt;
- le projet de loi ne peut être renvoyé à un comité qu’après la
deuxième lecture;
- le projet de loi peut être amendé à l’étape de la troisième
lecture.
Si le Sénat adopte le projet de loi sans amendement, un message en
ce sens est envoyé à la Chambre des communes.
Si des amendements ont été apportés au projet de loi, le Sénat
transmet un message à cet effet à la Chambre des communes. Un
préavis écrit de vingt-quatre heures est alors nécessaire pour
toute motion relative à des amendements apportés par le Sénat. La
prise en considération de ces amendements par les Communes est
inscrite au Feuilleton et leur étude est amorcée par la
présentation de la motion suivante par le ministre parrain du projet
de loi : « Que les amendements apportés par le Sénat au
projet de loi [...] soient maintenant lus une deuxième fois et
adoptés. » Si la Chambre accepte les amendements, elle envoie
au Sénat un message en ce sens, et lui renvoie le projet de loi pour
qu’il reçoive la sanction royale.
Si toutefois la Chambre des communes refuse les amendements du
Sénat, elle adopte une motion exposant les motifs de son refus et la
transmet à la chambre haute. Si le Sénat tient à ses amendements,
il en informe la Chambre, qui examine à nouveau la question. Si elle
persiste dans son refus, elle peut adopter une motion demandant la
tenue d’une conférence au cours de laquelle les représentants des
deux chambres tenteront de résoudre l’impasse.
Sanction royale
Aux termes de la Loi constitutionnelle de 1867, la sanction
royale, c’est-à-dire l’agrément de la souveraine, est nécessaire pour
qu’un projet de loi devienne loi après son adoption par les deux chambres
du Parlement. La sanction royale fait intervenir les trois éléments
constitutifs du Parlement, soit la reine (représentée par le gouverneur
général), le Sénat et la Chambre des communes. Le gouverneur général
donne lui-même la sanction royale aux grandes mesures législatives ou
lorsque la session est sur le point d’être prorogée, mais il peut se
faire représenter par un juge de la Cour suprême.
La date sanction royale est fixée par le leader du gouvernement à la
Chambre des communes, après consultation du leader du gouvernement au
Sénat. Elle a généralement lieu avant la prorogation ou l’ajournement
de la session, ou lorsqu’un projet de loi doit être sanctionné d’urgence.
La cérémonie consiste en la lecture par le greffier du Sénat, en sa
qualité de greffier des parlements, du titre abrégé du ou des projets de
loi qui doivent être sanctionnés. Le greffier du Sénat prononce ensuite
la formule de sanction au nom de Sa Majesté. Lorsque des projets de loi de
crédits doivent recevoir la sanction royale, le président de la Chambre
des communes s’adresse au représentant de la reine selon une formule
établie et remet un exemplaire de chaque projet de loi au greffier adjoint
du Sénat. Le greffier des parlements remercie alors la Chambre des
communes, au nom de la souveraine, de sa loyauté et de sa bienveillance, et
annonce la sanction royale. À l’issue de la cérémonie, le président
retourne à la chambre basse et l’informe de ce qui vient de se passer. Le
tout dure normalement de quinze à vingt minutes, après quoi les Communes
reprennent les travaux interrompus par l’arrivée du huissier du Sénat,
à moins que la séance ne soit levée.
Autres façons de saisir le Parlement d'une question
La volonté de consulter les députés et de leur fournir l'occasion
d'exercer une influence réelle sur les nouvelles mesures législatives, de
même que le besoin d’apporter des modifications mineures au corpus
législatif expliquent la diversification des filières qui peuvent être
suivies. Nous avons vu en détail la façon traditionnelle de procéder,
ainsi qu'une de ses variantes (voir Étude par la Chambre des communes
> Processus de rechange : Étude en
comité avant la deuxième lecture).
Le choix de la filière à suivre dépend non seulement de la sorte de
mesure législative envisagée et de sa portée, mais aussi de la stratégie
que le gouvernement entend adopter à son égard. Le ministère parrain
devra examiner les diverses possibilités qui s'offrent à lui, mais en tout
état de cause, il consultera étroitement le Secrétariat de la
législation et de la planification parlementaire/Conseiller ou, dans le cas
de modifications mineures et non controversables, la Section de la
législation du ministère de la Justice.
Examinons brièvement les autres voies possibles.
Présentation d'un avant-projet de loi
Cette façon de procéder consiste pour le gouvernement à préparer,
selon la filière normale, un avant-projet de loi conforme à son optique de
l'orientation à suivre. Mais au lieu de le déposer devant l'une ou l'autre
chambre, il le soumet directement à l'étude d'un comité. Comme il n'y a
pas eu de première lecture, ce dernier peut étudier la mesure et
recommander les amendements à y apporter sans devoir se plier aux
contraintes du processus parlementaire.
Le gouvernement peut alors tenir compte du rapport du comité lorsqu'il
met la dernière main au projet de loi et qu'il le dépose en première
lecture à titre de projet émanant du gouvernement.
Présentation d'un projet de loi par un comité
Un comité peut, conformément aux modifications apportées en 1994 au Règlement
de la Chambre des communes, se voir conférer le mandat de recommander
les principes et les dispositions générales d'un projet de loi, ainsi que
la portée de celui-ci, ou même de se charger de sa rédaction. Il incombe
alors au gouvernement de déposer un projet de loi conforme au rapport du
comité dans la mesure où celui-ci a été adopté par la Chambre.
Le projet de loi ainsi déposé ne fera l'objet d'aucun débat en
deuxième lecture, mais sera renvoyé directement au comité pour étude.
Cette façon de procéder convient surtout lorsque la question ne prête pas
à controverse et intéresse directement les députés.
Loi corrective
La loi corrective obéit à un processus d'adoption simplifié comportant
l'étude des propositions modificatives par un comité avant leur
introduction sous forme de projet de loi. (voir La loi corrective au
chapitre 2.1).
Attestation
de conformité des projets de loi
Il incombe au ministre de la Justice, selon l'article 3 de la Déclaration
canadienne des droits et l'article 4.1 de la Loi sur le
ministère de la Justice, est tenu d'examiner tous les projets de
loi déposés à la Chambre des communes par un ministre, en vue de
vérifier leur compatibilité avec la Déclaration et la Charte. Il
signalera toute incompatibilité à la Chambre dans les meilleurs
délais.
Le greffier de la Chambre des communes envoie au ministre de la
Justice deux exemplaires de chaque projet de loi. Le personnel de la
Section de la législation du ministère de la Justice examine le projet
et le premier conseiller législatif signe un certificat en attestant
l'examen au nom du sous-ministre de la Justice.
S'il estime qu'une disposition du projet est incompatible avec la
Charte ou la Déclaration, le premier conseiller législatif en avise
sans délai le sous-ministre, qui en informe alors le ministre; il
appartient alors à ce dernier, s'il partage cet avis, d'en faire part
à son tour aux Communes.
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