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GOUVERNER DE FAÇON RESPONSABLE :
LE GUIDE DU MINISTRE ET DU MINISTRE D'ÉTAT
Message à
l’intention des ministres et ministres d’État
Les Canadiens attendent davantage de leur gouvernement et de ses
représentants. Nous avons un rôle de premier plan à
jouer afin d’adapter nos institutions politiques pour garder, voire accroître
la confiance des citoyens envers notre régime de gouvernement. À
cette fin, nous devons reconnaître et renforcer le rôle vital du processus
parlementaire. Les grands principes du gouvernement seront la transparence, la
responsabilisation, la saine gestion des finances, et le respect des règles
d'éthique. Les citoyens de notre pays doivent avoir la conviction que leur
gouvernement agit de façon ouverte, honnête
et transparente.
En qualité de ministres, vous devrez vous employer à
gagner l’appui et le respect des Canadiens et de vos collègues
du Parlement, en les mobilisant et en faisant preuve d’une conduite
irréprochable.
Le présent document, intitulé Gouverner de façon
responsable : le guide du ministre et du ministre d’État,
explique les principes qui sont à
la base des responsabilités et des actions ministérielles et qui doivent vous
guider dans l’exécution de vos fonctions officielles. Ces principes sont les
suivants :
- Les ministres doivent agir avec intégrité et s’imposer les normes
d’éthique les plus élevées de façon à
préserver la confiance du public dans l’honnêteté,
l’objectivité et l’impartialité du gouvernement. Plus particulièrement,
les ministres doivent s’acquitter de leurs fonctions officielles et mener
leur vie privée d’une manière
qui puisse résister à
un examen public rigoureux, une obligation dont on ne saurait s’acquitter
par la simple observance des lois.
- Les ministres sont responsables de préserver la confiance du public
en l’intégrité de la gestion et du fonctionnement de leur ministère.
Ils doivent exercer les attributions de leur charge à
bon escient tout en respectant les règles
et les conventions de notre système.
- Les ministres sont responsables devant le Parlement de l’exercice
des pouvoirs que leur confère
la loi. Ils doivent être
présents à
la Chambre pour répondre de l’usage qu’ils font de ces pouvoirs et ils
doivent accepter la responsabilité qui en découle. Il est d’une
importance primordiale que les ministres fournissent des renseignements honnêtes,
exacts et véridiques au Parlement et qu’ils corrigent sans tarder toute
erreur commise par inadvertance.
- Les ministres doivent observer les règles
de confidentialité des décisions prises par le Cabinet, observer le
principe de la responsabilité collective et agir de façon collégiale, en
conformité avec leur serment de membre du Conseil privé.
- Les ministres doivent respecter la neutralité politique de la
fonction publique. Ils peuvent compter sur l’appui qu’elle leur fournit
dans l’exécution de leurs fonctions ministérielles et de leur mandat, et
ce, de façon impartiale.
Le présent guide vous aidera à
assumer votre rôle de promoteur d’une culture d’intégrité, de réussite
et de respect de nos institutions démocratiques. Notre engagement envers la
population canadienne n’exige rien de moins.
Paul Martin
Premier ministre du Canada
Décembre 2003
Avant-propos
Le présent guide expose les fonctions et les responsabilités du
Premier ministre, des ministres, y compris les ministres d’État. Sont
également énoncés les principes clés du gouvernement responsable au Canada
et l’approche du gouvernement en matière
de réforme des mécanismes démocratiques. Ces renseignements essentiels
aideront les membres du Conseil des ministres à
appuyer individuellement et collectivement le Premier ministre dans la gestion
du gouvernement du Canada. Le guide expose également les fonction et les
responsabilités des secrétaires parlementaires.
Les ministres souhaitant obtenir de plus amples renseignements ou des
conseils sur le contenu de ce guide peuvent consulter le greffier du Conseil
privé ou leur sous-ministre. Ce document a été préparé par le Secrétariat
de l’appareil gouvernemental du Bureau du Conseil privé, qui est chargé de
seconder le greffier du Conseil privé et les sous-ministres en leur fournissant
des avis sur les questions abordées dans ce guide.
La responsabilité ministérielle et l’obligation de rendre compte
Le Premier ministre choisit les ministres de la Couronne et peut demander
leur démission à
n’importe quel moment. Le Conseil des ministres est formé des ministres et
des ministres d’État qui, ensemble, aident le gouvernement à
s’acquitter de son mandat. La politique du gouvernement est arrêtée
par le Cabinet, qui se compose de ces mêmes
ministres et ministres d’État.
Les ministres de la Couronne doivent rendre compte au Premier ministre et au
Parlement à
deux égards fondamentaux :
- à
titre individuel, pour la manière
dont ils exercent les responsabilités propres au portefeuille que leur
a confié le Premier ministre;
- à
titre collectif, pour l’appui qu’ils apportent à
l’équipe ministérielle et à
ses décisions.
La responsabilité ministérielle individuelle et collective est un principe
essentiel qui guide l’action du gouvernement de Cabinet au Canada, et elle est
au coeur
des normes de conduite des ministres1.
I.1. La responsabilité
ministérielle individuelle
Le Parlement confère
des pouvoirs aux ministres au moyen des lois qu’il adopte et qui énoncent les
devoirs et fonctions établissant leur responsabilité individuelle. Outre ces
lois habilitantes, des conventions « non écrites », ou
précédents, dictent aux ministres la manière
dont ils doivent s’acquitter de leurs responsabilités et rendre compte de l’exercice
de leurs pouvoirs statutaires.
Outre les pouvoirs qui leur sont conférés par le Parlement, les ministres
et les ministres d’État peuvent se voir confier d’autres responsabilités
par le Premier ministre. Les ministres d’État peuvent également se faire
assigner des tâches et des responsabilités par le ministre qu’ils sont
chargés d’appuyer.
I.2. La responsabilité ministérielle collective
Tous les membres du Conseil des ministres, y compris les ministres d’État,
partagent la responsabilité collective d’exécuter le programme
gouvernemental arrêté
par le Cabinet. Ils sont donc appelés à
collaborer étroitement avec leurs collègues
du Cabinet. Ce principe est à
la base même
de la convention constitutionnelle tacite dite de la solidarité ministérielle.
Il est également essentiel, dans un gouvernement de Cabinet, que les
communications avec le Parlement et avec le public soient coordonnées et
cohérentes.
Les politiques présentées au Parlement et au public doivent être
arrêtées
d’un commun accord par l’ensemble du Cabinet. Les ministres ne peuvent se
dissocier des décisions prises par leurs collègues
du Cabinet ni les désavouer, à
moins de démissionner du Cabinet.
La solidarité ministérielle est renforcée par le serment de conseiller
privé, qui oblige les ministres à
exprimer leur opinion lors de la prise des décisions et à
respecter rigoureusement la confidentialité du processus décisionnel du
Cabinet. Lorsqu’ils secondent leur ministre, les secrétaires parlementaires
sont également tenus de garder secret toute information confidentielle du
Cabinet dont ils apprennent l’existence, et doivent eux aussi être
solidaires des décisions du Cabinet lorsqu’elles concernent le portefeuille où
ils ont été affectés. La participation des secrétaires parlementaires au
processus décisionnel du Cabinet ne doit pas être
perçue comme une modification du principe de la confidentialité du processus
décisionnel qui est un élément essentiel de la responsabilité collective.
Les ministres prennent aussi les décisions collectivement pour des raisons d’ordre
pratique. Dans les efforts qu'ils déploient pour atteindre les objectifs du
gouvernement, les ministres peuvent avoir des responsabilités qui se recoupent
ou qui ont des incidences sur celles d’autres ministres. La complexité de
plus en plus grande des enjeux abordés oblige le gouvernement, s’il veut
atteindre ses objectifs, à
examiner les projets de politiques et de programmes les uns par rapport aux
autres. Les ministres ont en outre la responsabilité de faire valoir les points
de vue et les intérêts
différents de leurs régions respectives, qui débordent inévitablement la
répartition des activités gouvernementales entre les ministères.
De plus, les ministres doivent partager le temps parlementaire et les
ressources financières
du Trésor, choses qui sont toutes deux limitées. Seul un nombre relativement
restreint de grandes initiatives peuvent être
menées de front. Le programme d’action global du gouvernement empiète
donc forcément sur les objectifs du portefeuille de chaque ministre. Les
ministres doivent travailler en étroite collaboration afin que leurs objectifs
soient pris en considération dans le contexte global du programme
gouvernemental.
I.3. La responsabilisation ministérielle
et l’obligation de rendre compte
Pour assurer un bon gouvernement à
la population du Canada, les ministres sont responsables devant le Parlement
et doivent répondre de l’exercice des pouvoirs dont ils sont investis en
vertu de la loi. Ils doivent être
présents au Parlement pour répondre aux questions concernant l’exercice de
ces pouvoirs, en accepter la responsabilité et en répondre. La question de
savoir si un ministre a exercé ses pouvoirs de manière
responsable est une affaire de jugement politique de la part du Parlement. Le
Premier ministre a la prérogative de mesurer les conséquences et de
réaffirmer son appui pour le ministre en cause, ou de lui demander de
démissionner.
Les ministres sont aussi soumis à
l’obligation de rendre compte au Parlement, c’est-à-dire
lui fournir de l’information sur l’exercice des pouvoirs conférés aux
organismes qui lui rendent compte par leur entremise. Au moment de fournir cette
information, ils doivent prendre en compte toutes les conséquences, dont la
protection légitime des renseignements personnels et les pouvoirs qui leur sont
attribués par la loi à
l’égard de ces organismes. La fonction publique appuie les ministres en leur
fournissant les renseignements nécessaires pour répondre au Parlement.
II - Responsabilités de portefeuille et appui
Lorsqu’il nomme un ministre à
la tête
d’un portefeuille, le Premier ministre peut lui assigner un large éventail de
responsabilités allant de ses pouvoirs, devoirs et fonctions ministériels
immédiats à
d’autres missions ou rôles spéciaux. Les ministres sont secondés par un
sous-ministre et par les fonctionnaires de leur ministère
dans l’exercice des pouvoirs que leur confère
le Parlement et dans la mise en oeuvre
des décisions du Cabinet. On leur fournit en outre les ressources nécessaires
pour engager personnellement du personnel exonéré2
qui les aide dans leur travail d’ordre politique et ayant trait à
leur circonscription.
De par son rôle de chef du gouvernement, le Premier ministre est
responsable de la bonne marche de l’ensemble du gouvernement. Appelé souvent à
répondre des activités de tous les ministères
et organismes devant la Chambre des communes, il lui arrive de s’engager dans
des dossiers qui relèvent
de certains ministres.
Le présent chapitre décrit le cadre et la gestion des portefeuilles
ministériels ainsi que les ressources de la fonction publique qui sont mises à
la disposition des ministres.
II.1. Pouvoirs, devoirs et fonctions
Les pouvoirs, devoirs et fonctions du ministère
sont conférés aux ministres par la loi. Ceux-ci en délèguent
normalement un grand nombre à
leur sous-ministre et aux fonctionnaires qui agissent en leur nom. Les ministres
sont individuellement responsables, envers le Parlement et envers le Premier
ministre, de leurs propres actes et de ceux de leur ministère,
y compris les actes de tous les fonctionnaires qui relèvent
d’eux, qu’ils en aient une connaissance préalable ou non. En pratique, cela
signifie qu’en cas d’erreurs ou de fautes commises par des fonctionnaires de
leur portefeuille, il incombe aux ministres de prendre rapidement les mesures
nécessaires pour y remédier et de donner au Parlement l’assurance que les
mesures correctives suffiront à
éviter que la situation ne se répète.
Les responsabilités d’un ministre peuvent s’étendre à
divers organismes non ministériels, comme les sociétés d’État ou les
tribunaux. Les pouvoirs et responsabilités des ministres à
l’égard des organes de leur portefeuille varient en fonction de la loi
habilitante.
Le Premier ministre peut confier des responsabilités additionnelles à
un ministre, au moyen d’un décret3
ou d’une désignation effectuée par lui (par exemple, des responsabilités
politiques régionales). Les responsabilités ministérielles peuvent donc
englober une vaste gamme d’activités, dont certaines découlent d’une loi,
et d’autres, de directives particulières
du Premier ministre.
II.2. La gestion intégrée du
portefeuille
La qualité des programmes et services fournis conformément aux objectifs
gouvernementaux dépend largement de la capacité des ministres à
gérer leur portefeuille respectif de façon intégrée. Ces portefeuilles sont
organisés de manière
à
réunir les organes à
vocation semblable. Les ministres doivent faire en sorte que tous les acteurs et
organes relevant de leur portefeuille travaillent ensemble de façon cohérente,
tout en respectant les divers degrés d’indépendance nécessaires. Le
ministre est toujours responsable de tous les aspect de son portefeuille, même
dans les cas où
il est secondé par un ministre d’État.
Un ou plusieurs autres ministres peuvent également être
nommés au sein du portefeuille du ministre titulaire, soit dans des postes
auxquels le Parlement a, par des dispositions législatives, conféré des
pouvoirs ou des fonctions, soit en étant nommés à
titre de ministres d’État dont le mandat est établi par le Premier ministre.
Les dispositions prises à
l’égard de la gestion du portefeuille doivent respecter entièrement
toutes les responsabilités et obligations de rendre des comptes que la loi
impose aux ministres. Le ou les ministres du portefeuille peuvent également
recevoir l’aide d’un ou plusieurs secrétaires parlementaires nommés à
cette fin. Les ministres, les ministres d'État et les secrétaires
parlementaires doivent travailler de concert afin d’assurer le fonctionnement
coordonné et intégré du portefeuille.
Le portefeuille, les acteurs qui y sont nommés et ses organisations doivent
former une équipe. Les portefeuilles sont différents les uns des autres et
peuvent comprendre divers organes :
- un ministère
ayant un rôle à
jouer dans l’orientation des politiques et des lois et, dans certains
cas, pouvant offrir des services;
- des organismes de service oeuvrant
dans le cadre des politiques et des lois du gouvernement, et en fonction
d’un plan d’activités;
- des tribunaux administratifs indépendants chargés de rendre des
décisions et d’entendre des appels;
- des sociétés d’État offrant des services spécifiques sur une
base commerciale.
Toutes les organisations diffèrent
les unes des autres de par leurs mandats, leurs structures et leurs rapports
avec le ministre titulaire. Par contre, elles fournissent toutes des services
aux Canadiens et relèvent
d’un ministre ou rendent des comptes au Parlement par l’entremise de
celui-ci.
Fondée sur les pouvoirs exercés conformément à
la loi sous la direction du ministre et grâce au rôle de dirigeant que lui
confère
le Premier ministre, la gestion intégrée du portefeuille a pour but de faire
en sorte que tous les acteurs et toutes les organisations travaillent ensemble
de la façon la plus efficace possible. Le ministre doit diriger le portefeuille
de manière
à
en assurer la bonne gouvernance, à
coordonner de façon cohérente les politiques, les lois et les programmes, à
offrir une excellente prestation de programmes et de services et à
rendre compte publiquement des activités de tout le portefeuille par l’entremise
du Parlement.
Le sous-ministre, en tant que fonctionnaire et principale source de soutien
et de conseils stratégiques du ministre, est censé conseiller ce dernier sur
toutes les questions relevant de sa compétence. Il joue un rôle clé à
l’égard de la coordination des politiques, et de la cohérence des activités
et des comptes que rendent les organes du portefeuille. Les sous-ministres sont
en mesure de conseiller les ministres sur les moyens qu’il convient de prendre
pour assurer l’intégration des activités de leur portefeuille, dans le
respect des exigences et des mandats prescrits par la loi. Selon le portefeuille
où
il est affecté, le sous-ministre peut se voir attribuer certaines
responsabilités précises par le ministre. Dans ce cas, il est important que ce
dernier transmette des directives claires à
tous les chefs d’organismes au sujet de ses attentes concernant le rôle du
sous-ministre relativement à
l’intégration au sein du portefeuille.
Les chefs des organismes et des sociétés d’État doivent rechercher les
occasions de contribuer au fonctionnement global du portefeuille, sans
compromettre leur indépendance et l’autonomie de gestion nécessaire à
leur organisme. Les ministres doivent veiller à
ce qu'il soit tenu compte des points de vue de ces organismes dans le processus
d'élaboration des politiques du portefeuille.
II.3. Les ministres d’État
Un ministre d’État peut être
nommé afin d’aider un ministre ou d’assumer des responsabilités assignées
par le Premier ministre. Le ministre d’État n’a pas de portefeuille
indépendant de celui du ministre qu’il seconde, mais il a rang de collègue
et de pair, et non de subordonné, par rapport à
ce dernier. Les ministres d’État font partie du Cabinet, participent à
la prise de décision collective et doivent maintenir le caractère
confidentiel du processus décisionnel du Cabinet.
Lorsque des ministres d’État sont nommés pour seconder un ministre, le
Premier ministre leur confie leur mandat par lettre. Il incombe au ministre
responsable du portefeuille de préciser davantage les rôles et les besoins de
celui-ci en gardant à
l'esprit qu'en bout de ligne, c'est lui qui est légalement responsable de
l'ensemble du portefeuille et qui doit répondre de la mise en oeuvre
de toute directive générale touchant les priorités établies par le Premier
ministre. Comme les ministres d’État ne dirigent pas formellement un ministère,
il incombe habituellement au sous ministre qui seconde le titulaire du
portefeuille de veiller à
ce qu’un soutien ministériel de haut niveau leur soit fourni.
II.4. Les secrétaires
parlementaires
Choisis par le Premier ministre, les secrétaires parlementaires sont
chargés d’aider les ministres. Ils constituent une ressource clé dans le
portefeuille du ministre, et ils contribuent à
part entière
aux travaux du gouvernement. Leur mandat est établi dans une lettre du Premier
ministre, et ils s’acquittent de leurs responsabilités en se conformant aux
cadres de politique et de programme établis par le ministre. Ils peuvent en
outre être
appelés à
prêter
main-forte à
d’autres ministres du portefeuille.
Il incombe généralement au secrétaire parlementaire d'aider le ministre à
s'acquitter de ses responsabilités parlementaires, publiques et
ministérielles, de la façon suivante :
Tâches relatives à
la Chambre et au public
- Les secrétaires parlementaires constituent un lien essentiel entre
les ministres et le Parlement. Ils aident les ministres à
demeurer en contact avec les sénateurs et les députés de façon à
promouvoir l’efficacité du processus décisionnel du Parlement et à
contribuer à
l’élaboration du programme législatif. Ils assurent une liaison
essentielle au sein du caucus et dans l’ensemble de la Chambre des
communes et de ses comités. Dans ceux-ci, ils aident à
diffuser l’information en provenance des ministères
et peuvent être
appelés à
planifier, de concert avec les présidents de comité, la comparution de
ministres et de fonctionnaires et ainsi assurer un dialogue constructif.
Ils sont censés faciliter la comparution des représentants des ministères
en faisant valoir le point de vue du ministre et en tentant de régler
les questions politiques pouvant surgir. En ce qui a trait aux affaires
émanant des députés, les secrétaires parlementaires constituent le
lien entre le caucus et le ministre, et peuvent également faciliter le
travail avec les ministères
en ce qui concerne les affaires émanant des députés que le
gouvernement décide d’appuyer. En l’absence du ministre, les
secrétaires parlementaires peuvent aussi être
appelés à
intervenir à
la Période des questions, quoiqu'il revient davantage au ministre
suppléant de répondre aux questions particulièrement
délicates. En outre, comme ils relèvent
d’un ministre, les secrétaires parlementaires ne déposent pas eux-mêmes
de projets de loi ou de motions d’initiative parlementaire.
Tâches relatives au ministère
- Dans une lettre de mandat, le Premier ministre charge les
secrétaires parlementaires de s'occuper de certaines priorités
relatives aux politiques, et ceux-ci doivent jouer un rôle actif et
contribuer de façon stratégique à
l’élaboration des politiques. Les ministres peuvent leur déléguer
des tâches spécifiques à
l’égard de l’élaboration d’un projet de politique du ministère.
Le ministre demeure responsable et doit rendre des comptes quant à
la direction des fonctionnaires et des ressources du ministère,
et conserve le pouvoir de prendre des mesures ministérielles. Il
incombe aussi aux secrétaires parlementaires d'aider à
assurer la liaison entre les comités parlementaires et la fonction
publique.
Élaboration des politiques au Cabinet
- En raison du rôle important qu’ils jouent à
l’égard de l’élaboration des politiques et des consultations menées
en la matière,
les secrétaires parlementaires peuvent être
invités par le Premier ministre à
assister aux réunions du Cabinet, ou de l'un de ses comités sur
invitation de son président. Ils peuvent d’ailleurs contribuer à
améliorer le processus décisionnel en consultant le caucus et en
discutant avec le ministre.
Depuis décembre 2003, les secrétaires parlementaires sont membres du
Conseil privé de la Reine pour le Canada. Par conséquent, ils sont tenus d’assurer
la confidentialité du Cabinet et doivent être
solidaires des décisions de ce dernier touchant des politiques liées à
leur portefeuille. Cela doit appuyer le principe de la confidentialité des
délibérations du Cabinet, lequel est un élément essentiel de la
responsabilité collective. Par contre, ils sont nommés pour seconder un
ministre particulier et ne s’expriment donc généralement pas au nom de l’ensemble
du Conseil des ministres.
Les secrétaires parlementaires sont assujettis au Code régissant
la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d’intérêts
et l’après-mandat.
Le Conseiller en éthique ou le Bureau du Conseil privé peut fournir de plus
amples renseignements sur le Code.
II.5. Les sous-ministres
Les sous-ministres sont des fonctionnaires professionnels et impartiaux. Ils
sont choisis et affectés par le Premier ministre, sur la recommandation du
greffier du Conseil privé, et nommés par le gouverneur en conseil4.
Leur rôle consiste à
fournir un appui spécialisé et les meilleurs conseils possibles aux ministres
pour leur permettre de s’acquitter des responsabilités de leur portefeuille,
et à
assurer la gestion quotidienne du ministère
au nom de leur ministre. Les sous-ministres n’ont pas cependant d’autorité
directe sur les organes du portefeuille autres que le ministère
proprement dit. Ils doivent gérer une série d’obligations de rendre compte à
la fois multiples et complexes qui découlent des divers pouvoirs, autorisations
et responsabilités liés au poste.
Les sous-ministres ont un large éventail de responsabilités qui comprennent
notamment la prestation de conseils sur les politiques, l’exécution des
programmes, la gestion interne du ministère
et la coordination interministérielle. Dans le cadre de leurs fonctions, ils
ont le devoir fondamental d’appuyer la responsabilité tant individuelle que
collective de leur ministre. Tout sous-ministre doit rendre des comptes
quotidiennement à
son ministre, et la collaboration entre les deux est fondamentale. Les conseils
prodigués par les sous-ministres à
leur ministre doivent être
objectifs et conformes à
la loi. En cas de conflit entre les instructions du ministre et la loi, celle-ci
l’emporte.
Le Premier ministre est responsable de l’unité et de l’orientation du
Conseil des ministres et des politiques gouvernementales. En raison de leur
participation à
la gestion collective du gouvernement, les sous-ministres doivent également
répondre au Premier ministre de l’application des politiques du Conseil des
ministres dans son ensemble ainsi que du respect des exigences du Conseil du
Trésor et de la Commission de la fonction publique. Cela les oblige à
s’assurer que des consultations interministérielles ont lieu chaque fois qu’une
question concerne plusieurs ministères.
À
ce titre, les sous-ministres doivent tenir le greffier du Conseil privé au
courant de toute question qu’ils jugent assez importante pour influer sur
leurs responsabilités ou sur celles de leur ministre. Si la question est
suffisamment importante, le greffier du Conseil privé en informera le Premier
ministre.
De façon générale, les sous-ministres ont également l’obligation de
rendre des comptes au Conseil du Trésor en ce qui a trait à
la capacité de gestion et au rendement global de leur ministère.
Pour s’acquitter de cette obligation et veiller à
ce que le rendement fasse l’objet d’un examen régulier, ils doivent mettre
en oeuvre
le Cadre de gestion et de responsabilisation élaboré par le Secrétariat du
Conseil du Trésor. De plus, le contrôleur général du Canada établit des
obligations de rendre compte des dépenses des ministères,
et les sous-ministres et les contrôleurs ministériels doivent faire en sorte
que toutes les exigences ayant trait à
la planification, au contrôle et à
la surveillance des dépenses soient respectées, y compris dans le cadre de l’élaboration
des projets de politique.
L’obligation de rendre des comptes et les responsabilités des
sous-ministres sont exposées de façon détaillée dans le Guide du
sous-ministre, un complément au présent document.
II.6. Les fonctionnaires au sein des ministères
Le ministère
relève
du ministre qui en a la charge par l’intermédiaire du sous-ministre, suivant
un axe hiérarchique clair. Les sous-ministres sont choisis par le Premier
ministre, tandis que les sous-ministres adjoints, les autres cadres supérieurs
et les fonctionnaires sont nommés conformément aux conditions fixées par la
Commission de la fonction publique. Les fonctionnaires sont responsables, par le
biais des sous-ministres, envers leurs ministres, mais ce sont les ministres qui
sont responsables devant le Parlement.
Les fonctionnaires fédéraux doivent respecter les lois du Canada dans leur
travail et sont censés préserver la tradition de neutralité politique de la
fonction publique. Cela leur permet de toujours offrir des conseils
professionnels, francs et honnêtes.
On ne peut en aucun cas demander aux fonctionnaires des ministères
de participer à
des activités politiques partisanes. Il est noté dans le Code de valeurs et
d’éthique de la fonction publique,
publié par le Conseil du Trésor en 2003, que les ministres ont la
responsabilité de maintenir la confiance du public à
l’égard de l’intégrité de la gestion et des activités au sein de leur
ministère.
Ils ont aussi l'obligation de garder la fonction publique impartiale et non
partisane et de maintenir sa capacité de fournir des conseils professionnels de
façon franche et directe.
II.7. Les organes non ministériels
La plupart des ministres ont la responsabilité de plusieurs organismes tels
que des sociétés d’État ou des établissements publics, des organismes
gouvernementaux, des commissions, des tribunaux et des conseils. Le degré de
contrôle et de responsabilité des ministres à
l’égard des organes non ministériels est établi dans les loi qui les ont
instaurés. Si les ministres ont l’obligation d’entretenir une relation d’indépendance
avec les organes non ministériels, ils doivent tout de même
leur donner des orientations générales touchant les objectifs et les attentes
du gouvernement. Les ministres doivent connaître
leurs responsabilités de façon détaillée, ainsi que les limites de leurs
pouvoirs à
l’égard de ces organes. Ils peuvent
compter sur les conseils de leurs sous-ministres à
ce sujet, particulièrement
dans le contexte de la gestion intégrée du portefeuille.
La nature de la relation entre un ministre et un tribunal administratif
appelé à
rendre des décisions indépendantes ou à
exercer des fonctions quasi judiciaires est particulièrement
délicate. Les ministres ne peuvent s’ingérer dans les décisions de ces
organismes. On trouvera à
l’annexe E des directives touchant les rapports des ministres avec les
tribunaux quasi judiciaires, et à
l’annexe F, des lignes directrices concernant les sociétés d’État.
Les chefs d’organes non ministériels sont nommés par le gouverneur en
conseil, sur la recommandation du ministre responsable, après
que celui-ci a consulté le Premier ministre. Leurs responsabilités et leurs
fonctions, et celles du ministre compétent, varient selon la loi constitutive
de chacun, et plusieurs sont responsables non pas devant le ministre mais devant
le Parlement, par l’entremise du ministre. Leur niveau d’indépendance
par rapport au titulaire du portefeuille peut varier, mais tous doivent rendre
compte au Parlement. Lorsque les chefs d’organes non ministériels et leurs
employés comparaissent devant des comités parlementaires, ils le font en
conformité avec les principes de la responsabilité ministérielle et de la
neutralité politique des fonctionnaires. De nombreux organismes non
ministériels sont tenus de faire rapport annuellement de leurs réalisations et
de leur planification au Parlement, par l’entremise de leur ministre
désigné.
II.8. Les ministres suppléants
Le Premier ministre dresse une liste permanente de ministres suppléants et
substituts qui assument des responsabilités supplémentaires lorsque leurs collègues
sont incapables de remplir leurs fonctions. Cette liste est officialisée par
décret. Le Premier ministre peut suppléer tout ministre, mais il le fait
seulement, en règle
générale, lorsque ni le ministre suppléant ni son substitut ne sont
disponibles.
Les ministres qui agissent au nom d’un collègue
peuvent exercer les pleins pouvoirs de ce dernier, mais il leur est conseillé
de ne prendre aucune décision majeure en l’absence temporaire du titulaire.
En cas d’urgence, ils consultent habituellement le ministre, le Premier
ministre ou d’autres collègues
du Cabinet, selon le cas.
III - Relations des ministres avec le Parlement
L’obligation des ministres de rendre compte de façon claire au Parlement
est un élément fondamental du gouvernement responsable5,
et donne aux Canadiens l’assurance que leur gouvernement agit avec ouverture,
intégrité et transparence. Un Parlement qui prend des décisions doit pouvoir
compter sur des parlementaires disposant des informations et des outils
nécessaires pour promouvoir les intérêts
de leurs régions et tenir le gouvernement responsable de ses décisions. Le
Premier ministre veut que les ministres fassent tout le nécessaire pour
que le Parlement et ses comités soient au fait des priorités, des plans de
dépenses et des impératifs de gestion des ministères.
Il s’attend à
ce que les ministres sondent les parlementaires et les comités sur les plans et
priorités futurs, et prennent le temps de consulter et de mobiliser leurs collègues
au Parlement, afin d’obtenir leur appui. Cette façon de faire est essentielle
à
l’alignement de la volonté exprimée par le public et de l’objectif
poursuivi par le gouvernement.
Le Parlement confère
les pouvoirs de l’État aux ministres à
la condition qu’ils lui rendent compte de leurs actes et de ceux des
fonctionnaires qui relèvent
d’eux. L’examen des dépenses par le Parlement est un élément clé de
cette obligation. La loi constitutive du ministère
et celle de tout autre organisme relevant de son autorité établissent le cadre
de responsabilité du ministre.
III.1. Les fonctions des ministres à
la Chambre
Les travaux quotidiens de la Chambre des communes sont la clé de l’efficacité
du gouvernement. En conséquence, le Premier ministre s’attend à
ce que les ministres accordent une très
haute priorité à
leurs fonctions à
la Chambre. Celles-ci englobent les activités suivantes :
- Présence quotidienne
à
la période de questions. Toute
absence doit être
autorisée à
l’avance par le Cabinet du Premier ministre avant la prise d’autres
engagements. Si un ministre doit s’absenter, un autre ministre ou un
secrétaire parlementaire est désigné pour répondre en son nom.
- Présence.
La présence à
d’autres moments déterminés est requise, selon le calendrier des périodes
de service obligatoire établi
par le leader du gouvernement à
la Chambre des communes. C’est au ministre lui-même
qu’il appartient de prendre les dispositions nécessaires pour se
faire remplacer s’il doit s’absenter et d’en informer le leader du
gouvernement à
la Chambre des communes et le whip en chef du gouvernement.
- Défense de projets
de loi. Le Premier ministre s’attend
à
ce que les ministres pilotent leurs propres projets de loi à
la Chambre et comparaissent devant les comités parlementaires de la
Chambre et du Sénat, au besoin. Pour mener à
bien son programme législatif, le gouvernement recourra à
trois catégories de vote afin d'établir leur importance pour ses
députés : il y aura un vote de troisième
catégorie dans le cas des votes de confiance et un nombre limité de
questions d’importance fondamentale pour le gouvernement. Dans le cas
d'un vote libre de deuxième
catégorie, le gouvernement énoncera sa position au caucus et lui fera
part des résultats qu’il souhaite obtenir. Les membres du Cabinet
devront appuyer la position du gouvernement, de même
que les secrétaires parlementaires des ministres concernés, mais les
simples députés seront libres de voter comme ils l'entendent. Enfin,
dans le cas des votes libres de première
catégorie, tous les députés du parti gouvernemental, y compris les
ministres, auront la liberté de voter comme ils l’entendent. Le
Premier ministre s’attend également, quand les circonstances le
permettront, à
ce que les ministres renvoient aux comités compétents avant la deuxième
lecture les projets de loi qui feront l’objet d’un vote de première
catégorie et de deuxième
catégorie.
- Affaires émanant
des députés. En vertu du Règlement
de la Chambre des communes, tous les projets parrainés par des
députés peuvent être
mis aux voix. Le gouvernement établit sa position sur tous les projets
émanant des députés. Si un projet s’oppose de façon précise à
une ou des politiques du gouvernement, les ministres responsables de ces
politiques devront veiller à
ce que les députés, y compris les autres membres du caucus, soient
informés de la position du gouvernement et à
demander l’appui du caucus à
l’égard de cette position.
- Relations avec les comités.
Le gouvernement souhaite que les comités parlementaires participent
activement à
l’examen des projets de politique et de loi, et les ministres devront
s'assurer en priorité d'établir de bonnes relations avec les
présidents et les membres des comités et soutenir leur travail
essentiel.
- Autres fonctions à
la Chambre. Le leader du
gouvernement à
la Chambre des communes assigne et coordonne les autres fonctions des
ministres à
la Chambre, comme la participation aux votes et la responsabilité
des réponses du gouvernement aux motions présentées les jours
réservés à
l’opposition.
La Loi constitutionnelle de 1867 établit les principes de la
souveraineté du Parlement concernant la perception et l’utilisation des fonds
publics. Autrement dit, le gouvernement ne peut percevoir, dépenser ou
emprunter des fonds qu’avec l’autorisation du Parlement. Celui-ci examine
les dépenses régulièrement
afin de s’assurer que l’argent des contribuables sert à
donner suite aux priorités des Canadiens, d’une part, et que le gouvernement
gère
judicieusement cet argent, d’autre part. Les ministres doivent se tenir prêts
à
répondre aux questions sur les dépenses dont ils sont responsables, en
particulier quand le Parlement procède
à
l’examen de celles-ci.
Les relations des ministres avec le Parlement et leurs fonctions à
la Chambre sont très
exigeantes et nécessitent un soutien important, particulièrement
lors de la période des questions et des travaux des comités. Que ce soit dans
leur conduite quotidienne ou à
long terme, elles doivent être
soigneusement coordonnées avec le Premier ministre et avec les leaders du
gouvernement au Sénat et à
la Chambre. En conséquence, les ministres confient normalement à
un membre supérieur de leur personnel exonéré le soin de les appuyer dans
leurs relations avec le Parlement. Cette personne veille au maintien de la
liaison avec les bureaux du whip et du leader du gouvernement à
la Chambre des communes concernant les travaux de la Chambre, et elle agit comme
point de contact clé pour l’obtention de renseignements auprès
du personnel du ministère
en vue de la période des questions. On s’attend à
ce que les ministres secondés par un secrétaire parlementaire fassent
pleinement appel à
celui-ci pour les aider en Chambre et devant les comités.
Dans le cadre de leur obligation de rendre compte à
la Chambre des communes, les ministres sont tenus de répondre le plus
clairement et de la manière
la plus complète
possible aux questions parlementaires qui concernent les domaines qui leur sont
attribués en vertu de la loi. Il est primordial que les ministres fournissent
des renseignements exacts et véridiques au Parlement et s’empressent de
corriger toute erreur commise. On ne peut référer une question parlementaire à
un ancien ministre au sujet d’opérations ou de politiques relatives à
un portefeuille dont il n’a plus la responsabilité. Par contre, les ministres
en poste doivent rendre compte à
la Chambre des mesures prises pour corriger les problèmes
qui ont pu se produire avant leur nomination.
La responsabilité parlementaire reconnaît que seule la personne investie du
pouvoir peut prendre des mesures. Autrement dit, les ministres ne peuvent être
tenus responsables de questions à
l’égard desquelles ils ne possèdent
aucun pouvoir. En vertu des lois régissant de nombreux organismes non
gouvernementaux, comme les commissions ou les tribunaux de réglementation, les
ministres n’ont qu’une responsabilité limitée à
l’égard de ces organismes. Leur obligation de rendre compte se limiterait
alors aux pouvoirs que leur confère
la loi. Dans les cas où
les ministres n’ont pas la responsabilité directe d’aborder des questions
soulevées par le Parlement, ils s’assurent que l’organisme non
gouvernemental concerné le fait.
III.2. Les fonctions des ministres au Sénat
Le leader du gouvernement au Sénat est chargé de gérer le programme du
gouvernement au Sénat et l’on s’attend à
ce que les ministres collaborent avec lui en ce qui concerne les mesures
législatives et les projets de loi d’initiative parlementaire dont ils sont
responsables. Dans l’exécution de ces fonctions, le leader est appuyé par
son personnel politique et par le Bureau du Conseil privé. Les ministres
doivent piloter leurs projets de loi au Sénat et s’assurer que les sénateurs
reçoivent des réponses aux questions qu’ils posent dans les domaines qui relèvent
de leur portefeuille.
III.3. Les comités
parlementaires et le rôle des fonctionnaires des ministères
Les comparutions des ministres et de leurs fonctionnaires devant les comités
sont essentielles pour informer le Parlement; elles permettent aux députés d’exprimer
les vues de leurs commettants (par exemple sur les projets de politique et de
loi) et de demander au gouvernement de rendre des comptes (par exemple sur sa
gestion et ses politiques). Les ministres doivent favoriser un dialogue continu
avec les comités concernant les priorités, projets de loi et de dépenses et
questions de gestion de leur ministère.
Aidés de leurs fonctionnaires, les ministres doivent comparaître régulièrement
devant leur comité respectif pour connaître ses vues sur diverses priorités
(orientations et dépenses) et discuter du rendement et des résultats de leur
ministère.
On s’attend à
ce que, conformément aux directives du Conseil du Trésor, les ministres
déposent au Parlement des rapports informatifs et équilibrés (entre autres
choses, le Budget des dépenses, le Rapport sur les plans et les priorités, et
le Rapport sur le rendement). Les ministres et leurs fonctionnaires doivent
collaborer avec les comités et demander les vues de leurs membres et des autres
parlementaires sur les plans et les priorités futurs.
Les principes de la responsabilité ministérielle et de l’obligation de
rendre compte doivent guider les ministres et leurs fonctionnaires lorsqu’ils
comparaissent devant un comité parlementaire. Il incombe aux ministres de
fournir au Parlement des réponses aux questions concernant les politiques, les
programmes et les activités du gouvernement et de donner autant de
renseignements que possible sur l’exercice des pouvoirs qui leur sont
conférés et sur ceux qu’ils délèguent à
d’autres personnes.
Il incombe en outre aux ministres de déterminer
les questions auxquelles ils devraient
répondre personnellement et celles qui peuvent être
traitées par leurs fonctionnaires en leur nom. Ceux-ci peuvent aider les
ministres en répondant aux questions posées par les comités parlementaires en
s’en tenant aux faits, c’est-à-dire
qu’ils doivent expliquer les politiques plutôt que les défendre ou les
débattre. Lorsqu’ils comparaissent devant un comité parlementaire, ils
conservent l’impartialité traditionnelle de la fonction publique. La
présence du ministre ou de son représentant politique est nécessaire si des
questions politiquement controversées risquent d’être
soulevées. En tant que membres de comités parlementaires, les secrétaires
parlementaires constituent une ressource essentielle et y représentent
activement leurs ministres. Ceux-ci doivent leur demander de répondre aux
questions partisanes posées durant les comparutions du ministère
et d’assurer la liaison entre le comité et le ministre ainsi que le ministère.
Les ministres doivent s’assurer que la comparution de leurs fonctionnaires
devant des comités parlementaires est pleinement compatible avec la
responsabilité que leur confie le Parlement en vertu de la loi. Les
fonctionnaires sont en bout de ligne comptables à
leur ministre, et non pas directement au Parlement.6
Par conséquent, les fonctionnaires ne comparaissent pas devant les
comités sans avoir reçu des directives claires de leur ministre.
Les fonctionnaires qui comparaissent devant les comités sont souvent en
mesure d'expliquer de façon plus détaillée que les ministres les plans et le
rendement du ministère.
Le sous-ministre et d’autres fonctionnaires doivent donc se préparer à
décrire les plans, activités et résultats du ministère
dans différents secteurs (par exemple gestion des ressources financières
et humaines, prestation de services et exécution de programmes).
Les fonctionnaires ont aussi un devoir et une responsabilité particulière
devant la loi de maintenir le caractère
confidentiel de l’information à
laquelle ils ont accès
dans l’exercice de leurs fonctions. Par conséquent, lorsqu’ils
comparaissent devant les comités parlementaires, ils sont liés par ces
obligations que leur confère
la loi, mais aussi par leurs obligations envers leur ministre et le
gouvernement, de ne pas divulguer d’information confidentielle pour des
raisons de sécurité nationale ou de respect des renseignements personnels ou
encore, parce qu’il s’agit de conseils fournis aux ministres. En pratique,
les fonctionnaires doivent collaborer avec les députés, de concert avec les
ministres et le personnel de leurs bureaux, pour trouver des façons de
répondre aux demandes d’information légitimes des députés, dans le cadre
des limites qui leur sont imposées. Dans le cas des audiences des comités, l’information
qui n’est pas déjà
publique ne peut être
communiquée qu’avec l’autorisation expresse du ministre, tout en respectant
les obligations statutaires.
De leur propre initiative ou en réponse à
la demande d’un caucus parlementaire, les ministres peuvent fournir de l’information
au Parlement en ordonnant à
leurs fonctionnaires de tenir des séances d’information factuelles. Les
séances d’information organisées à
l’intention d’un caucus sont offertes aux caucus des autres partis et, par
conséquent, les leaders à
la Chambre et les chefs de chaque parti sont mis au courant de leur tenue. Le
sous-ministre ou d’autres fonctionnaires doivent demeurer en tout temps
impartiaux. Toute question de nature politique ou toute divergence de vue avec
le gouvernement, exprimée lors de ces séances, doit être
communiquée au ministre.
IV -
Consultation et coordination
Le présent chapitre expose les fonctions que remplissent les organismes
centraux à
l’appui du Premier ministre et du Cabinet. Le Premier ministre s’attend à
ce que les ministres et leurs ministères
travaillent en étroite collaboration avec tous les organismes centraux afin de
coordonner les dossiers et de former un programme global qui bénéficie de l’appui
du Cabinet.
IV.1. Les organismes centraux
a) Le Bureau du Conseil privé
Le Bureau du Conseil privé apporte au Premier ministre l’appui de la
fonction publique et soutient directement ce dernier dans l’exercice de toutes
ses fonctions et responsabilités en tant que chef du gouvernement. Il est
également le secrétariat du Cabinet. C’est le Bureau du Conseil privé qui,
grâce à
une consultation constante des ministères
et organismes, veille à
fournir au Premier ministre les données et les analyses les plus complètes
au sujet des politiques et des priorités qui sont envisagées. Entre autres
questions sur lesquelles porte cette information figurent l’organisation du
gouvernement et ses rapports avec le Parlement et la Couronne, la nomination des
cadres supérieurs, le programme de dépenses du gouvernement, le système
décisionnel du Cabinet, l’élaboration des grandes orientations, la gestion
des relations intergouvernementales et d’autres dossiers particuliers.
Le Bureau du Conseil privé fournit également le soutien requis au
vice-premier ministre et aux autres ministres du portefeuille du Premier
ministre.
Le Bureau du Conseil privé est dirigé par un haut fonctionnaire non
partisan nommé par le Premier ministre : le greffier du Conseil privé,
qui joue également le rôle de secrétaire du Cabinet. Le greffier agit à
titre de sous-ministre du Premier ministre, en plus d’être
le gardien des documents du gouvernement de l’heure et de ceux qui l’ont
précédé. En vertu de la loi, cette personne est en outre chef de la fonction
publique. À
ce titre, elle est responsable de la qualité des conseils éclairés,
professionnels et impartiaux et des services que la fonction publique fournit au
Premier ministre et au Cabinet. Le greffier du Conseil privé rend compte
chaque année au Premier ministre de l’état de la fonction publique.
b) Le ministère
des Finances
Le ministère
des Finances est responsable de la politique macroéconomique du gouvernement, y
compris des politiques et des dépenses fiscales, ainsi que du cadre financier
général. Il est également chargé d’analyser l’incidence économique et
budgétaire de toutes les propositions émanant des ministres. Le ministre des
Finances peut ainsi compter sur une capacité d’analyse socioéconomique
étendue.
c) Le Secrétariat du
Conseil du Trésor
Le Secrétariat du Conseil du Trésor appuie le président du Conseil du
Trésor. À
titre d’organisme administratif du Conseil du Trésor, le Secrétariat doit
appuyer le Conseil du Trésor, qui est un comité du Conseil privé de la Reine
pour le Canada, et assumer ses responsabilités légales, notamment en vertu de
la Loi sur l’administration des finances publiques. Il surveille les
pratiques de gestion à
l’échelle du gouvernement et vise l’optimisation des ressources. Le
contrôleur général doit veiller à
l’amélioration de la gestion financière
dans l’ensemble du gouvernement.
Le Secrétariat offre recommandations et conseils au Conseil du Trésor sur
tout ce qui touche la structure administrative générale de la fonction
publique du Canada, les politiques et procédures de gestion des finances et des
biens, l'examen des plans et programmes de dépenses annuels et pluriannuels des
ministères
ainsi que l’établissement des priorités connexes.
d) Autres ministères
Outre les organismes centraux, deux ministères
exercent des fonctions centrales. Ainsi, le ministère
de la Justice fournit des avis et des
services juridiques à
tous les ministres et à
leurs ministères,
et le ministère
des Affaires étrangères
coordonne, dans l’ensemble du
gouvernement, les dossiers et les activités se rapportant à
la politique étrangère.
IV.2. Le Cabinet du Premier ministre
Le Cabinet du Premier ministre est constitué de son personnel politique, qui
est au service du Premier ministre et relève
pleinement de lui.
Le Cabinet du Premier ministre appui ce dernier dans l’exercice de ses
fonctions de chef de gouvernement, de dirigeant d’un parti politique et de
député. L’effectif politique du Cabinet du Premier ministre fournit des avis
sur l’élaboration des politiques et sur les nominations, fait le point avec
lui au sujet des délibérations de la Chambre des communes et facilite ses
relations avec les ministres, avec son caucus et avec le parti en général. De
plus, le Cabinet du Premier ministre établit l’horaire du Premier
ministre, organise ses déclarations publiques et ses relations avec les médias
et traite sa correspondance.
En règle
générale, le Cabinet du Premier ministre joue un rôle important en donnant à
ce dernier les moyens d’orienter la stratégie politique du gouvernement en
plus de jouer un rôle central de communication et de coordination auprès
des ministres, des secrétaires parlementaires et des députés. Il travaille
aussi en étroite collaboration avec le Bureau du Conseil privé. Ensemble, ces
deux organismes fournissent aide et conseils selon différentes perspectives
concernant les questions qui intéressent quotidiennement le Premier ministre.
IV.3. Les relations fédérales-provinciales-territoriales
et la coordination régionale
C’est le Premier ministre qui veille à
la gestion globale des relations fédérales-provinciales-territoriales, puisqu’elles
touchent à
presque tous les champs de l’activité fédérale. Il est secondé à
cet égard par le ministre des Affaires intergouvernementales. Le Bureau du
Conseil privé est le ministère
de la fonction publique qui conseille et seconde le Premier ministre et le
ministre en matière
d’affaires intergouvernementales.
De façon générale, le Premier ministre s’attend à
ce que chaque ministre prenne en main l’aspect
fédéral-provincial-territorial des politiques et des programmes relevant de
son portefeuille et qu’il les coordonne avec les autres initiatives
intergouvernementales.
Le Premier ministre peut aussi désigner des ministres régionaux
pour chaque province ou grande région. Ces ministres jouent un rôle de premier
plan dans la coordination des questions régionales ou provinciales avec les
activités du gouvernement fédéral. L’administration des programmes
ministériels dans chaque région demeure, toutefois, la responsabilité des
ministres directement intéressés.
IV.4. Les nominations
Le Premier ministre s'est engagé à
procéder à
la réforme du processus de nomination dans lequel le Parlement sera appelé à
jouer un plus grand rôle.
Le gouverneur en conseil nomme les titulaires de divers postes dont ceux de
sous-ministres, de chefs d’organismes, et de premiers dirigeants et d’administrateurs
de sociétés d’État. Les titulaires de ces postes fort exigeants doivent
travailler beaucoup et efficacement et prendre des décisions difficiles. Il est
donc essentiel, d’une part, qu’ils soient très
qualifiés et, d’autre part, qu’ils soient sélectionnés par un processus
qui assure un examen large et ouvert des candidatures proposées.
Conformément à
la loi ou à
une exigence du Règlement
de la Chambre des communes, certaines
nominations doivent faire l’objet d’un examen parlementaire et d’une
résolution avant d’être
définitives. Sauf dans le cas des nominations à
la magistrature, les noms des autres personnes nommées par le gouverneur en
conseil sont déposés à
la Chambre des communes après
leur nomination afin de permettre au comité permanent compétent de convoquer
ces personnes et d’examiner leurs titres et qualités.
Les nominations à certains postes clés, incluant ceux de dirigeants de
société d'État et de chefs d'agence seront dorénavant sujettes à un examen
parlementaire préalable. Le gouvernement consultera les comités appropriés de
la Chambre afin de déterminer la meilleure façon de procéder à l'examen
préalable de ces nominations. Il consultera particulièrement le Comité
permanent de la justice et des droits de la personne afin de déterminer la
meilleure façon de mettre en oeuvre l'examen préalable des juges à la Cour
suprême du Canada. Ces comités auront aussi la possibilité de se prononcer
sur les autres nominations qui pourraient être soumises à leur examen.
IV.5. Les communications et les annonces publiques
Les communications avec le public sont une responsabilité importante du
gouvernement. Elles doivent être
claires et être
transmises au moment opportun. Toutes les communications du gouvernement doivent
donc être
coordonnées afin d’être
conformes aux objectifs et décisions du gouvernement.
Les incidences d’une annonce sur le plan des communications sont l’un des
points étudiés par le Cabinet lorsqu’il doit arrêter
une politique. Qu’il s’agisse d’une annonce ou d’une déclaration
concernant une politique ou quelque autre mesure gouvernementale (par exemple,
une nomination, une subvention ou une entente), la coordination (teneur et
moment propice) est assurée par le ministre responsable de concert avec son
cabinet et son ministère,
le Bureau du Conseil privé et le Cabinet du Premier ministre.
Le Premier ministre s’attend à
ce que ses ministres consultent aussi les ministres régionaux de même
que les membres visés du caucus relativement aux annonces à
venir et qu’ils travaillent avec leurs propres sous-ministres.
V -
Normes de conduite
Le Premier ministre exige que les ministres respectent les normes de conduite
les plus strictes qui soient dans toutes leurs actions, y compris celles qui ne
sont pas directement liées à
l’exercice de leurs fonctions officielles. On s’attend donc à
ce que les ministres suivent les normes de conduite exposées ci-après,
qu’ils agissent en tant que ministre, député, sénateur ou simple citoyen.
Le présent chapitre décrit les secteurs clés à
l’égard desquels le gouvernement a fixé des normes de conduite applicables
aux ministres.
V.1. La conduite des ministres
Les ministres doivent agir avec honnêteté
et respecter les normes d’éthique les plus élevées qui soient afin de
maintenir et de rehausser la confiance du public dans l’intégrité, l’objectivité
et l’impartialité du gouvernement. Plus particulièrement,
ils sont tenus de s’acquitter de leurs fonctions officielles et de mener leurs
affaires personnelles d’une manière
qui puisse résister à
l’examen public le plus rigoureux. Cette obligation ne se limite pas à
la simple observance de la loi.
V.2. Les conflits d’intérêts
Les ministres et les personnes agissant en leur nom sont assujettis au Code
régissant la conduite des titulaires
de charge publique en ce qui concerne les conflits d’intérêts
et l’après-mandat7.
Le conseiller en éthique administre le Code, enquête
sur les allégations à
l’endroit des ministres et des hauts fonctionnaires relativement aux conflits
d’intérêts,
applique les mesures de conformité et informe les ministres de leurs
responsabilités. Le Code s’applique aux ministres, à
leur personnel exonéré, aux secrétaires parlementaires et aux personnes
nommées par décret, mais non aux sénateurs et députés qui ne font pas
parties du gouvernement.
Le Premier ministre s’attend à
ce que les ministres se conforment aux dispositions du Code qui, en règle
générale, prescrit des normes de conduite de base. En outre, le Code :
- oblige les ministres et leur conjoint ou conjointe et enfants à
charge à
présenter au conseiller en éthique un rapport confidentiel
énumérant leurs biens, leurs dettes et leurs activités passées et
présentes;
- énonce des règles
relatives aux biens pouvant être
gérés directement et précise comment, le cas échéant, il faut s’en
départir;
- établit des limites concernant les activités
extérieures, l’acceptation de
cadeaux et de marques d’hospitalité et les activités de l’après-mandat;
- met en place un mécanisme
de récusation pour aider les
ministres à
éviter les conflits d’intérêts
dans l’exercice de leurs fonctions officielles.
En respectant le Code, les ministres favoriseront une plus grande confiance
dans notre système
de gouvernement.
V.3. Les relations avec l’appareil judiciaire et les autres organismes
gouvernementaux
En tant que députés, les ministres ont des responsabilités à
l’égard de leurs commettants. Cependant, il y a des limites à
leur capacité d’intervenir au nom des commettants, de toute autre personne ou
en leur propre nom, lorsqu'ils traitent avec certains organismes
gouvernementaux.
Le Premier ministre s’attend à
ce que les ministres et les membres de leur personnel n’interviennent pas, ni
ne donnent l’apparence d’intervenir, au nom de commettants ou de toute autre
personne, auprès
des autorités judiciaires relativement à
une instance qu’elles sont appelées à
trancher. Le ministre de la Justice peut fournir plus de détails à
ce sujet.
Les ministres et les membres de leur personnel ne sont pas, non plus, censés
intervenir ou sembler intervenir en faveur de quiconque, y compris leurs
commettants, auprès
de tribunaux quasi judiciaires fédéraux
dans une affaire que ceux-ci doivent trancher, à
moins que la loi n’autorise une telle intervention8.
Il appartient donc aux ministres de s’assurer qu’eux-mêmes
et les membres de leur personnel comprennent et respectent le principe de l’indépendance
de ces organismes et maintiennent avec eux une relation de non-ingérence.
Les ministres doivent être
en contact avec les organismes de leur propre portefeuille au sujet d’une
grande variété de questions. Cependant, les lois constitutives confèrent
à
certains organismes, comme les sociétés d’État, une certaine autonomie par
rapport au ministre dont ils relèvent.
Ceux-ci doivent comprendre et respecter cette indépendance. Le degré de
contrôle et de responsabilité d’un ministre à
l’égard de tels organismes est défini dans la loi en vertu de laquelle ils
sont créés. Les ministres doivent connaître à
la fois leurs responsabilités détaillées et les limites de leurs pouvoirs à
l’égard de ces organismes, et ils doivent comprendre et respecter le principe
de leur indépendance9.
Selon une convention du Cabinet, un ministre ne doit pas commenter les
affaires d’un collègue
ou s’en mêler
de quelque autre façon sans avoir au préalable consulté ce collègue
et obtenu sa permission. Cette pratique n’empêche
pas le ministre de s’adresser directement au ministre responsable. De plus,
cela n’empêche
pas le personnel du cabinet du ministre de transmettre les inquiétudes des
commettants au personnel du cabinet du ministre responsable ou encore aux
responsables des relations avec les commettants dans le ministère
ou l’organisme concerné.
Parfois, le cabinet d’un ministre peut recevoir des demandes d’aide d’autres
membres du Conseil des ministres au nom de leurs électeurs. Si une telle
intervention auprès
d’un organisme n’est pas appropriée parce qu’il s’agit d’une question
quasi judiciaire, le cabinet du ministre doit indiquer qu’aucun ministre ne
peut intervenir et il doit proposer au commettant de s’adresser directement à
l’organisme.
Cependant, les ministres et les membres de leur personnel peuvent demander
des renseignements accessibles au public. Le conseiller en éthique peut fournir
à
ce sujet des conseils détaillés aux ministres, aux directeurs de cabinet et
aux autres membres de leur personnel, y compris à
ceux qui s’occupent des questions provenant des commettants.
V.4. Invitations
Les ministres sont souvent invités à
participer à
divers événements ou activités communautaires, à
préfacer des publications, à
rencontrer différentes personnes et à
voyager à
l’étranger. Ils doivent être
conscients que certaines invitations peuvent provenir de personnes ou de groupes
qui peuvent avoir des liens avec des organisations terroristes, criminelles ou
violentes ou avec des régimes politiques peu recommandables.
Les ministres doivent faire preuve d’un discernement constant et s’assurer
de la bonne foi des personnes avec lesquelles ils traitent. En cas de doute
quant à
certaines invitations, ils doivent s’adresser au directeur des opérations de
sécurité du Bureau du Conseil privé. Le directeur fera enquête,
offrira un avis général et, le cas échéant, fera le nécessaire afin
d'organiser une séance d’information.
VI -
Questions administratives
Les ministres ont des responsabilités administratives directes qui
découlent de leurs obligations ministérielles. Le présent chapitre fournit
des renseignements sur les questions administratives qui les intéressent, eux
et leurs cabinets. Des exigences sont également détaillées dans les Lignes
directrices à
l’intention des cabinets des ministres
du Secrétariat du Conseil du Trésor.
VI.1. Le cabinet et le personnel politique des ministres
Les ministres sont personnellement responsables de la bonne marche de leur
cabinet, au coeur
duquel se trouve le personnel exonéré, aussi appelé personnel politique.
Celui-ci se compose d’employés qui ne font pas partie de la fonction publique
et sont exonérés de diverses exigences de la Commission de la fonction
publique, dont celles concernant la dotation. Ces employés sont néanmoins
assujettis à
un grand nombre de conditions fixées par le Conseil du Trésor pour le
gouvernement dans son ensemble.
La raison d’être
des cabinets est de rassembler des conseillers et des adjoints qui ne sont pas
fonctionnaires et qui peuvent partager l’engagement politique des ministres et
faire bénéficier ceux-ci d’une expertise et d’un point de vue privilégié
que la fonction publique ne peut fournir. Le personnel politique n’est pas
habilité à
donner des ordres aux fonctionnaires, mais il peut leur demander de l’information
ou leur transmettre les instructions du ministre, en passant normalement par le
sous-ministre. L’existence de bonnes relations de travail entre le cabinet du
ministre et son ministère
est essentielle pour aider le ministre et le sous-ministre à
gérer le travail ministériel.
Le cabinet d’un ministre peut aussi compter un certain nombre d’adjoints
ministériels,
soit des fonctionnaires du ministère
affectés au cabinet du ministre et tenus de s’acquitter de leurs fonctions de
manière
non partisane. Leur rôle est d’assurer la liaison avec le ministère,
de fournir au ministre un appui administratif et de l’aider à
comprendre tout ce qui se passe dans son ministère
et ailleurs au gouvernement.
En tant que députés, les ministres bénéficient d’autres services
fournis par la Chambre des communes ou le Sénat. Ces services doivent être
utilisés conformément aux règles
de la Chambre des communes et du Sénat.
VI.2. La sécurité
Le Premier ministre tient les ministres personnellement responsables de la
sécurité de leur personnel, de leurs bureaux, de même
que des documents confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada
(appelés communément les documents confidentiels du Cabinet) et d’autres
renseignements délicats sous leur garde. Le Bureau du Conseil privé est
chargé d'informer les ministres sur les directives de sécurité applicables.
Les documents confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada, qui
incluent les documents du Cabinet et d’autres renseignements liés à
son processus décisionnel, sont définis à
l’article 69 de la Loi sur l’accès
à
l’information et à
l’article 70 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
Les sous-ministres doivent rendre compte à
leurs ministres de la sécurité du personnel, de l’information, des lieux et
d’autres biens. Tous les individus qui travaillent dans les cabinets des
ministres, ou pour ceux-ci (par exemple employés, entrepreneurs, étudiants et
personnes prêtées,
affectées ou détachées), quel que soit leur lieu de travail, doivent avoir
obtenu au moins l’autorisation de sécurité de niveau 2 Secret avant
leur nomination. Ils doivent en outre se conformer à
d’autres exigences concernant la sécurité des renseignements et des biens de
l’État. Le sous-ministre voit à
l’obtention de ces autorisations et à
la tenue de séances d'information.
La Gendarmerie royale du Canada (GRC) fournit aux ministres de la
documentation sur les mesures qu’ils peuvent prendre pour assurer leur
sécurité. Elle leur donne en outre un numéro qu’ils peuvent composer
24 heures sur 24, sept jours sur sept. En cas de menaces précises, la GRC
peut offrir une aide additionnelle (par exemple chauffeur, voiture et garde
du corps).
Les ministres sont tenus de signaler immédiatement à
leur sous-ministre toute compromission possible de documents confidentiels du
Cabinet ou d’autres incidents. Les sous-ministres ou le greffier du Conseil
privé peuvent fournir aux ministres de plus amples renseignements en la matière.
VI.3. Les documents du Cabinet et des ministères
et les documents personnels
Les documents conservés dans les cabinets des ministres doivent être
classés selon quatre catégories : documents du Cabinet, documents
institutionnels, documents ministériels et documents personnels et politiques10.
Les documents appartenant à
ces catégories sont classés séparément pour des raisons d’efficacité et
de confidentialité et afin de faciliter le respect des exigences légales.
Chaque catégorie peut être
assujettie à
divers traitements et à
différentes dispositions en vertu de certaines lois pertinentes : la Loi
sur l’accès
à
l’information, la Loi sur la
protection des renseignements personnels, la Loi sur la protection de l’information,
la Loi sur la preuve au Canada et la Loi sur les Archives nationales
du Canada.
Les ministres doivent veiller à
faire respecter les dispositions relatives au traitement des quatre catégories
de documents. La plupart du temps, toutefois, ils délèguent
cette responsabilité et confient à
leur personnel la gestion et le contrôle de ces documents. Les sous-ministres
et les Archives nationales peuvent fournir des conseils sur les modalités à
suivre.
VI.4. L’accès
du public à
l’information et la protection
des renseignements personnels
La Loi sur l’accès
à
l’information prévoit un droit d’accès
du public à
l’information contenue dans les documents gérés par les institutions
gouvernementales, sous réserve d’un nombre restreint d’exceptions
nécessaires précisées dans la loi. Les ministres, leurs sous-ministres et les
chefs d’organismes sont, en dernière
analyse, responsables de l’application de la Loi dans leurs institutions
respectives et dans l’ensemble du portefeuille ministériel. En vertu de la
Loi, les décisions peuvent être
revues par le Commissaire à
l’information et, en dernier ressort, par la Cour fédérale.
On s’attend à
ce que les ministres suivent la loi à
tous égards quand ils examinent les demandes d’accès
à
l’information émanant du public. Il leur incombe de veiller à
ce que l’on prenne les mesures nécessaires pour que leurs ministères
puissent respecter les délais et consulter les autres ministères.
La Loi sur la protection des renseignements personnels énonce
des conditions visant à
protéger les renseignements personnels détenus par les institutions
gouvernementales. En vertu de cette loi, les décisions peuvent être
revues par le Commissaire à
la protection de la vie privée et, en dernier ressort, par la Cour fédérale.
Conformément à
la loi, les ministres peuvent déléguer ces questions à
leurs sous-ministres ou à
d’autres hauts fonctionnaires. Ils voudront toutefois être
tenus au courant des dossiers particulièrement
importants.
La Loi sur l’accès
à
l’information et la Loi sur la
protection des renseignements personnels ne s’appliquent pas aux documents
confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada. Toutefois, sous
réserve d’exemptions précisées dans les deux lois, un jugement de la Cour d’appel
fédérale autorise l’accès
aux explications de base, analyses de problèmes
ou options d’orientation contenues dans les documents du Cabinet, après
que sa décision a été rendue publique ou, dans le cas contraire, quatre ans
après
qu’elle a été prise. Conformément à
la politique du gouvernement, les institutions fédérales doivent consulter le
Bureau du Conseil privé chaque fois qu’on détermine que la réponse à
une demande présentée en vertu de la Loi est susceptible d'être
considérée comme de l'information confidentielle du Cabinet.
En ce qui concerne le dépôt
de documents au Parlement, les ministres
doivent veiller à
ce qu’on réponde aux demandes d’information (présentées, par exemple, à
la suite d’un avis de motion). Le leader du gouvernement à
la Chambre des communes coordonne les questions relatives au dépôt de
documents au Parlement.
VI.5. La gestion financière
et des ressources
Les dépenses des ministres sont sujettes aux exigences de la loi et aux
politiques du Conseil du Trésor régissant l’utilisation des fonds publics.
Ces directives, qui sont énoncées dans les Lignes directrices à
l’intention des cabinets des ministres,
portent entre autres sur :
- les autorisations de sécurité;
- le personnel politique et l’embauche de contractuels;
- les échelles salariales et les avantages sociaux;
- le personnel des ministères
affecté aux cabinets des ministres;
- les politiques et procédures de passation de contrats;
- les budgets, les autorisations de dépenses et leur imputation aux
budgets des ministres;
- les locaux et les fournitures de bureau;
- les voyages et l’utilisation des avions du gouvernement et des
véhicules à
la disposition du ministre.
Les ministres doivent veiller à
ce que toutes les dépenses engagées par leurs cabinets soient correctement et
prudemment gérées et soient occasionnées par les affaires de l’État. Les
sous-ministres et le Secrétariat du Conseil du Trésor peuvent fournir plus de
détails à
ce sujet.
Les dépenses effectuées par les ministres, les ministres d’État et les
secrétaires parlementaires sont scrutées par le Parlement. À
compter de 2004, les ministres, les ministres d’État et leur cabinet devront
divulguer, sur le site Internet du ministère,
les frais d’accueil et de voyages. Les rapports porteront sur une période de
90 jours et les ministres, les ministres d’État et leur cabinet devront
les présenter dans les 30 jours suivant la fin de la période visée. Les
ministres doivent être
bien conscients que l'on s’attend à
ce qu’ils soient au-dessus de tout reproche. Cette règle
s’applique aussi aux secrétaires parlementaires et aux sous-ministres.
VI.6. La coordination des voyages ministériels
Tout projet de voyage ministériel est coordonné avec le Cabinet du Premier
ministre longtemps d’avance et avant de prendre quelqu’engagement que ce
soit. Les ministres sont également tenus de consulter à
ce sujet le leader du gouvernement à
la Chambre des communes ou le whip en chef du gouvernement et de s’assurer de
la disponibilité des ministres suppléants. Pour ce qui touche les avions du
gouvernement, à
l’instar des autres ressources de l’État, les ministres doivent tout mettre
en oeuvre
pour assurer leur utilisation optimale. Toutefois, par souci de sécurité, un
maximum de huit ministres peuvent voler à
bord du même
appareil en même
temps.
En règle
générale, les ministres doivent limiter le plus possible leurs voyages à
l’extérieur du pays, surtout lorsque le Parlement siège.
Leur sous-ministre et la GRC doivent être
mis au courant de leurs projets de voyage afin de pouvoir les conseiller
adéquatement. Les dispositions en vue des voyages officiels à
l’étranger sont coordonnées par le ministère
des Affaires étrangères.
Les ministres qui envisagent de se rendre à
l’étranger à
titre privé doivent aussi en informer
le ministre des Affaires étrangères
bien à
l’avance, tant pour des raisons de sécurité que pour des considérations
stratégiques. Tous les biens acquis à
l’étranger doivent être
déclarés à
l’arrivée et inspectés, conformément aux exigences de la législation
douanière.
Les ministres ne doivent en aucun cas accepter les offres de voyage à
bord d'un appareil privé ou d’un vol nolisé non commercial, sauf dans des
circonstances exceptionnelles et seulement avec l'autorisation préalable du
conseiller en éthique, et à
la condition de le divulguer publiquement. Ils doivent s’en tenir strictement
au Code régissant la conduite des
titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d’intérêts
et l’après-mandat
pour ce qui touche les marques d'hospitalité.
VI.7. Les distinctions honorifiques étrangères
D’après
une politique gouvernementale établie de longue date, les ministres ne doivent
ni chercher à
obtenir ni accepter, personnellement ou pour le compte d’un collègue,
une décoration ou distinction étrangère.
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