Lors de la première réunion du gouverneur en conseil le 1er juillet 1867, le greffier du conseil exécutif de l’ancienne province du Canada a été assermenté par le gouverneur général au titre de greffier du Conseil privé de la nouvelle fédération canadienne.
En mars 1940, le greffier est nommé secrétaire du Cabinet. Ses fonctions, principalement administratives jusqu’alors, s’élargiront et seront définies dans un décret (C.P. 1940-1121). Il doit notamment fournir du soutien au Cabinet et à ses comités en préparant l’ordre du jour et les procès-verbaux des réunions et en consignant les décisions. Ces fonctions sont au coeur du processus décisionnel du Cabinet.
En 1992, la Loi sur l’emploi dans la fonction publique donne une assise législative au rôle du greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet en en faisant le chef de la fonction publique. En vertu de cette loi, celui-ci doit présenter annuellement au premier ministre un rapport, déposé au Parlement, sur la situation au sein de la fonction publique du Canada.
Le 25 juin 1993, le Bureau du Conseil privé devient responsable des relations intergouvernementales. Le Bureau des relations fédérales-provinciales est alors intégré au Bureau du Conseil privé.
La principale responsabilité du greffier du Conseil privé et secrétaire du CabinetLa principale responsabilité du greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet est d’appuyer directement le premier ministre du point de vue des valeurs, des traditions et des compétences de la fonction publique. Ce rôle regroupe trois fonctions apparentées:
À titre de sous-ministre du premier ministre, le titulaire lui fournit aide et conseils sur des questions qui l’intéressent directement en sa qualité de chef du gouvernement. Le premier ministre lui demande son avis concernant la nomination des titulaires de hautes charges et l’organisation du gouvernement, le fonctionnement du système décisionnel du Cabinet, l’élaboration des grandes orientations, la bonne marche des relations intergouvernementales et la gestion de dossiers particuliers.
En tant que secrétaire du Cabinet, il ou elle seconde le premier ministre pour ce qui est d’assurer la cohésion et la direction du conseil des ministres. Il ou elle fournit également aide et conseils au conseil des ministre afin que le système décisionnel du Cabinet fonctionne selon les directives du premier ministre.
En sa qualité de chef de la fonction publique, le greffier constitue le lien principal entre la fonction publique du Canada et le premier ministre, à qui il ou elle doit répondre du bon fonctionnement et de la gestion de l’institution dans son ensemble. Ce rôle a reçu son fondement légal en 1993 dans la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, qui prévoit aussi que le greffier doit soumettre chaque année au premier ministre un rapport sur la fonction publique. Ces rapports sont déposés au Parlement.
Les paragraphes qui suivent portent sur certaines fonctions du premier ministre et, de ce fait, sur la responsabilité du greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet de lui fournir aide et conseil dans l’exercice des ces fonctions.
Le premier ministre décide qui occupera les postes essentiels au bon fonctionnement du gouvernement. Les ministres, les secrétaires d'État, les secrétaires parlementaires, les sous-ministres et les autres titulaires des principales charges gouvernementales sont nommés sur la recommandation du premier ministre. Ce pouvoir de recommander les nominations détermine le rôle clé du premier ministre dans l’attribution de responsabilités aux ministres ainsi qu’aux ministères et aux organismes qui relèvent d'eux et pour lesquels ils doivent rendre compte au Parlement. Le premier ministre établit les mandats et les compétences des titulaires de hautes charges, il détermine les normes de conduite et la rémunération, et il conçoit et ajuste l'appareil gouvernemental afin que le gouvernement fonctionne d'une façon efficace.
Le BCP appuie le premier ministre dans l’exercice de son pouvoir de recommander des nominations en fournissant des avis détaillés sur les questions de politique et de gestion à prendre en compte dans la nomination de certains cadres supérieurs, y compris celles des sous-ministres et des dirigeants d'organismes. À titre de sous-ministre principal de la fonction publique, le greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet veille à ce que les ministères appuient efficacement leur ministre, et présente des recommandations au premier ministre lorsque la capacité des ministères ou des organismes doit être renforcée.
Le BCP fournit également au premier ministre des avis concernant les relations du gouvernement avec le Parlement et la Couronne, les rôles et responsabilités des ministres et l'organisation du gouvernement. Lorsque des problèmes de compétence ou autres se posent, le Bureau propose des solutions conformes aux directives du premier ministre ainsi qu’aux principes du gouvernement parlementaire et de la Constitution canadienne.
Le BCP est également chargé d'assurer la continuité lorsqu'il y a changement de gouvernement, ce qui l’amène à conseiller le premier ministre sortant, à fournir aide et conseils à son successeur concernant la mise en place de son administration, à informer les nouveaux ministres, et à fournir tout autre appui nécessaire lors de la période de transition.
L'appui au Cabinet et à ses comitésLe premier ministre est chargé d'établir et de gérer le processus décisionnel du Cabinet. Le Cabinet est essentiellement une instance politique au sein de laquelle les ministres prennent des décisions sur les orientations générales et les politiques individuelles affectant l'ensemble du conseil des ministres6. Tous les ministres partagent la responsabilité d'assurer la cohésion du conseil des ministres et de contribuer à l'élaboration et à la mise en oeuvre du programme stratégique du gouvernement. Sous la direction du premier ministre, les ministres traitent, lors des réunions du Cabinet, de questions qui revêtent une importance fondamentale pour le gouvernement, et parviennent à un consensus que chacun devra défendre en public.
Pour bien relever les défis inhérents à la conduite des affaires publiques dans une société moderne, les premiers ministres ont eu recours à des comités de ministres pour maintenir l'efficacité du Cabinet en tant qu'instance décisionnelle. Prolongement du Cabinet, ces comités examinent en détail des questions précises et présentent des recommandations, la décision finale devant être prise par le Cabinet entier. Le premier ministre détermine la composition, l'organisation et les méthodes de travail du Cabinet et de ses comités.
Le BCP appuie directement les responsabilités du premier ministre concernant les travaux du Cabinet. En tant que secrétariat du Cabinet, le BCP fournit à ce dernier, et à ses comités, l'appui dont ils ont besoin pour préparer et tenir les réunions. Il organise les réunions, fait circuler les projets d’ordre du jour, distribue les documents, conseille le président de chaque comité sur les questions qui seront examinées, et consigne les décisions et les délibérations du Cabinet. Il travaille de concert avec les ministères à la rédaction des propositions que les ministres présenteront au Cabinet, et leur communique les décisions rendues par ce dernier. Le BCP s'assure également que les décrets et les autres textes réglementaires sont établis et promulgués de façon à mettre à exécution les décisions du gouvernement nécessitant l'approbation du gouverneur général7.
Vu le temps limité dont disposent les ministres, l’une des grandes priorités du BCP consiste à organiser efficacement les travaux du Cabinet. Des changements dans la structure des comités, la création de comités ad hoc chargés d'examiner des secteurs et des problèmes d'orientation particuliers ainsi que la rationalisation de la documentation et des autres instruments d’information qu'utilise le Cabinet comptent parmi les mesures que les premiers ministres ont prises pour promouvoir la flexibilité et mieux profiter du temps limité des ministres. Le BCP veille à ce que le processus décisionnel fonctionne sans heurt et conformément aux normes, aux plans et aux directives du premier ministre.
Les orientations générales du gouvernementLa décision finale concernant les politiques du gouvernement appartient au premier ministre. Responsable envers le Parlement du programme de dépenses global du gouvernement – qui détermine en définitive comment les priorités, les politiques et les programmes du conseil des ministres sont déterminés et mis en oeuvre –, il dirige l'établissement des orientations générales du gouvernement.
L'élaboration de la politique gouvernementale est un processus complexe et permanent. Les ministres déterminent et proposent des priorités et des initiatives correspondant à leurs responsabilités de portefeuille et autres. Certains ministres exercent des fonctions de coordination spéciales au nom de tout le conseil des ministres8. Sous la direction du premier ministre, les politiques proposées sont évaluées et regroupées pour former un programme global qui bénéficie de l'appui de tout le conseil des ministres.
L’un des rôles principaux du greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet consiste donc à aider le premier ministre à montrer la voie à suivre au gouvernement. Il conseille le premier ministre sur le déroulement global des travaux du gouvernement, y compris le traitement stratégique des grandes questions et des sujets qui l’intéressent particulièrement. Il veille de cette façon à une consultation exhaustive et à la considération d’une gamme complète d’options avant qu’une décision soit prise – en somme, à ce que le premier ministre et le Cabinet puissent prendre des décisions éclairées.
Dans ce contexte, la coordination des politiques constitue une fonction essentielle du greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet en ce sens qu'elle permet d'assurer que les nouvelles propositions, les politiques existantes et les objectifs globaux du gouvernement soient complémentaires. Le BCP travaille en étroite collaboration avec le CPM, le ministère des Finances, le Secrétariat du Conseil du Trésor et les autres ministères et organismes afin d’offrir aux ministres l’information complète sur les questions qu'ils doivent trancher et, une fois les décisions prises, de les diffuser et d'assurer le suivi nécessaire à une mise en oeuvre efficace. La participation du BCP à l'élaboration et à l'application des politiques fait partie intégrante du rôle capital qu’il est appelé à jouer auprès du premier ministre pour la bonne marche du gouvernement.
Le Greffier et le gouvernement constitutionnelLe Canada est une monarchie constitutionnelle dont le souverain est représenté au pays par le gouverneur général. Symbole de la continuité du gouvernement, celui-ci veille en premier lieu à ce que le pays ait toujours un premier ministre et un gouvernement dûment constitué. Une fois que le premier ministre et le Cabinet sont en poste, il agit presque toujours suivant les conseils des ministres et principalement du premier ministre.
Le greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet doit conseiller le premier ministre dans l’exercice de ses responsabilités constitutionnelles, dont celles qui touchent la fonction de gouverneur général. En cette matière, les fonctionnaires du bureau du Conseil privé travaillent en étroite collaboration avec le personnel du Bureau du gouverneur général. Ils sont en mesure, tout comme ce dernier, de fournir des renseignements et des conseils sur les pouvoirs constitutionnels et le rôle du gouverneur général.
Le greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet doit également veiller à la continuité du gouvernement lorsqu’une administration succède à une autre, et s’assurer que celle en place comprenne bien et respecte les conventions déjà établies relativement à la Couronne.
À ce titre, il agit comme gardien des dossiers du Cabinet et doit faire respecter la convention voulant que le nouveau conseil des ministres n’ait pas accès aux dossiers du Cabinet des gouvernements précédents.
Les affaires étrangères et la sécurité nationaleOutre ses responsabilités quant à l'orientation générale de la politique gouvernementale, le premier ministre joue un rôle particulier dans les secteurs qui revêtent une importance fondamentale pour l'intérêt national. Le ministre des Affaires étrangères est responsable de la politique étrangère, mais le premier ministre, en sa qualité de chef du gouvernement, s'intéresse de très près à toutes ces questions. Au chapitre de la sécurité nationale, le premier ministre assume certaines responsabilités spéciales touchant la sécurité du pays et le respect de la liberté d’exprimer des opinions qui est inhérente à une démocratie.
Le BCP fournit aide et conseils dans les secteurs politiques qui intéressent particulièrement le premier ministre et où il a besoin de son propre appui direct de la fonction publique. Dans le domaine de la politique étrangère, les rôles actifs que doivent jouer le premier ministre aussi bien que le ministre des Affaires étrangères nécessitent une bonne coordination et une interaction étroite de la part des fonctionnaires compétents. De même, les agents du BCP, de concert avec les ministères des Affaires étrangères et du Commerce international, de la Défense nationale et du Solliciteur général, fournissent des avis au premier ministre en ce qui concerne la sécurité nationale.
Les affaires intergouvernementalesLes responsabilités du premier ministre en tant que chef du gouvernement s'étendent aussi aux relations entre le gouvernement fédéral et les provinces. Les ministres interviennent directement à cet égard dans le cadre de leurs responsabilités de portefeuille et en leur qualité de représentants des différentes régions du pays. Le premier ministre, habituellement avec l'appui du ministre des Affaires intergouvernementales, est responsable de la gestion et de la cohérence des relations avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, ainsi que de la promotion et du renforcement de l’unité canadienne. Dans l’exercice de ces responsabilités, le premier ministre et le ministre des Affaires intergouvernementales bénéficient de l'appui des fonctionnaires compétents du BCP, sous la direction du greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet ainsi que du sous-ministre des Affaires intergouvernementales. Les fonctionnaires du BCP fournissent également aide et conseils au chapitre des affaires constitutionnelles et de la politique autochtone, et offrent leur appui au ministre désigné à titre d’Interlocuteur fédéral auprès des Métis et des Indiens non inscrits.
L’appui au chef de la fonction publique.En raison de son rôle de conseiller principal du premier ministre pour les questions sans caractère politique, et sa responsabilité vis-à-vis l’efficacité des services fournis aux ministres par les membres de l’administration fédérale, la tradition veut qu’on considère le greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet comme le chef de la fonction publique. En sa qualité de sous-ministre principal, il doit s’assurer de l’efficacité de l’institution dans son ensemble, ainsi que de la compétence et de l’efficacité de sa gestion et de son administration. Vu l’importance fondamentale qu’on accorde aux questions de leadership et d’imputabilité, le rôle que le greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet est appelé à jouer en tant que chef de la fonction publique trouve son fondement juridique dans la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, modifiée à cet égard en 1993.
En termes pratiques, le rôle de chef de la fonction publique qui est dévolu au greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet consiste à :
Ses activités à cet égard consistent à convoquer les réunions des sous-ministres – petits déjeuners (hebdomadaires), déjeuners (mensuels) et retraites (semestrielles) – à présider les divers comités de sous-ministres, le Comité des hauts fonctionnaires et les comités de coordination de sous-ministres, par exemple, ou le conseil des gouverneurs du Centre canadien de gestion (cette dernière fonction lui étant reconnue par la loi). Il peut compter dans l’exercice de ces tâches sur l’aide et les conseils du personnel du BCP.
La structure et les travaux du BCPLa structure et les travaux du Bureau du Conseil privé découlent directement du rôle central qu'il est appelé à jouer dans l'organisation et la coordination de l'appui offert au premier ministre et au Cabinet. Le BCP est essentiellement constitué de secrétariats dirigés par un secrétaire adjoint du Cabinet, à l’exception des Affaires intergouvernementales qui relève d’un sous-ministre. Certains secrétariats appuient directement le Cabinet et ses comités et doivent tenir compte des développements nouveaux dans des secteurs de politiques spécifiques. Les autres fournissent des conseils sur les nominations, les mandats, l'organisation du gouvernement, la législation, les questions d'ordre juridique, la sécurité et le renseignement, les questions de communication et tous les autres sujets pouvant intéresser directement le premier ministre. Grâce au travail de ces secrétariats, le BCP dans son ensemble bénéficie constamment d'une perspective globale sur toute la gamme des activités gouvernementales.
Le Bureau du Conseil privé se compose de fonctionnaires de carrière. En règle générale, ses agents sont recrutés au sein des ministères d'exécution et ils travaillent au BCP pour une période limitée, après quoi ils vont occuper des postes dans d'autres ministères. Ce roulement a pour objet de favoriser le perfectionnement du personnel dans la fonction publique : le BCP profite des diverses compétences accumulées par les agents, qui utilisent à leur tour l'expérience acquise au centre même des activités gouvernementales pour accroître leur efficacité dans les postes qu’ils occuperont dans d'autres ministères ou organismes fédéraux.
La taille limitée du BCP est voulue. Chargé de fournir un appui effectif au premier ministre et au Cabinet, il doit constamment veiller à ne pas faire double emploi, au niveau tant des compétences de son personnel que de ses activités, avec les organismes d'exécution qui appuient les ministres dans l’exécution de leurs responsabilités de portefeuille. Le BCP assure la coordination de la gamme entière des organismes gouvernementaux, essentielle à la réussite de la conception et de la mise en oeuvre de la politique gouvernementale.
Les fonctions du BCP sont telles que ses structures organisationnelles et ses méthodes doivent nécessairement être souples. La nature de l'appui qui doit être assuré au premier ministre et au conseil des ministres change en fonction des nouvelles structures décisionnelles du Cabinet ou des nouvelles demandes qui se présentent au premier ministre et au Cabinet. Ces changements, à leur tour, sont reflétés dans la structure du BCP et sur ses rapports avec les autres ministères et organismes.
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6Au Canada, sauf quelques rares exceptions par le passé, le Cabinet englobe généralement tous les ministres, mais la Constitution ne renferme aucune exigence à cet égard. Tel n’est pas non plus le cas au Royaume-Uni et en Australie. Les postes de secrétaires d’État ont été créés en 1993 par le premier ministre Chrétien afin de seconder les ministres. Quoique membres du conseil des ministres, ils ne font pas partie du Cabinet et n’assistent pas régulièrement à ses réunions.
7Le gouverneur en conseil est le gouverneur général agissant sur avis conforme du Comité du Conseil. Les décrets et les décisions du Conseil sont signés par le Gouverneur général et donnent force exécutoire aux décisions du Cabinet qui sont prises en vertu d'une disposition législative habilitante ou (moins fréquemment) de la prérogative royale.
8Par exemple, le ministre des Finances concernant la politique économique et la politique financière; le président du Conseil du Trésor, concernant les dépenses et la gestion de la fonction publique; le ministre des Affaires étrangères, concernant la politique étrangère; le ministre de la Justice, concernant les affaires constitutionnelles et juridiques. Ces ministres et leurs ministères jouent un rôle important en ce sens qu'ils appuient le premier ministre dans la réalisation d'un consensus au sein du conseil.