Évaluation des solutions de
rechange à la réglementation
Partie
3 : Plan des solutions de rechange à la réglementation
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Les gouvernements utilisent toute une gamme de moyens pour
atteindre leurs objectifs en matière de politique. On examinera ici
les solutions de rechange suivantes bien connues (mais parfois non
reconnues) à la réglementation :
- La taxation
- Les dépenses
- Les emprunts et les garanties d'emprunt
- Les redevances d'utilisation
- La propriété publique
- La persuasion
- La modification des droits et des procédures privés
- L'assurance
Une taxe est un prélèvement financier que le gouvernement
impose à une personne (y compris les entreprises). Le but principal
d'une taxe c'est de générer un revenu. Toutefois, elle peut servir
à atteindre les objectifs économiques ou ceux en matière de
politique sociale du gouvernement en modifiant les stimulants
économiques qui influencent le comportement des contribuables. En
général, la taxation y parvient en baissant ou en haussant le
coût de l'exercice d'une activité particulière. Augmenter le
coût du comportement par des mesures fiscales devrait réduire la
fréquence du comportement. Réduire le coût devrait accroître la
fréquence du comportement. Les instruments tels que la taxation
sont particulièrement utiles lorsque des facteurs économiques
jouent un rôle clé dans la détermination de la fréquence du
comportement recherché.
Une technique courante, c'est la «dépense fiscale» - une
déduction ou un crédit qui réduit les taxes que l'on devrait
autrement. Le contribuable a droit à la réduction selon qu'il
s'adonne à un certain comportement ou qu'il s'en abstient.
Le gouvernement fédéral gère au moins huit systèmes fiscaux
majeurs : l'impôt sur le revenu des particuliers, l'impôt sur les
sociétés, la taxe sur les produits et services, les droits de
douane, la taxe et le droit d'accise, la taxe sur le transport
aérien, et les cotisations à l'Assurance-chômage et au Régime de
pensions du Canada.
Les redevances d'utilisation (p. ex., les droits de déversement)
peuvent être considérées comme une forme de taxe. Ce sont en fait
des droits réclamés pour l'utilisation d'une installation, pour la
consommation d'un produit ou pour un service. Ces redevances sont
discutées plus longuement plus loin (voir «Redevances
d'utilisation»).
Les redevances telles que les droits d'émissions
environnementaux sont de véritables taxes (le gouvernement n'est
pas le propriétaire de l'air ni de l'eau que l'on pollue, et il ne
les exploite pas). En imposant ces redevances, on cherche à
modifier le comportement, les activités ou les sources
particulières d'un problème environnemental. Elles peuvent être
appliquées aux émissions polluantes, aux intrants dans un
procédé de production et aux produits finaux. Les régimes qui
combinent les droits environnementaux et les incitations fiscales
usent de la méthode « de la carotte et du bâton».
Les droits relatifs aux permissions de réglementation et aux
régimes de dépôt remboursable sont aussi des exemples de taxes
utilisées pour atteindre des objectifs de réglementation. Les
plans de consignation remboursables, qui sont particuliers au
domaine de l'environnement, sont en fait des taxes remboursables.
Dans le cadre d'un tel plan, une taxe est imposée à un produit au
point de vente, mais elle est par la suite remboursée si le produit
est retourné par la voie d'un système de récupération. Ces
instruments économiques peuvent servir dans le cas de produits
réutilisables ou recyclables, ou qui créent des problèmes
environnementaux s'ils ne sont pas éliminés de la façon
appropriée.
Il est important de faire la distinction entre les taxes reliées
au comportement et les autres droits qui visent à recouvrer des
coûts que le gouvernement a encourus pour administrer des
activités ou fournir des services qui font partie d'un programme de
réglementation. Les frais de recouvrement des coûts complètent
les régimes de réglementation et ne sont pas assujettis aux mêmes
restrictions constitutionnelles que la taxation (voir plus loin).
Ils peuvent toutefois fortement influencer le taux d'adhésion aux
exigences de réglementation.
L'autorité constitutionnelle du gouvernement fédéral de créer
des taxes est extrêmement vaste. Elle couvre les impôts directs
(p. ex., les impôts sur le revenu), les impôts indirects (p. ex.,
les droits de douane et la taxe d'accise) et les droits sur les
licences. Cependant, il y a d'importantes limites constitutionnelles
à cette autorité lorsque les activités ou les industries visées
relèveraient autrement de la juridiction provinciale. On peut
consulter le ministère de la Justice sur les aspects
constitutionnels qui peuvent toucher un instrument fiscal. Le
ministère des Finances assume la responsabilité des aspects
fondamentaux de la politique de taxation.
Exemples
Voici des exemples de taxation à des fins de réglementation :
-
la radiation accélérée de l'amortissement fiscal
relatif aux dépenses admissibles au titre de matériel de
réduction de la pollution;
-
les taxes sur les produits de l'alcool et du tabac afin
d'en réduire la consommation;
-
les taxes sur les carburants (teneur en carbone);
-
les taxes sur les engrais et les pesticides;
-
les taxes sur les emballages non consignés et non
réutilisables;
-
les droits spéciaux sur les boissons en conserve afin de
promouvoir l'utilisation des contenants en verre
réutilisables;
-
les droits de douane sur les importations en vue
d'encourager la consommation de produits fabriqués au pays;
-
les droits d'émission dans l'air et dans l'eau (p. ex.,
émissions de NOx);
-
les droits de consignation pour les contenants
réutilisables et recyclables (taxe remboursable);
-
les taxes sur les pneus;
-
les taxes sur les climatiseurs pour voitures;
-
les taxes progressives sur les voitures, reliées aux
indices d'économie de carburant;
-
les stimulants fiscaux pour l'embauche de travailleurs
défavorisés;
-
les droits de consignation et les remboursements relatifs
aux contenants de boissons, aux pneus, aux batteries et aux
huiles lubrifiantes.
Avantages
Voici les avantages possibles de la taxation comme moyen
d'influencer le comportement :
-
elle a le potentiel de réduire grandement les coûts
globaux, pour l'économie, d'atteindre un objectif
particulier en matière de réglementation;
-
elle peut être moins coûteuse à administrer, si elle
est greffée sur les systèmes fiscaux existants ou les
systèmes de distribution;
-
elle peut aussi encourager l'innovation et la
concurrence, réduire les fardeaux administratifs du
gouvernement et permettre une souplesse accrue dans
l'établissement de politiques;
-
elle génère des revenus pour le gouvernement;
-
elle peut être plus efficace que la réglementation --
elle donne libre cours aux processus de marché tout en
dépendant d'eux;
-
elle est moins importune -- elle accorde davantage de
liberté de choix que la réglementation traditionnelle de
commande et de contrôle;
-
elle est plus transparente -- le coût des avantages de
la «réglementation» (p. ex., un air plus pur) se reflète
directement dans le prix des produits;
-
elle permet la souplesse et l'adaptation des
comportements recherchés;
-
elle permet d'éviter les problèmes de la prise de
décisions discrétionnaire centralisée;
-
elle permet de diriger l'effort sur les facteurs
déterminants économiques du comportement;
-
elle peut compenser le manque de ressources nécessaires
pour permettre aux intéressés d'adopter le comportement
escompté.
Inconvénients
Voici les problèmes qui peuvent accompagner la taxation comme
moyen d'influencer le comportement :
-
elle peut être un outil relativement sophistiqué dans
un système déjà complexe;
-
les bénéficiaires éventuels d'une mesure fiscale
peuvent ne pas être au courant de son existence;
-
les règlements régissant la responsabilité et
l'admissibilité peuvent être complexes;
-
elle peut être difficile à appliquer avec précision;
-
elle peut nécessiter une surveillance plus étroite que
la réglementation traditionnelle et détaillée;
-
il peut être difficile de déterminer l'ampleur de la
taxe ou du stimulant fiscal nécessaire pour modifier les
comportements;
-
les bénéficiaires habituels d'un stimulant fiscal
peuvent en arriver à croire qu'ils y ont droit, ce qui rend
difficile sa réduction ou son élimination;
-
le public peut ne pas considérer comme appropriée une
méthode indirecte utilisée pour influencer le
comportement;
-
l'administration peut être relativement coûteuse, selon
le nombre de contribuables et la nécessité d'un nouveau
système fiscal;
-
elle peut être inéquitable si la population cible a des
capacités très variées de payer, de tirer parti des
réductions d'impôt ou de faire face aux complexités du
système fiscal;
-
elle peut fausser la position concurrentielle des
entreprises sur le marché.
Veuillez toutefois remarquer que plusieurs de ces problèmes ne
sont pas propres à la taxation.
Facteurs qui favorisent l'utilisation de la taxation
Voici les conditions qui favorisent le succès de la taxation
comme moyen de changer un comportement :
-
le comportement cible est surtout influencé par des
facteurs économiques;
-
la demande des biens ou des produits touchés est très
souple (accentue l'effet de la taxe sur les prix et, comme
on l'espère, sur la production);
-
il y a moins d'unités de perception de taxes (réduit
les frais de perception et de contrôle);
-
le comportement à changer peut être relié aux
opérations de change (facilite la perception, le contrôle
et l'application);
-
il y a des «jalons» ou des points de vérification
naturels dans le cours des activités concernées (facilite
la perception, la surveillance et l'application);
-
on peut s'attendre à la collaboration des importateurs,
des producteurs, des distributeurs et des détaillants;
-
les particuliers visés ont déjà une obligation fiscale
potentielle et une capacité de payer;
-
l'obligation de verser des impôts est clairement
définie par la loi;
-
les contribuables et (ou) les produits visés par une
augmentation de taxes ou une nouvelle assiette fiscale
peuvent être déterminés facilement et avec précision
(facilite la perception, le contrôle et l'application);
-
le comportement recherché nécessite des dépenses pour
l'obtention de certains produits ou services définissables;
-
l'admissibilité aux stimulants (crédits d'impôt ou
déductions fiscales) peut être facilement démontrée par
les bénéficiaires et vérifiée par les autorités
gouvernementales;
-
les contribuables cibles sont relativement mieux nantis;
-
en ce qui concerne les stimulants fiscaux, les parties
visées ont un niveau suffisamment élevé d'obligations
fiscales pour que la réduction leur paraisse utile.
Contre-indications
Voici les circonstances qui entravent le recours à la taxation
à des fins de «réglementation» :
-
le comportement cible est principalement déterminé par
des facteurs sociaux ou psychologiques;
-
les intervenants négativement touchés par
l'élargissement de l'assiette fiscale ou les encouragements
fiscaux n'adoptent pas le comportement escompté;
-
les produits des industries visées sont assujettis à la
réglementation provinciale (difficultés constitutionnelles
éventuelles);
-
les règlements permettant de viser les contribuables
appropriés compliquent considérablement le système fiscal
(augmentent les frais d'administration et d'imposition,
diminuent la transparence et l'équité perçue du système
fiscal, favorisent les grandes entreprises mieux nanties);
-
la demande des produits et des biens touchés est très
souple (augmente les pertes générales d'efficacité de
l'économie, attribuables à la taxe);
-
les activités visées par les taxes sont largement
distribuées dans l'économie (ce qui complique le contrôle
et l'application).
Conséquences pour la mise en oeuvre des programmes
Si vous envisagez d'utiliser la taxation comme moyen d'influencer
le comportement, vous devriez garder à l'esprit les éléments
suivants :
-
vous devez appliquer la réduction du prélèvement ou de
la taxe avec précision pour influencer au maximum le
comportement;
-
la création d'un nouveau système fiscal est coûteuse;
-
vous devez trouver des moyens efficaces de percevoir ou
de réduire la taxe;
-
vous devez être en mesure de vérifier et de contrôler
l'obligation et l'admissibilité du contribuable;
-
vous devez être capable d'effectuer une vérification et
une application efficaces;
-
des documents seront peut-être nécessaires pour
expliquer les mesures fiscales;
-
il faudra prévoir des formules appropriées, nouvelles
ou existantes.
Une «dépense» est un transfert de prestations par le
gouvernement (ou un agent du gouvernement) à des personnes dans le
secteur privé ou à d'autres paliers du gouvernement. En général,
une «dépense» est une subvention ou une contribution monétaire.
Cependant, les prestations peuvent aussi être fournies «en
nature» (p. ex., fournir des renseignements et du matériel,
détacher du personnel spécialisé).
Un transfert de prestations peut donc stimuler un comportement
recherché parce qu'il réduit le coût de s'y adonner. Par
conséquent, si vous choisissez la «dépense» comme solution de
rechange en matière de réglementation, vous devriez en faire
bénéficier les personnes dont vous voulez modifier le comportement
ou d'autres personnes avec lesquelles elles traitent. Cette approche
est la plus efficace lorsque les facteurs économiques jouent un
rôle important dans la modification du comportement.
La politique d'approvisionnement stratégique est une variante du
simple transfert de prestations. Dans ce cas, le gouvernement
utilise son pouvoir d'achat pour exiger que les fournisseurs
respectent certaines spécifications reliées au comportement ou aux
caractéristiques des produits. Les incidences sur le comportement
sont accrues lorsque le gouvernement est un client si important que
les fournisseurs sont disposés à remanier les produits et à
modifier les pratiques commerciales et les processus de production
pour conserver ce client. Cette technique a un effet maximal
lorsqu'il est difficile pour le fournisseur de distinguer entre le
gouvernement et les autres clients (c'est-à-dire l'effet
d'entraînement). Par exemple, si les économies d'échelle
exigeaient des cycles de production non différenciés, les
spécifications établies par le gouvernement s'appliqueraient aussi
aux produits fabriqués pour d'autres clients. De même, une
entreprise ne peut guère suspendre le programme d'équité en
matière d'emploi, qu'elle a instauré pour être admissible à des
contrats fédéraux, pendant qu'elle exécute des travaux pour le
secteur privé ou le gouvernement provincial.
Exemples
Les exemples suivants illustrent l'utilisation de «transferts de
prestations» comme solution de rechange à l'intervention par la
réglementation :
-
les subventions servant à rembourser des exploitants
agricoles ou des travailleurs des pêcheries pour des pertes
subies à cause de récoltes déficitaires;
-
les subventions accordées aux entreprises pour la
formation et le recrutement de travailleurs défavorisés;
-
l'achat, par le gouvernement, de produits afin de
stabiliser les prix et d'établir des niveaux de base de
rendement pour les investissements à l'intention des
fabricants;
-
l'octroi de permis (avec de faibles redevances)
relativement à des procédés ou à des produits
normalisés par le gouvernement (p. ex., les systèmes de
freins anti-blocage) qui favorisent le comportement
escompté ou la production de produits recherchés;
-
les subventions servant à l'achat de matériel de
réduction de la pollution;
-
les subventions octroyées aux propriétaires de maison
pour installer du matériel isolant;
-
les escomptes accordés à l'achat d'ampoules
électriques et d'appareils ménagers éconergétiques;
-
les subventions accordées pour l'achat de matériel de
sécurité amélioré;
-
les subventions ou les contributions visant à faciliter
l'initiative volontaire (p. ex., subventionner les
activités afin d'établir des normes consensuelles ou de
participer à l'établissement de normes internationales);
-
les subventions accordées pour couvrir les coûts du
passage à de nouvelles cultures ou à de nouvelles
variétés de cultures existantes;
-
les subventions visant à compléter les revenus
insuffisants des producteurs dans les secteurs de
l'agriculture et des pêcheries;
-
les «rachats» de titulaires de permis afin de réduire
la capacité de production dans les secteurs des pêcheries
et du transport;
-
les subventions servant à construire des installations
d'épuration des eaux usées;
-
les subventions accordées aux transporteurs pour qu'ils
fournissent des services sur des itinéraires non rentables;
-
des tarifs postaux réduits pour le courrier en vrac
routé;
-
des politiques d'approvisionnement qui exigent que les
fournisseurs principaux mettent en oeuvre des programmes
d'équité en matière d'emploi, utilisent des méthodes de
production sans danger pour l'environnement, ou des
politiques qui précisent des normes de production;
-
des subventions accordées aux parties concernées qui
surveillent les comportements pertinents et prennent des
mesures sociales, économiques ou juridiques afin de
modifier les activités (p. ex., le financement du programme
de contestation judiciaire, l'octroi de fonds à des groupes
environnementaux et à des groupes de consommateurs pour la
promotion de leur cause).
Avantages
Les «dépenses» peuvent offrir les avantages suivants comme
méthode servant à influencer le comportement :
-
elles compensent la pénurie des ressources qui sont
nécessaires pour que les intéressés puissent adopter le
comportement escompté;
-
on peut les diriger avec précision vers les personnes
(entreprises ou particuliers) dont le comportement doit
changer;
-
elles peuvent être plus efficaces que la réglementation
-- elles donnent libre cours aux processus de marché et
dépendent de ces processus, ce qui permet d'éviter les
pertes d'efficacité dues à l'allocation non optimale des
ressources, qui d'habitude accompagnent les contrôles par
la réglementation;
-
elles sont moins importunes -- elles permettent une plus
grande liberté de choix que la réglementation
traditionnelle dirigiste basée sur la surveillance;
-
elles permettent la souplesse et l'adaptation des
comportements;
-
elles permettent d'éviter les problèmes de la prise de
décisions discrétionnaire centralisée;
-
elles permettent de se concentrer sur les déterminants
économiques du comportement.
Inconvénients
Les «dépenses» peuvent présenter les inconvénients suivants
comme méthode servant à influencer le comportement :
-
les «dépenses» augmentent directement le déficit du
gouvernement;
-
il peut être difficile de déterminer l'ampleur des
prestations nécessaires pour modifier un comportement
donné;
-
les bénéficiaires peuvent finir par croire qu'ils ont
droit aux prestations, ce qui rend difficile leur réduction
ou leur élimination;
-
le public peut considérer inappropriée cette méthode
indirecte servant à modifier un comportement. Les
prestations peuvent être perçues par le public comme des
«cadeaux» accordés par le gouvernement;
-
les bénéficiaires éventuels peuvent ne pas être au
courant des programmes de «dépenses»;
-
vous devez cibler les prestations avec précision pour
obtenir les effets maximaux sur le comportement;
-
les règlements régissant l'admissibilité peuvent être
complexes et peuvent, équivaloir de facto à la
réglementation;
-
l'administration peut être coûteuse (elle exige le
triage des requérants, la renégociation des accords, le
contrôle du rendement, l'instauration de processus de
versement et de vérification);
-
elles peuvent être injustes -- en effet, elles peuvent
fausser la position concurrentielle des entreprises sur le
marché si la population cible a des capacités variées à
faire face aux complexités du processus, ce qui risque
d'entraîner des inégalités dans la réponse et, par
conséquent, dans la distribution des prestations. (Les
grandes entreprises, plus sophistiquées et ayant de
meilleures relations, peuvent en profiter davantage).
Facteurs qui favorisent l'utilisation des dépenses
Lorsque les circonstances suivantes existent, elles favorisent
l'utilisation des dépenses à des fins de réglementation :
-
des fonds suffisants ou des prestations «en nature»
sont disponibles;
-
le comportement cible est influencé principalement par
des facteurs économiques;
-
l'incapacité des intervenants de respecter les exigences
en matière de comportement est partiellement attribuable à
une pénurie de ressources;
-
le nombre de bénéficiaires éventuels facilement
reconnaissables est petit (cela réduit les frais
d'administration et augmente la portée);
-
l'admissibilité peut être définie avec précision (p.
ex., le comportement exige l'achat de certains produits et
services définissables);
-
l'admissibilité à des mesures d'encouragement (crédits
ou déductions fiscaux) peut être facilement démontrée
par les requérants et vérifiée par les autorités
gouvernementales;
-
les bénéficiaires visés sont relativement favorisés;
-
le respect des exigences est facile à vérifier (ce qui
facilite la surveillance);
-
l'obligation de respecter les exigences requiert la
soumission à un régime dicté par la prudence (permet les
«versements échelonnés» conditionnels).
Contre-indications
Lorsque les circonstances suivantes existent, elles défavorisent
l'emploi des dépenses comme méthode servant à modifier un
comportement :
-
le comportement cible est principalement déterminé par
des facteurs sociaux ou psychologiques;
-
les personnes ayant adopté le comportement cible ne sont
pas intéressées par la disponibilité des ressources
fournies au moyen des «dépenses»;
-
l'octroi de fonds ou les prestations «en nature» ne
suffisent pas pour entraîner les changements de
comportement;
-
les règlements permettant de cibler avec précision les
prestations risquent d'être très complexes (augmentant les
frais d'administration et de surveillance, diminuant la
transparence et l'équité perçue du programme, et
favorisant les grandes entreprises plus évoluées);
-
vous prévoyez des difficultés à confirmer le respect
des exigences contractuelles.
Conséquences pour la mise en oeuvre des programmes
Si vous envisagez d'utiliser les dépenses comme moyen de
modifier un comportement, vous devriez garder à l'esprit les
éléments suivants :
-
vous devrez soigneusement définir les exigences
régissant l'admissibilité;
-
vous devrez établir un processus d'approbation, une
entente normalisée, un programme de surveillance de la
conformité, un système comptable, un système de contrôle
des versements et une fonction de vérification;
-
vous aurez besoin d'aide juridique pour l'administration
du programme, et vous aurez peut-être besoin d'aide
technique pour traiter les demandes et vérifier leur
admissibilité;
-
vous aurez besoin d'une stratégie de communications pour
vous assurer que les requérants éventuels soient au
courant du programme et de ses exigences.
3. Emprunts
et garanties d'emprunt |
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Les emprunts et les garanties d'emprunt peuvent aussi être
utilisés comme stimulants financiers pour engendrer le comportement
recherché. Dans le cadre d'une transaction d'emprunt, le
gouvernement transfère l'argent à l'emprunteur à condition que
celui-ci respecte les exigences contractuelles qui permettront de
modifier le comportement. Les emprunts peuvent porter des intérêt
ou être francs d'intérêt, et les modalités de remboursement
peuvent varier considérablement, selon la transaction. Dans
certains cas, le gouvernement peut transférer la propriété de
biens matériels (p. ex., du matériel) au lieu d'espèces.
En ce qui concerne les garanties d'emprunt, le gouvernement
lui-même ne transfère pas d'argent, mais fournit une assurance
contractuelle à des tiers qu'il remboursera un emprunt (jusqu'à un
montant maximal déterminé) si l'emprunteur manque à son
engagement. Lorsque le gouvernement doit rembourser la garantie, il
est peu probable qu'il la recouvre de l'emprunteur. Par conséquent,
il vaut mieux considérer une garantie d'emprunt comme un élément
de passif éventuel dans les livres du gouvernement, alors que
l'emprunt est un élément de l'actif.
Les garanties d'emprunt sont un moyen utile d'obtenir des fonds
des marchés financiers au profit d'une entreprise qui, autrement,
ne pourrait pas obtenir de financement ou serait obligée de payer
un taux d'intérêt peu rentable. Les emprunts et les garanties
d'emprunt permettent d'obtenir le comportement escompté parce
qu'ils réduisent tous deux les coûts de l'exercice de l'activité.
Ces instruments sont les plus efficaces lorsque les facteurs
économiques (p. ex., des ressources suffisantes) influencent
grandement le comportement.
Exemples
Les exemples suivants illustrent l'emploi de prêts et de
garanties de prêt comme une méthode de rechange servant à
modifier un comportement à des fins de réglementation :
-
les emprunts et les garanties d'emprunt pour l'achat et
l'installation de matériel de réduction de la pollution;
-
les emprunts ou les garanties d'emprunt pour l'adaptation
des lieux de travail aux nouvelles normes de santé et de
sécurité;
-
les emprunts et les garanties d'emprunt pour l'achat et
l'installation de matériel amélioré;
-
les emprunts et les garanties d'emprunt pour couvrir les
frais de formation et d'éducation des employés;
-
les emprunts et les garanties d'emprunt pour couvrir les
coûts initiaux de la recherche et du développement
relatifs à la nouvelle technologie et aux nouveaux
produits;
-
les emprunts et les garanties d'emprunt pour couvrir les
coûts de passage à de nouvelles cultures ou variétés de
cultures existantes.
Avantages
Les emprunts assortis de garanties d'emprunt peuvent offrir les
avantages suivants comme méthode servant à modifier un
comportement :
-
ils aident à compenser le manque de ressources
nécessaires pour que les intéressés puissent adopter le
comportement recherché;
-
ils ne contribuent (pas ou pas autant) à l'accroissement
du déficit gouvernemental;
-
lorsqu'ils sont porteurs d'intérêt, ils peuvent
générer des revenus pour le gouvernement;
-
on peut les diriger avec précision vers les personnes
(entreprises ou particuliers) dont le comportement doit
changer;
-
ils peuvent être plus efficaces que la réglementation
-- ils donnent libre cours aux processus de marché et
dépendent de ces processus, ce qui permet d'éviter des
pertes d'efficacité dues à l'allocation non optimale des
ressources, qui accompagnent normalement les contrôles par
la réglementation;
-
ils sont moins importuns -- ils permettent une plus
grande liberté de choix que la réglementation
traditionnelle dirigiste basée sur la surveillance;
-
ils permettent la souplesse et l'adaptation des
comportements;
-
ils permettent d'éviter les problèmes de la prise de
décisions discrétionnaire centralisée;
-
ils permettent de se concentrer sur les déterminants
économiques du comportement.
Inconvénients
Les emprunts assortis de garanties d'emprunt peuvent présenter
les inconvénients suivants comme méthode servant à modifier un
comportement :
-
ils contribuent quelque peu à accroître le déficit et
le passif éventuel du gouvernement;
-
ils peuvent être plus compliqués à administrer que les
programmes de dépense (ils exigent le triage des
requérants en ce qui concerne l'admissibilité et la
solvabilité, la négociation des ententes d'emprunt, le
contrôle du rendement, l'instauration de processus de
versement, de recouvrement et de vérification);
-
il peut être difficile de déterminer l'ampleur globale
des montants des emprunts nécessaires pour modifier un
comportement donné;
-
le public peut considérer comme non appropriée cette
méthode indirecte d'influencer le comportement;
-
les emprunteurs éventuels peuvent ne pas être au
courant des programmes de prêt;
-
il faut cibler les prestations avec précision pour
obtenir les effets maximaux sur le comportement;
-
les règlements régissant l'admissibilité peuvent être
complexes et peuvent équivaloir de facto à la
réglementation;
-
ils peuvent être injustes -- des inégalités dans la
réponse de la population cible à la possibilité
d'emprunter peuvent fausser la position concurrentielle des
entreprises sur le marché. En effet, s'il y a des
variations dans la capacité de la population cible de faire
face aux complexités du processus, les grandes entreprises,
plus sophistiquées et ayant de meilleures relations,
peuvent en profiter davantage.
Facteurs qui favorisent l'utilisation des emprunts et des
garanties d'emprunt
Lorsque les circonstances suivantes existent, elles favorisent
l'emploi des emprunts et des garanties d'emprunt à des fins de
réglementation :
-
des fonds d'emprunt suffisants (ou des prestations «en
nature») sont disponibles;
-
le comportement cible est influencé principalement par
des facteurs économiques;
-
l'incapacité des intervenants de respecter les exigences
en matière de comportement est en partie attribuable à une
pénurie de ressources;
-
les prêteurs privés ne sont pas disposés à fournir
des prêts à des taux concurrentiels aux emprunteurs cibles
pour des raisons déterminées;
-
le nombre de bénéficiaires éventuels facilement
reconnaissables est petit (cela réduit les frais de
l'administration et augmente la portée);
-
l'admissibilité peut être définie avec précision (p.
ex., le comportement nécessite l'achat de certains produits
et services définissables);
-
l'admissibilité aux emprunts et aux garanties d'emprunt
peut être facilement démontrée par les requérants et
vérifiée par les autorités gouvernementales;
-
les bénéficiaires visés sont relativement favorisés;
-
le respect des conditions se vérifie aisément (ce qui
facilite la surveillance);
-
l'obligation de respecter certaines exigences requiert la
soumission à un régime dicté par la prudence (permet les
avances échelonnées d'emprunt conditionnelles);
-
on est certain que les emprunteurs sont solvables.
Contre-indications
Lorsque les circonstances suivantes existent, elles défavorisent
l'utilisation des emprunts ou des garanties d'emprunt comme méthode
servant à modifier un comportement :
-
le comportement cible est principalement déterminé par
des facteurs sociaux ou psychologiques;
-
les personnes ayant adopté le comportement escompté ne
sont pas intéressées par la disponibilité des ressources
fournies au moyen d'emprunts ou de garanties d'emprunt;
-
les prêteurs privés ne sont pas disposés à accorder
des prêts à des taux concurrentiels aux emprunteurs visés
pour des raisons déterminées;
-
on sait que les emprunteurs éventuels sont sur le point
d'être insolvables ou font partie d'industries en crise;
-
les mises en commun de fonds ou les prestations «en
nature» ne suffisent pas pour modifier le comportement;
-
les règlements nécessaires pour s'assurer que les
prêts ou les garanties de prêts soient accordés aux
personnes appropriées seraient très complexes (augmentant
les coûts d'administration et de conformité, diminuant la
transparence et l'équité perçue du programme de prêts et
favorisant les grandes entreprises plus sophistiquées);
-
vous prévoyez de la difficulté à confirmer le respect
des exigences des ententes de prêt.
Conséquences pour la mise en oeuvre de programme
Si vous envisagez d'utiliser les emprunts ou les garanties
d'emprunt comme moyen de modifier le comportement, vous devriez
garder à l'esprit les éléments suivants :
-
vous devrez soigneusement définir les exigences
régissant l'admissibilité;
-
vous devrez établir un processus d'approbation, une
entente normalisée en matière d'emprunt, un programme de
surveillance de la conformité, un système comptable, un
système de contrôle des versements, un système de
recouvrement et une fonction de vérification;
-
vous aurez besoin d'aide juridique pour l'administration
du programme, et peut-être d'aide technique pour traiter
les demandes d'emprunt et vérifier l'admissibilité des
requérants;
-
vous aurez besoin d'une stratégie de communications pour
vous assurer que les bénéficiaires éventuels soient au
courant du programme d'emprunt et de ses exigences.
4.
Redevances d'utilisation |
|
Les «redevances d'utilisation» sont des frais imposés pour
l'utilisation ou la consommation de produits, d'installations ou de
services publics. Les redevances d'utilisation (p. ex., les droits
de déversement) sont très courantes dans le domaine de
l'environnement. Elles visent à modifier le comportement en
réduisant ou en élevant le coût de l'exercice d'une activité
donnée (p. ex., l'utilisation, dans la production de certains
intrants ou méthodes de production). En théorie, pour empêcher
l'utilisation excessive d'un produit ou d'un service, les redevances
devraient être établies de façon à refléter leur «valeur»
véritable.
Pour qu'elles soient utiles, il faudrait appliquer les redevances
dans des situations où il y a un monopole, ou en conjonction avec
les régimes de réglementation qui obligent les usagers à faire
affaire avec les fournisseurs choisis. Les services hydrauliques
fournis seulement par les services publics locaux sont un bon
exemple de situation monopolistique. Il n'existe pas de solutions de
rechange économiquement viables, du moins dans la plupart des
centres urbains. Les services municipaux d'épuration des eaux
usées et de ramassage des ordures ménagères sont des exemples de
la seconde situation. Il existe d'autres possibilités (p. ex., les
fosses septiques, le dépôt des ordures pendant la nuit dans le
parc urbain), mais ces solutions sont, elles aussi, réglementées
et sujettes à des vérifications. Lorsque les usagers
s'aperçoivent que les solutions de rechange coûtent plus que le
service pour lequel on leur demande des droits (p. ex., le coût de
l'achat et de l'installation d'une fosse septique par rapport au
prochain versement au service d'épuration), il sera moins
nécessaire d'avoir recours à la réglementation.
Il est important de distinguer entre les droits appliqués à la
consommation de produits, de services, ou d'installations collectifs
et les autres redevances qui visent à recouvrer les coûts que le
gouvernement a encourus pour fournir les activités ou les services
faisant partie d'un programme de réglementation. Les redevances
visant le recouvrement des coûts, appliquées aux éléments d'un
programme de réglementation, peuvent accroître le fardeau
administratif et nuire aux niveaux de conformité. L'efficacité du
système de recouvrement de coûts dépend du montant des
redevances, de la capacité à payer du client et des incidences des
autres facteurs sur la volonté de se conformer.
Voici des exemples de redevances d'utilisation comme méthode de
rechange servant à modifier un comportement à des fins de
réglementation :
-
les frais de consommation d'eau;
-
les frais d'épuration des eaux usées;
-
les frais de traitement des vidanges;
-
les frais de ramassage des déchets solides;
-
les frais d'élimination des déchets solides (lieu
d'enfouissement);
-
les frais de ramassage des déchets toxiques;
-
les frais d'entreposage des déchets toxiques;
-
les frais d'élimination des déchets toxiques;
-
les taux différentiels des frais d'électricité qui
pénalisent la consommation accrue.
Avantages
Les redevances d'utilisation peuvent offrir les avantages
suivants comme méthode servant à modifier un comportement :
-
les redevances d'utilisation peuvent réduire les coûts
globaux, pour l'économie, engagés pour atteindre un
certain objectif en matière de réglementation;
-
elles fournissent de la souplesse pour hausser ou baisser
les niveaux de comportement en manipulant les prix;
-
elles peuvent favoriser les solutions innovatrices de
rechange aux installations, aux services et aux technologies
de production;
-
elles génèrent des revenus pour le gouvernement;
-
elles peuvent être plus efficaces que la réglementation
-- elles dépendent du fonctionnement du processus de
marché pour déterminer le niveau de consommation ou
d'utilisation;
-
elles sont moins importunes -- elles permettent une plus
grande liberté de choix que la réglementation
traditionnelle dirigiste basée sur la surveillance;
-
elles permettent d'éviter les problèmes de la prise de
décisions discrétionnaire centralisée;
-
elles permettent de se concentrer sur les déterminants
économiques du comportement;
-
elles peuvent compenser le manque de ressources
nécessaires pour que les usagers puissent adopter le
comportement escompté (en subventionnant les prix).
Inconvénients
Les redevances d'utilisation peuvent présenter les problèmes
suivants comme méthode servant à modifier un comportement :
-
elles pourraient exiger une surveillance accrue des
comportements de remplacement;
-
elles exigent des systèmes de surveillance, de
contrôle, d'imputation, de recouvrement et d'entretien;
-
elles peuvent nécessiter de considérables
investissements dans les usines et l'infrastructure;
-
elles peuvent entraîner une responsabilité légale pour
le gouvernement (p. ex., des services défaillants, un
confinement non approprié);
-
elles peuvent être injustes si la population visée a
des capacités très inégales de payer;
-
elles peuvent fausser la position concurrentielle des
entreprises sur le marché.
Facteurs qui favorisent l'utilisation
Lorsque les circonstances suivantes existent, elles favorisent
l'emploi des redevances d'utilisation comme méthode servant à
modifier un comportement :
-
le comportement cible est influencé principalement par
des facteurs économiques;
-
le gouvernement a le monopole (ou il n'y a que quelques
fournisseurs) des produits, des services ou des
installations pertinents;
-
il n'y a pas de solutions de rechange viables (p. ex.,
remplir sa piscine de Perrier) ou encore, elles sont trop
faciles à repérer (p. ex., déposer les ordures dans
l'arrière-cour du voisin);
-
Il existe des «points d'accès» ou des points de
vérification naturels dans les activités concernées
(facilite l'imputation et la surveillance);
-
les personnes cibles sont en mesure de payer.
Contre-indications
Lorsque les circonstances suivantes existent, elles défavorisent
l'emploi des redevances d'utilisation à des fins de réglementation
:
-
le comportement cible est principalement déterminé par
des facteurs sociaux ou psychologiques;
-
les intervenants en cause ont facilement accès à des
solutions de rechange peu coûteuses, et celles-ci sont
difficiles à surveiller ou à vérifier.
Conséquences pour la mise en oeuvre de programmes
Si vous envisagez d'employer les redevances d'utilisation comme
moyen de modifier un comportement, vous devriez garder à l'esprit
les éléments suivants :
-
elles peuvent nécessiter de considérables
investissements dans les usines et les locaux (y compris la
recherche d'installations, la planification, l'entretien et
le remplacement);
-
il s'agit d'un commerce - il faudra donc le gérer
efficacement pour qu'il réponde aux attentes des clients.
L'histoire montre, qu'à long terme, le public préfère
pouvoir choisir et ne permet pas aux monopolisateurs d'agir
indéfiniment comme bon leur semble.
Au Canada, les gouvernements ont souvent utilisé la propriété
de sociétés dans les industries clés afin de réaliser des
objectifs de politique publique. C'est un instrument qui peut servir
dans une foule de circonstances, p. ex., pour contrôler les
monopoles naturels, pour consolider la nation et développer les
collectivités, pour atténuer les répercussions des transitions
économiques et stabiliser le revenu, pour assurer la disponibilité
des capitaux à des fins particulières, pour consolider la
sécurité nationale et assurer l'approvisionnement en certains
produits et services, pour établir des compétiteurs «étalon» et
pour contrôler les facteurs externes (négatifs et positifs) des
activités du marché. Souvent, les entreprises dominent sur leurs
marchés, ce qui leur permet (sous la direction du gouvernement)
d'influencer le comportement du marché (la production et la
consommation).
La propriété publique peut avoir plusieurs formes. La forme la
plus commune est la société d'État, établie en vertu d'une loi
spéciale. Toutefois, le gouvernement peut également être
propriétaire de sociétés établies en vertu de lois générales
sur les sociétés. Dans les deux cas, le gouvernement peut détenir
une partie ou l'ensemble des actions.
Le gouvernement participe de façon minimale à la gestion
quotidienne de l'entreprise, si tant est. Il exerce un contrôle
plus important en ce qui concerne les nominations aux échelons
supérieurs, les politiques de l'entreprise, la planification
stratégique et, en particulier, le financement. L'une des uniques
contributions du Canada au domaine de la réglementation, c'est de
combiner les techniques de la propriété publique avec la
réglementation pour contrôler une industrie donnée. Disposant
alors de plus d'un moyen de contrôle, le gouvernement jouit d'une
souplesse accrue pour mieux atteindre ses objectifs en matière de
politique publique.
L'utilisation de la propriété comme instrument de politique
publique dépend largement de la philosophie du moment au sujet du
rôle du gouvernement dans le secteur privé. Lors de la rédaction
du présent Guide, on ne favorisait pas l'entreprise publique, en
particulier quand les entreprises exerçaient leurs activités sur
des marchés concurrentiels.
Exemples
La propriété publique est utilisée, en partie, à des fins de
réglementation dans les secteurs suivants :
-
les emprunts agricoles;
-
l'assurance agricole;
-
la vente de produits agricoles (offices de
commercialisation);
-
l'assurance automobile;
-
la production et le financement de films;
-
les loteries et les autres formes de jeu du hasard;
-
la vente de boissons alcoolisées;
-
la production de la monnaie;
-
le service postal;
-
le transport par chemin de fer et par avion;
-
la radiodiffusion et la télédiffusion;
-
l'exploration pétrolière, le raffinage du pétrole et
la commercialisation des produits pétroliers;
-
les applications de l'énergie atomique;
-
la génération et la distribution d'énergie
électronique;
-
la distribution d'eau;
-
les télécommunications (y compris les services de
satellite).
Avantages
La propriété publique peut offrir les avantages suivants comme
moyen de modifier le comportement :
-
elle peut être plus efficace que la réglementation --
et dispense d'imposer une réglementation de grande
envergure au secteur privé;
-
elle permet d'obtenir près de 100 p. 100 d'adhésion aux
spécifications de comportement lorsque la société d'État
détient le monopole ou qu'elle est dominante au point où
les concurrents doivent la prendre pour modèle;
-
l'interfinancement, au moyen des politiques
d'établissement des prix, permet la redistribution du
revenu de façon moins visible;
-
elle peut compenser la pénurie des ressources qui
seraient nécessaires pour adopter un comportement donné;
-
elle facilite l'établissement plus efficace et plus
informé de politiques et de prises de décision en assurant
une meilleure connaissance et compréhension des marchés et
des industries pertinents (les participants au marché sont
mieux informés que des organismes de réglementation) et en
intégrant le processus de concerter plusieurs objectifs de
politique;
-
elle peut éliminer ou considérablement réduire le
coût d'établir des règlements, dont l'application
nécessite des contrôles et la promotion de la conformité.
Inconvénients
La propriété publique peut présenter les inconvénients
suivants comme méthode servant à des fins de réglementation :
-
la propriété publique de la firme dominante (en
particulier lorsqu'elle est combinée avec des contrôles
économiques de réglementation de l'entrée et des prix)
peut considérablement diminuer l'efficacité économique et
entraver l'adaptation dynamique des marchés touchés en
maintenant la dominance, en isolant l'entreprise des
pressions du marché, en entravant les nouveaux concurrents,
en diminuant les exigences de rentabilité et d'innovation
qui mènent à l'adoption de nouvelles technologies, de la
mise au point de nouveaux produits, et de nouvelles
méthodes de production, de distribution et de marketing;
-
elle tend à ne pas tenir compte suffisamment des désirs
des acquéreurs (de la clientèle);
-
elle peut être inéquitable -- on se demande si le
gouvernement devrait agir à titre de concurrent lorsque le
marché offre des possibilités de concurrence réalisable;
-
le contrôle politique et l'obligation de rendre compte
posent certains problèmes;
-
elle peut faire augmenter le déficit ou le passif
éventuel du gouvernement;
-
plus la société d'État fonctionne sans lien de
dépendance du gouvernement, plus il est difficile et
coûteux de surveiller l'efficacité de la mise en oeuvre
des politiques;
-
le public réagit négativement lorsque les niveaux de
rémunération des agents et des employés dans une
société d'État dépassent considérablement ceux dans les
ministères et organismes gouvernementaux (sans parler du
secteur privé).
Facteurs qui favorisent l'utilisation
Lorsque les circonstances suivantes existent, elles favorisent le
recours à la propriété publique comme méthode servant à des
fins de réglementation :
-
une entreprise appartenant à l'État doit être
suffisamment dominante sur les marchés pertinents pour
influer sur le comportement des autres participants
(c.-à-d. les consommateurs et les concurrents);
-
le gouvernement est disposé à utiliser ce moyen
particulier;
-
le gouvernement est un acheteur majeur des produits et
services cibles;
-
il est difficile d'établir des spécifications de
produit exactes et juridiquement applicables;
-
il est nécessaire de vérifier continuellement le
comportement au niveau de la «micro-gestion»;
-
il est nécessaire de redistribuer le revenu de façon
pas trop évidente;
-
le comportement visé est influencé par des facteurs
économiques, sociaux et psychologiques;
-
l'incapacité des intervenants de respecter les normes de
comportement est due en partie au manque de ressources;
-
il est nécessaire que le gouvernement affiche de façon
constante et évidente son engagement envers certaines
valeurs relatives aux objectifs en matière de politique
(sensibilité).
Veuillez noter que, bien que la prédominance sur le marché
assure l'efficacité de la propriété publique, celle-ci constitue
néanmoins un facteur de risque important pour l'efficience
économique (voir ci-dessous).
Contre-indications
Lorsque les circonstances suivantes existent, elles défavorisent
l'emploi de la propriété publique comme moyen de modifier un
comportement :
-
les marchés pertinents sont concurrentiels (ce qui
réduit la capacité des sociétés d'État de modifier de
façon appréciable le comportement du marché et de fournir
des renseignements utiles au gouvernement aux fins
d'établissement de politiques);
-
le gouvernement s'oppose à l'expansion du recours à la
propriété publique.
Conséquences pour la mise en oeuvre du programme
Si vous envisagez d'utiliser la propriété publique comme moyen
de modifier un comportement, vous devriez garder à l'esprit les
éléments suivants :
-
elle peut nécessiter de considérables investissements
dans les usines et les locaux (y compris la recherche
d'installations, la planification, l'entretien et le
remplacement);
-
il s'agit d'un commerce - il devrait être géré
efficacement et répondre aux demandes des clients;
-
elle nécessite une infrastructure appropriée de
propriété d'entreprise;
-
elle risque d'accroître le déficit et le passif
éventuel du gouvernement (les garanties d'emprunt sont
utilisées couramment pour faciliter le financement des
sociétés d'État);
-
elle nécessite un contrôle politique et parlementaire
approprié, ainsi que des dispositions de surveillance et
d'obligation de rendre compte (y compris la vérification
externe).
6.
Persuasion (promotion de l'initiative volontaire) |
|
La persuasion, c'est-à-dire la promotion de l'initiative
volontaire ou consentie, est une solution de rechange très
importante à l'intervention basée sur la réglementation. Dans le
cadre de cet instrument, le gouvernement n'établit pas de
règlements absolus qui précisent le comportement escompté. Il
tente plutôt d'atteindre ses objectifs en matière de politique en
convaincant les intervenants appropriés de modifier volontairement
leur comportement. La recherche sur le respect des règlements et
l'expérience pratique des organismes de réglementation ont montré
que la non-conformité découle souvent de l'ignorance. Les
intéressés peuvent ne pas comprendre ou apprécier le problème
qu'on veut résoudre, la justification de l'exigence, le
comportement escompté, ou savoir comment se conformer.
Généralement, la crainte des sanctions imposées par l'État, qui
représente la différence cruciale entre la réglementation
(coercitive) et l'initiative volontaire, ne détermine que
partiellement le comportement des intervenants concernés.
Le gouvernement encourage de plus en plus l'initiative consentie
dans le cadre de son orientation générale vers la résolution des
problèmes par le «partenariat». Ainsi, l'activité du
gouvernement consiste à convaincre les personnes concernées
d'adopter de leur propre gré un comportement donné.
Le présent Guide fait une distinction de base entre l'initiative
non structurée et l'initiative structurée, sujets traités
séparément plus loin. Toutefois, les deux formes ont en commun des
avantages et des inconvénients.
Initiative
volontaire non structurée |
|
Dans le cas de l'initiative volontaire non structurée, les
intervenants concernés (y compris le gouvernement) ne tentent pas
de préciser ou de formaliser les exigences en matière de
comportement. On ne cherche pas à surveiller ou à sanctionner un
comportement. La publicité et la fourniture de services de
formation et de consultation sont des éléments typiques de la
promotion de l'initiative volontaire non structurée. Celle-ci peut
être particulièrement utile dans les domaines où les facteurs
sociologiques et psychologiques influent davantage sur le
comportement que les facteurs économiques. L'initiative non
structurée peut aussi être utile dans les cas où les
connaissances, les attitudes et la façon générale d'aborder les
problèmes sont jugées plus aptes à changer le comportement que la
stricte imposition de règlements précis.
Exemples
Les gouvernements ont encouragé l'initiative volontaire non
structurée pour modifier le comportement dans les cas suivants :
-
les campagnes de publicité et d'éducation contre
l'alcool au volant;
-
les programmes de sensibilisation à l'environnement;
-
les campagnes publicitaires «Achetez canadien»;
-
la promotion des campagnes en faveur du multiculturalisme
et contre le racisme.
Avantages
L'encouragement de l'initiative volontaire non structurée pour
changer le comportement peut offrir les avantages suivants :
-
elle peut s'agir plus rapidement sur le comportement;
-
elle permet d'agir avec plus de souplesse et de
sensibilité dans une situation en évolution, ce qui
favorise l'efficience économique et conserve la capacité
d'adaptation dynamique aux conditions changeantes du marché
et aux progrès techniques;
-
elle stimule l'innovation;
-
elle réduit de façon importante les dépenses
gouvernementales nécessaires pour résoudre le problème
(p. ex., elle réduit les dépenses nécessaires pour
établir des règlements, surveiller et promouvoir, et
élimine entièrement les coûts d'application);
-
elle est plus discrète -- et permet une plus grande
liberté de choix que la réglementation coercitive basée
sur le contrôle;
-
elle permet d'éviter les problèmes de la prise de
décisions discrétionnaire centralisée;
Inconvénients
Le fait d'encourager l'initiative volontaire non structurée pour
changer le comportement peut présenter les inconvénients suivants
:
-
elle peut être plus lente;
-
il peut être plus coûteux d'évaluer l'effet de la
politique (on peut ne pas disposer des renseignements qui
auraient autrement été fournis par d'autres moyens tels
que la taxation ou la réglementation); et
-
certains des intervenants pourraient considérer que
cette approche n'est pas assez adéquate.
Facteurs qui favorisent l'utilisation
Lorsque les conditions suivantes existent, elles favorisent
l'emploi de l'initiative volontaire non structurée pour modifier le
comportement :
-
les comportements sont principalement déterminés par
des facteurs sociaux ou psychologiques;
-
les connaissances, les attitudes et la façon générale
d'aborder les problèmes sont plus aptes à modifier le
comportement que la stricte imposition de règlements
précis;
-
il est impossible d'établir des règlements précis;
-
il est impossible d'élaborer des règlements pour chaque
danger concevable ou problème éventuel;
-
d'autres facteurs contribueraient aussi aux pressions
pour changer le comportement;
-
les leaders de l'opinion favorisent le changement et sont
disposés à participer (et probablement d'appuyer) une
campagne promotionnelle;
-
les médias s'intéressent aux préoccupations et aux
objectifs de la campagne promotionnelle.
Contre-indications
Lorsque les circonstances suivantes existent, elles défavorisent
l'emploi de l'initiative volontaire non structurée pour modifier le
comportement :
-
les comportements sont principalement déterminés par
des facteurs économiques;
-
les intéressés préfèrent l'intervention par la
réglementation (p. ex., pour maintenir «l'égalité des
chances»);
-
certains comportements sont exigés, et ils peuvent être
définis avec précision;
-
les ressources sont insuffisantes pour mener une bonne
campagne promotionnelle.
Conséquences pour la mise en oeuvre de programmes
Si vous envisagez d'utiliser l'initiative volontaire non
structurée pour changer le comportement, vous devriez garder à
l'esprit les éléments suivants :
-
une stratégie de campagne et un plan de travail seront
nécessaires;
-
des ressources financières substantielles peuvent être
nécessaires (p. ex., pour les sondages d'opinion, pour
l'élaboration de documents, pour le budget de la
publicité, pour les relations avec les médias);
-
des compétences spécialisées seront nécessaires (p.
ex., pour sonder l'opinion, étudier le marché, concevoir
une formation et la dispenser, établir les relations avec
les médias de même que pour la rédaction, la révision,
la traduction, la distribution et les annonces
publicitaires);
-
des activités soutenues seront probablement nécessaires
pendant une période assez longue - plus le changement de
comportement escompté est important, plus l'effort de
promotion sera long.
Initiative
volontaire structurée : codes, lignes directrices et normes
non obligatoires |
|
Pour structurer l'initiative volontaire, on peut avoir recours à
des moyens tels que les codes, les lignes directrices et les normes
non obligatoires. Bien que, dans le cadre de cette solution de
rechange, le comportement escompté ne soit pas obligatoire, elle
comporte tout de même des règlements précis.
Il n'existe pas de définitions précises qui permettent de
distinguer entre les moyens. En fait, ils sont semblables, seuls les
noms diffèrent. Le terme «code» peut servir pour désigner à la
fois les exigences obligatoires et non obligatoires. Dans le
deuxième cas, il peut s'appliquer à des spécifications plus
générales du comportement (p. ex., le Code de déontologie, le
Code d'éthique professionnelle, et le Code Comfort). Les lignes
directrices peuvent être plus détaillées mais porter aussi sur
des questions plus générales en matière de comportement (p. ex.,
il existe des lignes directrices relatives à «la vérité en
publicité», et «la vérification environnementale»).
Normes non
obligatoires par rapport aux normes consensuelles |
|
Les normes non obligatoires sont un terme qui est souvent
appliqué à des spécifications hautement détaillées. Bien qu'il
y ait une grande confusion au sujet de cet instrument, la première
chose à se rappeler, c'est que les normes non obligatoires ne sont
pas les mêmes que les normes consensuelles.
Les normes sont tout simplement des spécifications et des
règlements. Elles peuvent être établies par n'importe qui. Les
normes consensuelles sont élaborées au moyen d'un processus
consensuel. En général, un organisme de rédaction de normes, tel
que l'Association canadienne de normalisation (CSA) ou l'Office des
normes générales du Canada (ONGC), réunit les intéressés et
supervise le processus. Toutefois, il est tout à fait possible que
le gouvernement joue le rôle d'animateur dans l'établissement
d'une «norme consensuelle».
Les normes peuvent être non obligatoires ou obligatoires. De
même, les normes consensuelles peuvent être soit non obligatoires,
soit obligatoires, bien que bon nombre d'entre elles soient reliées
à des règlements fédéraux et provinciaux.
Les normes
non obligatoires par rapport à l'autodiscipline |
|
Il y a des différences évidentes entre les codes, les lignes
directrices et les normes non obligatoires d'une part, et
l'autodiscipline d'autre part. L'autodiscipline est une forme de
réglementation souvent utilisée par les provinces relativement à
certaines professions (p. ex., les avocats, les médecins, les
ingénieurs, les coiffeurs, les conseillers financiers). Dans ces
cas, le corps législatif délègue le pouvoir de réglementation à
un organisme qui représente les membres exerçant cette profession.
L'organisme établit des règlements, perçoit des droits, applique
la discipline - et tous ces éléments ont la même force et la
même autorité juridique que s'ils étaient appliqués par le
gouvernement lui-même. Il n'y a rien de volontaire au sujet de
l'autodiscipline.
Les codes et les lignes de conduite non obligatoires précisent
eux aussi des règlements et des normes de comportement. Les
différences clés, c'est qu'ils n'ont pas d'autorité légale et
qu'il n'est pas obligatoire de s'y conformer. En théorie, les
parties concernées se conforment parce qu'elles trouvent que c'est
dans leur propre intérêt de respecter les règlements (non
obligatoires). La même chose vaut pour la plupart des programmes de
réglementation -- les entreprises estiment qu'il est dans leur
propre intérêt de respecter les règlements (non obligatoires) de
leur propre gré. Paradoxalement, en ce qui concerne les
entreprises, un problème important dans le cas des codes, des
lignes directrices et des normes non obligatoires, c'est l'absence
de sanctions et de mécanismes d'application efficaces. Mettez-vous
à leur place. Si vous vous conformez, cela vous coûtera davantage.
Vous devrez hausser vos prix sinon vos profits diminueront. Votre
objectif principal dans la vie, c'est que votre entreprise soit
florissante et qu'elle demeure en affaires. Vous êtes disposé à
vous conformer de votre propre gré, à condition que vos
concurrents fassent de même. Les tricheurs peuvent vous nuire
énormément. Il vous faut des règles de jeu équitables et vous y
avez parfaitement droit. S'il n'y a pas moyen d'arrêter les
tricheurs, vous permettez tout simplement aux concurrents
malhonnêtes de mettre en danger les emplois de vos travailleurs et
de vous obliger à fermer boutique. Ce n'est pas raisonnable.
Alors, pourquoi les entreprises respectent-elles les codes, les
lignes directrices et les normes non obligatoires? Probablement pour
diverses raisons. Un facteur pourrait être le souci de leur
réputation, si jamais on apprenait qu'elles n'observent pas les
règlements. L'opinion de ses pairs peut aussi jouer un rôle
important.
Les codes, les lignes directrices et les normes non obligatoires
peuvent être utilisés lorsque le gouvernement n'est pas actif dans
un domaine. Elles peuvent aussi servir pour élaborer des exigences
dans un domaine déjà régi par des règlements. De plus, étant
donné que les réformes ont accru les coûts de l'élaboration de
règlements, on a de plus en plus souvent recours à des solutions
de rechange moins coûteuses. Les ministères et les organismes
découvrent les avantages de contourner les voies officielles de
ratification des règlements en ayant recours à des codes et des
lignes directrices. Ce comportement est entièrement prévisible.
Dans certains cas, les codes et les lignes directrices
volontaires ne sont pas aussi «volontaires» qu'elles semblent
l'être. Parfois, les ministères indiquent clairement que lorsque
les codes ou les lignes directrices ne sont pas respectés de façon
satisfaisante, les règlements deviendront contraignants. Certains
codes et lignes directrices non obligatoires semblent avoir été,
au début, des ébauches de directives. Certains, en particulier
ceux qui s'appliquent à des organismes fédéraux et qui ont été
autorisés par un ministre ou par le Cabinet, peuvent en fait être
juridiquement contraignants!
Exemples
Voici des exemples de codes de déontologie, de lignes
directrices et de normes non obligatoires, établis avec la
participation de ministères fédéraux :
-
le code de service de transfert électronique de fonds;
-
les différents codes de protection environnementale;
-
le code de déontologie dans le domaine de la publicité.
Avantages
Le fait de promouvoir l'initiative volontaire au moyen de codes,
de lignes directrices ou de normes peut présenter les avantages
suivants :
-
il reconnaît les limites pratiques du rôle et de la
capacité du gouvernement à résoudre les problèmes au
moyen d'une intervention détaillée;
-
il peut faire preuve de rapidité, de sensibilité et de
souplesse accrues (il peut être préférable sur les
marchés caractérisés par de rapides changements de
produit car les normes non obligatoires peuvent être
établies et modifiées plus rapidement que les règlements
gouvernementaux);
-
il n'est pas assujetti à des limites constitutionnelles
ou légales (il peut servir pour établir des normes
nationales et éviter la balkanisation);
-
il n'est pas assujetti aux conventions de rédaction
juridique;
-
il peut suggérer, expliquer, justifier et élaborer;
-
il peut traiter de secteurs qui sont difficiles à
réglementer, tels que le comportement éthique;
-
il peut réduire les frais engagés par le gouvernement
pour établir, promouvoir, contrôler et appliquer des
exigences en matière de comportement;
-
la fabrication de produits qui sont interchangeables et
compatibles peut accroître le nombre de fournisseurs,
encourager la concurrence, réduire le risque, diminuer la
taille et le coût des stocks, accroître la productivité
des travailleurs et améliorer les économies des
opérations de grande envergure;
-
le fait de rationaliser les produits peut accroître
l'efficacité au moyen d'économies d'échelle relativement
à la production, aux stocks et à la consommation;
-
il peut réduire le risque d'échec de produit;
-
il peut amener les utilisateurs à considérer le produit
avec plus de confiance;
-
il peut faciliter l'entrée de nouveaux produits sur le
marché, accroître la demande et faciliter le commerce
international;
-
il peut réduire considérablement la quantité de
renseignements et d'évaluations nécessaires pour prendre
une décision d'achat (compense l'inégalité sur le marché
des renseignements disponibles aux acheteurs et aux
vendeurs);
-
il peut réduire les coûts et accroître l'efficience
économique en améliorant la rationalisation,
l'interchangeabilité et la compatibilité des produits,
rectifier l'échec de marché dû à des facteurs externes
de la production ou de la consommation, ainsi que l'absence
de mécanismes pour changer de produit et réduire les
risques;
-
les entreprises peuvent éprouver plus de difficultés à
différencier entre leurs produits, et d'accroître ainsi
leur capacité concurrentielle sur la base des prix.
Veuillez noter que bon nombre de ces avantages s'appliquent
également aux normes obligatoires.
Inconvénients
Le fait de promouvoir l'initiative volontaire structurée, tels
que les codes, les lignes directrices et les normes, peut présenter
les problèmes suivants :
-
il peut ouvrir la porte à la collusion et aux ententes
anti-concurrentielles entre concurrents;
-
il peut être créé et administré d'une façon qui
favorise certains intérêts (p. ex., les firmes dominantes,
les producteurs intérieurs), en fonction de l'équilibre
des forces relatif entre les intéressés;
-
il peut entraîner des exigences de comportement qui, en
fait, ne résoudront pas le problème qui a motivé
l'intervention du gouvernement;
-
il peut réduire la diversité des produits des
concurrents;
-
il peut accroître la capacité des entreprises à
exercer une vente liée, ce qui accroîtrait leur monopole
par rapport à un produit donné sur le marché d'un produit
complémentaire;
-
il peut entraver l'innovation et l'entrée de nouveaux
produits sur le marché;
-
il peut entraver le développement et l'application de
nouvelles technologies;
-
il peut créer des barrières commerciales;
-
il peut réduire les niveaux de conformité en matière
de comportement;
-
l'incapacité de punir les tricheurs pénaliserait ceux
qui se conforment de leur propre gré et, si la
non-conformité devait persister, l'efficacité de ce moyen
serait définitivement compromise;
-
il peut être inéquitable -- les normes peuvent réduire
davantage les coûts pour les petites entreprises que pour
les grandes.
Veuillez noter que de nombreux problèmes accompagnant également
l'application des normes obligatoires.
Facteurs qui favorisent l'utilisation
Les codes, les lignes directrices et les normes non obligatoires
peuvent être des options viables dans les conditions suivantes :
-
les produits ou les services sont complexes relativement
coûteux et achetés peu fréquemment, de sorte que les
consommateurs et les acheteurs éventuels ne peuvent pas
facilement déceler leurs caractéristiques (asymétrie de
l'information);
-
les marchés sont caractérisés par le changement rapide
des produits;
-
les normes de qualité sont particulièrement utiles sur
les marchés qui ont les caractéristiques suivantes :
- ils sont sensibles aux variations de la qualité;
- la demande est peu souple;
- la qualité s'obtient à bon compte;
-
on n'y accorde pas beaucoup d'importance à la
mauvaise qualité des services;
-
l'industrie est assez bien organisée ou contrôlée par
ses propres membres qui s'assurent que les spécifications
en matière de comportement sont suffisamment respectées;
-
le nombre d'entreprises concernées est assez petit pour
qu'on puisse facilement les reconnaître et pour que chacune
d'entre elles convienne de respecter les spécifications de
comportement;
-
il existe un organisme, dont les membres représentent
toutes, ou presque toutes, les sociétés dans l'industrie,
qui assume la responsabilité de promouvoir les
spécifications de comportement;
-
tous les intéressés (en particulier les consommateurs)
sont capables de participer à l'élaboration des
spécifications de comportement;
-
les intéressés comprennent clairement les risques
qu'ils courent s'ils continuent à agir d'une certaine
façon (p. ex., dans les domaines de la santé, de la
sécurité ou de l'environnement);
-
il existe une importante responsabilité juridique
potentielle liée aux conséquences de certains agissements;
-
les intéressés ont l'impression que le gouvernement est
disposé à intervenir en appliquant la réglementation si
l'initiative consentie ne réussit pas;
-
les membres de l'industrie et les consommateurs peuvent
facilement déceler la «tricherie»;
-
le contrôle indépendant par un tiers et des programmes
de certification sont disponibles pour appuyer les
spécifications (p. ex., CSA, ONGC, UL ou ISO 9000);
-
les concurrents et les consommateurs peuvent appliquer
des sanctions non juridiques pour punir les tricheurs (p.
ex., le retrait de la coopération dans certains secteurs
tels que la recherche, l'achat de produits qui respectent
les spécifications);
-
en général, lorsque l'industrie est mûre pour les
arrangements collusoires, elle est prête aussi pour les
arrangements volontaires.
Contre-indications
Le fait d'encourager l'initiative volontaire non structurée peut
ne pas être une option viable ou désirable dans les circonstances
suivantes :
-
il y a de nombreux concurrents qui, tout en ayant des
intérêts divergents, doivent s'entendre et modifier leur
comportement;
-
le pouvoir des divers intéressés d'influencer le
contenu et l'application des spécifications varie
considérablement;
-
les produits importés représentent une proportion
substantielle du marché (il est peu probable que les
fabricants étrangers adhèrent aux spécifications non
obligatoires canadiennes);
-
les possibilités d'exportation sont considérables, et
il n'existe pas de normes internationales ou de normes
comparables dans les juridictions des partenaires
commerciaux (cela peut défavoriser les fabricants canadiens
sur le plan de la concurrence);
-
les acheteurs éventuels sont en mesure de déceler et
d'évaluer facilement les caractéristiques des produits
(moins il y a d'asymétrie dans l'information sur des
produits, moins peut-on justifier les normes à leur
égard);
-
les consommateurs achètent les produits concernés
souvent et de façon répétée (cela permet aux
consommateurs de décider avec leur argent).
Conséquences pour la mise en oeuvre du programme
Si vous envisagez d'encourager l'initiative volontaire non
structurée, tels que les codes, les lignes directrices ou les
normes, comme moyen de changer le comportement, vous devriez garder
à l'esprit les éléments suivants :
-
pour qu'ils soient couronnés de succès comme mesures
non obligatoires, les codes, les lignes directrices et les
normes devraient être élaborés par un processus qui
nécessite la participation de tous les intéressés;
-
le gouvernement ou les autres intéressés auront
probablement à fournir diverses sortes d'aide pour
s'assurer que les consommateurs, les intérêts
environnementaux et d'autres intérêts semblables puissent
participer entièrement et efficacement;
-
le gouvernement s'intéresse fortement au contenu et à
l'application des spécifications non obligatoires (p. ex.,
afin de s'assurer que les normes ne créent pas des
barrières commerciales internationales non souhaitables).
Il serait préférable peut-être que le gouvernement
participe à l'établissement des spécifications et en
vérifie l'observation.
7.
Modification des droits et des procédures de la loi
privée |
|
Une autre solution de rechange à la réglementation, c'est de
créer de nouveaux droits de fond d'action (p. ex., l'acte
délictuel, la fraude, la clause exorbitante, la restitution, les
obligations fiduciaires) ou de modifier les droits de procédure.
L'adaptation des exigences procédurales peut aussi créer
d'importants stimulants.
Il existe toutefois des limites constitutionnelles à l'étendue
de l'autorité du gouvernement fédéral dans ce secteur. En
général, les provinces ont une juridiction exclusive en ce qui
concerne les questions de droit civil, y compris le contrat et les
actes délictuels. La procédure civile relève également d'elles.
Cependant, le gouvernement fédéral peut demander leur coopération
pour modifier les exigences procédurales. Il peut également créer
des droits de poursuite, si ces derniers complètent les régimes de
réglementation qui relèvent autrement de la juridiction
fédérale.
Exemples
Voici des exemples de modifications du droit privé titulaire ou
procédural introduites dans le but de modifier le comportement en
général :
-
la création de nouveaux droits permettant les actions
civiles privées relatives aux actes délictuels, à la
violation de contrat, aux dommages découlant de
l'utilisation d'un produit, la violation des obligations
fiduciaires;
-
la modification de la loi sur la «nuisance» et la
violation du droit de «propriété» pour permettre aux
parties de recouvrer plus facilement les pertes attribuables
à la pollution environnementale;
-
la modification des procédures civiles pour faciliter
les recours collectifs;
-
la modification des règles permanentes pour permettre à
une gamme plus vaste de personnes d'intenter une action;
-
accorder des fonds pour défrayer les intervenants et
(ou) couvrir les frais d'action en justice;
-
accorder aux entreprises le droit d'intenter des
poursuites quand elles ont subi des pertes à cause
d'activités anti-concurrentielles telles que
l'établissement de prix abusifs ( Loi sur la concurrence);
-
accorder le droit d'intenter une poursuite aux parties
afin qu'elles recouvrent le coût des opérations de
dépollution.
Avantages
Voici les avantages d'une modification des droits et des
procédures privés aux fins d'un changement de comportement :
-
elle serait plus discrète -- elle offrirait plus de
choix que la réglementation traditionnelle coercitive
basée sur le contrôle;
-
elle permettrait plus de souplesse et une marge
d'ajustement accrue par rapport au comportement escompté;
-
elle permettrait d'éviter les problèmes reliés à la
prise de décisions discrétionnaire centralisée.
Inconvénients
Voici les inconvénients d'une modification des droits et des
procédures privés aux fins d'un changement de comportement :
-
elle pourrait être un instrument relativement
sophistiqué dans le cadre d'un système déjà complexe;
-
elle pourrait être injuste -- certaines parties peuvent
manquer de ressources pour intenter un procès à titre
privé;
-
pour certaines parties, il peut ne pas être justifié
sur le plan économique d'intenter un procès (p. ex.,
lorsque la somme d'argent en jeu dans un seul cas est petite
par rapport au coût des poursuites en justice);
-
la procédure contradictoire utilisée dans les litiges
traditionnels peut ne pas être des plus appropriées ni des
plus efficaces pour résoudre les conflits et modifier le
comportement;
-
les décisions prises dans des procès particuliers
peuvent ne pas avoir des incidences plus étendues sur le
comportement;
-
les modifications de procédure peuvent ne pas compenser
entièrement le coût élevé et la lenteur des actions
privées dans le système juridique;
-
les parties peuvent considérer cette approche comme
inadéquate dans les circonstances;
-
les nouvelles dispositions peuvent orienter les questions
d'ordre technique vers des tribunaux non qualifiés;
-
le résultat des procès est imprévisible;
-
leurs répercussions générales sur le comportement
peuvent être lentes;
-
les nouvelles dispositions peuvent évoluer de façon
différente dans différentes juridictions;
-
elles peuvent être difficile à cibler avec précision.
Facteurs qui favorisent l'utilisation
Lorsque les circonstances suivantes existent, elles favorisent
l'emploi de la modification des droits et des procédures privés
aux fins d'un changement de comportement :
-
les bénéficiaires cibles du changement sont
relativement sophistiqués;
-
les droits et les obligations nouveaux ou modifiés
peuvent être définis avec précision dans la loi;
-
le comportement à changer est principalement influencé
par des facteurs économiques;
-
les bénéficiaires cibles ont suffisamment de ressources
pour intenter des procès à titre privé;
-
les sommes en jeu sont assez élevées pour inciter un
particulier ou une entreprise à intenter un procès à
titre privé;
-
les questions de fait (p. ex., les aspects techniques ou
scientifiques d'un comportement ou du rendement d'un
produit) ne sont pas hautement détaillées ou complexes.
Contre-indications
Lorsque les circonstances suivantes existent, elles défavorisent
l'emploi de la modification des droits et des procédures privés
pour atteindre les objectifs en matière de réglementation :
-
le comportement à changer est principalement déterminé
par des facteurs sociaux ou psychologiques;
-
le montant d'argent en jeu dans chaque procès est
inférieur à celui que les parties au litige pourraient
éventuellement recouvrer.
Conséquences pour la mise en oeuvre du programme
Si vous envisagez d'employer la modification des droits et des
procédures privés pour changer le comportement, vous devriez
garder à l'esprit les éléments suivants :
-
les limites de la compétence du gouvernement fédéral
réduisent grandement les possibilités de cet instrument;
-
l'utilisation de cette méthode peut rendre plus
difficile, pour le gouvernement, de contrôler dans quelle
mesure le comportement a changé et dans quelle mesure les
objectifs de la politique ont été atteints (manque
d'information qui serait autrement disponible au moyen de
systèmes de réglementation ou de systèmes fiscaux);
-
cette méthode peut avoir des conséquences sur le plan
du volume de travail et des ressources pour les systèmes
judiciaires provinciaux;
-
elle nécessitera une campagne de communications visant
les avocats, les entreprises pertinentes et les
bénéficiaires visés;
-
elle peut nécessiter le soutien financier du
gouvernement pour s'assurer que les bénéficiaires visés
puissent tirer parti de leurs nouveaux droits.
La dernière solution de rechange à la réglementation est
l'assurance. Les gouvernements peuvent établir ou tout simplement
promouvoir des régimes d'assurance visant à protéger certains
intérêts (p. ex., les consommateurs) contre des risques précis.
Les gouvernements peuvent aussi exiger que les entreprises soient
couvertes par des polices d'assurance privées relativement à des
risques précis comme condition pour qu'elles soient autorisées à
fonctionner ou à exercer certaines activités. En fin de compte,
l'assurance est en fait une exigence du régime de réglementation,
pas une solution de rechange à la réglementation.
L'assurance peut éviter le recours à la réglementation
coercitive hautement détaillée des caractéristiques des produits
et des processus de production. Elle oblige les entreprises à
évaluer les risques, à déterminer des méthodes rentables de les
réduire et à s'assurer que les prix de leurs produits couvrent le
coût des mesures de protection (p. ex., l'application des
comportements escomptés). Les assureurs peuvent élaborer d'autres
spécifications détaillées et effectuer des activités de
contrôle. Toutefois, lorsque l'assureur n'évalue pas le risque sur
une base individuelle (y compris les antécédents en matière de
demandes d'indemnité), les avantages des régimes d'assurance pour
le fournisseur ne l'encouragent plus, sur le plan financier, à
déterminer et à réduire les risques. Cela minimiserait
l'efficience économique.
Les cautionnements d'exécution, les entiercements et les fonds
de restitution sont des formes communes d'assurance pouvant être
utilisées comme solutions de rechange à la réglementation
coercitive détaillée, basée sur le contrôle. Au Canada, on
compte de plus en plus sur les fonds de restitution. Dans le cadre
de cet arrangement, les fournisseurs contribuent à un fonds au
moyen de primes. Le fonds, qui peut être garanti par le
gouvernement, fournit automatiquement des versements aux personnes
ayant subi des pertes à cause de circonstances particulières.
Exemples
Voici des exemples de régimes d'assurance qui permettent
d'atteindre les objectifs en matière de réglementation :
-
l'assurance résidentielle (offerte aux propriétaires
dont les immeubles s'avèrent défectueux);
-
l'assurance de voyage (protège les consommateurs qui ont
payé à l'avance des voyages contre les fournisseurs et les
prestataires de service insolvables);
-
le cautionnement d'exécution ou le fonds de restitution
pour les dommages subis à cause de l'utilisation de
pesticides;
-
l'assurance d'indemnisation des accidents du travail;
-
les garanties du fabricant relatives aux réparations des
dispositifs antipollution;
-
les cautionnements d'exécution concernant
l'assainissement des terres après les opérations
d'extraction à ciel ouvert;
-
les cautionnements d'exécution concernant
l'assainissement des terres ayant servi au déversement de
déchets solides ou toxiques;
-
les cautionnements d'exécution relatifs au reboisement
après l'exploitation forestière;
-
les fonds de restitution concernant certains problèmes
de santé ou des dommages environnementaux (p. ex., les
problèmes reliés à l'amiante, la silicose, le
déversement de pétrole au large, le nettoyage des BPC ou
d'autres déchets toxiques);
-
l'assurance-responsabilité professionnelle obligatoire
pour les avocats, les médecins et les dentistes;
-
l'assurance des fêtes foraines;
-
les cautionnements d'exécution relatifs au
rétablissement de l'habitat des poissons dans des projets
qui font l'objet de processus d'évaluation de
l'environnement;
-
l'attribution de la responsabilité dans le cadre de
déversement de pétrole au large et l'exigence d'être
couvert par une assurance.
Avantages
Voici les avantages d'utiliser les régimes d'assurance comme
moyen d'influencer sur le comportement :
-
ils sont plus transparents -- le coût des bienfaits
obtenus par la réglementation (p. ex., un air plus pur) se
reflète directement dans le prix des produits;
-
ils permettent plus de souplesse et une marge
d'ajustement accrue par rapport aux comportements
escomptés;
-
ils permettent d'éviter les problèmes reliés à la
prise de décisions discrétionnaire centralisée;
-
ils permettent de se concentrer sur les déterminants
économiques du comportement;
-
ils sont plus discrets -- ils offrent plus de choix que
la réglementation traditionnelle coercitive basée sur le
contrôle;
-
ils accroissent l'efficience économique en internalisant
les coûts, en permettant la souplesse de l'adaptation
dynamique aux technologies et aux conditions de marché en
évolution et en fournissant de puissants stimulants
financiers pour le développement de méthodes plus
rentables de réduction du risque;
-
ils permettent aux bénéficiaires de jouir d'un
procédé de recours rapide et souvent automatique;
-
les autorités gouvernementales peuvent ne pas exiger
autant de renseignements détaillés sur les industries et
les comportements cibles;
-
ils peuvent réduire considérablement les coûts, pour
le gouvernement, de l'établissement, de la promotion, du
contrôle et de l'application d'exigences détaillées en
matière de comportement.
Inconvénients
Voici les problèmes qui peuvent se présenter si on utilise les
régimes d'assurance comme moyen d'influencer sur le comportement :
-
le public peut ne pas considérer cela comme approprié
d'utiliser une méthode indirecte pour influencer le
comportement;
-
les régimes d'assurance peuvent nécessiter des
dispositions auxiliaires en matière de réglementation pour
assurer la couverture entière (p. ex., rendre l'assurance
obligatoire pour l'obtention d'un permis);
-
ils peuvent être inéquitables -- si les entreprises
cibles ont des capacités très différentes de déterminer
et de minimiser les risques ou de payer les primes (ils
peuvent favoriser les grandes entreprises bien établies).
Facteurs qui favorisent l'utilisation
Lorsque les circonstances suivantes existent, elles favorisent
l'emploi de l'assurance aux fins d'un changement de comportement :
-
le comportement à changer est principalement influencé
par des facteurs économiques;
-
la demande de biens ou de produits concernés est très
souple (elle accroît les effets des taxes sur les prix des
produits et, on l'espère, les répercussions sur le
comportement de production);
-
l'assurance entraînerait une réduction du nombre
d'unités de paiement de taxe (elle réduirait les coûts de
perception et de contrôle);
-
il existe des points d'accès ou des points de
vérification naturels dans les activités concernées
(l'assurance facilite la perception, le contrôle et
l'application);
-
les particuliers cibles ont déjà une obligation fiscale
éventuelle et sont capables de payer;
-
elle permet de déterminer facilement et avec précision
les cibles (les contribuables ou les produits) en ce qui
concerne les nouveaux prélèvements fiscaux ou les
prélèvements fiscaux accrus (elle facilite la perception,
le contrôle et l'application).
Contre-indications
Lorsque les circonstances suivantes existent, elles défavorisent
l'emploi de l'assurance pour atteindre les objectifs en matière de
réglementation :
-
le comportement à changer est principalement déterminé
par des facteurs sociaux ou psychologiques;
-
il y a relativement peu de fournisseurs (marché
hautement concentré) et une demande hautement inélastique
pour les biens ou les produits concernés (les niveaux de la
consommation ne sont pas substantiellement touchés par les
changements de prix découlant du transfert des primes
d'assurance, et les consommateurs sont peu capables de
s'adresser à d'autres fournisseurs);
-
il existe un grand nombre de sociétés qui pourraient
avoir besoin d'assurance (cette situation accroît les
coûts administratifs des systèmes tels que les fonds de
restitution).
Conséquences pour la mise en oeuvre du programme
Si vous envisagez d'utiliser les régimes d'assurance pour
changer le comportement, vous devriez garder à l'esprit les
éléments suivants :
-
certaines formes d'assurance (p. ex., les cautionnements
d'exécution) sont plus susceptibles d'entraîner des
litiges quand les parties demandent d'être indemnisées;
les systèmes de recouvrement automatique peuvent être plus
efficaces et fournir une couverture plus complète;
-
les primes doivent être fondées sur les risques afin
d'obtenir les avantages maximaux en matière d'efficience
économique;
-
vous devrez trouver des façons efficaces de percevoir la
taxe ou de fournir une réduction fiscale;
-
vous devrez être capable de vérifier et de contrôler
l'obligation et l'admissibilité de chaque partie;
-
vous devrez être en mesure de vérifier efficacement
l'application;
-
des documents peuvent être nécessaires pour expliquer
les mesures fiscales;
-
il faudra produire de nouvelles formules ou des formules
existantes.
|