GOUVERNER DE FAÇON
RESPONSABLE :
Le Guide du ministre et du ministre d’État
2004
Annexes
[
Table
des matières ]
Annexe A - Les institutions du gouvernement fédéral : le pouvoir exécutif
Le Canada est une monarchie constitutionnelle et une
démocratie dotée d’un gouvernement parlementaire responsable
qui est fondé sur le modèle britannique. Comme tels, les structures
et l’exercice du pouvoir exécutif sont régis à la fois par la
constitution « écrite » du Canada (les lois constitutionnelles de
1867 et de 1982) et par une constitution « non écrite » composée
d’usages et de coutumes qui ont vu le jour et ont évolué au fil de
l’histoire du gouvernement responsable au Canada.
La constitution « non écrite » établit les éléments clés de
notre démocratie concernant l’exercice du pouvoir exécutif par le
Premier ministre et le Cabinet, qui sont responsables devant la
Chambre des communes, laquelle se compose des représentants
élus par la population du Canada. La présente annexe expose les
principales fonctions et responsabilités du pouvoir exécutif dans ce
système.
A.1. La Couronne, le Gouverneur général et le Conseil
privé de la Reine pour le Canada
Officiellement, la Loi constitutionnelle de 1867 confère le
pouvoir exécutif au Canada à la Reine, qui est le chef d’État. Le
Gouverneur général la représente et exerce, en son nom, les
pouvoirs et fonctions de la Couronne.
Dans le système démocratique canadien, le
Gouverneur général est presque toujours tenu d’agir seulement sur
l’avis des représentants élus appartenant au parti politique qui a la
confiance de la Chambre des communes. Cet avis lui est offert
directement par le Premier ministre sur certaines questions, ou
encore officiellement par le Conseil des ministres ou par le
gouvernement dans son ensemble. C’est la prérogative personnelle
du Premier ministre de faire connaître l’opinion du gouvernement
au Gouverneur général. Celui-ci doit donner son consentement, si
besoin est, avant qu’une décision puisse entrer légalement en
vigueur et être annoncée.
Du point de vue constitutionnel, le Conseil privé de la
Reine11 , qui se compose de toutes les personnes assermentées à
titre de conseillers privés, est le principal organisme consultatif
auprès de la souveraine. Il est extrêmement rare qu’il se réunisse
au complet et, lorsqu’il le fait, ce n’est qu’à des fins cérémonielles.
A.2. Les fonctions et les pouvoirs du Premier ministre
En sa qualité de chef du parti politique qui jouit de la
confiance de la Chambre des communes (grâce, habituellement, à
une majorité de sièges), le Premier ministre reçoit du
Gouverneur général le mandat de former le gouvernement.
Le Premier ministre a par-dessus tout la responsabilité
d’organiser le Cabinet et d’assurer la direction voulue pour
maintenir l’unité du Conseil des ministres. Cette unité est
essentielle au gouvernement pour conserver la confiance de la
Chambre des communes.
Les fonctions principales et les pouvoirs exclusifs du
Premier ministre, exposés ci-après, sont essentiels à la bonne
marche du gouvernement de Cabinet :
- Le Premier ministre dirige le processus
d’établissement de l’orientation générale de la
politique gouvernementale. Il lui incombe
d’organiser et de gérer les processus décisionnels du
gouvernement et de concilier les différences de vues
entre ministres. Il établit la position du
gouvernement devant le Parlement en
recommandant au Gouverneur général de
convoquer et de dissoudre le Parlement, en
préparant le discours du Trône, qui définit le
programme stratégique général pour chaque
nouvelle session du Parlement, et en décidant de
soumettre ou non au Parlement les projets législatifs
du gouvernement une fois qu’ils ont été approuvés
par le Cabinet. Le Premier ministre approuve le
budget présenté par le ministre des Finances.
- Le Premier ministre choisit les principaux titulaires
de charge publique. Il choisit les ministres et peut
demander leur démission à n’importe quel moment.
Il recommande en outre la nomination des hauts
fonctionnaires au gouverneur général.
- Le Premier ministre décide de l’organisation, des
règles et de la composition du Cabinet. Cela
comprend l'établissement des comités du Cabinet, la
sélection de leurs membres et la convocation du
Cabinet lui-même. En pratique, le Premier ministre
forme une équipe, détermine le processus de prise
de décision collective, puis établit et adapte
l’appareil gouvernemental dans le cadre duquel
fonctionnera cette équipe.
- Le Premier ministre établit l’organisation et la
structure générales du gouvernement pour
permettre à celui-ci d’atteindre ses objectifs. Il lui
incombe d’attribuer les portefeuilles aux ministres,
d’établir leur mandat, de clarifier les rapports entre
eux et de définir les priorités de chaque portefeuille
dans la lettre de confirmation de leur mandat. Il doit
approuver la création d’institutions nouvelles et la
suppression d’organismes existants, le Parlement
pouvant être appelé à se prononcer dans certains
de ces cas. Les propositions de ministres qui
supposent des changements organisationnels
importants, ou qui sont susceptibles de toucher leur
mandat ou celui d’autres ministres, doivent d’abord
être approuvées par le Premier ministre.
- Le Premier ministre a la responsabilité globale des
relations du gouvernement avec le Parlement et la
souveraine.
- Le Premier ministre établit les normes de conduite
des ministres.
- En sa qualité de chef du gouvernement, le
Premier ministre est investi de responsabilités
particulières touchant la sécurité nationale, les
relations fédérales-provinciales-territoriales et la
conduite des affaires internationales. Il peut en
outre s’intéresser de plus près à tout autre secteur
d’un portefeuille ministériel si les circonstances
l’exigent. Les ministres devraient porter une
attention particulière aux activités de leur
portefeuille qui touchent ces responsabilités
particulières ou qui intéressent autrement le Premier
ministre.
A.3. Le Conseil des ministres, le Cabinet et le gouverneur
en conseil
Le Conseil des ministres se compose des ministres et des
ministres d’État. Les ministres et les ministres d’État sont aussi
membres du Cabinet. Les membres du Conseil des ministres sont
nommés par le Gouverneur général sur la recommandation du
Premier ministre. Avant de prendre leurs responsabilités, ils sont
assermentés à titre de conseillers privés par le greffier du
Conseil privé au cours d’une cérémonie présidée par le
Gouverneur général. Ils prêtent alors le serment d’allégeance, le
serment de membre du Conseil privé et, dans le cas des ministres,
le serment d’office. Le serment de conseiller privé comprend
l’engagement de maintenir les secrets du Cabinet. Les conseillers
privés ont droit au titre d’« honorable » et ont droit de faire suivre
leur nom des lettres « C.P. » à vie.
L’existence du Cabinet ne se fonde sur aucune loi, mais,
dans la pratique, celui-ci est la tribune principale où l’on parvient,
sous la direction du Premier ministre, à un consensus politique
officiel sur les dossiers gouvernementaux.
L’expression gouverneur en conseil désigne le Cabinet
agissant à titre juridique. Officiellement, il s’agit du
Gouverneur général qui agit sur l’avis du Cabinet. Le Parlement
attribue des pouvoirs non pas au Cabinet, ni aux ministres
collectivement, mais plutôt au gouverneur en conseil.
A.4. Les ministres et la loi
Les prescriptions juridiques font partie intégrante du cadre
qui établit les pratiques quotidiennes et fixe les paramètres de la
prise des décisions gouvernementales. Qu’ils agissent
individuellement ou collectivement, le Premier ministre et les
ministres le font en vertu d’autorisations parlementaires et dans les
limites fixées par le Parlement. Toutes les activités du
gouvernement doivent être légales; si un ministre a des doutes
quant à la légalité de telle ou telle action, il doit demander conseil
à son sous-ministre et obtenir un avis du ministère de la Justice.
Les dispositions constitutionnelles ou lois suivantes influent sur les
décisions et sur leur mise en œuvre :
- La Loi constitutionnelle de 1867, qui s’appelait
autrefois Acte de l’Amérique du Nord britannique,
1867.
- La Loi constitutionnelle de 1982, qui comprend la
Charte canadienne des droits et libertés.
- Les lois adoptées par le Parlement (principalement
les lois constitutives des ministères) créent les
charges et les responsabilités des ministres,
établissent les ministères qu’ils dirigent et
fournissent un cadre fondamental des pouvoirs,
devoirs et fonctions dont les ministres doivent
rendre compte.
- La Loi sur l’emploi dans la fonction publique établit
une fonction publique fédérale permanente,
professionnelle et impartiale.
- La Loi sur la gestion des finances publiques régit
pratiquement tous les aspects de la gestion
gouvernementale par le truchement des pouvoirs de
surveiller les ministères et autres organismes,
qu’elle confie au Conseil du Trésor. Celui-ci est le
comité du Cabinet chargé de gérer la fonction
publique du Canada et d’approuver les dépenses
des ministères et organismes de l’État. Bon nombre
de ses décisions ont force de loi, ce qui limite le
pouvoir discrétionnaire des ministres de gérer et de
diriger leur ministère.
- La Loi sur l’accès à l’information confère au public
un droit d’accès aux renseignements généraux
figurant dans les documents de l’État. Selon le
régime d’accès à l’information, le gouvernement
peut seulement refuser de communiquer les
documents dont la divulgation pourrait nuire à
l’intérêt public. La Loi sur la protection des
renseignements personnels protège les
renseignements personnels détenus par le
gouvernement contre une divulgation non autorisée.
- La Loi sur les langues officielles, la Loi canadienne
sur les droits de la personne et la Loi sur l’équité en
matière d’emploi sont d’autres lois importantes.
Annexe B - Le processus décisionnel du Cabinet
Le Cabinet est la tribune politique où les ministres dégagent
un consensus et prennent des décisions. C’est là qu’ils soulèvent
les considérations politiques et stratégiques qui touchent les
mesures ministérielles et gouvernementales proposées. Ces
considérations doivent nécessairement refléter les vues et
préoccupations exprimées par les Canadiens, les collègues du
caucus et les autres parlementaires. Après en être arrivés à un
consensus, les ministres peuvent assumer leur responsabilité
collective envers le Parlement. Nous examinerons ici les principaux
aspects du processus décisionnel du Cabinet.
B.1. Les règles fondamentales régissant les travaux du
Cabinet
Les travaux du Cabinet sont assujettis à certaines règles
fondamentales qui sont essentielles au maintien de la solidarité du
Cabinet et de son efficacité.
Le Premier ministre dirige le processus décisionnel. Par
l’entremise des réunions du Cabinet et de ses comités, il donne aux
ministres la possibilité de concilier leurs divergences de vues. Le
Premier ministre organise le processus décisionnel du Cabinet et de
ses comités. De plus, il fixe le calendrier des travaux du Cabinet et
choisit pour chacun des comités un président ou une présidente
qui agira en son nom. Le Bureau du Conseil privé agit à titre de
secrétariat du Cabinet et gère le processus décisionnel du Cabinet
au nom du Premier ministre.
Le gouvernement de Cabinet fonctionne selon un processus
de compromis et de consensus qui débouche sur une décision du
Cabinet. Les questions dont le Cabinet et ses comités sont saisis ne
sont pas mises aux voix. Le Premier ministre (ou le président du
comité) demande plutôt s’il y a consensus après que les ministres
ont exprimé leurs opinions. Le secrétariat du Cabinet au Bureau du
Conseil privé consigne et communique la décision.
Les consultations entre les ministres, les ministères et les
portefeuilles concernés doivent précéder la présentation d’une
proposition au Cabinet par le ministre responsable. Les discussions
pendant les réunions du Cabinet ou de ses comités sont axées sur
les décisions à prendre et donnent aux ministres l’occasion de
participer aux décisions et de les infléchir.
Les ministres ont le droit de demander à leurs collègues
d’étudier les actions gouvernementales proposées dans leur sphère
de responsabilité, sous réserve évidemment du programme de
travail établi par le Premier ministre en fonction des priorités
gouvernementales qu’il aura déterminées. Le programme de travail
des comités du Cabinet est établi par les présidents au nom du
Premier ministre.
Les documents confidentiels du Conseil privé de la Reine
pour le Canada, communément appelés les documents
confidentiels du Cabinet, doivent être protégés contre toute
communication non autorisée ou autre compromission. Le
processus décisionnel collectif du Cabinet est depuis toujours
protégé par la règle de la confidentialité, qui renforce la solidarité
du Cabinet et la responsabilité ministérielle collective. Ce caractère
confidentiel permet aux ministres d’exprimer franchement leurs
points de vue avant la prise d’une décision finale. Le Premier
ministre s’attend à ce que les ministres annoncent les politiques
seulement une fois que le Cabinet a pris les décisions pertinentes,
en collaboration avec le Cabinet du Premier ministre. Les
secrétaires parlementaires participant au processus décisionnel
sont également tenus de maintenir le caractère confidentiel des
délibérations du Cabinet.
Les travaux du Cabinet sont de grande envergure et il est
parfois difficile de réaliser un consensus. Vu le peu de temps dont
disposent les ministres et l’importance d’avoir des décisions claires
pour le bon fonctionnement du gouvernement, ces travaux doivent
être menés avec efficacité et selon des règles de base bien
comprises et respectées. À cet égard, les délibérations du Cabinet
n’ont pas pour objet de faire un premier exposé des dossiers à
régler. Les sous-ministres doivent avoir déjà mis les autres
ministères intéressés au courant et assuré la coordination continue
entre les portefeuilles, de sorte que les autres ministres puissent se
préparer aux délibérations du Cabinet et que les décisions du
gouvernement fassent suite logiquement aux grands objectifs fixés. En cas de divergence de vues entre les ministères
directement intéressés par un dossier, celui-ci ne doit pas être
soumis au Cabinet tant que les parties n’ont pas épuisé tous les
moyens de s’entendre.
B.2. Le processus décisionnel et la procédure
a) Les cadres stratégique et financier
Dans son ensemble, le processus décisionnel du Cabinet est
guidé par certains grands énoncés des orientations et priorités
gouvernementales ainsi que par les engagements électoraux. Le
discours du Trône, que le Gouverneur général prononce au début
de chaque nouvelle session, expose le programme parlementaire
du gouvernement. Comme il traite des priorités globales du
gouvernement et du Premier ministre, il constitue le cadre
stratégique général de la nouvelle session.
Le ministre des Finances présente le budget annuel, lequel
contient le cadre financier convenu par le Cabinet. Le président du
Conseil du Trésor dépose par la suite le Budget principal des
dépenses.
Ces cadres donnent l’orientation générale du gouvernement
en même temps qu’ils façonnent les travaux courants des comités
du Cabinet et en sont l’aboutissement.
b) Le processus
Le processus est enclenché lorsqu’une question est
soulevée par un ministre dans un document du Cabinet ou lors
d’entretiens aux réunions du Cabinet et de ses comités. Les
documents à l’appui sont normalement distribués par le Bureau du
Conseil privé à tous les ministres avant que le comité compétent
du Cabinet en discute. Également, les ministres peuvent fournir à
leurs collègues un bilan du développement ou de la mise en œuvre
d’initiatives clés au sein de leurs ministères.
Les décisions des comités, rédigées sous forme de rapports,
doivent être confirmées par le Cabinet. Les rapports de décisions
finales sont distribués à tous les ministres et sous-ministres pour
que chacun y donne suite dans sa sphère de compétence. Les
annonces se font après que le Cabinet a pris sa décision et après
l’approbation par le Conseil du Trésor de toutes les ressources
nécessaires à la mise en œuvre de la décision.
B.3. Le programme législatif
Le contenu du programme législatif du gouvernement est la
responsabilité du Premier ministre, secondé par le leader du
gouvernement à la Chambre et le leader du gouvernement au
Sénat. Le Cabinet en fixe les grandes orientations. Le leader du
gouvernement à la Chambre des communes coordonne le
processus de transposition des décisions stratégiques du Cabinet
dans des projets de loi devant être déposés à la Chambre des
communes.
La première étape de ce processus est l’approbation par le
Cabinet de la politique proposée par un ministre. Le ministère de la
Justice rédige un projet de loi destiné à refléter la décision du
Cabinet après que ce dernier a approuvé le projet de politique du
ministre. Les priorités de rédaction sont établies par le leader du
gouvernement à la Chambre des communes qui effectue
également un dernier examen du projet de loi avant qu’il soit
approuvé par le Cabinet pour être présenté au Parlement sur sa
recommandation 12
. Le leader du gouvernement à la Chambre des
communes a la latitude voulue pour établir les priorités concernant
l’examen des différents projets de loi, quoique les discussions
régulières des affaires de la Chambre aux réunions du Cabinet
servent à orienter les travaux du gouvernement au Parlement. Il
est secondé à cet égard par son propre personnel politique ainsi
que par le Bureau du Conseil privé, et le leader adjoint du
gouvernement à la Chambre et le whip en chef du gouvernement.
B.4. Le Cabinet et ses comités
Les comités du Cabinet sont un prolongement du Cabinet
lui-même. C’est le Premier ministre qui met sur pied les comités
permanents et provisoires (ou spéciaux), qui en choisit les
membres, qui prescrit leur mode de fonctionnement et qui les
modifie à volonté. Le Bureau du Conseil privé informe les ministres
des décisions prises par le Premier ministre en ce qui concerne la
structure et le fonctionnement des comités du Cabinet.
Actuellement, les délibérations des ministres se déroulent
en majeure partie au sein des comités du Cabinet. Les présidents
de ces comités agissent au nom du Premier ministre et avec ses
pouvoirs, dont celui d’établir l’ordre du jour. Dans la plupart des
cas, les décisions sont prises par les comités compétents, sous
réserve de l’approbation du Cabinet. Ce mode de fonctionnement a
pour but de régler le plus grand nombre de questions possible à
l’étape de l’étude en comité afin d’alléger la charge de travail du
Cabinet et de lui permettre de se concentrer sur les dossiers
prioritaires et les grandes questions politiques.
Le Conseil du Trésor est établi par la loi à titre de comité du
Conseil privé de la Reine pour le Canada et bon nombre de ses
décisions ont force exécutoire. Il surveille les dépenses du
gouvernement et sa gestion des finances publiques, et s’occupe
des questions touchant les ressources humaines. Il peut faire
fonction de comité du Cabinet chargé de la gestion de la fonction
publique et des dépenses (aux termes de la Loi sur la gestion des
finances publiques). Le Conseil du Trésor est l’employeur de la
fonction publique et établit les lignes de conduite et les normes
générales en matière d’administration, de gestion du personnel et
de finances ainsi que de pratiques pour l’ensemble du
gouvernement. De plus, il contrôle l’affectation des ressources
financières aux ministères et aux programmes. Depuis
décembre 2003, le Conseil du Trésor joue également le rôle du
Comité spécial du Conseil (CSC) en ce qui a trait à l’approbation de
la réglementation et des politiques qui la concerne, et de tous les
décrets du Conseil, sauf ceux relatifs aux nominations.
Les ministres, y compris les ministres d’État, peuvent être
invités par les présidents de comité à assister aux réunions des
comités du Cabinet dont il ne sont pas membres. Les
secrétaires parlementaires peuvent être invités par le Premier
ministre à certaines réunions du Cabinet. Les présidents de comités
peuvent aussi les inviter aux réunions de leur comité. Le Premier
ministre peut établir d’autres exceptions à ces conventions. Les
ministres que le Premier ministre désigne à titre de membres
permanents des comités sont tenus d’assister régulièrement à leurs
réunions. Si un ministre est dans l’impossibilité d’assister à une
réunion, il doit communiquer par écrit au président du comité son
point de vue à propos des questions inscrites à l’ordre du jour.
Les réunions se déroulent de façon aussi informelle que
possible, dans les deux langues officielles. La plupart des comités
du Cabinet se réunissent à intervalles réguliers. Cette façon de
procéder permet une planification efficace et évite les retards dans
la prise des décisions. En tant que secrétariat du Cabinet, le
Bureau du Conseil privé fournit au Cabinet et à ses comités le
soutien nécessaire pour préparer et tenir leurs réunions. Il les
organise, en diffuse les ordres du jour, voit à la distribution de
documents, fournit des avis au président de chaque comité sur les
points à l’ordre du jour, rédige les procès-verbaux et consigne les
décisions du Cabinet.
B.5. Les décrets
Certaines actions de l’exécutif exigent un processus plus
officiel. Ainsi, les décrets sont des instruments juridiques pris par le
gouverneur en conseil en vertu d’une loi (ou, plus rarement, de la
prérogative royale). Toute recommandation faite au gouverneur en
conseil est signée par le ministre responsable. Seule la signature
du Gouverneur général leur donne force de loi.
B.6. Les mécanismes financiers
Selon la Constitution, le gouvernement ne peut percevoir
de recettes, dépenser des fonds ou emprunter de l’argent qu’avec
l’autorisation du Parlement. C’est pourquoi tout projet de loi de
finances doit émaner de la Chambre des communes, en sa qualité
de gardienne des fonds publics. La Loi constitutionnelle de 1867
prescrit en outre que les projets de loi de finances doivent être
recommandés à la Chambre par le Gouverneur général, sous la
forme d’une recommandation royale. Celle-ci garantit que le
pouvoir exécutif a le contrôle des initiatives de perception de
recettes et de dépense de fonds; les démarches pour l’obtenir sont
faites par le leader du gouvernement à la Chambre des communes.
Le Parlement exerce son autorité sur l’administration
financière du gouvernement au moyen d’un ensemble
d’instruments qui comprennent des lois habilitantes, comme les lois
de crédits, des documents financiers comme le Budget principal
des dépenses (parties I, II et III et Comptes publics) et le
processus d’examen par la Chambre des communes, par le Sénat
et par le vérificateur général 13
.
Annexe C - Les nominations
Le Premier ministre détient les responsabilités suivantes à
l’égard des nominations :
- Approuver les recommandations de nominations
avant de les transmettre au gouverneur en conseil.
- Recommander au gouverneur en conseil le
traitement de la plupart des personnes nommées à
temps plein ou à temps partiel. À cet égard, le
Premier ministre bénéficie de l’appui du Bureau du
Conseil privé. Le traitement de certaines personnes
nommées par le gouverneur en conseil est établi par
règlement ou autrement.
Les points suivants sont également des aspects importants
du processus de nomination :
- Pour entamer le processus et trouver les candidats
qui seront éventuellement nommés par le
gouverneur en conseil, les postes à temps plein de
durée déterminée sont, en général, affichés dans la
Gazette du Canada.
- Les recommandations doivent tenir compte de
critères comme la région d’origine et l’équité en
matière d’emploi (afin d’assurer une meilleure
représentation des femmes, des minorités visibles,
des Autochtones et des personnes handicapées).
- Les personnes nommées par le gouverneur en
conseil doivent se conformer aux exigences du Code
régissant la conduite des titulaires de charge
publique en ce qui concerne les conflits d’intérêts et
l’après-mandat. À cet égard, le commissaire à
l’éthique administre le Code et prodigue des conseils
aux titulaires de charge publique et aux candidats à
ces postes. Les personnes nommées à temps partiel
sont assujetties aux principes énoncés dans le code.
- Toutes les personnes nommées par décret sont
assujetties, avant leur nomination, à une vérification
rigoureuse de leurs antécédents.
- La publication des avis de nomination est
coordonnée par le Cabinet du Premier ministre, une
fois que la signature du Gouverneur général leur a
donné force légale.
- Conformément à la loi ou à une exigence du
Règlement de la Chambre des communes, certaines
nominations doivent faire l’objet d’un examen
parlementaire et d’une résolution avant d’être
définitives.
- Sauf dans le cas des nominations à la magistrature,
les noms des autres personnes nommées par le
gouverneur en conseil sont déposés à la Chambre
des communes afin de permettre au comité
permanent compétent de convoquer ces personnes
et d’examiner leurs titres et qualités.
- Le Parlement sera appelé à jouer un rôle plus
important dans le processus de nomination. Les
nominations à certains postes clés, incluant ceux de
dirigeants de société d’État et de chefs d’agence
seront dorénavant sujettes à un examen
parlementaire préalable. Le gouvernement
consultera les comités appropriés de la Chambre
afin de déterminer la meilleure façon de procéder à
l’examen préalable de ces nominations. Il consultera
particulièrement le Comité permanent de la justice
et des droits de la personne afin de déterminer la
meilleure façon de mettre en œuvre l’examen
préalable des juges à la Cour suprême du Canada.
Ces comités auront aussi la possibilité de se
prononcer sur les autres nominations qui pourraient
être soumises à leur examen.
Annexe D - Les documents du Cabinet, institutionnels et personnels
Cette annexe décrit les quatre catégories de documents des
ministres et les règles d’accès aux documents applicables aux
anciens ministres, ministres d’État et secrétaires d’État.
Les documents du Cabinet appartiennent au
Premier ministre. Il s’agit de documents officiels (par exemple les
mémoires au Cabinet (MC), les exposés, les rapports des comités
du Cabinet (RC), les rapports de décision (RD), les ordres du jour,
les aide-mémoire, et les documents préparés pour les comités du
Cabinet spéciaux ou les groupes de référence ministériels) qui,
selon le Bureau du Conseil privé, appartiennent au Système des
documents du Cabinet.
Cette catégorie comprend également les documents
officiels du Cabinet se rapportant aux réunions du Conseil du
Trésor, y compris les présentations, précis, ordres du jour,
calendriers, procès-verbaux et lettres de décision.
La bonne marche du Cabinet et la confidentialité nécessaire
à toute discussion au sein du Conseil des ministres dépendent en
partie du traitement adéquat de ces documents. Pour cela, les
ministres doivent veiller à ce que les documents du Cabinet qu’on
leur a fournis sont toujours gardés selon les règles de sécurité
établies par le Bureau du Conseil privé ou, dans le cas de
documents du Cabinet se rapportant au Conseil du Trésor, par le
Secrétariat du Conseil du Trésor. Les secrétaires parlementaires
doivent eux aussi observer le même protocole lorsqu’ils ont accès à
de tels documents. Les ministres sont tenus de confier à des
membres de leur personnel la tâche précise de contrôler la
circulation et la sécurité des documents du Cabinet. Une fois qu’un
dossier du Cabinet est réglé, les documents du Cabinet qui y sont
liés doivent être renvoyés au Bureau du Conseil privé ou au
Secrétariat du Conseil du Trésor, selon le cas.
Certains documents du Cabinet clairement réservés aux
ministres ne peuvent être consultés par le personnel exonéré et,
dans certains cas, doivent demeurer dans la salle du Cabinet; ils
portent alors une mention claire à cet effet. Il est interdit de
photocopier les documents du Cabinet, de les soumettre au
balayage électronique ou de les transmettre par télécopieur, et ils
doivent être transportés dans un porte-documents sécuritaire. Un
document qui n’est pas un document du Cabinet mais qui contient
néanmoins des renseignements confidentiels de celui-ci, est un
document institutionnel (s’il est issu d’une institution) ou un
document ministériel (s’il provient du cabinet d’un ministre, par
exemple une note d’information renfermant des conseils politiques
prodigués à un ministre concernant un dossier du Cabinet).
Les documents institutionnels décrivent les activités
(politiques, programmes et services) du ministère et des
organismes connexes, et sont conservés dans un registre distinct.
Les documents ministériels comprennent les document
officiels qui sont liés aux fonctions du cabinet du ministre et qui
n’entrent dans aucune des trois autres catégories (documents
personnels ou politiques, documents institutionnels, ou documents
du Cabinet).
Par opposition aux documents officiels, les documents
personnels et politiques (qui touchent, par exemple, la
circonscription d’un ministre, des affaires politiques du parti et des
questions du domaine privé), sont gardés séparément des
documents ministériels. Comme ceux-ci, les documents personnels
et politiques, pourvus qu’ils soient classés séparément des
documents institutionnels, sont normalement soustraits à
l’application de la Loi sur l’accès à l’information.
Lorsqu’un ministre quitte ses fonctions, les documents du
Cabinet doivent être renvoyés au Bureau du Conseil privé ou au
Secrétariat du Conseil du Trésor, les documents institutionnels
doivent rester au ministère, et les documents ministériels doivent
être expédiés à Bibliothèque et Archives Canada. Les ministres ne
peuvent emporter que leurs documents personnels et politiques.
Toutefois, pour protéger certains dossiers de nature délicate dans
ce type de documents, ils devraient utiliser les services
d’entreposage sécuritaire offerts par Bibliothèque et Archives
Canada.
Les anciens premiers ministres contrôlent l’accès aux
documents confidentiels du gouvernement qu’ils ont dirigé.
Lorsque survient un changement de gouvernement, le Premier
ministre sortant confie normalement les documents du Cabinet qui
appartiennent au gouvernement à la garde du greffier du
Conseil privé. Le greffier joue un rôle central dans l'administration
de la convention régissant l’accès aux documents du Cabinet et
des ministres.
Sous réserve de tout accord que peut conclure un
Premier ministre avec son successeur, les anciens ministres
peuvent avoir accès aux documents du Cabinet, mais uniquement
à ceux produits durant leur mandat et liés à ce mandat ou
auxquels ils auraient normalement eu accès. Les demandes d’accès
sont adressées au greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet
ou, si la demande concerne des documents du Conseil du Trésor,
au secrétaire du Conseil du Trésor. Les documents du Cabinet
auxquels on donne accès peuvent être consultés dans les locaux
du Bureau du Conseil privé ou du Secrétariat du Conseil du Trésor,
selon le cas.
Les anciens ministres peuvent prendre connaissance des
documents ministériels expédiés à Bibliothèque et Archives Canada
dans les salles de cette institution. Ils peuvent en outre consulter
les documents institutionnels qui ont été préparés par leur
ministère durant leur mandat. Pour ce faire, ils peuvent contacter
le sous-ministre pour lui demander de voir les documents voulus
dans les locaux du ministère.
Les anciens ministres, qui sont tenus de respecter à vie leur
serment de conseiller privé, ainsi que de garder le secret des
documents confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le
Canada, restent assujettis à la Loi sur la protection de
l’information. Ils doivent également honorer leurs engagements
envers les autres ministres et collègues. Lorsqu’ils parlent ou
écrivent au sujet de leur expérience au gouvernement, les anciens
ministres doivent consulter le Bureau de l’accès à l’information de
leur ministère pour s’assurer qu’ils ne divulguent rien qui doive
demeurer confidentiel. Toute question devra être adressée au
greffier du Conseil privé.
Annexe E - Rapports avec les tribunaux quasi judiciaires
Principe fondamental
À moins d'y être autorisés par la loi, les ministres ne
doivent ni intervenir ni donner l'apparence d'intervenir, au nom de
quelque personne ou entité que ce soit, auprès des tribunaux quasi
judiciaires fédéraux à l'égard de toute question au sujet de laquelle
ces derniers sont chargés de rendre des décisions quasi judiciaires.
Rapports avec les tribunaux quasi-judiciaires relevant du
portefeuille
Les ministres (incluant les ministres d'État) peuvent traiter
avec les organismes de leur portefeuille dans tout un éventail de
domaines administratifs, politiques et réglementaires
lorsqu'autorisés par la loi. Par exemple, le ministre peut
communiquer avec le président d'un tribunal à l'égard de son budget.
Les ministres et leurs sous-ministres devraient collaborer
avec les organismes de leur portefeuille pour établir d'un commun
accord les limites de l'échange d'information avec chacun des
organismes et les voies appropriées de communication.
Le cabinet du ministre peut s'attendre à recevoir des
requêtes d'assistance d'autres ministres en faveur de leurs
commettants. Quand une telle intervention avec un organisme
n'est pas appropriée parce que la requête est à l'égard d'une cause
quasi judiciaire, le cabinet du ministre doit répondre qu'aucun
ministre ne peut intervenir et suggérer que le commettant fasse
affaire directement avec l'organisme en question.
Rapports avec les tribunaux quasi judiciaires en faveur des
commettants
Il y a des limites à la capacité d'un ministre de faire des
représentations en faveur de commettants lorsqu'il s'agit
d'organismes quasi judiciaires. Les ministres et leur personnel ne
peuvent intervenir en faveur d'une personne ou entité auprès
d'une agence quasi judiciaire à l'égard d'une affaire sur laquelle ce
dernier est chargé de rendre une décision en sa capacité quasi judiciaire.
D'après Eugene Forsey, il existe une convention au sein du
Cabinet selon laquelle un ministre ne devrait pas « parler ou
autrement s'impliquer dans le portefeuille d'un collègue sans
d'abord le consulter et obtenir son approbation ... ». La pratique a
évolué, et par conséquent, les ministres et leurs personnels ne
transigent pas directement avec les fonctionnaires mais passent
par le cabinet du ministre en autorité.
Cependant, les ministres et leur personnel peuvent
s'informer de l’évolution d'un cas. En outre, plusieurs ministères
ont établi des directives précises par lesquelles les cabinets des
ministres, ordinairement dans les bureaux de circonscription,
peuvent traiter des problèmes relatifs aux prestations d'invalidité, à
l'assurance-chômage, à la sécurité de la vieillesse, ou à la
citoyenneté et à l'immigration.
Annexe F - Lignes directrices sur le Conseil des ministres et les sociétés d’État
Le ministre de tutelle d’une société d’État doit traiter avec
cette dernière concernant diverses questions. Il est, par exemple,
chargé de déterminer les grandes orientations de la société,
notamment l’approbation de son plan d’entreprise, des affectations
budgétaires, et d’en faire la recommandation au Cabinet. Ces
lignes directrices n’affectent pas les relations avec la société.
Toutefois, ni le ministre ni son personnel ne doivent
intervenir dans les activités quotidiennes de la société. En raison
des activités très variées des sociétés d’État, le rôle approprié du
ministre doit être déterminé au cas par cas.
Les lignes directrices suivantes aideront les ministres à
remplir leurs fonctions de représentants, tout en préservant
l’autonomie de gestion de leurs sociétés d’État.
- Aucun ministre ne devrait promouvoir personnellement les
intérêts de tout particulier, société ou organisme non
gouvernemental, y compris un commettant, auprès d'une
société d'État.
- Il est toujours acceptable qu'un ministre fasse part des
préoccupations d'un commettant directement au ministre
de tutelle de la société d'État concernée.
- Le personnel d'un ministre qui traite de questions touchant
la circonscription peut, toutefois, faire des représentations
auprès d'une société d'État.
- Puisque la fonction particulière du personnel du ministre de
tutelle est de lui apporter un soutien, il ne peut, au nom
d'un commettant, faire de représentations à une société
d'État relevant du portefeuille de son ministre.
- Il est recommandé que le cabinet d'un ministre de tutelle
d'une société d'État mette en place une procédure, de
concert avec la société d'État, permettant au cabinet du
ministre d'acheminer à la société, à titre de renvoi, les
représentations et les demandes de renseignements que le
ministre ou son cabinet reçoit de parlementaires, d'autres
ministres ou de leur cabinet, des commettants du ministre
même ou du public en général. Le Bureau du commissaire à
l’éthique collaborera avec les cabinets des ministres et les
sociétés d'État pour mettre en place ces procédures.
- Les présentes lignes directrices n'empêchent pas un
ministre d'entretenir des rapports sociaux avec les
dirigeants et les employés de sociétés d'État, ni de
participer à des séances d'information tenues sur l'initiative
d'une société d'État.
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