CRÉER UN CADRE DE RÉFÉRENCE

Une fois les principaux termes et les concepts de gestion du risque compris, l'étape suivante consistait à jeter les bases de l'étude des questions intéressant les décideurs gouvernementaux. Autrement dit, il s'agissait de définir le contexte de leur examen et de chercher des liens entre les questions associées à la prise de décisions de politique gouvernementale dans un environnement fait d'incertitude et de risques, afin d'élaborer un cadre de référence pour la gestion publique des risques.

• La première étape de la création d'un cadre de référence consistait à repérer les éléments communs; les questions pertinentes pour diverses perspectives gouvernementales.

• L'étape suivante consistait à présenter ces éléments de manière à stimuler le débat, à faciliter les comparaisons et, dans la mesure du possible, à favoriser une cohérence dans l'approche de la gestion publique des risques.

Principaux éléments communs

L'analyse horizontale du contexte de la politique gouvernementale qui entoure la gestion du risque a permis de cerner plusieurs éléments clés qui influent sur l'élaboration d'une base de discussion :

• La gestion de l'incertitude intervient dans le processus décisionnel. Le déroulement de ce processus et les considérations qui l'alimentent jouent un rôle essentiel dans la capacité de bien gérer l'incertitude.

• Il y a un élément public dans presque toutes les décisions gouvernementales, et il est essentiel et légitime dans le processus.

• L'incertitude en sciences ainsi que les intérêts stratégiques concurrents (y compris les obligations internationales) ont amené à accorder une place plus importante à l'approche préventive.

• Un processus décisionnel n'est pas isolé -- en raison de l'aspect public de nombreuses questions relatives à la politique gouvernementale et de la complexité de ces questions, certains facteurs doivent être soigneusement pris en considération à chaque étape du processus.

Chacun de ces éléments et leur rôle dans la création d'un cadre de référence pour la gestion publique des risques sont examinés plus en détail dans les sections suivantes.

3.1 Processus décisionnel

Le processus décisionnel est assez classique, quel que soit le contexte ou le secteur considéré, et là est peut-être le lien le plus fondamental entre les diverses perspectives gouvernementales. Il se peut que l'on ne mette pas l'accent sur les mêmes aspects dans le processus. De même, le type d'actions considérées, leur rigueur ou leur portée peuvent varier, mais le processus global est invariablement le même. Il y a six étapes élémentaires :

• cerner la question;
• l'analyser ou l'évaluer;
• définir les options;
• décider;
• mettre en œuvre la décision;
• évaluer et examiner la décision.

Ces étapes s'appliquent tout aussi bien à des décisions individuelles concernant des achats importants qu'à l'élaboration d'une position de principe sur la privatisation des aéroports ou les normes de sécurité des jouets pour enfants. La gestion de chaque étape et les considérations prises en compte varieront, mais ce processus constitue la structure fondamentale du cadre de référence de la gestion publique du risque.

3.2 Incorporer l'élément public

Dans un environnement politique où la responsabilité des ministres devant le Parlement et le public, et le rôle des fonctionnaires au service de l'intérêt public sont fondamentaux pour le fonctionnement du gouvernement, il est essentiel pour régler les problèmes de reconnaître et de comprendre les préoccupations du public.

Afin de présenter ce concept dans le cadre du processus décisionnel, l'étape de l'évaluation est élaborée dans deux contextes : empirique et public. Ce sont des processus distincts, mais il est à noter que ni l'un ni l'autre ne fonctionne seul.

• Dans un cadre de référence de la gestion publique du risque, l'apport des contextes d'évaluation empirique et publique permet de disposer d'une gamme plus complète de données, ce qui conduit à l'élaboration d'options stratégiques pertinentes et efficaces.

• Il est bon de reconnaître également que l'élaboration d'options stratégiques oblige forcément à des compromis difficiles et à concilier des objectifs et des priorités concurrents, ce qui amène à des solutions de pis-aller, si on les considère sous un angle unique.

De plus, les deux contextes peuvent attirer l'attention sur une question. Souvent, si l'on prend en considération des préoccupations du public, on peut avoir une gamme plus grande (ou, à l'inverse, plus limitée) d'options stratégiques possibles. Prenons, par exemple, le recyclage. L'opinion publique y était tellement favorable que l'idée est devenue politique environnementale, malgré des évaluations économiques et techniques qui indiquaient que l'idée était en avance sur son temps.

3.3 Approche préventive

L'approche préventive est un élément de plus en plus important de la politique gouvernementale. En tant que méthode, ou moyen, utilisé pour gérer l'incertitude, elle oblige plus souvent à prendre sciemment des décisions en ce qui concerne la gestion du risque (à agir ou à ne pas agir). En ce sens, l'importance de l'approche préventive elle-même renforce la nécessité d'un cadre de référence pour la gestion du risque en politique gouvernementale.

L'approche prend un sens différent suivant le contexte, mais il existe une définition connue en ce qui concerne la politique de protection de l'environnement, le Principe 15 de la Déclaration de Rio, qui dit :

« Afin de protéger l´environnement, les États devront appliquer une approche largement préventive selon leurs capacités. L´existence d´endroits où il y a des menaces de dégâts sérieux ou irréversibles, le manque de certitude scientifique ne sera par une raison pour ajourner des mesures monétaires efficaces pour prévenir la dégradation de l´environnement.»

Cette définition explique que l'absence de connaissances quant aux risques possibles d'une situation donnée ne constitue pas une excuse pour éviter d'agir, avec certains avertissements.

On ne sait pas encore très bien comment définir cette approche et l'appliquer à d'autres secteurs où il existe une incertitude scientifique. Il semble que son application variera probablement selon la nature du secteur ou le secteur de politique (par ex., des applications plus rigoureuses si la santé et la sécurité humaines sont en jeu, par opposition à des risques environnementaux à plus long terme).

De multiples travaux sont en cours dans le monde, car différents pays et partenaires commerciaux cherchent à conclure des accords et à définir des lignes directrices quant à l'interprétation de l'approche et à son application de manière :

• à servir les intérêts nationaux (selon les valeurs et les priorités de la société);
• à respecter les obligations internationales énoncées dans les accords commerciaux;
• à conserver assez de souplesse pour qu'elle reste pertinente dans différents domaines de politique.

Pour sa part, le Canada a signé la Déclaration de Rio, et le Principe 15 a été intégré dans la Loi canadienne sur la protection de l'environnement et dans plusieurs politiques environnementales, mais une position globale sur l'application plus générale de l'approche nécessite plus d'attention au sein du gouvernement.

Dans le cadre de référence sur la gestion publique du risque, l'approche préventive est présentée comme visant à la fois l'élaboration des options et les étapes décisionnelles. L'approche est manifestement liée à l'analyse scientifique (elle ne peut s'appliquer sans une évaluation pertinente des facteurs scientifiques et des risques qui en découlent), mais elle dépend aussi de considérations internationales et, en définitive, de jugements fondés sur des valeurs et des priorités.

3.4 Considérations constantes

Il a été reconnu que le processus décisionnel relatif à la politique gouvernementale n'est pas isolé et qu'il faut souvent tenir compte de certaines considérations tout au long de ce processus. Trois grandes catégories de facteurs sont cernées en ce qui concerne le cadre de référence :

• les communications et les consultations;
• les considérations juridiques; et
• les activités opérationnelles/courantes.

Les communication relatives aux risques, telles qu'elles sont définies plus haut, constituent un processus interactif bilatéral. Pour appliquer cette définition, les activités de communication et de consultation doivent être considérées à chaque étape du processus.

• À l'heure actuelle, on reconnaît de plus en plus que la participation des intervenants et les consultations sont essentielles pour mieux faire comprendre et accepter les décisions stratégiques du gouvernement et qu'il ne suffit donc pas d'avoir un programme de communication à la fin d'un processus décisionnel pour bien communiquer avec le public et les parties intéressées.

• Il est nécessaire, lorsque l'on élabore une approche plus intégrée des activités de communication et de consultation tout au long du processus décisionnel, de se concentrer sur plusieurs des aspects contextuels du risque :

• l'importance de la perception par opposition au fait;
• le degré de tolérance du public par rapport aux risques;
• le rôle qu'une communication proactive concernant les risques (par ex. : information, éducation) peut jouer pour mieux faire comprendre au public les risques et leur gestion;
• la nécessité de gagner et de conserver la confiance du public et son incidence sur la crédibilité des messages du gouvernement.

Les considérations juridiques occupent également une place importante dans tout le processus décisionnel. Il ressort d'un premier examen des principales considérations relatives à la gestion publique des risques qu'il s'agit notamment :

• du risque de responsabilité légale (associé au manquement à une obligation de diligence, autrement dit, au devoir d'éviter de causer une perte ou des dommages à autrui par négligence);
• de la responsabilité et de l'obligation de rendre des comptes;
• de questions relatives au commerce international.

Des travaux sont actuellement consacrés à des questions (par ex., l'obligation de diligence, qui est un concept auquel il est souvent fait référence, mais que l'on ne comprend pas toujours très bien). Ils sont signalés dans le cadre de référence afin de souligner l'importance du rôle du conseiller juridique tout au long du processus de gestion du risque, car il permet de comprendre et de planifier toute une série d'implications juridiques.

Les activités courantes et opérationnelles comprennent différents types de tâches qui se répètent continuellement et qui sont souvent considérées comme quotidiennes, mais qui sont essentielles pour que l'on puisse continuer d'agir de manière éclairée. De plus, elles servent souvent de système d'alerte rapide.

• La recherche, la surveillance, le suivi et la vérification des programmes et des politiques sont des exemples de ces activités.

• À cet égard, la capacité du gouvernement de procéder à des recherches scientifiques et stratégiques aura des incidences sur l'efficacité de toute approche en matière de gestion du risque.

3.5 Synopsis du cadre de référence

Le schéma ci-dessous donne un synopsis des questions relatives au cadre de référence exposées ci-dessus. Il porte essentiellement sur les fonctions, ou étapes, du processus, et non sur les étiquettes et les instructions particulières. Il tire les éléments clés d'une perspective horizontale afin de stimuler le débat et de faciliter une coordination des efforts dans l'élaboration d'une approche plus globale de la gestion du risque au gouvernement.

*  le graphique est disponible en format Adobe Acrobat seulement; Voir Annexe A

Parallèlement, parce qu'il s'agit d'une approche générale, le cadre de référence est assez souple pour être adapté à des domaines de spécialisation particuliers. Il peut donc servir de point de référence pour faire avancer l'examen de la gestion du risque dans un contexte particulier à un cas ou à un secteur et pour comparer les secteurs, si nécessaire.

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