Le Canada est une monarchie constitutionnelle, ce qui signifie que le rôle de chef d’État est dévolu à la Couronne personnifiée par la Reine, qui est représentée par le gouverneur général. Le gouverneur général agit presque toujours sur recommandation des ministres qui siègent au Parlement et qui sont responsables devant la Chambre des communes; c’est ce qui constitue la base du système canadien de gouvernement responsable. En leur qualité de conseillers de la Couronne tel que prévu dans la Constitution, les ministres sont assermentés à titre de membres du Conseil privé de la Reine pour le Canada et exercent leur charge à la discrétion de la Souveraine représentée par le gouverneur général.¹ Les personnes qui détiennent une charge ministérielle constituent le conseil des ministres.

Les responsabilités individuelles et collectives des membres du conseil des ministres envers le Parlement forment la base du gouvernement responsable au Canada. Les ministres sont légalement responsables des politiques, des programmes et de l'administration de leurs ministères, et ils doivent répondre personnellement au Parlement des décisions et des mesures prises dans l’exercice des responsabilités inhérentes à leur portefeuille. Ensemble, les ministres sont responsables devant le Parlement des politiques du gouvernement en général ainsi que des politiques et des programmes de chaque ministre en tant que membre du gouvernement. Individuellement et collectivement, ils restent en fonction tant et aussi longtemps qu'ils conservent la confiance de la Chambre des communes.²

Conséquence pratique des principes de la responsabilité ministérielle, les ministres peuvent remplir leurs fonctions personnelles et leurs obligations à titre de membres du conseil des ministres seulement en agissant de concert. Un gouvernement efficace exige que les ministres s'entendent sur les objectifs, les politiques et les programmes qui seront entrepris. C’est dans la réalisation de ce consensus que se traduit le rôle central que le premier ministre joue dans le fonctionnement du gouvernement de Cabinet.

Le premier ministre

La principale fonction du premier ministre consiste à créer et à maintenir l'unité du conseil des ministres de façon à conserver la confiance de la Chambre des communes. Il surveille les activités du gouvernement afin de s'assurer que les responsabilités individuelles des ministres sont exercées d'une manière acceptable au conseil des ministres dans son ensemble. Son leadership au sein du conseil des ministres est donc essentiel à la stabilité et à la cohésion du gouvernement.

Les rôles et les responsabilités du premier ministre relativement au maintien de l'unité des ministres ont évolué au gré du développement du système de gouvernement de Cabinet dans son ensemble au Canada. Le premier ministre est mentionné dans très peu de lois et ne jouit d’aucun pouvoir ni d’aucune fonction statutaire comparables à ceux dont s’accompagne le portefeuille d’un ministre³. La fonction de premier ministre est fondée sur l'exercice de pouvoirs dans trois domaines connexes:

• la recommandation des nominations aux postes clé;
• l'organisation du Cabinet, y compris la composition et le mandat des portefeuilles; et
• le leadership et la direction du gouvernement.
  

En exerçant ces pouvoirs, le premier ministre compte sur l'aide et les conseils de nombreuses personnes. L’aide et les conseils de ses collègues au sein du Cabinet, dont particulièrement le vice-premier ministre et les ministres qui se rattachent à son portefeuille,⁴ sont essentiels à tout premier ministre dans l’exercice efficace de ses fonctions.

L'appui au premier ministre

Le premier ministre bénéficie directement de l'appui quotidien de deux organismes faisant partie de son portefeuille : le Cabinet du premier ministre (CPM), composé de son effectif politique personnel, et le Bureau du Conseil privé, qui lui apporte l'appui de la fonction publique pour l'ensemble des questions de politique publique et de fonctionnement auxquelles fait face le gouvernement.

Dans leur ensemble, ces organismes fournissent aide et conseils selon différentes perspectives concernant les questions qui préoccupent quotidiennement le premier ministre. Il est particulièrement important que le personnel politique du premier ministre et les fonctionnaires du Bureau du Conseil privé entretiennent une relation appropriée. Gordon Robertson, alors greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet, a affirmé en 1971:

Même s'il s'agit d'organismes distincts, il est essentiel que le CPM et le BCP maintiennent des relations de travail étroites de sorte que des avis cohérents et opportuns soient fournis sur les sujets d’une grande importance pour le premier ministre.

• Le Cabinet du premier ministre appuie ce dernier dans l'exercice de ses fonctions de chef de gouvernement, de dirigeant d'un parti politique et de député. L'effectif politique du CPM fournit des avis sur l'élaboration des politiques et sur les nominations, rédige les discours et les autres déclarations publiques que fera le premier ministre, fait le point avec lui au sujet des délibérations de la Chambre des communes, et facilite les relations du premier ministre avec les ministres, avec son caucus et avec le parti en général. De plus, le CPM établit l'horaire du premier ministre, organise ses déclarations publiques et ses relations avec les médias, traite sa correspondance et s'occupe des questions qui se posent dans sa circonscription.
  
• Le Bureau du Conseil privé apporte au premier ministre l’appui de la fonction publique. Sous la direction du greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet, le BCP soutient directement le premier ministre dans l'exercice de toutes ses fonctions et responsabilités en tant que chef de gouvernement.

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    1 En vertu de la Constitution, le Conseil privé de la Reine pour le Canada est le conseil consultatif de la Souveraine et ses membres conservent leur titre à vie. En pratique, cependant, le Conseil privé ne se réunit en séance plénière que très rarement. Seuls les conseillers privés qui exercent une charge ministérielle — et qui forment de ce fait le Comité du Conseil, c’est-à-dire le Cabinet – agissent à titre de conseillers du gouverneur général au sens constitutionnel du terme.

    2 On trouvera des renseignements supplémentaires sur le fondement du gouvernement responsable au Canada dans une publication d'accompagnement, La responsabilité constitutionnelle (Ottawa: Bureau du Conseil privé, 1993).

    3Une décision du Conseil publiée en 1896 et émise de nouveau en 1935 énumère certaines des prérogatives du premier ministre, tel que de convoquer les réunions du Cabinet, de recommander la convocation du Parlement et la nomination des conseillers privés, des lieutenants-gouverneurs, du juge en chef, des sénateurs et d’autres titulaires de hautes charges, et de faire des recommandations dans tout ministère. Cette décision ne confère pas les prérogatives, elle les reconnaît.

    4 Le portefeuille du Conseil privé est détenu par le premier ministre. Il se compose du Cabinet du premier ministre, du Bureau du Conseil privé, du cabinet du Vice-premier ministre, du cabinet du président du Conseil privé et ministre des Affaires intergouvernementales, ainsi que du cabinet du leader du gouvernement à la Chambre des communes et de celui du leader du gouvernement au Sénat. Certaines organisations totalement séparées –– comme les commissions d’enquête, le Centre canadien de gestion et la Commission des relations de travail dans la fonction publique – figurent également dans le Budget comme appartenant au programme du Conseil privé parce qu’elles relèvent directement soit du premier ministre lui-même, soit d’un ministre rattaché à son portefeuille.

    5R.G. Robertson, «The Changing Role of the Privy Council Office», exposé présenté à la 23^e assemblée annuelle de l'Institut d'administration publique du Canada le 8 septembre 1971, et publié dans Administration publique du Canada, XIV, 4, 1971, p. 506.