CRÉER UN CADRE DE RÉFÉRENCE
Une fois les
principaux termes et les concepts de gestion du risque compris, l'étape suivante
consistait à jeter les bases de l'étude des questions intéressant les décideurs
gouvernementaux. Autrement dit, il s'agissait de définir le contexte de leur examen et de
chercher des liens entre les questions associées à la prise de décisions de politique
gouvernementale dans un environnement fait d'incertitude et de risques, afin d'élaborer
un cadre de référence pour la gestion publique des risques.
- La première étape de la création d'un cadre de référence consistait à repérer les
éléments communs; les questions pertinentes pour diverses perspectives gouvernementales.
- L'étape suivante consistait à présenter ces éléments de manière à stimuler le
débat, à faciliter les comparaisons et, dans la mesure du possible, à favoriser une
cohérence dans l'approche de la gestion publique des risques.
Principaux éléments communs
L'analyse horizontale du contexte de la politique gouvernementale qui entoure la
gestion du risque a permis de cerner plusieurs éléments clés qui influent sur
l'élaboration d'une base de discussion :
- La gestion de l'incertitude intervient dans le processus décisionnel. Le
déroulement de ce processus et les considérations qui l'alimentent jouent un rôle
essentiel dans la capacité de bien gérer l'incertitude.
- Il y a un élément public dans presque toutes les décisions gouvernementales,
et il est essentiel et légitime dans le processus.
- L'incertitude en sciences ainsi que les intérêts stratégiques concurrents (y compris
les obligations internationales) ont amené à accorder une place plus importante à l'approche
préventive.
- Un processus décisionnel n'est pas isolé -- en raison de l'aspect public de
nombreuses questions relatives à la politique gouvernementale et de la complexité de ces
questions, certains facteurs doivent être soigneusement pris en considération à chaque
étape du processus.
Chacun de ces éléments et leur rôle dans la création d'un cadre de référence pour
la gestion publique des risques sont examinés plus en détail dans les sections
suivantes.
3.1 Processus décisionnel
Le processus décisionnel est assez classique, quel que soit le contexte ou le secteur
considéré, et là est peut-être le lien le plus fondamental entre les diverses
perspectives gouvernementales. Il se peut que l'on ne mette pas l'accent sur les mêmes
aspects dans le processus. De même, le type d'actions considérées, leur rigueur ou leur
portée peuvent varier, mais le processus global est invariablement le même. Il y
a six étapes élémentaires :
- cerner la question;
- l'analyser ou l'évaluer;
- définir les options;
- décider;
- mettre en œuvre la décision;
- évaluer et examiner la décision.
Ces étapes s'appliquent tout aussi bien à des décisions individuelles concernant des
achats importants qu'à l'élaboration d'une position de principe sur la privatisation des
aéroports ou les normes de sécurité des jouets pour enfants. La gestion de chaque
étape et les considérations prises en compte varieront, mais ce processus constitue
la structure fondamentale du cadre de référence de la gestion publique du risque.
3.2 Incorporer l'élément public
Dans un environnement politique où la responsabilité des ministres devant le
Parlement et le public, et le rôle des fonctionnaires au service de l'intérêt public
sont fondamentaux pour le fonctionnement du gouvernement, il est essentiel pour régler
les problèmes de reconnaître et de comprendre les préoccupations du public.
Afin de présenter ce concept dans le cadre du processus décisionnel, l'étape de
l'évaluation est élaborée dans deux contextes : empirique et public. Ce
sont des processus distincts, mais il est à noter que ni l'un ni l'autre ne fonctionne
seul.
- Dans un cadre de référence de la gestion publique du risque, l'apport des contextes
d'évaluation empirique et publique permet de disposer d'une gamme plus complète de
données, ce qui conduit à l'élaboration d'options stratégiques pertinentes et
efficaces.
- Il est bon de reconnaître également que l'élaboration d'options stratégiques oblige
forcément à des compromis difficiles et à concilier des objectifs et des priorités
concurrents, ce qui amène à des solutions de pis-aller, si on les considère sous un
angle unique.
De plus, les deux contextes peuvent attirer l'attention sur une question.
Souvent, si l'on prend en considération des préoccupations du public, on peut avoir une
gamme plus grande (ou, à l'inverse, plus limitée) d'options stratégiques possibles.
Prenons, par exemple, le recyclage. L'opinion publique y était tellement favorable que
l'idée est devenue politique environnementale, malgré des évaluations économiques et
techniques qui indiquaient que l'idée était en avance sur son temps.
3.3 Approche préventive
L'approche préventive est un élément de plus en plus important de la politique
gouvernementale. En tant que méthode, ou moyen, utilisé pour gérer l'incertitude, elle
oblige plus souvent à prendre sciemment des décisions en ce qui concerne la gestion du
risque (à agir ou à ne pas agir). En ce sens, l'importance de l'approche
préventive elle-même renforce la nécessité d'un cadre de référence pour la gestion
du risque en politique gouvernementale.
L'approche prend un sens différent suivant le contexte, mais il existe une définition
connue en ce qui concerne la politique de protection de l'environnement, le Principe 15 de
la Déclaration de Rio, qui dit :
« Afin de protéger l´environnement, les États devront appliquer une
approche largement préventive selon leurs capacités. L´existence d´endroits où il y a
des menaces de dégâts sérieux ou irréversibles, le manque de certitude scientifique ne
sera par une raison pour ajourner des mesures monétaires efficaces pour prévenir la
dégradation de l´environnement.»
Cette définition explique que l'absence de connaissances quant aux risques possibles
d'une situation donnée ne constitue pas une excuse pour éviter d'agir, avec certains
avertissements.
On ne sait pas encore très bien comment définir cette approche et l'appliquer à
d'autres secteurs où il existe une incertitude scientifique. Il semble que son
application variera probablement selon la nature du secteur ou le secteur de
politique (par ex., des applications plus rigoureuses si la santé et la sécurité
humaines sont en jeu, par opposition à des risques environnementaux à plus long terme).
De multiples travaux sont en cours dans le monde, car différents pays et partenaires
commerciaux cherchent à conclure des accords et à définir des lignes directrices quant
à l'interprétation de l'approche et à son application de manière :
- à servir les intérêts nationaux (selon les valeurs et les priorités de la
société);
- à respecter les obligations internationales énoncées dans les accords
commerciaux;
- à conserver assez de souplesse pour qu'elle reste pertinente dans différents
domaines de politique.
Pour sa part, le Canada a signé la Déclaration de Rio, et le Principe 15 a été
intégré dans la Loi canadienne sur la protection de l'environnement et dans
plusieurs politiques environnementales, mais une position globale sur l'application plus
générale de l'approche nécessite plus d'attention au sein du gouvernement.
Dans le cadre de référence sur la gestion publique du risque, l'approche préventive
est présentée comme visant à la fois l'élaboration des options et les étapes
décisionnelles. L'approche est manifestement liée à l'analyse scientifique (elle ne
peut s'appliquer sans une évaluation pertinente des facteurs scientifiques et des risques
qui en découlent), mais elle dépend aussi de considérations internationales et, en
définitive, de jugements fondés sur des valeurs et des priorités.
3.4 Considérations constantes
Il a été reconnu que le processus décisionnel relatif à la politique
gouvernementale n'est pas isolé et qu'il faut souvent tenir compte de certaines
considérations tout au long de ce processus. Trois grandes catégories de facteurs sont
cernées en ce qui concerne le cadre de référence :
- les communications et les consultations;
- les considérations juridiques; et
- les activités opérationnelles/courantes.
Les communication relatives aux risques, telles qu'elles sont définies plus
haut, constituent un processus interactif bilatéral. Pour appliquer cette définition, les
activités de communication et de consultation doivent être considérées à chaque
étape du processus.
- À l'heure actuelle, on reconnaît de plus en plus que la participation des intervenants
et les consultations sont essentielles pour mieux faire comprendre et accepter les
décisions stratégiques du gouvernement et qu'il ne suffit donc pas d'avoir un programme
de communication à la fin d'un processus décisionnel pour bien communiquer avec le
public et les parties intéressées.
- Il est nécessaire, lorsque l'on élabore une approche plus intégrée des activités de
communication et de consultation tout au long du processus décisionnel, de se concentrer
sur plusieurs des aspects contextuels du risque :
- l'importance de la perception par opposition au fait;
- le degré de tolérance du public par rapport aux risques;
- le rôle qu'une communication proactive concernant les risques (par ex. :
information, éducation) peut jouer pour mieux faire comprendre au public les risques et
leur gestion;
- la nécessité de gagner et de conserver la confiance du public et son incidence sur la
crédibilité des messages du gouvernement.
Les considérations juridiques occupent également une place importante dans
tout le processus décisionnel. Il ressort d'un premier examen des principales
considérations relatives à la gestion publique des risques qu'il s'agit notamment :
- du risque de responsabilité légale (associé au manquement à une obligation de
diligence, autrement dit, au devoir d'éviter de causer une perte ou des dommages à
autrui par négligence);
- de la responsabilité et de l'obligation de rendre des comptes;
- de questions relatives au commerce international.
Des travaux sont actuellement consacrés à des questions (par ex., l'obligation de
diligence, qui est un concept auquel il est souvent fait référence, mais que l'on ne
comprend pas toujours très bien). Ils sont signalés dans le cadre de référence afin de
souligner l'importance du rôle du conseiller juridique tout au long du processus de
gestion du risque, car il permet de comprendre et de planifier toute une série
d'implications juridiques.
Les activités courantes et opérationnelles comprennent différents types de
tâches qui se répètent continuellement et qui sont souvent considérées comme
quotidiennes, mais qui sont essentielles pour que l'on puisse continuer d'agir de manière
éclairée. De plus, elles servent souvent de système d'alerte rapide.
- La recherche, la surveillance, le suivi et la vérification des programmes et des
politiques sont des exemples de ces activités.
- À cet égard, la capacité du gouvernement de procéder à des recherches scientifiques
et stratégiques aura des incidences sur l'efficacité de toute approche en matière de
gestion du risque.
3.5 Synopsis du cadre de référence
Le schéma ci-dessous donne un synopsis des questions relatives au cadre de référence
exposées ci-dessus. Il porte essentiellement sur les fonctions, ou étapes, du
processus, et non sur les étiquettes et les instructions particulières. Il tire les
éléments clés d'une perspective horizontale afin de stimuler le débat et de
faciliter une coordination des efforts dans l'élaboration d'une approche plus globale de
la gestion du risque au gouvernement.
* le graphique est disponible en format Adobe Acrobat seulement; Voir Annexe A
Parallèlement, parce qu'il s'agit d'une approche générale, le cadre de référence
est assez souple pour être adapté à des domaines de spécialisation particuliers. Il
peut donc servir de point de référence pour faire avancer l'examen de la gestion du
risque dans un contexte particulier à un cas ou à un secteur et pour comparer les
secteurs, si nécessaire.
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