III
Le Bureau du Conseil privé
Évolution du rôle du greffier du Conseil privé
Lors de la première réunion du gouverneur en conseil le 1er juillet
1867, le greffier du conseil exécutif de lancienne province du Canada
a été assermenté par le gouverneur général au titre de greffier du Conseil
privé de la nouvelle fédération canadienne.
En mars 1940, le greffier est nommé secrétaire du Cabinet. Ses fonctions,
principalement administratives jusqualors, sélargiront et seront
définies dans un décret (C.P. 1940-1121). Il doit notamment fournir du soutien
au Cabinet et à ses comités en préparant lordre du jour et les procès-verbaux
des réunions et en consignant les décisions. Ces fonctions sont au coeur du
processus décisionnel du Cabinet.
En 1992, la Loi sur lemploi dans la fonction publique donne une
assise législative au rôle du greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet
en en faisant le chef de la fonction publique. En vertu de cette loi,
celui-ci doit présenter annuellement au premier ministre un rapport, déposé
au Parlement, sur la situation au sein de la fonction publique du Canada.
Le 25 juin 1993, le Bureau du Conseil privé devient responsable des relations
intergouvernementales. Le Bureau des relations fédérales-provinciales est alors
intégré au Bureau du Conseil privé.
La principale responsabilité du greffier du Conseil privé et secrétaire du
Cabinet
La principale responsabilité du greffier du Conseil privé et secrétaire du
Cabinet est dappuyer directement le premier ministre du point de vue
des valeurs, des traditions et des compétences de la fonction publique. Ce
rôle regroupe trois fonctions apparentées:
- sous-ministre du premier ministre;
- secrétaire du Cabinet; et
- chef de la fonction publique.
À titre de sous-ministre du premier ministre, le titulaire lui fournit aide
et conseils sur des questions qui lintéressent directement en sa qualité de
chef du gouvernement. Le premier ministre lui demande son avis concernant la
nomination des titulaires de hautes charges et lorganisation du gouvernement,
le fonctionnement du système décisionnel du Cabinet, lélaboration des
grandes orientations, la bonne marche des relations intergouvernementales et
la gestion de dossiers particuliers.
En tant que secrétaire du Cabinet, il ou elle seconde le premier ministre
pour ce qui est dassurer la cohésion et la direction du conseil des ministres.
Il ou elle fournit également aide et conseils au conseil des ministre afin
que le système décisionnel du Cabinet fonctionne selon les directives du premier
ministre.
En sa qualité de chef de la fonction publique, le greffier constitue le lien
principal entre la fonction publique du Canada et le premier ministre, à qui
il ou elle doit répondre du bon fonctionnement et de la gestion de linstitution
dans son ensemble. Ce rôle a reçu son fondement légal en 1993 dans la Loi
sur lemploi dans la fonction publique, qui prévoit aussi que le greffier
doit soumettre chaque année au premier ministre un rapport sur la fonction
publique. Ces rapports sont déposés au Parlement.
Les paragraphes qui suivent portent sur certaines fonctions du premier ministre
et, de ce fait, sur la responsabilité du greffier du Conseil privé et secrétaire
du Cabinet de lui fournir aide et conseil dans lexercice des ces fonctions.
Les nominations, les mandats et l'organisation du gouvernement
Le premier ministre décide qui occupera les postes essentiels au bon fonctionnement
du gouvernement. Les ministres, les secrétaires d'État, les secrétaires parlementaires,
les sous-ministres et les autres titulaires des principales charges gouvernementales
sont nommés sur la recommandation du premier ministre. Ce pouvoir de recommander
les nominations détermine le rôle clé du premier ministre dans lattribution
de responsabilités aux ministres ainsi quaux ministères et aux organismes
qui relèvent d'eux et pour lesquels ils doivent rendre compte au Parlement.
Le premier ministre établit les mandats et les compétences des titulaires de
hautes charges, il détermine les normes de conduite et la rémunération, et
il conçoit et ajuste l'appareil gouvernemental afin que le gouvernement fonctionne
d'une façon efficace.
Le BCP appuie le premier ministre dans lexercice de son pouvoir de recommander
des nominations en fournissant des avis détaillés sur les questions de politique
et de gestion à prendre en compte dans la nomination de certains cadres supérieurs,
y compris celles des sous-ministres et des dirigeants d'organismes. À
titre de sous-ministre principal de la fonction publique, le greffier du Conseil
privé et secrétaire du Cabinet veille à ce que les ministères appuient efficacement
leur ministre, et présente des recommandations au premier ministre lorsque
la capacité des ministères ou des organismes doit être renforcée.
Le BCP fournit également au premier ministre des avis concernant les relations
du gouvernement avec le Parlement et la Couronne, les rôles et responsabilités
des ministres et l'organisation du gouvernement. Lorsque des problèmes de compétence
ou autres se posent, le Bureau propose des solutions conformes aux directives
du premier ministre ainsi quaux principes du gouvernement parlementaire
et de la Constitution canadienne.
Le BCP est également chargé d'assurer la continuité
lorsqu'il y a changement de gouvernement, ce qui lamène à conseiller
le premier ministre sortant, à fournir aide et conseils à son successeur
concernant la mise en place de son administration, à informer les nouveaux
ministres, et à fournir tout autre appui nécessaire lors de la période de transition.
L'appui au Cabinet et à ses comités
Le premier ministre est chargé d'établir et de gérer le processus décisionnel
du Cabinet. Le Cabinet est essentiellement une instance politique au sein de
laquelle les ministres prennent des décisions sur les orientations générales
et les politiques individuelles affectant l'ensemble du conseil des ministres6.
Tous les ministres partagent la responsabilité d'assurer la cohésion du conseil
des ministres et de contribuer à l'élaboration et à la mise en oeuvre du programme
stratégique du gouvernement. Sous la direction du premier ministre, les ministres
traitent, lors des réunions du Cabinet, de questions qui revêtent une importance
fondamentale pour le gouvernement, et parviennent à un consensus que chacun
devra défendre en public.
Pour bien relever les défis inhérents à la conduite des affaires publiques
dans une société moderne, les premiers ministres ont eu recours à
des comités de ministres pour maintenir l'efficacité du Cabinet en tant qu'instance
décisionnelle. Prolongement du Cabinet, ces comités examinent en détail des
questions précises et présentent des recommandations, la décision finale devant être
prise par le Cabinet entier. Le premier ministre détermine la composition,
l'organisation et les méthodes de travail du Cabinet et de ses comités.
Le BCP appuie directement les responsabilités du premier ministre concernant
les travaux du Cabinet. En tant que secrétariat du Cabinet, le BCP fournit à ce
dernier, et à ses comités, l'appui dont ils ont besoin pour préparer et tenir
les réunions. Il organise les réunions, fait circuler les projets dordre
du jour, distribue les documents, conseille le président de chaque comité sur
les questions qui seront examinées, et consigne les décisions et les délibérations
du Cabinet. Il travaille de concert avec les ministères à la rédaction des
propositions que les ministres présenteront au Cabinet, et leur communique
les décisions rendues par ce dernier. Le BCP s'assure également que les décrets
et les autres textes réglementaires sont établis et promulgués de façon à mettre à exécution
les décisions du gouvernement nécessitant l'approbation du gouverneur général7.
Vu le temps limité dont disposent les ministres, lune des grandes priorités
du BCP consiste à organiser efficacement les travaux du Cabinet. Des changements
dans la structure des comités, la création de comités ad hoc chargés
d'examiner des secteurs et des problèmes d'orientation particuliers ainsi que
la rationalisation de la documentation et des autres instruments dinformation
qu'utilise le Cabinet comptent parmi les mesures que les premiers ministres
ont prises pour promouvoir la flexibilité et mieux profiter du temps limité
des ministres. Le BCP veille à ce que le processus décisionnel fonctionne sans
heurt et conformément aux normes, aux plans et aux directives du premier ministre.
Les orientations générales du gouvernement
La décision finale concernant les politiques du gouvernement appartient au
premier ministre. Responsable envers le Parlement du programme de dépenses
global du gouvernement qui détermine en définitive comment les priorités,
les politiques et les programmes du conseil des ministres sont déterminés et
mis en oeuvre , il dirige l'établissement des orientations générales
du gouvernement.
L'élaboration de la politique gouvernementale est un processus complexe et
permanent. Les ministres déterminent et proposent des priorités et des initiatives
correspondant à leurs responsabilités de portefeuille et autres. Certains ministres
exercent des fonctions de coordination spéciales au nom de tout le conseil
des ministres8. Sous la direction du
premier ministre, les politiques proposées sont évaluées et regroupées pour
former un programme global qui bénéficie de l'appui de tout le conseil des
ministres.
Lun des rôles principaux du greffier du Conseil privé et secrétaire
du Cabinet consiste donc à aider le premier ministre à montrer la voie à suivre
au gouvernement. Il conseille le premier ministre sur le déroulement global
des travaux du gouvernement, y compris le traitement stratégique des grandes
questions et des sujets qui lintéressent particulièrement. Il veille
de cette façon à une consultation exhaustive et à la considération dune
gamme complète doptions avant quune décision soit prise en
somme, à ce que le premier ministre et le Cabinet puissent prendre des décisions éclairées.
Dans ce contexte, la coordination des politiques constitue une fonction essentielle
du greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet en ce sens qu'elle permet
d'assurer que les nouvelles propositions, les politiques existantes et les
objectifs globaux du gouvernement soient complémentaires. Le BCP travaille
en
étroite collaboration avec le CPM, le ministère des Finances, le Secrétariat
du Conseil du Trésor et les autres ministères et organismes afin doffrir
aux ministres linformation complète sur les questions qu'ils doivent
trancher et, une fois les décisions prises, de les diffuser et d'assurer le
suivi nécessaire à une mise en oeuvre efficace. La participation du BCP à l'élaboration
et à l'application des politiques fait partie intégrante du rôle capital quil
est appelé à jouer auprès du premier ministre pour la bonne marche du
gouvernement.
Le Greffier et le gouvernement constitutionnel
Le Canada est une monarchie constitutionnelle dont le souverain est représenté au
pays par le gouverneur général. Symbole de la continuité
du gouvernement, celui-ci veille en premier lieu à ce que le pays ait toujours
un premier ministre et un gouvernement dûment constitué. Une fois que le premier
ministre et le Cabinet sont en poste, il agit presque toujours suivant les
conseils des ministres et principalement du premier ministre.
Le greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet doit conseiller le premier ministre
dans lexercice de ses responsabilités constitutionnelles, dont celles
qui touchent la fonction de gouverneur général. En cette matière, les fonctionnaires
du bureau du Conseil privé travaillent en étroite collaboration avec le personnel
du Bureau du gouverneur général. Ils sont en mesure, tout comme ce dernier,
de fournir des renseignements et des conseils sur les pouvoirs constitutionnels
et le rôle du gouverneur général.
Le greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet doit également veiller à la
continuité du gouvernement lorsquune administration succède à une autre,
et sassurer que celle en place comprenne bien et respecte les conventions
déjà établies relativement à la Couronne.
À ce titre, il agit comme gardien des dossiers du Cabinet et doit faire respecter
la convention voulant que le nouveau conseil des ministres nait pas accès
aux dossiers du Cabinet des gouvernements précédents.
Les affaires
étrangères et la sécurité nationale
Outre ses responsabilités quant à l'orientation générale de la politique gouvernementale,
le premier ministre joue un rôle particulier dans les secteurs qui revêtent
une importance fondamentale pour l'intérêt national. Le ministre des Affaires étrangères
est responsable de la politique étrangère, mais le premier ministre, en
sa qualité de chef du gouvernement, s'intéresse de très près
à toutes ces questions. Au chapitre de la sécurité nationale, le premier ministre
assume certaines responsabilités spéciales touchant la sécurité du pays et
le respect de la liberté dexprimer des opinions qui est inhérente à une
démocratie.
Le BCP fournit aide et conseils dans les secteurs politiques qui intéressent
particulièrement le premier ministre et où il a besoin de son propre appui
direct de la fonction publique. Dans le domaine de la politique
étrangère, les rôles actifs que doivent jouer le premier ministre aussi bien
que le ministre des Affaires étrangères nécessitent une bonne coordination
et une interaction
étroite de la part des fonctionnaires compétents. De même, les agents du BCP,
de concert avec les ministères des Affaires étrangères et du Commerce international,
de la Défense nationale et du Solliciteur général, fournissent des avis au
premier ministre en ce qui concerne la sécurité nationale.
Les affaires intergouvernementales
Les responsabilités du premier ministre en tant que chef du gouvernement s'étendent
aussi aux relations entre le gouvernement fédéral et les provinces. Les ministres
interviennent directement à cet égard dans le cadre de leurs responsabilités
de portefeuille et en leur qualité de représentants des différentes régions
du pays. Le premier ministre, habituellement avec l'appui du ministre des Affaires
intergouvernementales, est responsable de la gestion et de la cohérence des
relations avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, ainsi que de
la promotion et du renforcement de lunité canadienne. Dans lexercice
de ces responsabilités, le premier ministre et le ministre des Affaires intergouvernementales
bénéficient de l'appui des fonctionnaires compétents du BCP, sous la direction
du greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet ainsi que du sous-ministre
des Affaires intergouvernementales. Les fonctionnaires du BCP fournissent également
aide et conseils au chapitre des affaires constitutionnelles et de la politique
autochtone, et offrent leur appui au ministre désigné à titre dInterlocuteur
fédéral auprès des Métis et des Indiens non inscrits.
Lappui au chef de la fonction publique
En raison de son rôle de conseiller principal du premier ministre pour les
questions sans caractère politique, et sa responsabilité vis-à-vis lefficacité des
services fournis aux ministres par les membres de ladministration fédérale,
la tradition veut quon considère le greffier du Conseil privé et secrétaire
du Cabinet comme le chef de la fonction publique. En sa qualité de sous-ministre
principal, il doit sassurer de lefficacité de linstitution
dans son ensemble, ainsi que de la compétence et de lefficacité
de sa gestion et de son administration. Vu limportance fondamentale quon
accorde aux questions de leadership et dimputabilité, le rôle que le
greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet est appelé à jouer en tant
que chef de la fonction publique trouve son fondement juridique dans la Loi
sur lemploi dans la fonction publique, modifiée à cet égard en 1993.
En termes pratiques, le rôle de chef de la fonction publique qui est dévolu
au greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet consiste à :
- promouvoir le programme du gouvernement en ce qui a trait
à la gestion de la fonction publique, un accent particulier devant être mis
sur la réforme de linstitution;
- veiller à la gestion stratégique et à la planification du personnel de
direction;
- être le porte-parole de la fonction publique; et
- soumettre chaque année au premier ministre un rapport sur la fonction publique.
Ses activités à cet égard consistent à convoquer les réunions des sous-ministres petits
déjeuners (hebdomadaires), déjeuners (mensuels) et retraites (semestrielles) à présider
les divers comités de sous-ministres, le Comité des hauts fonctionnaires et
les comités de coordination de sous-ministres, par exemple, ou le conseil des
gouverneurs du Centre canadien de gestion (cette dernière fonction lui étant
reconnue par la loi). Il peut compter dans lexercice de ces tâches sur
laide et les conseils du personnel du BCP.
La structure et les travaux du BCP
La structure et les travaux du Bureau du Conseil privé
découlent directement du rôle central qu'il est appelé à jouer dans l'organisation
et la coordination de l'appui offert au premier ministre et au Cabinet. Le
BCP est essentiellement constitué de secrétariats dirigés par un secrétaire
adjoint du Cabinet, à lexception des Affaires intergouvernementales qui
relève dun sous-ministre. Certains secrétariats appuient directement
le Cabinet et ses comités et doivent tenir compte des développements nouveaux
dans des secteurs de politiques spécifiques. Les autres fournissent des conseils
sur les nominations, les mandats, l'organisation du gouvernement, la législation,
les questions d'ordre juridique, la sécurité et le renseignement, les questions
de communication et tous les autres sujets pouvant intéresser directement le
premier ministre. Grâce au travail de ces secrétariats, le BCP dans son
ensemble bénéficie constamment d'une perspective globale sur toute la gamme
des activités gouvernementales.
Le Bureau du Conseil privé se compose de fonctionnaires de carrière. En règle
générale, ses agents sont recrutés au sein des ministères d'exécution et ils
travaillent au BCP pour une période limitée, après quoi ils vont occuper des
postes dans d'autres ministères. Ce roulement a pour objet de favoriser le
perfectionnement du personnel dans la fonction publique : le BCP profite des
diverses compétences accumulées par les agents, qui utilisent à leur tour l'expérience
acquise au centre même des activités gouvernementales pour accroître leur efficacité dans
les postes quils occuperont dans d'autres ministères ou organismes fédéraux.
La taille limitée du BCP est voulue. Chargé de fournir un appui effectif au
premier ministre et au Cabinet, il doit constamment veiller à
ne pas faire double emploi, au niveau tant des compétences de son personnel
que de ses activités, avec les organismes d'exécution qui appuient les ministres
dans lexécution de leurs responsabilités de portefeuille. Le BCP assure
la coordination de la gamme entière des organismes gouvernementaux, essentielle à la
réussite de la conception et de la mise en oeuvre de la politique gouvernementale.
Les fonctions du BCP sont telles que ses structures organisationnelles et
ses méthodes doivent nécessairement être souples. La nature de l'appui qui
doit être assuré au premier ministre et au conseil des ministres change en
fonction des nouvelles structures décisionnelles du Cabinet ou des nouvelles
demandes qui se présentent au premier ministre et au Cabinet. Ces changements, à leur
tour, sont reflétés dans la structure du BCP et sur ses rapports avec les autres
ministères et organismes.
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6Au Canada, sauf quelques rares
exceptions par le passé, le Cabinet englobe généralement tous les ministres,
mais la Constitution ne renferme aucune exigence à cet
égard. Tel nest pas non plus le cas au Royaume-Uni et en Australie. Les
postes de secrétaires dÉtat ont été créés en 1993 par le premier ministre
Chrétien afin de seconder les ministres. Quoique membres du conseil des ministres,
ils ne font pas partie du Cabinet et nassistent pas régulièrement à ses
réunions.
7Le gouverneur en conseil est le gouverneur
général agissant sur avis conforme du Comité du Conseil. Les décrets et les
décisions du Conseil sont signés par le Gouverneur général et donnent force
exécutoire aux décisions du Cabinet qui sont prises en vertu d'une disposition
législative habilitante ou (moins fréquemment) de la prérogative royale.
8Par exemple, le ministre des Finances concernant
la politique économique et la politique financière; le président du Conseil
du Trésor, concernant les dépenses et la gestion de la fonction publique; le
ministre des Affaires
étrangères, concernant la politique étrangère; le ministre de la Justice, concernant
les affaires constitutionnelles et juridiques. Ces ministres et leurs ministères
jouent un rôle important en ce sens qu'ils appuient le premier ministre dans
la réalisation d'un consensus au sein du conseil.
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