Rapport d'étape du Plan à sept volets
Secrétariat national d'approvisionnement en chasseurs

Décembre 2012

Message de la présidente

Je suis heureuse de présenter le premier rapport sur la mise en œuvre du Plan à sept volets préparé en réponse au Rapport du vérificateur général du printemps 2012 intitulé Le remplacement des avions de combat du Canada.

En vue d'appuyer le gouvernement à prendre la meilleure décision possible quant au remplacement de la flotte d'avions chasseurs CF-18 du Canada, le Plan à sept volets est une occasion importante qui permettra de revoir les travaux entrepris à ce jour, de corriger les lacunes existantes combler les écarts existants et de se pencher sur de nouveaux éléments visant à rétablir la confiance du public. Mais pour de nombreux Canadiens, cette démarche représente davantage une manière à obtenir une avion chasseur convenable au prix le plus avantageux qui soit.

C'est la raison pour laquelle le Comité de gouvernance des sous-ministres, qui est l'entité décisionnelle chargée de la surveillance du Plan à sept volets, s'est engagé à faire preuve de diligence raisonnable, à assurer une surveillance par un tiers et à faire preuve de transparence à l'égard du public. Pour réaliser ces objectifs, nous avons ouvert le processus en incluant deux membres indépendants ne faisant pas partie de la fonction publique, et pris l'engagement d'avoir des communications empreintes d'ouverture en soumettant des rapports régulièrement au Parlement, en créant un site Web et en rédigeant des rapports d'étape (semblables à celui-ci) sur la mise en œuvre du Plan.

Ce rapport a pour but de fournir aux Canadiens un aperçu de la quantité importante des travaux réalisés depuis le lancement du Plan à sept volets en avril dernier. Une évaluation complète des options de remplacement des CF-18 est en cours et le cadre de référence de ce travail de haut niveau figure sur le site Web du Secrétariat national d'approvisionnement en chasseurs. Trois rapports publiés se penchent sur une des options et portent respectivement sur les éléments suivants : une mise à jour annuelle du ministère de la Défense nationale sur les coûts estimés de l'avion de combat interarmées F-35; un examen indépendant qui porte non seulement sur ces coûts estimés, mais aussi sur ce qui les occasionne; et un rapport d'Industrie Canada sur les possibilités qui s'ouvrent aux entreprises avec la participation du Canada au Programme d'avions de combat interarmées.

Grâce aux travaux de notre Comité et au Secrétariat qui se charge de la coordination, les Canadiens peuvent être assurés qu'une fois le travail du Plan terminé et nos conclusions présentées aux ministres, le gouvernement disposera des renseignements et des analyses les plus pertinents qui soient pour prendre une décision éclairée sur le remplacement des CF-18.

La présidente du Comité de gouvernance formé de sous-ministres,
Michelle d'Auray

Introduction

Le Plan à sept volets a été publié en réponse au rapport du vérificateur général publié au printemps 2012 et intitulé Le remplacement des avions de combat du Canada. Le rapport émettait certaines réserves quant à la façon dont l'information de première importance était formulée et transmise aux Canadiens.

Si le Plan vise à fournir aux Forces canadiennes les outils dont elles ont besoin pour exécuter leur tâche au pays et à l'étranger, il a également pour but de fournir aux Canadiens une information complète, digne de foi et transparente du début à la fin. Il s'agit là non seulement du principe directeur du Plan à sept volets, mais aussi de la mission fondamentale du Secrétariat national d'approvisionnement en chasseurs.

Le ministère de la Défense nationale a entrepris une évaluation approfondie des options disponibles pour le remplacement des CF-18. Il respecte son engagement visant à présenter au Parlement une mise à jour annuelle sur les coûts estimés du F-35. Pour sa part, Industrie Canada présentera au Parlement une mise à jour annuelle sur les possibilités qui s'ouvrent aux entreprises avec le Programme d'avions de combat interarmées. Le Secrétariat examine en détail le processus d'acquisition afin de s'assurer que toutes les opérations entourant un achat d'une telle importance sont rigoureuses et complètes.

En bref, le Canada ne signera aucun contrat visant l'acquisition de nouveaux appareils tant que le Plan à sept volets ne sera pas terminé.

Secrétariat national d'approvisionnement en chasseurs

Le Secrétariat national d'approvisionnement en chasseurs a été créé en vue de coordonner la mise en œuvre du Plan. Depuis sa formation en juin 2012, le Secrétariat a constitué son personnel, trouvé un emplacement au sein de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, et mis en place l'ensemble des procédures et protocoles. Il est devenu le centre d'échanges pour tout ce qui a trait au Plan à sept volets, ce qui se traduit par la consolidation des principaux facteurs de réussite : une gouvernance forte, l'exercice d'une surveillance par un tiers et un engagement à faire preuve de transparence dans les communications avec le public.

Diligence raisonnable reposant sur une gouvernance forte

Les Canadiens doivent être assurés que le processus adopté pour le remplacement des CF-18 est rigoureux et qu'il se déroule dans les règles de l'art. Grâce à la formation de comités interministériels composés de sous­ministres et de sous­ministres adjoints, le Secrétariat a conçu une série de mécanismes de contrôle qui lui permettront de faire preuve d'une diligence raisonnable durant toute la mise en œuvre du Plan.

Ces comités, auxquels participent directement des organismes centraux ainsi que des membres indépendants extérieurs à la fonction publique, se réunissent de façon régulière. Mais le travail du Secrétariat ne se limite pas à réunir les bons experts; il consiste en fait à mettre en doute les hypothèses, à évaluer les risques, à élaborer des stratégies d'atténuation et à produire des documents clés, de la première ébauche jusqu'à la parution du produit définitif.

Surveillance par un tiers

En faisant appel à des tiers indépendants extérieurs au gouvernement durant toute la mise en œuvre du Plan à sept volets, le Secrétariat se dote de perspectives nouvelles qui lui permettent d'améliorer le produit final et d'accroître la crédibilité de la démarche. Voilà pourquoi il a invité deux membres indépendants extérieurs à la fonction publique à apporter leur soutien et leurs conseils objectifs. C'est également la raison pour laquelle il sollicite la participation du secteur privé, se penchant sur les pratiques exemplaires à l'échelle mondiale et favorisant la contribution de tiers aux aspects primordiaux du Plan, notamment en ce qui concerne l'examen indépendant des coûts estimés de remplacement des CF-18, ainsi que la revue de l'ensemble des étapes franchies du processus d'acquisition.

Communications ouvertes et efficaces

Les Canadiens ont déjà reçu beaucoup d'information sur les avions chasseurs, provenant de sources variées. Certaines données pouvaient être inexactes ou contradictoires, d'où la nécessité de diffuser la meilleure information possible afin de dissiper la confusion. Lorsqu' on a pris la décision de repartir de zéro le processus de remplacement des CF-18, la transparence à l'égard du public et l'efficacité des communications ont constitué une priorité majeure du Secrétariat. Le Secrétariat a pris l'engagement de coordonner des communications transparentes présentées en temps opportun au moyen de séances d'information avec les parties intéressées, d'un site Web permettant de diffuser l'information, de mises à jour régulières sur l'état de la mise en œuvre du Plan et de rapports réguliers aux Canadiens et au Parlement.

Le Secrétariat atteint actuellement son premier grand jalon depuis l'adoption du Plan à sept volets avec la parution de trois rapports destinés au Parlement : une mise à jour annuelle du ministère de la Défense nationale sur les coûts estimés du F-35; un examen indépendant qui porte non seulement sur ces coûts estimés, mais aussi sur ce qui les occasionne; et un rapport d'Industrie Canada sur les possibilités qui s'ouvrent aux entreprises avec la participation du Canada au Programme d'avions de combat interarmées. Toutefois, ces rapports ne fournissent une mise à jour que sur l'une des options examinées en vue de maintenir la capacité en matière des avions chasseurs. Une évaluation complète de chacune des options possibles est actuellement en cours.

Évaluation des options visant à maintenir la capacité en matière des avions chasseurs

Le Plan à sept volets permettra d'assurer que l'Aviation royale canadienne dispose des outils qui conviennent à son travail, c'est-à-dire de l'équipement qui permettra aux hommes et aux femmes en uniforme non seulement de surmonter les épreuves d'aujourd'hui, mais également de faire face aux menaces de demain.

C'est pourquoi le Plan vise une évaluation approfondie de toutes les options disponibles pour le remplacement des CF-18. Pour faire une analyse juste, il faudra examiner et évaluer les capacités, les coûts et les risques associés à chaque option, incluant les options de transition et de flotte.

Cette approche diffèrera de l'examen des options déjà terminé. L'énoncé des besoins opérationnels (EBO) sera mis de côté et ne sera pas utilisé pour cette nouvelle évaluation des options. Toute répercussion sur l'EBO sera évaluée une fois que le gouvernement aura eu l'occasion d'examiner l'analyse des options.

Ce processus sera méthodique, exhaustif et consigné dans son intégralité. Il comprendra une évaluation des menaces actuelles et des menaces à long terme qui pèsent sur le Canada ainsi que sur les missions, telles qu'elles sont énoncées dans la Stratégie de défense Le Canada d'abord. Il permettra en outre d'étudier les avions chasseurs actuellement produits ou dont la production est prévue en fonction des missions que devront remplir les Forces canadiennes.

Le Secrétariat, en étroite collaboration avec le ministère de la Défense nationale, cherchera des renseignements sur les capacités et les prix directement auprès de l'industrie en vue d'appuyer l'évaluation du marché des avions de chasse. Dans la mesure du possible, les coûts de chaque option analysée seront établis en respectant les sensibilités commerciales, selon le cadre du cycle de vie conçu de manière indépendante.

Nous procéderons simultanément à un examen approfondi de la flotte actuelle de CF-18 du Canada, incluant le coût de toutes les mises à niveau nécessaires pour maintenir la sûreté et l'efficacité des avions chasseurs au-delà de leur durée de vie utile actuelle.

Nous réunirons et analyserons tous les renseignements pour évaluer les capacités, les coûts et les risques associés à chaque option. L'évaluation donnera lieu à un rapport détaillé et exhaustif afin de mettre de l'avant des recommandations sur la voie à suivre.

Ces travaux seront orientés par l'engagement de prendre des décisions basées sur toute l'information requise et démontrera aux canadiens comment cette information a été utilisée pour arriver à une conclusion.

L'Aviation royale canadienne dirige ces travaux avec l'aide de divers experts en la matière travaillant dans l'administration fédérale et l'appui du Secrétariat. Pour renforcer la surveillance exercée, nous avons fait appel à des examinateurs indépendants. Le cadre de référence qui guidera ces travaux se trouve sur le site Web du Secrétariat national d'approvisionnement en chasseurs.

Mise à jour annuelle sur les F-35

Étant donné les critiques qu'a suscitées le rapport du vérificateur général, la question des coûts estimés constitue l'une des priorités.

Ainsi, lorsque le ministère de la Défense nationale s'est vu obligé, en vertu du Plan à sept volets, de présenter des mises à jour annuelles au Parlement sur les coûts estimés des F-35, il a compris la nécessité de produire un rapport explicite et complet sur ces coûts estimés, rapport qui tient compte des préoccupations exprimées par le vérificateur général et qui fournit de l'information claire à la population canadienne.

Lors de la publication d'information sur les coûts estimés des F-35, il ne faut pas oublier que de nouvelles données viendront modifier ces coûts estimés. Certains éléments des estimations de coûts se confirment à mesure que la conception et le développement de l'appareil progressent, tandis que d'autres sont moins certains, notamment ceux rattachés au programme d'entretien, dont l'élaboration est peu avancée, ainsi que les variables telles que les taux de change et l'inflation, qui pourraient avoir un effet considérable sur les coûts.

Le Secrétariat et les comités chargés de surveiller la mise en œuvre du Plan à sept volets s'assurent que le rapport sur les coûts estimés du ministère de la Défense nationale, répond à la recommandation du vérificateur général et satisfait aux exigences de divulgation complète énoncées dans le Plan. C'est pourquoi le Secrétariat a recommandé que la mise à jour annuelle soit reportée à l'automne, soit après la réalisation d'un examen indépendant portant non seulement sur ces coûts estimés, mais aussi sur la façon dont ils sont établis et communiqués aux Canadiens et aux Canadiennes.

Examen indépendant

KPMG, un grand cabinet d'experts-conseils du secteur privé, a étudié les pratiques exemplaires en vigueur quant au calcul des coûts projetés tant au sein de l'administration qu'à l'échelle internationale afin d'élaborer un cadre d'établissement des coûts pour l'ensemble du cycle de vie. Pour ce faire, elle a adopté une approche détaillée fondée sur des principes. L'un des avantages tangibles du Plan sera donc un nouvel outil permettant de mieux déterminer les coûts d'acquisition, de maintien et d'exploitation des appareils susceptibles de remplacer les CF-18.

En plus de formuler des recommandations quant à l'établissement des coûts pour l'ensemble du cycle de vie, KPMG a vérifié les hypothèses et les coûts estimés présentés dans la mise à jour annuelle du ministère de la Défense nationale. Son rapport a été rendu public et affiché sur le site Web du Secrétariat.

Comme le secteur privé participe à l'élaboration du cadre de référence, à son application et à la vérification approfondie des chiffres, la population canadienne peut être assurée d'avoir la meilleure information possible sur les coûts estimés de remplacement des CF-18.

Rapport sur la participation de l'industrie

La participation du Canada à titre de partenaire dans le cadre du Programme d'avions de combat interarmées crée d'importantes occasions pour le secteur de l'aérospatiale et de la défense. Les sociétés canadiennes peuvent soumissionner sur des occasions auxquels les pays non partenaires n'ont pas accès. Le rapport du vérificateur général mentionne que « [les] efforts déployés au début du processus afin de favoriser la participation de l'industrie ont été fructueux ».

Ce modèle de « participation de l'industrie » n'offre toutefois aucune garantie; les sociétés de tous les pays membres doivent fournir des technologies concurrentielles à des prix concurrentiels pour obtenir des contrats. Pour cette raison, le vérificateur général a mentionné la nécessité d'énoncer clairement les incertitudes et les limites entourant les prévisions relatives aux occasions qui s'offrent à l'industrie.

Afin d'assurer la plus grande transparence possible, le Plan à sept volets précise qu'il incombe à Industrie Canada d'indiquer l'état d'avancement des occasions pour l'industrie. Par conséquent, le rapport d'Industrie Canada doit fournir un aperçu des contrats accordés jusqu'à présent ainsi qu'une estimation des occasions potentielles pour l'industrie canadienne d'offrir ses services si le Canada maintient sa participation au Programme d'avions de combat interarmées. En plus de décrire les avantages potentiels, le rapport énonce clairement les risques et les incertitudes qui sont liés à cette démarche.

Examen du processus d'acquisition

Enfin, le Plan à sept volets exhorte le Secrétariat du Conseil du Trésor à examiner les coûts d'acquisition et de maintien des F-35 et à veiller à ce que soient intégralement respectées les politiques d'approvisionnement – une pratique courante avant l'approbation de tout nouveau projet.

Cependant, le Secrétariat national d'approvisionnement en chasseurs doit d'abord examiner en détail le processus d'acquisition suivi jusqu'à maintenant, puis appliquer les leçons apprises de façon à ce que le gouvernement puisse voir comment il peut améliorer la façon dont il procédera aux acquisitions similaires futures.

Cet examen permettra au Secrétariat de déterminer si les lacunes relevées par le Vérificateur général à l'égard du processus d'acquisition ont été corrigées, de confirmer si les tâches accomplies à ce jour respectent les lignes directrices des politiques et d'indiquer les leçons apprises.

Cet examen est un autre exemple de la façon dont le Secrétariat fait appel à des tiers indépendants dans le cadre de son travail et, aux fins de transparence, rend ses conclusions publiques.

Dans tout processus d'examen, il est essentiel d'évaluer la façon dont les choses ont été faites par le passé et d'en tirer des leçons; c'est l'objectif visé par l'examen du processus d'acquisition, qui orientera les acquisitions similaires à venir.

Conclusion

Le Plan à sept volets a été publié en réponse au chapitre du rapport du vérificateur général publié au printemps 2012 et intitulé Le remplacement des avions de combat du Canada. Même si la seule recommandation formulée dans ce chapitre portait sur la nécessité d'évaluer avec une plus grande précision l'ensemble des coûts estimés associés au cycle de vie complet des F-35, le Plan prévoit également l'évaluation intégrale des options de remplacement des CF-18 ainsi qu'un examen du processus d'acquisition afin d'améliorer la façon de procéder aux acquisitions similaires à venir.

Le gouvernement a établi le Secrétariat national d'approvisionnement en chasseurs pour qu'il dirige ces travaux en procédant à un examen critique des hypothèses et en faisant appel à des tiers. Le Secrétariat doit donc examiner le travail qui a été accompli jusqu'en juillet 2010, moment où le gouvernement a annoncé son intention de remplacer les CF-18, afin de s'assurer que le gouvernement, le Parlement et la population canadienne disposent de la meilleure information possible.

Une fois le Plan à sept volets complété, il faudra encore rassembler, analyser et évaluer de façon exhaustive la totalité des résultats. Ce n'est qu'une fois ce processus terminé qu'il sera possible de présenter les conclusions aux ministres et de prendre une décision quant au remplacement de la flotte des CF-18 du Canada.

Annexe : Plan à sept volets (tel qu'annoncé en avril 2012)

Le gouvernement du Canada adopte les sept mesures énoncées ci-après pour donner suite à la recommandation du vérificateur général et même aller plus loin.

1. L'enveloppe de financement allouée pour l'acquisition des F-35 sera gelée.
2. Le gouvernement du Canada établira immédiatement un nouveau Secrétariat du F-35 au sein de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Le Secrétariat assumera le principal rôle de coordination pendant que le gouvernement agit pour remplacer la flotte des CF-18 du Canada. Un comité de sous-ministres sera constitué afin d'assurer la supervision du Secrétariat du F-35.
3. Par l'intermédiaire du Secrétariat du F-35, le ministère de la Défense nationale (MDN) déposera des mises à jour annuelles au Parlement. Ces mises à jour seront déposées au plus tard 60 jours après la réception des prévisions de coûts annuelles du bureau du Programme d'avions de combat interarmées, et ce, à compter de 2012. Toujours par l'intermédiaire du Secrétariat, le MDN tiendra au besoin des séances d'information technique sur l'échéancier d'exécution et les coûts.
4. Le MDN continuera d'évaluer les options permettant de maintenir en puissance la capacité des Forces canadiennes en matière de chasseurs, pendant une bonne partie du XXI^e siècle.
5. Avant l'approbation du projet, le Secrétariat du Conseil du Trésor commandera d'abord un examen indépendant des hypothèses et des coûts éventuels du projet du MDN pour l'acquisition et le maintien des F-35, dont les résultats seront rendus publics.
6. Le Secrétariat du Conseil du Trésor examinera également les coûts d'acquisition et de maintien des F-35 et veillera à ce que soient respectées intégralement les politiques d'approvisionnement, et ce, avant l'approbation du projet.
7. Par l'intermédiaire du Secrétariat du F-35, Industrie Canada continuera de trouver des occasions pour que l'industrie canadienne participe à la chaîne d'approvisionnement mondiale du Programme d'avions de combat interarmées F-35. Le Ministère relèvera également d'autres retombées potentielles pour le Canada en lien avec le maintien, les essais et la formation. Enfin, il présentera au Parlement des mises à jour expliquant ces avantages.