Lois et règlements : l’essentiel
Aperçu
La présente partie donne un aperçu du processus réglementaire. Elle a pour objectif de situer le processus réglementaire dans le contexte plus large du processus législatif. Les personnes qui prennent part à l’élaboration des règlements sont invitées à consulter la Politique de réglementation et les Guides sur le processus : http://www.pco-bcp.gc.ca/raoics-srdc/default.asp?Language=F&page=publications .
Sommaire
Destinataires
Les fonctionnaires qui participent au processus législatif ou réglementaire et toutes autres personnes qui s’y intéressent.
Messages clés
Les règlements sont des textes législatifs qu'on désigne souvent par le terme « législation déléguée ». Ils ont le même effet juridique que les lois et ont normalement pour effet d’énoncer des règles d’application générale, plutôt que de viser des situations ou des personnes en particulier. Ils n’émanent pas du Parlement, mais bien de l’autorité – le plus souvent, le gouverneur en conseil, un ministre ou un organisme public – que celui-ci a habilitée à cette fin. Leur prise doit donc être expressément prévue par une loi dite habilitante.
En général, la loi habilitante fixe les grandes lignes du plan législatif et délègue à l’autorité réglementante la tâche d’en régler les détails.
La plupart des règlements sont désignés comme tels dans leur loi habilitante. Les lois prévoient cependant la prise d’autres textes d’application qui sont également de nature législative mais qui portent le nom d’arrêtés, de décrets, d’ordonnances, de règles, de tarifs et de règlements administratifs. Ils sont normalement assujettis aux mêmes contraintes que les règlements sur le plan juridique et sur celui des orientations.
Le pouvoir de prendre des règlements ne peut être exercé librement. Il existe des limites à l’exercice de ce pouvoir, notamment celles fixées par la Constitution et les lois supplétives dont nous traitons au chapitre 1.2 : Cadre juridique de l’intervention législative. L’une des plus importantes lois supplétives dans le domaine de la réglementation est la Loi sur les textes réglementaires (la Loi), complétée par le Règlement sur les textes réglementaires (le Règlement). Ensemble, ils prévoient trois conditions essentielles à la prise d’un règlement :
L’exercice du pouvoir réglementaire est en outre assujetti à la loi habilitante, le règlement devant être pris dans le cadre du pouvoir conféré par celle-ci. Il ne peut la contredire, ni en restreindre ou étendre la portée.
La Politique de réglementation du gouvernement du Canada établit le cadre politique principal pour la prise des règlements. Son objectif est de faire en sorte que le recours aux pouvoirs de réglementation du gouvernement procure à la société canadienne les avantages nets les plus grands possibles. Elle exige que, au moment d'établir des règlements, les organismes de réglementation démontrent :
1. que les Canadiens ont été consultés et ont eu l'occasion de prendre part à l'élaboration ou à la modification des programmes de réglementation et des règlements;
2. qu’il existe un problème ou un risque réel, que l’intervention du gouvernement fédéral est justifiée et que la réglementation est la meilleure solution;
3. que les avantages de la réglementation l'emportent sur son coût pour les Canadiens, leurs gouvernements et leurs entreprises. Plus particulièrement, en gérant les risques pour le compte des Canadiens, les organismes de réglementation doivent s'assurer que les ressources limitées dont le gouvernement dispose vont aux secteurs dans lesquels elles procureront les plus grands avantages;
4. que les répercussions négatives sur la capacité de l'économie de favoriser la richesse et la création d'emplois ont été réduites au minimum et qu'aucun fardeau inutile n'a été imposé par la réglementation. Plus précisément, les organismes de réglementation doivent veiller à ce que :
5. que les accords internationaux et intergouvernementaux ont été respectés et qu'on a tiré pleinement avantage des possibilités de coordination avec d'autres ordres de gouvernement et organismes;
6. que des mécanismes sont en place pour gérer efficacement les ressources de la réglementation; en particulier, les organismes de réglementation doivent s'assurer :
7. que les autres directives du Cabinet concernant l'élaboration des politiques et des lois ont été observées, comme :
Le Comité spécial du Conseil (comité du Cabinet) est l’ultime responsable de la Politique de réglementation. La Division de la réglementation du Secrétariat de la réglementation et des décrets du Conseil du Bureau du Conseil privé l’appuie dans ce rôle. Elle est effectivement chargée de fournir des conseils, d’élaborer des guides, d’appuyer le renforcement des capacités afin d’aider les autorités réglementaires à se conformer à la politique, et de contrôler l’efficacité de cette politique.
La plupart des règlements, ainsi que certains autres textes, doivent satisfaire aux exigences d’un ensemble d’étapes constituant le processus réglementaire, qu'on appelle aussi « filière » réglementaire ». Ce processus est composé d'un ensemble de formalités découlant des cadres juridique et politique. Il comporte les étapes suivantes :
Quels sont les principaux intervenants?
Voici les principaux intervenants dont la participation est considérée comme indispensable :
Quels textes sont assujettis à la filière réglementaire?
La plupart des règlements au sens de la Loi sont assujettis à la filière réglementaire. Selon la Loi, quatre types de documents sont considérés comme des règlements :
Certains règlements ne sont pas assujettis à la filière réglementaire. Ils en sont exemptés en tout ou en partie par leur loi habilitante ou par le Règlement.
La Section de la réglementation du ministère de la Justice donne des avis juridiques sur la nature réglementaire des textes fédéraux. Pour obtenir plus d’informations sur l’assujettissement de tel ou tel texte à la filière réglementaire, on peut consulter la section 2 de la partie 2 du Manuel de la réglementation fédérale (publié par la Section de la réglementation).
Certaines exigences légales - enregistrement et publication - de la filière réglementaire (et non de la Politique de réglementation) s’appliquent également à une deuxième catégorie de textes. Il s’agit de textes réglementaires qui ne sont pas des règlements au sens de la Loi (par ex., le décret fixant la date d’entrée en vigueur d’une loi). Bien que la Loi ne l’exige pas, la Section de la réglementation en fait quand même l’examen, comme s’il s’agissait de règlements.
Conception et élaboration des règlements
Détenir le pouvoir de prendre un règlement n’est pas, en soi, une bonne raison pour l’exercer. Il faut satisfaire aux exigences de la Politique de réglementation. Cela suppose notamment que l'on puisse démontrer l’existence d’un problème ou d’un risque, que l’intervention du gouvernement fédéral est justifiée et que la voie réglementaire est la plus appropriée. Le règlement n’est ni le seul ni nécessairement le meilleur instrument pour atteindre un objectif public.
Avant de décider de réglementer un secteur d’activité donné, le ministère ou organisme parrain doit étudier les diverses solutions qui permettent d’atteindre les objectifs visés. S’il opte pour la réglementation, il doit s’engager dans un processus de planification, d’analyse et de consultation du public conformément à la Politique de réglementation.
Le ministère ou l’organisme annonce tout projet d'importance en matière réglementaire en publiant un préavis dans son Rapport sur les plans et les priorités déposé chaque année au Parlement. L’efficacité du règlement est ensuite rapportée dans les Rapports sur le rendement, publiés annuellement à l’égard de chaque ministère.
Il procède ensuite à la rédaction du projet de règlement, seul ou de concert avec le personnel de son service juridique et de la Section de la réglementation du ministère de la Justice.
Étude d’impact de la réglementation
Tout projet de règlement doit faire l'objet d'une étude quant à son impact prévisible. Le résultat de cette étude est résumé dans ce qu’on appelle le Résumé d’étude d’impact de la réglementation (REIR).
Chaque section du REIR met en œuvre un ou deux éléments de la Politique de réglementation. Le REIR est donc en quelque sorte une façon de rendre compte publiquement de la nécessité de recourir à la mesure réglementaire proposée, compte tenu des impératifs de la politique; il fait état de ce qui suit :
Le REIR sert les mêmes fins que le mémoire au Cabinet : les ministres l'utilisent pour prendre des décisions éclairées sur les mesures législatives à adopter. C’est aussi un document public qui aide le gouvernement à rendre des comptes aux Canadiens et aux membres du Parlement au sujet de l'exercice des pouvoirs législatifs qui lui sont délégués. Chacun de ces différents lectorats exige que le REIR soit préparé avec soin pour que la documentation soumise :
Le Guide de rédaction du REIR (http://www.pco-bcp.gc.ca/raoics-srdc/docs/publications/rias_f.pdf) contient des renseignements détaillés sur la préparation de ce document. On y explique les objectifs du REIR et certaines démarches qui donneront un excellent produit fini.
Pour les règlements devant être pris par le gouverneur en conseil ou recevoir son agrément, il est nécessaire de mettre au point un plan de communication et, au besoin, un avis supplémentaire. Le plan de communication expose notamment la stratégie qu’utilisera le ministère ou l’organisme pour communiquer aux groupes visés les mesures réglementaires dès leur prise. Pour sa part, l’avis supplémentaire s’impose lorsque des renseignements confidentiels doivent être communiqués pour la prise d’une décision. Cet avis doit être distinct du REIR.
Contrôle par les organismes centraux
Le greffier du Conseil privé et le sous-ministre de la Justice
Le rôle du greffier du Conseil privé et du sous-ministre de la Justice est prévu dans la Loi. Ils sont appuyés respectivement par le Secrétariat de la réglementation et des décrets du Conseil du Bureau du Conseil privé et par la Section de la réglementation.
Secrétariat de la réglementation et des décrets du Conseil
Le Secrétariat de la réglementation et des décrets du Conseil (SRDC) du Bureau du Conseil privé est chargé de suivre les dossiers et de coordonner les politiques concernant la réglementation et les décrets et de donner des conseils à ce sujet; en outre, il assure la conformité de ces politiques avec les politiques économiques, sociales et fédérales-provinciales. Le Secrétariat compte deux divisions : la Division des affaires réglementaires et la Division des décrets du Conseil. Le Secrétariat a pour mission d'appuyer le Comité spécial du Conseil (CSC) en ce qui a trait aux affaires réglementaires et aux décrets.
Les principales activités de la Division des affaires réglementaires (DAR) sont les suivantes :
- suivre les projets de réglementation;
- fournir un appui important au CSC au moyen d’analyses, de breffages et de conseils en ce qui concerne les projets de réglementation;
- appuyer la mise en œuvre et l'élaboration de la Politique de réglementation.
En termes plus précis, la DAR examine chaque proposition de règlement en fonction de l'ensemble des orientations et peut demander des renseignements ou des analyses supplémentaires au ministère responsable avant que la proposition soit soumise au Comité spécial du conseil.
Les principales activités de la Division des décrets du Conseil (DDC) sont les suivantes :
- gérer le processus d'approbation des décrets, règlements et autres textes réglementaires;
- assurer des services de secrétariat au Comité spécial du Conseil (CSC);
- donner des conseils touchant l’utilisation de décrets ou d’instruments d’avis;
- produire et diffuser les décrets en Conseil;
- veiller à l'enregistrement et à la publication des règlements dans la Partie II de la Gazette du Canada (voir http://canadagazette.gc.ca);
- tenir à jour les dossiers des décrets approuvés, l’index codifié des textes réglementaires et un certain nombre de registres de serment (voir http://www.pco-bcp.gc.ca/oic-ddc).
Section de la réglementation
Le rôle que doit jouer le sous-ministre de la Justice au titre de la Loi est, en pratique, exercé par la Section de la réglementation. Elle examine tous les projets de règlement soumis par les ministères et organismes (sauf ceux qui en sont exemptés) afin de s’assurer :
- qu’ils respectent le cadre juridique du pouvoir réglementaire;
- qu’ils ne constituent pas un usage inhabituel ou inattendu du pouvoir réglementaire;
- qu’ils n’empiètent pas indûment sur les droits et libertés existants et ne sont pas incompatibles avec la Déclaration canadienne des droits ou la Charte canadienne des droits et libertés;
- que leur présentation et leur rédaction sont conformes aux normes établies.
Une fois l’examen terminé, la Section de la réglementation estampille le projet de règlement. Si la solution apportée à certains problèmes juridiques comporte des risques, elle signale ceux-ci au ministère ou à l’organisme. Lorsque des problèmes juridiques sérieux persistent, elle en informe le greffier du Conseil privé.
Un règlement n’est pas invalide du seul fait qu’il n’a pas été examiné par la Section de la réglementation. Le greffier peut toutefois refuser de l’enregistrer. Pour sa part, le gouverneur en conseil peut, sur la recommandation du ministre de la Justice, abroger en tout ou en partie un règlement pris sans avoir été ainsi examiné.
Secrétariat du Conseil du Trésor
Le Secrétariat du Conseil du Trésor examine les projets de règlement lorsque la loi habilitante exige qu’ils soient approuvés ou recommandés par lui. Il examine aussi les projets de règlement susceptibles d’avoir d’importantes répercussions financières, notamment ceux ayant trait au recouvrement des coûts.
Publication préalable
La publication préalable a pour but de permettre aux intéressés de juger dans quelle mesure les projets de règlement tiennent compte des observations formulées à l’occasion des consultations préalables.
Conformément à une directive du Cabinet de 1986, les projets de règlement doivent être préalablement publiés dans la Partie I de la Gazette du Canada avant de pouvoir être pris. Dans certains cas, cette exigence est imposée par la loi habilitante.
On peut consulter la Partie I de la Gazette du Canada sur Internet : http://canadagazette.gc.ca/partI-f.html
Une dispense de publication préalable peut être accordée sauf lorsque cette exigence découle de la loi habilitante. Pour les règlements devant être pris ou approuvés par le gouverneur en conseil, on peut obtenir une dispense de publication préalable en s’adressant au Comité spécial du Conseil. Quant aux règlements devant être pris par un ministre ou un organisme, c’est le ministre ou l’organisme lui-même qui prend la décision de les exempter de la publication préalable.
Il est à noter que l’exigence de publication préalable ne s’applique pas aux textes qui ne sont pas des règlements, à moins d’indication contraire de la loi habilitante.
Les projets de règlement doivent être approuvés avant de faire l’objet d’une publication préalable. Si le règlement est pris ou approuvé par le gouverneur en conseil, l’approbation est donnée par le Comité spécial du Conseil. S’il est pris par un ministre ou un organisme, c’est le ministre ou l’organisme lui-même qui donne l’approbation. Le REIR est publié en même temps que le projet de règlement.
Lorsqu’un projet de règlement fait l’objet d’une publication préalable, on accorde aux intéressés un certain laps de temps pour exprimer leurs points de vue. Il s’agit habituellement d’une période de trente jours dans le cas des règlements publiés en vertu de la politique du Cabinet. Dans les autres cas, la durée de cette période varie selon les exigences de la loi habilitante. La période de publication préalable peut également être déterminée dans des accords internationaux tels que les accords de l'Organisation mondiale du commerce et l’Accord de libre-échange nord-américain. En général, la Politique de réglementation tout autant que la prudence exigent que les règlements qui tombent sous le coup d'accords sur le commerce international soient publiés au moins soixante-quinze jours à l'avance.
Prise
La prise est l’acte par lequel l’autorité réglementaire rend officiel l’établissement du règlement. Cette décision est habituellement communiquée par un document distinct appelé « décret », dans le cas du gouverneur en conseil, ou « arrêté », dans le cas d’un ministre. Le règlement est joint à ce document.
Dans le cas du gouverneur en conseil, le règlement est pris lorsque le gouverneur général prend le décret. S’il s’agit d’un ministre, le règlement est pris lorsque le ministre signe l’arrêté. S’il s’agit d’un organisme, la prise se fait au moyen d’une résolution ou d’un autre texte, selon le processus décisionnel propre à l’organisme.
Si le règlement est pris par le gouverneur en conseil, le ministère parrain doit obtenir l’approbation du comité compétent du Cabinet, la plupart du temps le Comité spécial du Conseil. À cette fin, le ministère doit joindre au REIR original un compte rendu des observations reçues à la suite de la publication préalable et de toute mesure prise en réponse à ces observations ainsi que la justification des réponses du ministère.
Il arrive qu’un pouvoir habilitant autorise la « prise » d’un règlement, mais exige qu’il reçoive l'agrément d'une autorité autre que le titulaire du pouvoir réglementaire. Par exemple, la disposition habilitante peut prévoir que « La commission peut, avec l'agrément du gouverneur en conseil, prendre des règlements… ». L'agrément est donné au moyen d’un décret ou d’un arrêté, selon l’autorité.
Enregistrement
La Loi prévoit que les règlements doivent être transmis au greffier du Conseil privé dans les sept jours suivant leur prise. Sauf dispense en raison de leur nombre, comme le prévoit le Règlement, le greffier procède alors à leur enregistrement.
Le greffier inscrit sur un registre le titre du règlement, le nom de l’autorité réglementaire, la disposition de la loi en vertu de laquelle il a été pris, la date de la prise et celle de l’enregistrement, et lui attribue la désignation « DORS », suivie d’un numéro distinctif. Pour les autres textes soumis au processus réglementaire, il consigne à peu de chose près les mêmes renseignements et attribue au texte la désignation « TR », suivie d’un numéro distinctif. En pratique, les responsabilités du greffier sont assumées par la Division des décrets du Conseil du Secrétariat de la réglementation et des décrets du Conseil.
Entrée en vigueur
Dans le cas des règlements proprement dits, l’enregistrement revêt une importance capitale, car il détermine habituellement le moment de leur entrée en vigueur. Les règlements devant être enregistrés entrent en vigueur le jour de leur enregistrement, à moins que la loi habilitante ou le texte même du règlement n’indique une autre date d’entrée en vigueur (voir le paragraphe 6(2) de la Loi d’interprétation). Les autres textes et règlements entrent en vigueur le jour de leur prise, à moins qu’une autre date d’entrée en vigueur ne soit précisée.
On ne peut prévoir, dans un règlement ou tout autre texte, une date d’entrée en vigueur antérieure à la prise, à moins que ce pouvoir de donner un effet rétroactif au règlement ne soit conféré expressément par la loi habilitante.
Publication
La Loi et le Règlement prévoient que les règlements fédéraux doivent être publiés dans la Partie II de la Gazette du Canada dans les vingt-trois jours suivant leur enregistrement. Certains règlements sont exemptés de publication; ils sont prévus à l’article 15 du Règlement.
La Gazette du Canada est publiée par l’imprimeur de la Reine, dont les responsabilités à cet égard sont assumées par la Direction de la Gazette du Canada du ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux.
Un règlement n’est pas invalide du seul fait qu’il n’a pas été publié. Toutefois, en raison du principe constitutionnel de la primauté du droit, nul ne peut être condamné pour avoir enfreint un règlement qui, au moment de l’infraction présumée, n’était pas publié alors qu’il aurait dû l’être. Le droit doit en effet pouvoir être connu de chacun; il ne peut être secret. Si le règlement n’est pas publié, on ne peut présumer que les personnes visées par lui sont en mesure de connaître les droits qu’il leur accorde et les obligations qu’il leur impose.
Il existe cependant une exception : il est possible de condamner une personne pour infraction à un règlement non publié si celui-ci est soustrait à la publication ou s’il comporte une disposition prévoyant l’antériorité de sa prise d’effet par rapport à sa publication dans la Gazette du Canada. Il faut alors prouver qu’à la date du fait reproché, des mesures raisonnables avaient été prises pour que les intéressés soient informés de la teneur du règlement.
Diffusion
Tous les décrets et règlements doivent être communiqués au public trois jours ouvrables après leur prise par le gouverneur général. La liste de tous les décrets est affichée sur Internet : http://www.pco-bcp.gc.ca/oic-ddc.
De plus, la version électronique des règlements et autres textes publiés dans la Partie II de la Gazette du Canada est disponible sur Internet : http://canadagazette.gc.ca/partII-f.html.
Contrôle de l’activité réglementaire par le Parlement
Le représentant de la fonction législative chargé de contrôler l’exercice du pouvoir réglementaire est le Comité mixte permanent d’examen de la réglementation. Son rôle est prévu à l’article 19 de la Loi et consiste à étudier et à contrôler les textes réglementaires après leur prise.
Afin de s’acquitter de cette fonction, le Comité s’assure que les textes réglementaires répondent aux critères qui sont approuvés par le Sénat et la Chambre des communes au début de chaque session parlementaire. Plusieurs de ces critères correspondent à ceux qu’appliquent la Section de la réglementation du ministère de la Justice dans le cadre de l’examen des projets de règlement.
Lorsque le Comité est d’avis qu’un texte réglementaire pose des difficultés, il en fait part au titulaire du pouvoir réglementaire et lui recommande des solutions. Si le Comité et le titulaire ne parviennent pas à un accord, le Comité peut présenter un rapport qui porte la question à l’attention des deux chambres. S’il s’agit d’un texte réglementaire pris par le gouverneur en conseil ou un ministre, le Comité est aussi habilité, en vertu du paragraphe 123(1) du Règlement de la Chambre des communes, à présenter aux Communes un rapport proposant le désaveu du texte. La résolution de désaveu, si elle est adoptée, constitue un ordre de la Chambre enjoignant au gouverneur en conseil ou au ministre d’abroger le texte réglementaire en cause.
Ouvrages de références