III
Le Bureau du Conseil privé
Évolution du rôle du
greffier du Conseil privé
Lors de la première réunion du gouverneur en conseil le
1er juillet 1867, le greffier du conseil exécutif de lancienne province
du Canada a été assermenté par le gouverneur général au titre de greffier du Conseil
privé de la nouvelle fédération canadienne.
En mars 1940, le greffier est nommé secrétaire du
Cabinet. Ses fonctions, principalement administratives jusqualors,
sélargiront et seront définies dans un décret (C.P. 1940-1121). Il doit notamment
fournir du soutien au Cabinet et à ses comités en préparant lordre du jour et les
procès-verbaux des réunions et en consignant les décisions. Ces fonctions sont au coeur
du processus décisionnel du Cabinet.
En 1992, la Loi sur lemploi dans la fonction
publique donne une assise législative au rôle du greffier du Conseil privé et
secrétaire du Cabinet en en faisant le chef de la fonction publique. En vertu de
cette loi, celui-ci doit présenter annuellement au premier ministre un rapport, déposé
au Parlement, sur la situation au sein de la fonction publique du Canada.
Le 25 juin 1993, le Bureau du Conseil privé devient
responsable des relations intergouvernementales. Le Bureau des relations
fédérales-provinciales est alors intégré au Bureau du Conseil privé.
La principale
responsabilité du greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet
La principale responsabilité du greffier du Conseil
privé et secrétaire du Cabinet est dappuyer directement le premier ministre du
point de vue des valeurs, des traditions et des compétences de la fonction publique. Ce
rôle regroupe trois fonctions apparentées:
- sous-ministre du premier ministre;
- secrétaire du Cabinet; et
- chef de la fonction publique.
À titre de sous-ministre du premier ministre, le
titulaire lui fournit aide et conseils sur des questions qui lintéressent
directement en sa qualité de chef du gouvernement. Le premier ministre lui demande son
avis concernant la nomination des titulaires de hautes charges et lorganisation du
gouvernement, le fonctionnement du système décisionnel du Cabinet, lélaboration
des grandes orientations, la bonne marche des relations intergouvernementales et la
gestion de dossiers particuliers.
En tant que secrétaire du Cabinet, il ou elle seconde le
premier ministre pour ce qui est dassurer la cohésion et la direction du conseil
des ministres. Il ou elle fournit également aide et conseils au conseil des ministre afin
que le système décisionnel du Cabinet fonctionne selon les directives du premier
ministre.
En sa qualité de chef de la fonction publique, le
greffier constitue le lien principal entre la fonction publique du Canada et le premier
ministre, à qui il ou elle doit répondre du bon fonctionnement et de la gestion de
linstitution dans son ensemble. Ce rôle a reçu son fondement légal en 1993 dans
la Loi sur lemploi dans la fonction publique, qui prévoit aussi que le
greffier doit soumettre chaque année au premier ministre un rapport sur la fonction
publique. Ces rapports sont déposés au Parlement.
Les paragraphes qui suivent portent sur certaines
fonctions du premier ministre et, de ce fait, sur la responsabilité du greffier du
Conseil privé et secrétaire du Cabinet de lui fournir aide et conseil dans
lexercice des ces fonctions.
Les nominations, les mandats et l'organisation du gouvernement
Le premier ministre décide qui occupera les postes
essentiels au bon fonctionnement du gouvernement. Les ministres, les secrétaires d'État,
les secrétaires parlementaires, les sous-ministres et les autres titulaires des
principales charges gouvernementales sont nommés sur la recommandation du premier
ministre. Ce pouvoir de recommander les nominations détermine le rôle clé du
premier ministre dans lattribution de responsabilités aux ministres ainsi
quaux ministères et aux organismes qui relèvent d'eux et pour lesquels ils doivent
rendre compte au Parlement. Le premier ministre établit les mandats et les compétences
des titulaires de hautes charges, il détermine les normes de conduite et la
rémunération, et il conçoit et ajuste l'appareil gouvernemental afin que le
gouvernement fonctionne d'une façon efficace.
Le BCP appuie le premier ministre dans lexercice de
son pouvoir de recommander des nominations en fournissant des avis détaillés sur les
questions de politique et de gestion à prendre en compte dans la nomination de certains
cadres supérieurs, y compris celles des sous-ministres et des dirigeants d'organismes. À
titre de sous-ministre principal de la fonction publique, le greffier du Conseil privé et
secrétaire du Cabinet veille à ce que les ministères appuient efficacement leur
ministre, et présente des recommandations au premier ministre lorsque la capacité des
ministères ou des organismes doit être renforcée.
Le BCP fournit également au premier ministre des avis
concernant les relations du gouvernement avec le Parlement et la Couronne, les rôles et
responsabilités des ministres et l'organisation du gouvernement. Lorsque des problèmes
de compétence ou autres se posent, le Bureau propose des solutions conformes aux
directives du premier ministre ainsi quaux principes du gouvernement parlementaire
et de la Constitution canadienne.
Le BCP est également chargé d'assurer la continuité
lorsqu'il y a changement de gouvernement, ce qui lamène à conseiller le
premier ministre sortant, à fournir aide et conseils à son successeur concernant la
mise en place de son administration, à informer les nouveaux ministres, et à fournir
tout autre appui nécessaire lors de la période de transition.
L'appui au Cabinet
et à ses comités
Le premier ministre est chargé d'établir et de gérer le
processus décisionnel du Cabinet. Le Cabinet est essentiellement une instance politique
au sein de laquelle les ministres prennent des décisions sur les orientations générales
et les politiques individuelles affectant l'ensemble du conseil des ministres6. Tous les ministres partagent la responsabilité d'assurer la
cohésion du conseil des ministres et de contribuer à l'élaboration et à la mise en
oeuvre du programme stratégique du gouvernement. Sous la direction du premier ministre,
les ministres traitent, lors des réunions du Cabinet, de questions qui revêtent une
importance fondamentale pour le gouvernement, et parviennent à un consensus que chacun
devra défendre en public.
Pour bien relever les défis inhérents à la conduite des
affaires publiques dans une société moderne, les premiers ministres ont eu recours à
des comités de ministres pour maintenir l'efficacité du Cabinet en tant qu'instance
décisionnelle. Prolongement du Cabinet, ces comités examinent en détail des questions
précises et présentent des recommandations, la décision finale devant être prise par
le Cabinet entier. Le premier ministre détermine la composition, l'organisation et les
méthodes de travail du Cabinet et de ses comités.
Le BCP appuie directement les responsabilités du premier
ministre concernant les travaux du Cabinet. En tant que secrétariat du Cabinet, le BCP
fournit à ce dernier, et à ses comités, l'appui dont ils ont besoin pour préparer et
tenir les réunions. Il organise les réunions, fait circuler les projets dordre du
jour, distribue les documents, conseille le président de chaque comité sur les questions
qui seront examinées, et consigne les décisions et les délibérations du Cabinet. Il
travaille de concert avec les ministères à la rédaction des propositions que les
ministres présenteront au Cabinet, et leur communique les décisions rendues par ce
dernier. Le BCP s'assure également que les décrets et les autres textes réglementaires
sont établis et promulgués de façon à mettre à exécution les décisions du
gouvernement nécessitant l'approbation du gouverneur général7.
Vu le temps limité dont disposent les ministres,
lune des grandes priorités du BCP consiste à organiser efficacement les travaux du
Cabinet. Des changements dans la structure des comités, la création de comités ad
hoc chargés d'examiner des secteurs et des problèmes d'orientation particuliers
ainsi que la rationalisation de la documentation et des autres instruments
dinformation qu'utilise le Cabinet comptent parmi les mesures que les premiers
ministres ont prises pour promouvoir la flexibilité et mieux profiter du temps limité
des ministres. Le BCP veille à ce que le processus décisionnel fonctionne sans heurt et
conformément aux normes, aux plans et aux directives du premier ministre.
Les orientations
générales du gouvernement
La décision finale concernant les politiques du
gouvernement appartient au premier ministre. Responsable envers le Parlement du programme
de dépenses global du gouvernement qui détermine en définitive comment les
priorités, les politiques et les programmes du conseil des ministres sont déterminés et
mis en oeuvre , il dirige l'établissement des orientations générales du
gouvernement.
L'élaboration de la politique gouvernementale est un
processus complexe et permanent. Les ministres déterminent et proposent des priorités et
des initiatives correspondant à leurs responsabilités de portefeuille et autres.
Certains ministres exercent des fonctions de coordination spéciales au nom de tout le
conseil des ministres8. Sous la direction du premier
ministre, les politiques proposées sont évaluées et regroupées pour former un
programme global qui bénéficie de l'appui de tout le conseil des ministres.
Lun des rôles principaux du greffier du Conseil
privé et secrétaire du Cabinet consiste donc à aider le premier ministre à montrer la
voie à suivre au gouvernement. Il conseille le premier ministre sur le déroulement
global des travaux du gouvernement, y compris le traitement stratégique des grandes
questions et des sujets qui lintéressent particulièrement. Il veille de cette
façon à une consultation exhaustive et à la considération dune gamme complète
doptions avant quune décision soit prise en somme, à ce que le
premier ministre et le Cabinet puissent prendre des décisions éclairées.
Dans ce contexte, la coordination des politiques constitue
une fonction essentielle du greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet en ce
sens qu'elle permet d'assurer que les nouvelles propositions, les politiques existantes et
les objectifs globaux du gouvernement soient complémentaires. Le BCP travaille en
étroite collaboration avec le CPM, le ministère des Finances, le Secrétariat du Conseil
du Trésor et les autres ministères et organismes afin doffrir aux ministres
linformation complète sur les questions qu'ils doivent trancher et, une fois les
décisions prises, de les diffuser et d'assurer le suivi nécessaire à une mise en oeuvre
efficace. La participation du BCP à l'élaboration et à l'application des politiques
fait partie intégrante du rôle capital quil est appelé à jouer auprès du
premier ministre pour la bonne marche du gouvernement.
Le Greffier et le
gouvernement constitutionnel
Le Canada est une monarchie constitutionnelle dont le
souverain est représenté au pays par le gouverneur général. Symbole de la continuité
du gouvernement, celui-ci veille en premier lieu à ce que le pays ait toujours un premier
ministre et un gouvernement dûment constitué. Une fois que le premier ministre et le
Cabinet sont en poste, il agit presque toujours suivant les conseils des ministres et
principalement du premier ministre.
Le greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet
doit conseiller le premier ministre dans lexercice de ses responsabilités
constitutionnelles, dont celles qui touchent la fonction de gouverneur général. En cette
matière, les fonctionnaires du bureau du Conseil privé travaillent en étroite
collaboration avec le personnel du Bureau du gouverneur général. Ils sont en mesure,
tout comme ce dernier, de fournir des renseignements et des conseils sur les pouvoirs
constitutionnels et le rôle du gouverneur général.
Le greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet
doit également veiller à la continuité du gouvernement lorsquune administration
succède à une autre, et sassurer que celle en place comprenne bien et respecte les
conventions déjà établies relativement à la Couronne.
À ce titre, il agit comme gardien des dossiers du Cabinet
et doit faire respecter la convention voulant que le nouveau conseil des ministres
nait pas accès aux dossiers du Cabinet des gouvernements précédents.
Les affaires
étrangères et la sécurité nationale
Outre ses responsabilités quant à l'orientation
générale de la politique gouvernementale, le premier ministre joue un rôle particulier
dans les secteurs qui revêtent une importance fondamentale pour l'intérêt national. Le
ministre des Affaires étrangères est responsable de la politique étrangère, mais le
premier ministre, en sa qualité de chef du gouvernement, s'intéresse de très près
à toutes ces questions. Au chapitre de la sécurité nationale, le premier ministre
assume certaines responsabilités spéciales touchant la sécurité du pays et le respect
de la liberté dexprimer des opinions qui est inhérente à une démocratie.
Le BCP fournit aide et conseils dans les secteurs
politiques qui intéressent particulièrement le premier ministre et où il a besoin de
son propre appui direct de la fonction publique. Dans le domaine de la politique
étrangère, les rôles actifs que doivent jouer le premier ministre aussi bien que le
ministre des Affaires étrangères nécessitent une bonne coordination et une interaction
étroite de la part des fonctionnaires compétents. De même, les agents du BCP, de
concert avec les ministères des Affaires étrangères et du Commerce international, de la
Défense nationale et du Solliciteur général, fournissent des avis au
premier ministre en ce qui concerne la sécurité nationale.
Les affaires
intergouvernementales
Les responsabilités du premier ministre en tant que chef
du gouvernement s'étendent aussi aux relations entre le gouvernement fédéral et les
provinces. Les ministres interviennent directement à cet égard dans le cadre de leurs
responsabilités de portefeuille et en leur qualité de représentants des différentes
régions du pays. Le premier ministre, habituellement avec l'appui du ministre des
Affaires intergouvernementales, est responsable de la gestion et de la cohérence des
relations avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, ainsi que de la promotion et
du renforcement de lunité canadienne. Dans lexercice de ces responsabilités,
le premier ministre et le ministre des Affaires intergouvernementales bénéficient de
l'appui des fonctionnaires compétents du BCP, sous la direction du greffier du Conseil
privé et secrétaire du Cabinet ainsi que du sous-ministre des Affaires
intergouvernementales. Les fonctionnaires du BCP fournissent également aide et conseils
au chapitre des affaires constitutionnelles et de la politique autochtone, et offrent leur
appui au ministre désigné à titre dInterlocuteur fédéral auprès des Métis et
des Indiens non inscrits.
Lappui au
chef de la fonction publique.
En raison de son rôle de conseiller principal du premier
ministre pour les questions sans caractère politique, et sa responsabilité vis-à-vis
lefficacité des services fournis aux ministres par les membres de
ladministration fédérale, la tradition veut quon considère le greffier du
Conseil privé et secrétaire du Cabinet comme le chef de la fonction publique. En sa
qualité de sous-ministre principal, il doit sassurer de lefficacité de
linstitution dans son ensemble, ainsi que de la compétence et de lefficacité
de sa gestion et de son administration. Vu limportance fondamentale quon
accorde aux questions de leadership et dimputabilité, le rôle que le greffier du
Conseil privé et secrétaire du Cabinet est appelé à jouer en tant que chef de la
fonction publique trouve son fondement juridique dans la Loi sur lemploi dans la
fonction publique, modifiée à cet égard en 1993.
En termes pratiques, le rôle de chef de la fonction
publique qui est dévolu au greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet
consiste à :
- promouvoir le programme du gouvernement en ce qui a trait
à la gestion de la fonction publique, un accent particulier devant être mis sur la
réforme de linstitution;
- veiller à la gestion stratégique et à la planification
du personnel de direction;
- être le porte-parole de la fonction publique; et
- soumettre chaque année au premier ministre un rapport sur
la fonction publique.
Ses activités à cet égard consistent à convoquer les
réunions des sous-ministres petits déjeuners (hebdomadaires), déjeuners
(mensuels) et retraites (semestrielles) à présider les divers comités de
sous-ministres, le Comité des hauts fonctionnaires et les comités de coordination de
sous-ministres, par exemple, ou le conseil des gouverneurs du Centre canadien de gestion
(cette dernière fonction lui étant reconnue par la loi). Il peut compter dans
lexercice de ces tâches sur laide et les conseils du personnel du BCP.
La structure et les
travaux du BCP
La structure et les travaux du Bureau du Conseil privé
découlent directement du rôle central qu'il est appelé à jouer dans l'organisation et
la coordination de l'appui offert au premier ministre et au Cabinet. Le BCP est
essentiellement constitué de secrétariats dirigés par un secrétaire adjoint du
Cabinet, à lexception des Affaires intergouvernementales qui relève dun
sous-ministre. Certains secrétariats appuient directement le Cabinet et ses comités et
doivent tenir compte des développements nouveaux dans des secteurs de politiques
spécifiques. Les autres fournissent des conseils sur les nominations, les mandats,
l'organisation du gouvernement, la législation, les questions d'ordre juridique, la
sécurité et le renseignement, les questions de communication et tous les autres sujets
pouvant intéresser directement le premier ministre. Grâce au travail de ces
secrétariats, le BCP dans son ensemble bénéficie constamment d'une perspective globale
sur toute la gamme des activités gouvernementales.
Le Bureau du Conseil privé se compose de fonctionnaires
de carrière. En règle générale, ses agents sont recrutés au sein des ministères
d'exécution et ils travaillent au BCP pour une période limitée, après quoi ils vont
occuper des postes dans d'autres ministères. Ce roulement a pour objet de favoriser le
perfectionnement du personnel dans la fonction publique : le BCP profite des diverses
compétences accumulées par les agents, qui utilisent à leur tour l'expérience acquise
au centre même des activités gouvernementales pour accroître leur efficacité dans les
postes quils occuperont dans d'autres ministères ou organismes fédéraux.
La taille limitée du BCP est voulue. Chargé de fournir
un appui effectif au premier ministre et au Cabinet, il doit constamment veiller à
ne pas faire double emploi, au niveau tant des compétences de son personnel que de ses
activités, avec les organismes d'exécution qui appuient les ministres dans
lexécution de leurs responsabilités de portefeuille. Le BCP assure la coordination
de la gamme entière des organismes gouvernementaux, essentielle à la réussite de la
conception et de la mise en oeuvre de la politique gouvernementale.
Les fonctions du BCP sont telles que ses structures
organisationnelles et ses méthodes doivent nécessairement être souples. La nature de
l'appui qui doit être assuré au premier ministre et au conseil des ministres change en
fonction des nouvelles structures décisionnelles du Cabinet ou des nouvelles demandes qui
se présentent au premier ministre et au Cabinet. Ces changements, à leur tour, sont
reflétés dans la structure du BCP et sur ses rapports avec les autres ministères et
organismes.
[Chapitre précedent]
[Table des matières]
[Chapitre
suivant]
6Au Canada, sauf quelques rares exceptions par le passé, le Cabinet englobe
généralement tous les ministres, mais la Constitution ne renferme aucune exigence à cet
égard. Tel nest pas non plus le cas au Royaume-Uni et en Australie. Les postes de
secrétaires dÉtat ont été créés en 1993 par le premier ministre Chrétien afin
de seconder les ministres. Quoique membres du conseil des ministres, ils ne font pas
partie du Cabinet et nassistent pas régulièrement à ses réunions.
7Le
gouverneur en conseil est le gouverneur général agissant sur avis conforme du Comité du
Conseil. Les décrets et les décisions du Conseil sont signés par le Gouverneur
général et donnent force exécutoire aux décisions du Cabinet qui sont prises en vertu
d'une disposition législative habilitante ou (moins fréquemment) de la prérogative
royale.
8Par exemple, le ministre des Finances concernant la
politique économique et la politique financière; le président du Conseil du Trésor,
concernant les dépenses et la gestion de la fonction publique; le ministre des Affaires
étrangères, concernant la politique étrangère; le ministre de la Justice, concernant
les affaires constitutionnelles et juridiques. Ces ministres et leurs ministères jouent
un rôle important en ce sens qu'ils appuient le premier ministre dans la réalisation
d'un consensus au sein du conseil.
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