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Démarche stratégique pour l'élaboration des politiques sur l'observation de la réglementation

Avant-propos

Première partie

  1. Pourquoi des politiques sur l'observation de la réglementation?
  2. Observation de la réglementation : quelle est la différence entre la stratégie et la politique?
  3. Le secret de la stratégie : accroître au maximum l'effet de levier
  4. Penser avant de dépenser
  5. Objectifs du Programme réglementaire
  6. Règles et conception du programme
  7. Rôles et fonctions des principaux responsables
  8. Le groupe réglementé
  9. Alliés potentiels
  10. Facteurs ayant une incidence sur l'observation de la réglementation
  11. Synthèse des facteurs
  12. Profil de l'observation de la réglementation
  13. Faire faire face aux responsabilités d'application de la réglementation
  14. Conception de la stratégie
  15. Orientation du Programme
  16. Principes directeurs
  17. Activités de promotion
  18. Activités de surveillance
  19. Activités d'application de la réglementation

Seconde partie: Le processus, étape par étape

Étape 1 -- Mise au point d'un plan
Étape 2 -- Création de l'équipe du projet
Étape 3 -- Élaboration de la stratégie
Étape 4 -- Vérification dans la réalité
Étape 5 -- Remaniement et révision
Étape 6 -- Approbation de la politique
Étape 7 -- Mise en oeuvre de la politique
Étape 8 -- Évaluation à intervalles réguliers
Pour terminer

hautAvant-propos

Le présent guide doit son existence à l'effort collectif de nombreuses personnes. Il est le fruit des connaissances acquises de plusieurs sources.

Le Programme sur l'efficacité réglementaire, une initiative interministérielle dirigée par le ministère de la Justice, fit appel à M. Eric Milligan, de Milligan and Company Inc., pour mettre au point la première ébauche de ce guide et pour fournir des services consultatifs au fur et à mesure de son perfectionnement dans le cadre des consultations qui se dérouleront.

Dans la mise au point de cette première ébauche, M. Milligan a été secondé par M. Bud Taylor, du Phillips Group of Companies Inc. L'apport de M. Taylor a porté sur la dynamique du changement dans les grands organismes; il s'agit d'un élément essentiel pour tout guide qui veut influencer les réalités opérationnelles. Mme Nadine Levin a été détachée par le Bureau d'application des règlements d'Environnement Canada pour travailler à la première ébauche du guide avec M. Milligan.

Les responsables du Programme sur l'efficacité réglementaire ont révisé la première ébauche du guide après consultations avec des groupes-cibles composés de responsables de l'application de plus d'une douzaine de programmes réglementaires fédéraux et provinciaux. La version finale est le fruit du travail de Mme Danièle Tremblay-Lamer, Mme Suzanne Krongold et M. Lyle Fairbairn, c.r.

Pour l'essentiel, la matière première de ce guide est le résultat de l'expérience acquise à la faveur d'une collaboration avec des ministères et des agents régionaux; il s'inspire de plus d'études réalisées dans le cadre du projet qui a précédé le Programme sur l'efficacité réglementaire (soit le Projet d'observation des lois fédérales de 1982-1986) dans les secteurs de l'exploitation minière, des pâtes et papiers, de la salaison et de la transformation des viandes, de la production d'uranium et de la radiographie.

Nous avons beaucoup appris sur l'élaboration et la mise en oeuvre de politiques sur l'observation de la réglementation grâce à l'expérience de ministères comme Environnement Canada (Loi sur la protection de l'environnement), Travail Canada (parties 3 et 4 du Code du travail), Revenu Canada (mise en oeuvre de la TPS), Consommation et Affaires commerciales (Loi sur la concurrence), la Commission d'examen des prix des médicaments brevetés, Agriculture Canada (pesticides) et le ministère des Pêches et Océans.

Nous avons également puisé abondamment à l'expérience d'organismes publics hors du Canada, notamment l'Environmental Protection Agency des États-Unis, qui a adopté une démarche fortement teintée de stratégie pour assurer l'observation de la réglementation avec des ressources limitées. La division des affaires réglementaires du Conseil du Trésor est un participant du Programme d'efficacité réglementaire; il publie ce guide dans le cadre de sa nouvelle série de documents relatifs aux meilleures pratiques réglementaires.

hautPremière partie

Pourquoi des politiques sur l'observation de la réglementation?

Votre ministère ou agence gouvernementale a décidé que réglementer est le moyen le plus approprié de répondre à un problème auquel il fait face. Il vous incombe maintenant d'obtenir le plus haut niveau d'observation possible des règles qui ont été mises en place ou qui le seront prochainement. Afin de répondre à cet impératif, ce guide vous fournira une démarche stratégique favorisant l'observation de la réglementation.

Au Canada, plusieurs facteurs ont contribué à la nécessité d'une démarche plus uniforme et efficace en matière d'élaboration des politiques d'observation de la réglementation:

À elles seules, les sanctions pénales ne suffisent pas toujours.

Pour mettre des normes en application, le Canada fait traditionnellement appel à un modèle de droit pénal. Ce modèle énonce les règles des comportements admissibles et interdits, ainsi que les punitions à caractère pénal pour les comportements interdits. Selon le principe théorique de ce système, les personnes qui pourraient normalement contRetour à la loi la respectent afin d'éviter le risque de procédures pénales. Or, le système de droit pénal a été conçu en réalité pour contrer les crimes sociaux plus graves, par exemple le meurtre et le vol, et non nécessairement des infractions aux règlements comme le fait de ne pas porter de matériel de protection adéquat sur un chantier ou de ne pas respecter des normes en matière de bâtiment. Les agents responsables de l'application de ces normes hésitent souvent à poursuivre les auteurs des infractions aux règlements. Le recours à des sanctions plus rigoureuses a souvent pour effet d'aliéner les personnes mêmes dont la collaboration est essentielle pour permettre au gouvernement d'atteindre ses objectifs réglementaires. Les tribunaux commencent eux aussi à insister davantage sur la distinction entre les délits «à caractère pénal» et les infractions «à caractère réglementaire» et se tournent vers les gouvernements pour qu'ils prévoient un traitement différent dans le cas des infractions aux règlements.

Les budgets se compriment.

La compression des budgets consacrés à l'application de la réglementation oblige les ministères responsables à recourir à des activités d'observation de la réglementation distinctes des inspections fréquentes ou des procédures de droit pénal. Ces ministères sont obligés de faire appel à des stratégies moins onéreuses, mais qui favorisent en même temps l'observation réglementaire. Ce faisant, ils tiennent compte des causes qui expliquent les infractions et sont en quête de moyens permettant de faciliter le respect de la loi.

La menace d'actions en justice.

Récemment, le gouvernement s'est de plus en plus exposé à la responsabilité civile au titre de dommages causés à des tiers par une application insuffisante de la réglementation. Cette affirmation est particulièrement vraie dans les cas où la santé et la sécurité du grand public sont en cause. Déjà, des dommages-intérêts substantiels ont été adjugés contre le gouvernement fédéral pour des pertes subies parce que les responsables de la réglementation n'avaient pas pris de mesures efficaces pour assurer l'observation de la réglementation. S'il établit des dispositions réglementaires, le gouvernement a normalement, en vertu de la loi, l'obligation de mettre sur pied un programme assez efficace pour assurer l'observation de ces exigences.

La Charte canadienne des droits et libertés.

De plus en plus, les gouvernements et les organismes publics sont soumis à la surveillance des tribunaux, dont les pouvoirs en matière de réparation ont été élargis par la Charte. À moins d'appliquer une politique d'observation de la réglementation de façon rationnelle et uniforme, le gouvernement pourrait devoir faire face, dans le cadre de la Charte, à des contestations pour des motifs d'appréciation arbitraire, d'injustice ou d'inéquité.

Le gouvernement fédéral a reconnu qu'il doit changer la façon dont il exerce ses activités. Sa politique de la réglementation oblige les ministères et organismes à faire la preuve, après avoir justifié la nécessité d'adopter des règlements, que des politiques ont été énoncées en matière d'observation et d'application des lois et des règlements et que les ressources approuvées lui permettent de s'acquitter efficacement de ses responsabilités en matière d'application et d'assurer l'observation des lois et règlements. Selon la politique du gouvernement sur le droit pénal, il faut faire plus stratégiquement appel aux sanctions pénales.

La démarche exposée dans ce guide insiste sur l'état de nos connaissances au sujet des raisons pour lesquelles les gens respectent la loi. Elle nous enseigne à prévoir les problèmes d'observation comme partie intégrante de la planification d'une stratégie d'observation. Or, pour que cette démarche soit vraiment efficace, il faut compter sur la participation et l'intervention, à titre de partie prenante, du personnel opérationnel du programme.

Il existe essentiellement deux raisons pour lesquelles certaines politiques sur l'observation de la réglementation ne sont que partiellement fructueuses. Tout d'abord, certains programmes n'ont pas permis de réaliser un examen exhaustif et circonstancié des objectifs à atteindre pour amener les gens à respecter la loi. Dans certains cas, on a mis au point des politiques qui nécessitaient, dans le cadre des programmes, des ressources beaucoup plus importantes que celles qui étaient disponibles.

Deuxièmement, des ministères ont eu tendance à insister sur l'élaboration des politiques, sans vraiment en comprendre toute l'importance, ni prendre les mesures nécessaires pour les mettre en oeuvre. L'incapacité d'intégrer correctement les activités qui servent à promouvoir l'observation volontaire de la réglementation et les mesures plus sévères d'application en est un exemple. Aux yeux de certains gestionnaires de programme, les politiques d'observation ne sont que des lignes directrices qui permettent de repérer et de poursuivre les membres d'un groupe réglementé. Les questions essentielles, soit les activités vraiment efficaces et la part des ressources d'un programme qu'il faut attribuer à l'observation plutôt qu'à des activités d'application, ne sont pas vraiment abordées.

Il semble en effet que certains hauts fonctionnaires et membres de cabinets de ministres considèrent les politiques d'observation comme, essentiellement, des moyens de communication avec le grand public. Selon eux, il suffit de les faire imprimer, de les diffuser avec un communiqué de presse, et le tour est joué. Voilà qui n'est guère propice à l'accroissement du degré d'observation de la réglementation et qui peut donner lieu à des problèmes juridiques considérables. Si le programme ne répond pas à l'objectif énoncé dans la politique, le gouvernement risque d'être accusé de négligence dans l'éventualité où une personne est blessée ou subit une perte financière.

Parfois, gestionnaires ou ministres constatent que les politiques peuvent donner lieu à des changements dans la façon dont les programmes sont réalisés, sans toutefois avoir conscience de l'importance de ces changements; ils sous-estiment l'effort à déployer pour réaliser les changements, sans choisir de méthode efficace pour s'assurer que le changement a effectivement lieu.

hautObservation de la réglementation : quelle est la différence entre la stratégie et la politique?

La stratégie d'observation de la réglementation est le résultat ultime d'une analyse approfondie de la façon dont le Ministère exerce ou entend exercer son activité. Dans le guide que voici, nous mettons l'accent sur cette analyse approfondie.

Il faut, bien entendu, qu'il existe un document interne faisant état des résultats de cette analyse. Ce document servira à consulter les agents de programme et d'application et à obtenir l'approbation de la haute direction. Le document de stratégie du Ministère doit rendre compte de la réflexion des responsables du programme sur l'objectif qu'ils doivent atteindre, les facteurs qui détermineront leur réussite, les outils avec lesquels ils doivent travailler et la façon de tirer le meilleur parti de ces outils pour assurer l'observation de la réglementation.

Une fois approuvés par la haute direction, les principaux éléments constitutifs d'une stratégie d'observation deviennent la politique de réglementation du Ministère. La description de cette politique approuvée, ou énoncé de politique, répond à un double objectif : elle sert d'abord de guide général pour les activités courantes des responsables et gestionnaires chargés de l'application des lois et des règlements; puis, elle explique au groupe réglementé, aux autres intervenants et au grand public la façon dont le Ministère s'attend à assurer le respect d'un texte de loi en particulier. En termes simples, ce document pourrait s'exprimer ainsi : «Voilà les outils à notre disposition et voici la façon dont nous comptons les utiliser.» L'énoncé de politique fait l'objet d'une large diffusion, à l'interne comme à l'extérieur. En publiant une politique sur l'observation de la réglementation, le gouvernement s'engage, à l'endroit de son personnel comme du grand public, à administrer et à mettre en application les lois conformément aux principes de la politique officielle.

hautLe secret de la stratégie : accroître au maximum l'effet de levier

La stratégie d'observation de la réglementation devrait viser à tirer le meilleur parti des activités d'un programme et des ressources limitées qui y sont consacrées en faisant fructifier au maximum ces activités et ressources. Depuis des années, les ressources consacrées aux programmes réglementaires ne cessent de s'étioler. Même si l'assiette des ressources d'un programme n'a pas été réduite, il est probable que sa progression n'ait pas suivi le rythme de l'inflation ou des impératifs imposés à ce programme. Une stratégie d'observation de la réglementation qui fait fructifier au maximum les activités d'un programme permet de tirer le meilleur parti de budgets comprimés.

Afin de mieux comprendre où se situe l'effet de levier pour votre programme réglementaire, vous devez être conscients des facteurs ayant une incidence sur l'observation de la réglementation et savoir comment les utiliser effectivement.

Penser avant de dépenser

Que faut-il savoir pour tirer le meilleur parti des activités d'un programme et faire fructifier au maximum les deniers des contribuables?

Dans la mise au point d'une stratégie d'observation de la réglementation, il faut tenir compte des éléments essentiels suivants :

  • les objectifs du programme réglementaire
  • les règles et la conception du programme
  • les rôles et fonctions des principaux responsables
  • le groupe réglementé
  • les alliés potentiels
  • les facteurs ayant une incidence sur l'observation de la réglementation

hautObjectifs du programme réglementaire

Il faut tout d'abord définir les objectifs du régime de réglementation pour façonner l'orientation d'une stratégie d'observation et d'application des règlements. Ces objectifs doivent être clairs, concis, évaluables et avoir une certaine cohésion interne; la partie III du budget de dépenses, le rapport annuel du programme ou une ancienne étude d'évaluation de ce programme constituent des sources à consulter pour repérer l'énoncé des objectifs.

Il faut savoir si le programme répond à plusieurs objectifs et si ces objectifs se contredisent. En outre, s'il existe d'autres objectifs gouvernementaux plus vastes qui ont une incidence sur le programme réglementaire (par exemple la prospérité et la compétitivité ou la réforme réglementaire), ces grands objectifs peuvent avoir des conséquences sur la façon dont le gestionnaire prend des décisions et exerce les activités du programme.

Règles et conception du programme

L'étape suivante consiste à s'assurer que l'on comprend clairement les règles fondamentales et la conception essentielle du système de réglementation, telles qu'elles sont constatées dans la loi constitutive ou dans le projet de loi. On peut trouver un document convenable dans les textes existants, par exemple les dossiers d'information sur la loi, des brochures ou des rapports annuels.

Il convient de se poser les questions suivantes :

Quelles sont les règles les plus importantes auxquelles les gens devront se conformer?

Quelles sont les méthodes qui existent, dans le cadre du programme, pour favoriser l'observation de la réglementation (par exemple les programmes éducatifs, les encouragements financiers et le perfectionnement technologique)?

Quels sont les outils législatifs qui existent pour assurer l'observation de la réglementation (par exemple les ordonnances administratives et les conventions exécutoires)?

Quel processus (par exemple les tribunaux) utilise-t-on pour établir qu'il y a eu infraction aux règles, le cas échéant, et définir les sanctions à appliquer?

hautLes rôles et fonctions des principaux responsables

Il faut en particulier connaître les responsables des pouvoirs de décisions discrétionnaires pour les questions d'application en vertu de la loi. La stratégie d'observation de la réglementation que vous mettez au point devrait orienter les activités et décisions de ces responsables.

Vous devez connaître exactement ces responsables. Il ne doit pas y avoir de surprise. Tous les fonctionnaires qui s'acquittent d'une fonction dans le cadre du système de réglementation doivent être identifiés. Il s'agit notamment des responsables de l'application de la réglementation, comme les inspecteurs et enquêteurs, ainsi que des cadres supérieurs, avocats de la Couronne et tribunaux. Vous devez également inclure, parmi les responsables, les ministres et le Cabinet, s'ils ont des pouvoirs prescrits en vertu de la loi constitutive (par exemple les décisions à prendre au sujet des conditions d'attribution ou de suspension des permis).

En précisant les intervenants dans l'énoncé de la politique officielle et en s'assurant leur approbation, on les engage en réalité à respecter cette politique. Cela peut être particulièrement important pour assurer l'objectivité de la démarche si des décisions liées à l'application de la réglementation sont adoptées à l'échelon politique.

Il convient de se poser les questions suivantes :

Qui a le pouvoir, en vertu de la loi, de prendre des décisions sur les mesures d'application (par exemple le choix du mode d'intervention en cas d'infraction)? Quelles sont les fonctions de ces personnes et quels types de pouvoirs de décision ont-elles en vertu de la loi?

Qui est habilité, en vertu de la loi, à exercer des pouvoirs d'application (soit faire des inspections, des perquisitions et des saisies)? De quelles fonctions s'acquittent ces personnes et quels types de pouvoirs de décision exercent-elles en vertu de la loi?

Qui est effectivement responsable des mesures d'application (par exemple la haute direction ou le ministre)? Où ces personnes interviennent- elles et que font-elles?

hautLe groupe réglementé

Vous avez jusqu'ici énoncé les fondements de votre système de réglementation. Le moment est venu d'examiner plus attentivement la collectivité visée. Plus vous aurez de renseignements sur cette collectivité et son comportement, mieux vous pourrez mettre au point des activités efficaces de surveillance, de promotion et d'application dans le cadre de votre programme.

Commencez par repérer et décrire les groupes d'intérêts réglementés et leurs activités. Vous devez le faire à plusieurs niveaux. Si le groupe ne compte que quelques membres, chacun doit être désigné distinctement. Si les membres du groupe son nombreux, efforcez-vous de les diviser en catégories. Le lieu géographique, la structure du marché, l'importance de l'organisme, la nature de la propriété, la vocation du groupe (importateur ou producteur au pays) comptent parmi les facteurs dont il faut tenir compte pour l'établissement des catégories. Tous ces facteurs ont des incidences sur l'observation de la réglementation.

Il convient de se poser les questions suivantes :

Quels sont les biens ou services visés?

Quelle est la structure du marché pour les activités, processus ou produits en cause? Ce marché est-il fortement concentré ou dominé par quelques entreprises de grande envergure?

Quelle part du marché du produit est réalisée au pays?

Combien de personnes ou d'entreprises y a-t-il au sein du groupe réglementé?

Où se trouvent les membres du groupe réglementé?

Quelle est l'importance des activités des membres du groupe réglementé?

Les membres de ce groupe sont-ils des entreprises, des particuliers ou les deux à la fois?

S'il s'agit d'entreprises, quelles sont les personnes qui doivent effectivement respecter les règles?

Dans le cas d'une entreprise, s'agit-il d'une grande ou d'une petite société à capital fermé ou ouvert?

S'agit-il d'entreprises à capitaux canadiens ou étrangers?

Produisent-elles elles-mêmes les biens ou les importent- elles?

Dans quelles conditions sont produits les biens ou sont fournis les services?

Quelles sont les autres lois provinciales, fédérales ou internationales auxquelles le groupe réglementé doit se soumettre?

hautAlliés potentiels

Vous devez maintenant vous intéresser aux autres groupes d'intérêts visés par le programme réglementaire. Il faut tout d'abord identifier les personnes qui tirent parti de ce programme. Vous y trouverez peut-être des alliés. Puis, examinez la composition du groupe réglementé. Certains de ses membres pourraient être des alliés potentiels. Il ne faut pas les négliger.

Il convient de se poser les questions suivantes :

Les règles sont-elles expressément conçues pour profiter aux groupes d'intérêts identifiables?

Qui sont ces groupes et où se trouvent-ils?

Quel est le degré de leur intérêt individuel et collectif dans la promotion de l'observation de la réglementation?

Ces groupes sont-ils organisés? Ont-ils des ressources?

Quel est leur avantage comparatif dans la promotion de l'observation de la réglementation? Sont-ils ou pourraient-ils être efficaces comme force de promotion de l'observation de la réglementation?

Comment pouvez-vous consolider les liens avec vos alliés potentiels ou gagner de nouveaux alliés?

hautFacteurs ayant une incidence sur l'observation de la réglementation

Vous devriez maintenant maîtriser les objectifs du programme et les outils législatifs que vous devez utiliser. Vous devriez également avoir certains renseignements au sujet du groupe réglementé et sur les bénéficiaires potentiels du programme réglementaire.

N'oubliez pas que l'objectif de la conception d'une stratégie d'observation de la réglementation consiste à accroître au maximum l'effet de levier des activités du programme sur les facteurs influant sur l'observation de la réglementation. En d'autres termes, vous devez utiliser les ressources limitées mises à votre disposition pour raffermir les pressions naturelles qui militent en faveur de l'observation et réduire celles qui s'y opposent.

Même sans politique ou sans programme d'application actif, certaines personnes se conforment aux lois. L'existence même des dispositions législatives donne donc lieu à un niveau de base d'observation de la réglementation.

Toutes sortes de facteurs influencent la capacité et la volonté des gens de respecter la loi. Il s'agit notamment :
  • de la compréhension et de l'acceptation des objectifs et des règles du programme réglementaire;
  • de l'applicabilité des règles;
  • de la capacité du groupe réglementé à respecter la réglementation;
  • des facteurs sociaux et psychologiques;
  • des considérations économiques;
  • de la capacité du programme réglementaire à surveiller, favoriser et assurer l'observation de la réglementation.
Nombre de ces facteurs n'ont rien en commun avec le programme réglementaire lui-même; cependant, la plupart peuvent être influencés par les activités du programme réalisées en vertu d'une stratégie d'observation de la réglementation.

Compréhension et acceptation des objectifs et des règles

L'acceptation des objectifs sous-jacents de la politique exerce une influence considérable sur l'aptitude et la volonté des gens de respecter les règles. S'ils sont persuadés que la loi répond à un objectif valable, il est plus probable qu'ils s'y conformeront. La compréhension et l'acceptation des règles est également essentielle. Les gens ne peuvent se conformer aux règles s'ils ne les connaissent pas. Ils ne pourront les respecter s'ils ne les comprennent pas. Et ils ne seront pas disposés à s'y conformer s'ils estiment qu'elles sont injustes.

Toute stratégie d'observation de la réglementation doit donc, entre autres éléments essentiels, tenir compte de la façon dont on raffermit l'objectif social qui sous-tend le régime de réglementation.

La compréhension et l'acceptation des processus de réglementation (en particulier les processus de prise de décisions et de prononcé de jugements) peuvent également avoir une incidence. Le gens auront de la difficulté à respecter des exigences procédurales visant à assurer l'observation de la réglementation (par exemple les exigences en matière de production de pièces et de requêtes) qui ne sont pas connues ou qui sont très complexes.

Enfin, la relation avec les pouvoirs de réglementation peut représenter un facteur prépondérant. L'existence d'un partenariat ou, à tout le moins, d'un sentiment de confiance ne feront que favoriser l'observation de la réglementation. Si les membres du groupe réglementé n'estiment pas être traités avec justice, ils seront moins disposés à respecter les règles.

Applicabilité des règles

Le simple fait d'établir une disposition réglementaire en droit ne signifie pas qu'elle est exécutoire. Les dispositions ne donnent pas nécessairement lieu à la création d'une infraction. Il se peut qu'elles précisent une norme de comportement ou des caractéristiques trop vagues. Elles peuvent être tellement compliquées qu'il est quasiment impossible pour quiconque, même les juges, d'établir si la loi a été respectée.

hautQuand la loi n'est pas claire, on peut s'attendre à des problèmes d'observation de la réglementation. Vous aurez peut-être de la difficulté à recueillir des éléments de preuve suffisants pour prouver une infraction. Et même si vous disposez de ces éléments de preuve, vous aurez peut-être encore de la difficulté à convaincre le juge que ces éléments étayent la conclusion voulant qu'il y ait bel et bien eu infraction. Même si vous pouvez convaincre un juge qu'il y a eu infraction, il est peu probable qu'il rende une sanction sévère pour une «infraction technique» ou pour l'inobservation de règles qui ne sont pas claires par inhérence.

Votre stratégie en matière d'observation de la réglementation peut dépister et, dans une certaine mesure, compenser les problèmes d'applicabilité des règles. Par exemple, cette stratégie peut s'en remettre davantage à la promotion et à des activités consultatives. Il existe cependant une limite. Une stratégie d'observation ne peut pas remédier à des règles impossibles à appliquer dans les cas où le recours à des mesures de coercition représente un élément essentiel pour assurer l'observation de la réglementation.

Capacité du groupe réglementé à respecter la réglementation

Parfois, les membres d'un groupe réglementé ne peuvent tout simplement pas respecter la loi, qu'ils le veuillent ou non. Si, par exemple, les dispositions réglementaires précisent des normes qui ne peuvent être respectées en faisant appel à une technologie existante (soit les dispositions «à caractère technologique»), il est certain que tout le groupe réglementé ne pourra respecter la réglementation. Il s'agit, en réalité, d'un problème de règles; cependant, la stratégie d'observation doit aborder ce problème. Dans d'autres cas, même si les normes sont réalisables, certaines entreprises ou des particuliers ne seront peut-être pas en mesure de s'y conformer en raison d'une pénurie de ressources, de compétences, de savoir-faire ou d'information. Ce genre de situation peut ou non vouloir dire qu'il existe un problème de règles; à nouveau cependant, ce problème doit être abordé dans la stratégie d'observation de la réglementation.

Dans ces deux cas, les responsables de la réglementation adoptent le plus souvent (généralement sans la constater par écrit) une stratégie d'observation qui donne des pouvoirs discrétionnaires d'application (et qui permet entre autres de «fermer les yeux» en cas d'infraction à la loi). Dans certains cas, on peut adopter des programmes extrajuridiques à caractère plus officiel, qui permettent aux entreprises de se conformer à la réglementation selon un calendrier préétabli. Si cette marge de manoeuvre est admirable, tout dépend, en réalité, des responsables qui modifient les dispositions législatives établies par le Parlement ou par le Cabinet. Les stratégies en matière d'observation de la réglementation doivent reposer sur une évaluation réaliste de la mesure dans laquelle l'observation est possible; toutefois, les problèmes soulevés par les dispositions de la réglementation doivent être corrigés dans les lois et les règlements.

Facteurs sociaux et psychologiques

Prenons maintenant quelques instants pour prendre un peu de recul et jeter un coup d'oeil plus vaste sur la question. Quel est le contexte social du programme? Le degré d'observation de la réglementation peut en effet être influencé par des facteurs comme l'évolution des moeurs et de la démographie ou par les soubresauts du climat politique.

hautIl convient également de se poser les questions suivantes :

Que pensent les gens des problèmes visés par le programme de réglementation? Ces problèmes sont-ils préoccupants pour qui que ce soit?

Que dit-on de ces problèmes dans les médias?

Qu'en disent les politiciens?

Y a-t-il des changements à caractère social qui pourraient influer sur la gravité des problèmes ou le degré d'observation des dispositions réglementaires?

Quelqu'un d'autre fait-il l'effort de corriger ces problèmes autrement que par la réglementation?

Y a-t-il d'autres dispositions réglementaires (soit des règles obligatoires) qui pourraient influer sur l'observation de la réglementation (par exemple des règlements de gouvernements provinciaux, locaux ou étrangers)?

Y a-t-il d'autres dispositions non réglementaires (par exemple des normes nationales ou internationales et des principes directeurs non exécutoires) qui pourraient influencer l'observation de la réglementation?

Les facteurs psychologiques peuvent également exercer une influence considérable sur la volonté des gens de suivre les règles. Voici quelques-uns de ces facteurs :

  • la culture et les valeurs de la collectivité (par exemple, le groupe est-il un bon citoyen institutionnel?);
  • la culture et les valeurs du groupe réglementé (soit les propriétaires, gestionnaires et employés);
  • l'avis personnel du groupe réglementé sur :
  • la question de savoir si ses activités provoquent effectivement un problème;
  • la gravité de sanctions éventuelles à caractère non financier, notamment une peine d'emprisonnement;
  • le risque que le problème soit détecté;
  • la probabilité d'une intervention rapide et certaine en cas d'inobservation de la réglementation;
  • la probabilité et la gravité de sanctions à caractère non financier imposées par le groupe réglementé lui-même (soit les mesures disciplinaires adoptées par les gestionnaires ou les propriétaires);
  • la volonté de tolérer différents niveaux de risque;
  • le souci d'une image favorable dans la collectivité (et auprès des médias);
  • les pressions exercées par les pairs ou le public.
Considérations économiques

hautIl faut ensuite tenir compte de la conjoncture économique générale et de l'influence qu'elle peut produire sur l'observation de la réglementation.

L'économie est-elle florissante ou léthargique?

Le taux de chômage est-il élevé ou faible?

Les profits sont-ils en hausse ou en baisse pour les produits utilisés ou fabriqués par le groupe réglementé? La situation pourrait-elle s'améliorer ou s'aggraver?

Quels sont les effets de l'observation de la réglementation sur la position compétitive des petites entreprises par rapport aux plus grandes?

Les considérations économiques suivantes peuvent produire une incidence considérable sur la volonté des gens de suivre les règles :
  • l'effet de l'observation de la réglementation sur la situation concurrentielle du groupe réglementé (situation influencée par la structure du marché);
  • les conséquences de l'observation de la réglementation sur les frais généraux ou les coûts de production supplémentaires;
  • l'avis personnel du groupe réglementé sur la gravité de toute sanction financière qui pourrait lui être imposée en vertu du régime réglementaire, comparativement aux avantages possibles de l'inobservation de la réglementation;
  • l'avis personnel du groupe réglementé sur la probabilité et la gravité de sanctions financières imposées par le groupe lui-même (soit les mesures disciplinaires adoptées par les gestionnaires ou les propriétaires);
  • l'incidence potentielle de la responsabilité juridique qui pourrait découler d'un comportement contraire à l'observation de la réglementation.
En évaluant les aspects sociaux et économiques, il faut d'abord et avant tout mettre l'accent sur les collectivités touchées par les programmes de réglementation. La connaissance des membres du groupe réglementé qui exercent leurs activités en courant des risques professionnels importants peut représenter un facteur prépondérant dans le ciblage de l'activité d'inspection.

 

hautSynthèse des facteurs

 

Puis, vous devez définir et évaluer l'incidence des facteurs particuliers qui peuvent influencer l'observation de la réglementation et établir les facteurs pertinents. N'oubliez pas que votre objectif consiste à accroître au maximum votre effet de levier pour assurer l'observation. Vous atteindrez cet objectif en favorisant les incitations naturelles à respecter la réglementation et en réduisant au minimum les obstacles. Examinez chacun de ces facteurs en évaluant ce qui milite pour ou contre nous.

 

Le profil de l'observation de la réglementation

 

Vous pouvez maintenant tracer un profil de l'observations de la réglementation. Il s'agit tout simplement d'un «plan» qui vous renseigne sur les personnes visées par la réglementation.

Pour mettre au point ce profil, commencez par les règles. La plupart des systèmes de réglementation comportent d'innombrables règles et le champ des activités à examiner pour ce qui est de l'observation des règlements est très vaste. Certaines règles peuvent être respectées à 100 pour cent ou presque; pour d'autres règles, le degré d'observation est sans doute nettement inférieur.

Posez-vous la question suivante : quel degré d'observation réalise-t-on pour les différentes règles (ou les divers groupes de règles)?

Puis, faites une distinction entre les sous-catégories du groupe réglementé (ou entre les personnes qui le composent si le groupe est très modeste). Posez-vous la question suivante : dans quelle mesure chaque sous- groupe respecte-t-il les différentes règles?

Faites ensuite la synthèse de toutes ces réponses et «tracez» votre profil d'observation de la réglementation. Vous pouvez le décrire en mots ou le représenter sous forme de tableau. Cela n'a pas vraiment d'importance. L'essentiel, c'est de cerner les secteurs problèmes.

Avec le profil de l'observation en tête, vous pouvez établir vos priorités dans le cadre du programme. Pour ce faire, vous devez envisager les conséquences des infractions aux différentes règles. Vous constaterez peut- être que le degré d'observation de plusieurs règles est faible, mais qu'en revanche, ces règles sont relativement peu importantes et ne méritent pas vraiment que vous y consacriez vos ressources et votre attention. Vous auriez alors avantage à mieux orienter vos efforts pour examiner les règles plus essentielles qui connaissent effectivement un degré supérieur d'observation. N'oubliez pas que vous ne pourrez tout faire et qu'en réalité, il est illogique de viser la perfection. Si vous ne définissez pas vos priorités, vous éprouverez de graves difficultés ultérieurement.

Il convient de se poser les questions suivantes :

Quels genres d'infractions représentent les risques les plus importants pour les objectifs du programme?

En tenant compte de la fréquence et des conséquences des infractions, ainsi que des contrevenants, quels sont les problèmes les plus importants pour ce qui est de l'observation de la réglementation?

 

hautFaire face aux responsabilités de la réglementation

 

Avant de faire la synthèse de l'information recueillie jusqu'à maintenant, vous devez connaître certaines des incidences juridiques de votre intervention. Dans une récente série de décisions, les tribunaux ont imposé une nouvelle réalité juridique pour ce qui est des activités d'inspection et d'application. Les incidences juridiques de ces affaires influenceront les décisions que vous allez prendre dans la conception d'une stratégie d'observation de la réglementation.

Les tribunaux ont tenu les gouvernements responsables de la façon dont les activités d'inspection et d'application ont été exercées dans certains cas où les bénéficiaires des programmes ont été lésés par une application négligente de la réglementation. Afin de les aider à définir exactement les mesures que le gouvernement aurait dû prendre pour s'acquitter de ses responsabilités en la matière, les tribunaux ont examiné des pratiques admises dans le cadre de programmes de réglementation comparables dans d'autres territoires. Les tribunaux ont également affirmé clairement que les ressources insuffisantes consacrées aux activités d'inspection ne seraient pas toujours acceptées comme un prétexte juridique pour justifier un programme d'application qui accuse de graves lacunes.

Que signifient tous ces faits pour le travail de conception de la stratégie? Vous devez alors vous adresser à votre conseiller juridique et aux fonctionnaires les plus compétents. Ils vous aideront à savoir si vous devez vous inquiéter de la responsabilité juridique du gouvernement par rapport à votre programme de réglementation et, le cas échéant, à définir les activités qui permettraient de respecter le critère de diligence que les tribunaux pourraient imposer.

Voici certaines questions que vous serez appelé à examiner avec vos conseillers juridiques :

Qui pourrait être lésé par une application négligente du programme?

Quels sont la nature et le degré d'activité d'application qu'il faudrait mettre en oeuvre pour respecter une norme raisonnable de diligence dans le cadre du programme?

Quelles activités d'inspection et d'application ou pratiques de gestion connexes dérogent considérablement au critère juridique de diligence exigé par le programme?

Quelle que soit l'issue de ces débats, vous devriez chercher à mettre au point une stratégie qui permettra de détecter les cas graves d'inobservation et de les examiner de façon décisive, ponctuelle et pertinente.

hautConception de la stratégie

Orientation du programme

Vous pouvez maintenant vous intéresser à la première étape de l'élaboration de la stratégie, soit la recherche d'un équilibre harmonieux entre les activités de promotion et d'application. Doit-on mettre l'accent sur les activités qui permettent de renseigner le public sur la loi et encourager l'observation de la réglementation, ou encore sur la détection des infractions et l'application de la réglementation? Doit-on consacrer plus de ressources aux activités d'information, et moins aux enquêtes? Devez-vous mettre en veilleuse l'enrichissement des systèmes automatisés d'information sur l'application de la réglementation et consacrer vos budgets à la réalisation de vidéos destinés aux établissements scolaires publics? Devez-vous réduire le nombre d'inspections systématiques et lancer un vaste effort de promotion pour la création de programmes d'autovérification dans les entreprises réglementées? Devriez-vous abandonner la publicité télévisée et cibler quelques actions en justice très importantes, qui vous permettront certainement d'attirer énormément l'attention des médias (et ce, gratuitement)?

L'équilibre que vous réaliserez devrait reposer sur l'évaluation que vous venez de faire des facteurs qui influencent l'observation, sur le profil d'observation de la réglementation au sein de votre groupe réglementé et sur les meilleurs moyens à adopter pour l'influencer. N'oubliez jamais que votre objectif consiste à accroître votre effet de levier pour assurer l'observation de la réglementation. Rappelez-vous également que cet équilibre peut évoluer dans le temps au fur et à mesure de l'avancement du programme, de l'adoption de nouvelles règles, de la modification des règles en vigueur ou de changements dans les conditions de l'industrie.

Le choix de l'orientation du programme produira de vastes retombées. Ce choix peut déterminer la structure de gestion interne du programme, les besoins en ressources humaines (nombre, compétence et expertise), les autres ressources nécessaires (équipement, installations de laboratoire, budgets de frais de déplacement et de communication ou de formation, frais des témoins-experts), les besoins d'information pour l'administration du programme, et même les outils législatifs à utiliser.

hautPrincipes directeurs

Sans oublier l'orientation que vous avez adoptée pour assurer l'observation de la réglementation, le moment est maintenant venu de définir les principes essentiels qui guideront les activités du programme en matière d'observation. En élaborant ces principes, vous devez réfléchir à la façon dont vous assurerez les activités de promotion, de surveillance et d'application pour qu'elles s'harmonisent avec ces principes.

N'oubliez pas que vous aurez une obligation de compte rendu pour ce qui est de l'administration du programme, conformément aux principes que vous avez définis comme essentiels pour ce programme.

Identifiez parmi les principes lesquels guideront votre programme de réglementation et établissez une priorité:
  • le maintien d'un service réceptif et ponctuel offert au public;
  • l'administration de la loi de façon à encourager et à favoriser l'observation volontaire;
  • la transparence de l'administration de la loi grâce à une communication efficace avec le public;
  • l'administration de la loi de façon juste, impartiale, prévisible et uniforme;
  • le recours à des règles, à des sanctions et à des processus solidement inscrits dans la loi;
  • l'application des dispositions exécutoires des lois de façon raisonnable et responsable, les mesures étant adaptées à la gravité de l'infraction;
  • des mécanismes de redressement justes et appropriés mis à la disposition des particuliers, pour leur donner une occasion raisonnable de réagir aux exigences, aux évaluations ou aux présomptions d'infractions;
  • le respect de la confidentialité de l'information recueillie dans le cadre de l'administration de la loi, et la communication de cette information à ceux et celles qui y ont accès en vertu de la loi;
  • l'examen de toutes les infractions présumées comportant un risque élevé ou ayant été commis par un contrevenant notoire;
  • l'encouragement à signaler les infractions présumées à la loi et à ses règlements.

hautActivités de promotion

À ce stade-ci, vous devez définir les types d'activités à réaliser dans le cadre du programme pour favoriser le respect des règles, c'est-à-dire accroître le degré d'observation de base. De nouveau, vous devez mettre l'accent sur les activités qui permettront de raffermir les facteurs militant en faveur de l'observation et de réduire l'importance des facteurs qui y sont défavorables.

Comment faire appel aux activités de promotion pour raffermir les incitations à l'observation et réduire les obstacles? Il faut d'abord utiliser efficacement l'information.

Étant donné que l'acceptation des objectifs d'un programme réglementaire peut influer sur le degré d'observation des règlements, il convient de songer à des activités d'information générale. Par exemple, on peut mettre au point des campagnes spéciales dans les médias afin d'attirer davantage l'attention du public et de s'intéresser de plus près aux problèmes visés par les dispositions réglementaires (par exemple l'interdiction de fumer et de consommer de l'alcool au volant).

La diffusion de l'information de base sur les exigences réglementaires constitue une activité essentielle de tout programme d'observation. La plupart des gens s'accorderaient à reconnaître qu'on ne peut s'attendre à ce que quelqu'un respecte la loi s'il ne sait pas qu'elle existe. La clarté et l'objectivité perçues des règles comptent parmi les facteurs les plus importants qui influencent l'observation.

La diffusion de la politique du programme portant sur l'observation de la réglementation peut favoriser le comportement à l'égard de cette réglementation. Les gens doivent savoir comment le gouvernement utilisera les différents outils mis à sa disposition pour assurer l'observation de la loi et connaître les mesures auxquelles ils peuvent s'attendre s'ils ne la respectent pas. Même si elle met l'accent sur la promotion de l'observation de préférence aux mesures d'application officielles (comme tant d'autres politiques), une politique bien encadrée en matière d'observation permettra aux gens de savoir que le gouvernement est «sérieux».

Un bon programme réglementaire est doté de mécanismes permettant de communiquer avec les membres du groupe réglementé, les personnes qui tirent parti du régime de réglementation et, souvent, le grand public. Dans un bon programme, la communication se déroule dans les deux sens. La diffusion de l'information permet de s'assurer que les gens sont informés des problèmes visés par la loi et de l'objectif officiel à atteindre. Ils sont en mesure de juger le bien-fondé de la loi et de la démarche adoptée pour faire face aux problèmes.

hautCependant, l'information reçue peut prendre encore plus d'importance, puisqu'elle permet de renseigner les responsables du processus de définition des règles et des activités permanentes d'administration et d'application. Une démarche globale de communication publique devrait avoir pour objectif la participation du public au processus de réglementation, et non seulement la réalisation de brochures, de communiqués de presse, de vidéos et d'allocutions. La communication efficace permet un échange d'information au moment où on commence à mettre au point des lois, en plus de donner au public un préavis des lois à adopter et de recueillir l'avis d'un large éventail de groupes d'intérêts.

Une mise en garde s'impose à ce sujet. La communication avec le public peut constituer un outil extrêmement puissant, qui permet de fournir des explications, des interprétations et des précisions sur les dispositions des règlements; or, elle peut également provoquer d'innombrables problèmes pour un programme réglementaire. Il est impératif que les documents de communication destinés au grand public soient rédigés et examinés attentivement pour éviter les conflits ou incohérences avec les dispositions officielles des lois. Il en va de même de l'information à laquelle les inspecteurs, les tiers réglementés et le grand public ont accès.

La gratification du comportement conforme permet également d'atteindre les objectifs de la loi. Cette gratification peut revêtir plusieurs formes, notamment la remise de prix, des campagnes d'information publiques, la réduction des activités de surveillance pour les entreprises modèles ou simplement le fait d'accorder à un membre du groupe réglementé qui a un bon dossier le bénéfice du doute quand on relève des infractions d'importance moindre.

Enfin, un programme peut offrir des incitations financières ou soutenir la recherche, le développement et la commercialisation de la technologie nouvelle en facilitant l'observation et en la rendant moins onéreuse pour les personnes qui veulent s'y conformer sans aide, mais qui ne sont sans doute pas en mesure de le faire.

hautActivités de surveillance

La conception d'un système exhaustif de surveillance de l'observation pour appuyer un programme réglementaire n'a pas simplement pour but de s'assurer que la loi prévoit les pouvoirs d'inspection et d'enquête les plus vastes et les plus récents. Chaque responsable de la réglementation est parfaitement conscient des limites de la surveillance comme moyen permettant d'assurer l'observation. Dans la plupart des domaines où le champ d'application de la réglementation est vaste, il est tout simplement impossible que les responsables de la réglementation soient partout à la fois.

Pour ce volet de la stratégie, vous devrez décrire la gamme des activités à exercer pour suivre le déroulement de la situation en ce qui a trait à l'observation. Dans toute la mesure du possible, intéressez-vous à l'«effet de levier». La promotion de l'autosurveillance, de la surveillance par des tiers ou par d'autres organismes fédéraux, provinciaux ou municipaux peut constituer un moyen très économique d'amener plus de gens à être davantage attentifs aux activités du groupe réglementé. On pourra ainsi détecter plus d'infractions. En augmentant la probabilité de la détection et en assurant l'intervention efficace des représentants des pouvoirs publics, on devrait favoriser l'observation de la réglementation.

Le public (ou ses éléments engagés) peut constituer un puissant allié dans la surveillance de l'observation des dispositions réglementaires. Pour bien concevoir le régime de réglementation, il faut se demander si le grand public doit intervenir dans les questions comme le déclenchement d'enquêtes et le déroulement d'actions en justice et s'interroger sur les modalités de cette intervention.

Dans certains cas, on ne peut se contenter d'encourager la surveillance par les tiers. On peut alors recourir à la solution des lois de «délation», qui protègent les employés fournissant de l'information sur des délits commis par leur employeur. Une autre solution consiste à permettre à des groupes de personnes d'obliger les responsables du gouvernement de déclencher une enquête officielle sur les infractions présumées dans le cadre du régime de réglementation.

hautLes programmes de vérification et d'inspection doivent être conçus pour compléter les autres systèmes de surveillance déjà implantés et pour en tirer le meilleur parti. En axant les inspections systématiques sur les secteurs comportant des risques élevés ou sur les membres d'un groupe réglementé qui n'ont pas un bon dossier pour ce qui est de l'observation, on peut accroître considérablement l'efficacité et l'efficience d'un programme de réglementation. Il va de soi que ce type de démarche ne peut être parfaitement mis en oeuvre tant que le programme n'est pas doté d'un système complet d'information de gestion qui permet de recueillir, de conserver, de compiler et de consulter les données nécessaires.

Quel est le moyen le plus efficace d'obtenir de l'information sur le degré d'observation des règles en général?

L'autosurveillance est-elle une solution viable? Peut-on s'en remettre aux dispositions sur la conservation des documents ou doit-on prescrire un compte rendu obligatoire?

La surveillance ou l'attestation par les tiers est-elle une solution viable?

La menace d'une vérification pourrait-elle être un outil plus efficace que des inspections routinières? Les programmes d'inspection mettent-ils l'accent sur les secteurs problèmes hautement prioritaires? Pouvons-nous apporter des changements qui permettront d'accroître notre «présence» pour exercer une surveillance?

Pouvons-nous et devons-nous encourager les plaintes et les indices comme sources d'information sur l'observation de la réglementation? Serions-nous en mesure d'y donner suite efficacement?

Pouvons-nous et devons-nous prévoir une certaine forme de protection pour les «délateurs»?

Avons-nous des systèmes d'information efficaces pour recueillir, compiler, analyser et distribuer l'information sur l'observation de la réglementation?

hautActivités d'application

Les activités d'application, qui comprennent les poursuites criminelles, sont un élément important de presque tous les programmes réglementaires. Dans les cas où un programme réglementaire repose sur un objectif social suffisamment important, le recours à des méthodes de coercition pour assurer l'observation ne devrait représenter qu'une activité marginale. Cependant, à long terme, un régime de réglementation qui s'en remet entièrement à des activités de promotion de l'observation est appelé à connaître des difficultés. Les gens s'attendent en effet à ce que les organismes de réglementation surveillent les activités du groupe réglementé et à ce que la loi soit appliquée. Les membres de ce groupe s'attendent également à ce que les pouvoirs publics ne pénalisent pas ceux et celles qui obéissent à la loi en ne prenant pas de mesures à l'endroit des contrevenants. Dans ce cas, vous pourriez constater un accroissement de l'inobservation de la réglementation dans tous les secteurs d'activité. La surveillance de l'observation et la possibilité de recourir à des mesures d'application sont essentielles pour assurer, à long terme, l'efficacité d'un régime de réglementation et pour garantir l'impartialité de son administration.

Un large éventail de mesures d'application possibles s'offre aux responsables de la réglementation; la plupart de ces mesures doivent être autorisées expressément dans la loi qui les régit. Cliquer ici pour vérifier les mesures d'application possibles.

  • les avertissements de vive voix ou par écrit;
  • l'établissement d'un procès-verbal d'infraction;
  • des directives ou des décrets à caractère administratif;
  • l'alourdissement du fardeau de la réglementation (par exemple des dispositions plus rigoureuses en matière de compte rendu, des inspections plus intensives et le recouvrement des frais pour les inspections supplémentaires);
  • des pénalités financières imposées par les pouvoirs administratifs;
  • des solutions négociées en cas d'inobservation, mises en application grâce à différentes méthodes (par exemple des garanties d'exécution, des jugements de donner acte et des pénalités suspendues);
  • le recours à une publicité défavorable;
  • les sanctions en matière de permis (par exemple l'accroissement des restrictions, le renouvellement à court terme et la suspension des permis);
  • la désinscription sur les listes de fournisseurs (perte du droit de conclure des contrats avec le gouvernement);
  • d'autres recours civils (injonctions, amendes à caractère plus punitif et réparations sous forme de dommages-intérêts);
  • les poursuites criminelles (qui peuvent également donner lieu à toutes sortes d'ordonnances correctives).
hautÀ ce stade du processus, vous devez passer en revue les mécanismes officiels de collecte de l'information prévus par la loi (soit les pouvoirs d'enquête), examiner les différents types de mesures d'application prévues dans le cadre du programme et, en règle générale, définir les facteurs qui détermineront le choix des mesures. À nouveau, demandez-vous comment vous pourriez faire appel à des activités d'application pour raffermir les incitations et réduire les obstacles dans l'observation de la réglementation. N'oubliez pas que les facteurs mêmes qui influencent l'observation volontaire dans le cadre d'un programme de réglementation peuvent également vous aider à cerner les points de pression pour l'application de sanctions efficaces.

C'est également à ce stade-ci que vous devez définir précisément les cas et les modalités de recours à chaque type de mesure d'application. Soyez conscient du fait que ce travail pourrait vous amener à remanier la stratégie que vous avez mise au point jusqu'à maintenant.

Assurez-vous que l'équipe qui élabore effectivement les mesures d'application détaillées comprend un nombre important d'agents d'application chevronnés. Pourquoi? Parce que le personnel d'application expérimenté sera indispensable pour fournir des détails et réaliser ultérieurement la vérification de la stratégie dans la réalité.

Si vous faites participer le personnel régional à ce processus dès le début, vous ne devriez pas avoir de nombreuses surprises en discutant de ces modalités. Vous devez cependant contrevérifier quand même les modalités de la stratégie par rapport à votre structure, à vos systèmes, à vos méthodes et à vos ressources actuelles. Vous devez également vérifier la stratégie par rapport aux attitudes et pratiques antérieures de votre personnel d'application.

hautL'information : secret d'une réglementation efficace

Chaque régime de réglementation doit être doté de systèmes d'administration efficaces pour la planification opérationnelle, la gestion courante et l'examen périodique des activités liées à l'observation de la réglementation. Grâce à la planification, le gestionnaire du programme peut surveiller l'évolution de la conjoncture, définir les priorités, modifier la stratégie en matière d'observation (au besoin) et affecter des ressources pour favoriser au maximum l'efficience et l'efficacité. La gestion courante est nécessaire pour faire un suivi des activités et permettre de les remanier si les circonstances évoluent. La fonction d'examen donne aux gestionnaires des programmes et au personnel opérationnel l'occasion de prendre du recul, d'évaluer le succès de leur intervention et de définir les correctifs appropriés pour tous les aspects du programme, notamment la loi correspondante.

Un bon système qui fournit l'information nécessaire aux gestionnaires comme au personnel opérationnel est essentiel à toutes ces fonctions. Inévitablement, un nombre sans cesse croissant de décisions opérationnelles que vous prendrez reposeront sur l'information. Les aspects matériels du système de gestion de l'information sont beaucoup moins importants que la nature de l'information nécessaire pour bien faire le travail. Les besoins d'information peuvent être influencés considérablement par la stratégie globale adoptée par le gestionnaire du programme et par les menus impératifs de la stratégie et de la politique en matière d'observation.

Par exemple, le gestionnaire ne peut logiquement mettre au point un programme d'activités systématiques de vérification et d'inspection sans information exacte sur les problèmes les plus importants ou sur la nature des infractions. Si la politique en matière d'observation stipule que les antécédents d'un membre du groupe réglementé constituent un facteur pertinent pour établir la mesure à adopter en cas d'infraction à la loi, le personnel opérationnel ne peut prendre de décision impartiale et cohérente à moins de disposer de cette information, de préférence à l'échelle nationale, dans les cas où les entreprises visées exercent leurs activités dans plusieurs provinces ou régions.

Les gestionnaires ne sauront aucunement si les lois sont bien administrées et appliquées conformément à la politique d'observation à moins d'obtenir de l'information sur les infractions décelées et les mesures qui ont été prises.

hautSeconde partie:

Le processus, étape par étape

Étape 1 - Mise au point d'un plan

L'élaboration d'une stratégie en matière d'observation des règlements peut représenter une activité importante, qui nécessitera beaucoup de temps, de déplacements et de travaux d'impression, en plus de comporter des frais. La planification attentive du projet permet d'encadrer ces frais et de s'assurer que les travaux se déroulent harmonieusement et rapidement.

Un bon plan de projet vous permettra de réfléchir au travail du début à la fin. La haute direction pourra ainsi faire le point de la situation et du temps qu'il lui faudra consacrer pour jouer son rôle. Le ministère de la Justice et les autres ministères sauront à quel moment ils seront appelés à intervenir. Ce plan permettra d'expliquer au personnel du programme les activités qui se déroulent et les points où ils doivent intervenir. Les gestionnaires pourront planifier intelligemment le temps et les ressources à consacrer à la préparation de la stratégie en matière d'observation.

La méthode la plus répandue pour l'élaboration de politiques au gouvernement (la haute direction prépare un projet de stratégie et le diffuse parmi les autres membres du personnel du programme) n'est pas la meilleure qui soit pour mettre au point des stratégies d'observation. La meilleure démarche est sans doute celle qui s'en remet essentiellement aux compétences et à l'expérience pratique d'application du personnel opérationnel, avec le concours ponctuel de la haute direction aux étapes critiques. Par exemple, il est particulièrement important que les cadres supérieurs interviennent dès le début, surtout quand on met au point l'orientation générale et les «grands principes» d'une stratégie.

N'oubliez pas qu'une politique en matière d'observation guide les décisions journalières des gestionnaires de programme et des responsables de l'application de la réglementation. Cette politique doit être fidèle à la réalité et être le fruit d'une compréhension parfaite de l'expérience pratique en matière d'application. Elle doit également énoncer les principes avec lesquels les responsables de l'application comme les inspecteurs régionaux sont effectivement d'accord. Si ces responsables ne sont pas d'accord avec la politique et qu'elle ne correspond pas à la logique du programme pour ce qui est des meilleurs moyens à adopter afin d'assurer l'observation de la réglementation, elle sera vaine. Les cadres hiérarchiques et le personnel régional doivent participer à part entière à la préparation de la stratégie et on ne doit négliger aucun effort pour s'assurer qu'ils en sont les «parties prenantes».

Si vous mettez au point une stratégie qui demande aux responsables d'agir envers les membres d'un groupe réglementé d'une façon contraire à leurs convictions ou si vous mettez l'accent sur des problèmes que vos responsables ne jugent pas importants, vous aurez alors une stratégie faussée ou vous devrez faire face à un changement culturel majeur chez les gestionnaires du programme ainsi que chez les responsables de l'application de la réglementation.

La mise au point d'une stratégie d'observation comporte un risque : en effet, les principes élaborés par l'équipe du projet pourraient ne pas être jugés admissibles selon le point de vue de la haute direction. Cette dernière pourrait en réalité être mieux en mesure de savoir si la démarche peut être approuvée par le ministre ou s'harmonise avec d'autres positions de principe adoptées ou élaborées à l'heure actuelle au sein du Ministère ou ailleurs au gouvernement. Le plan de projet préparé pour l'élaboration d'une stratégie d'observation doit prévoir des étapes au cours desquelles les cadres supérieurs l'examinent périodiquement au fur et à mesure de l'avancement des travaux. Le calendrier de travail lui-même est le premier document qu'il faut examiner et approuver.

Après avoir défini la démarche à respecter, la planification de la mise au point d'une stratégie d'observation devrait représenter une tâche relativement simple. La première étape consiste à définir les tâches à exécuter au cours du projet et l'ordre dans lequel elles se dérouleront. Les principaux points de repère du projet doivent être précisés (par exemple les discussions sur la stratégie, l'ébauche de cette stratégie et son approbation) et des échéances doivent être prévues pour chacun de ces points. Le plan doit prévoir l'examen, par la haute direction, des projets de documents à intervalles réguliers, la diffusion et l'examen de ces projets par le personnel régional, l'examen juridique par les conseillers du ministère de la Justice, la rédaction professionnelle et la traduction.

hautÉtape 2 - Création de l'équipe du projet

Il est essentiel au succès ou à l'échec du travail de compter sur les bonnes personnes au sein d'une équipe de projet de stratégie en matière d'observation. Compte tenu de l'expérience acquise dans l'élaboration de politiques en la matière, nous recommandons la composition suivante pour cette équipe :

  • Un chef d'équipe
  • Un rédacteur ou réviseur en chef
  • Quelques représentants du personnel de l'administration centrale
  • Une forte représentation du personnel régional
  • Un conseiller juridique
Un chef d'équipe ayant suffisamment d'expérience et d'envergure, au Ministère, pour susciter le respect des autres membres de l'équipe, mais qui n'essaiera pas de dominer les débats ou d'imposer arbitrairement son point de vue à l'équipe. Le chef d'équipe guide et anime l'élaboration de la stratégie, dont il ne dicte le contenu que dans les cas nécessaires pour rompre une impasse ou rendre le texte conforme aux exigences de la haute direction ou du ministère de la Justice. La haute direction doit lui fournir des instructions claires, lui accorder sa confiance et rester à sa disposition.

Un rédacteur ou réviseur en chef, dont le travail consiste à noter les résultats du processus d'élaboration de la stratégie, puis à produire l'énoncé de politique à partir de ces notes. Il ne s'agit pas simplement d'un poste de secrétaire de séance; cette fonction est beaucoup plus importante. Le rédacteur en chef a peut-être participé à l'élaboration de la teneur de la stratégie; or, cette fois, on lui confie le soin de la rédiger et de la réviser. Cette personne doit posséder de solides talents de communicateur.

Quelques représentants du personnel de l'administration centrale, provenant de secteurs ayant trait à des activités d'observation et d'application. Les personnes qui ont l'expérience de l'élaboration des politiques et des lois sont de bons candidats à ces postes; on peut également songer à faire appel à des personnes qui ont l'expérience dans d'autres domaines comme la formation et l'information, les services de laboratoire et de soutien technique, etc. Si possible, les représentants de l'administration centrale doivent posséder une certaine expérience pratique ou avoir au moins une certaine expérience de la collaboration avec le personnel régional pour les questions d'application.

Une forte représentation du personnel régional est essentielle à la réussite de l'équipe du projet. Dans la mesure du possible, un représentant de chaque région doit y être délégué pour tenir compte des différences régionales dans le cadre des activités d'observation et d'application de la réglementation. On s'en remet au personnel régional pour s'assurer que la stratégie est fidèle à la réalité. L'expérience pratique des activités d'inspection et d'enquête (s'il y a lieu) est donc la première qualité à retenir.

Les agents d'application apporteront un précieux concours, grâce à leur expérience, au moment où l'équipe du projet devra définir les critères de sélection des outils d'application et les outils eux-mêmes qui permettront le mieux d'assurer l'observation de la réglementation dans les plus brefs délais possibles, sans donner lieu à de nouvelles infractions. Les agents d'application, et surtout ceux qui travaillent dans les régions, sont au coeur de l'action. Pour eux, l'observation et l'application de la loi ne sont pas des activités théoriques. Ils y veillent chaque jour.

Un conseiller juridique de l'unité des Services juridiques du Ministère doit être affecté à l'équipe pour fournir des conseils spécialisés et jouer le rôle d'agent de liaison entre l'équipe, les Services juridiques ministériels et l'administration centrale du ministère de la Justice. Ce conseiller juridique donne des conseils essentiels sur les normes d'application minimales que les tribunaux pourraient exiger dans certains domaines de la réglementation.

hautÉtape 3 - Élaboration de la stratégie

En premier lieu, l'équipe doit examiner les documents en vigueur, par exemple les lois, les plans opérationnels, les manuels du programme et les autres documents qui renferment les principes directeurs de la stratégie, la liste des personnes responsables, depuis le ministre jusqu'aux échelons inférieurs, une description des outils de promotion offerts, et ainsi de suite.

Il faut ensuite parcourir les éléments de la stratégie dans l'ordre énoncé dans ce guide. Ce travail ne doit pas devenir une recherche d'un ensemble de termes sur lesquels les membres de l'équipe peuvent tous s'entendre. Il ne faut pas non plus viser la perfection. Il faut plutôt s'intéresser aux idées et à l'essence même de la stratégie, plutôt qu'au mode d'expression.

 

Étape 4 - Vérification dans la réalité

 

Après avoir mis au point l'ébauche décrivant la stratégie idéale, il faut la vérifier par rapport à la réalité afin de savoir si la perfection est réalisable. Commencez par examiner vos structures, systèmes, méthodes et ressources actuels en les comparant à chaque élément de la stratégie. Y a-t-il concordance parfaite? Avez-vous les outils qu'il faut pour que la stratégie porte fruits. Faudra-t-il l'étoffer? Pouvez-vous obtenir les ressources nécessaires? Dans les délais? Respecteront-elles les normes d'application minimales?

Dans le cadre de votre vérification de la réalité, n'oubliez pas d'échanger vos idées de stratégie avec les responsables des programmes et les agents d'application qui ne faisaient pas partie de l'équipe chargée d'élaborer la stratégie. En temps opportun, vous pourriez également consulter à titre officieux des membres du groupe réglementé, dans le cadre de comités consultatifs ou de groupes consultatifs à vocation technique.

hautLe programme est-il doté de cette fonction à l'heure actuelle? Est-elle utilisée dans la mesure prescrite par la stratégie?

Combien en coûtera-t-il de plus pour assurer cette fonction?

Le personnel en poste peut-il faire face à un accroissement des activités liées à l'observation de la réglementation? Le programme est-il doté d'un effectif compétent et en nombre suffisant pour assurer les fonctions prescrites? Les membres du personnel sont-ils affectés aux bons postes?

Le personnel en poste peut-il être formé et s'adapter suffisamment pour assumer un rôle en évolution?

La structure organisationnelle du programme se prête-t-elle à la gestion et à l'exécution des fonctions prescrites par la stratégie?

Les systèmes de soutien financiers, administratifs et informatiques du programme suffiront-ils à la nouvelle stratégie?

Faites preuve d'honnêteté et de souplesse. La perfection est un objectif irréaliste. Si on peut rêver de disposer de tous les agents d'application parfaitement formés et armés jusqu'aux dents comme superenquêteurs, il est par contre plus réaliste et presque aussi efficace de constituer une unité d'enquêteurs spécialisés et chevronnés qui s'occuperont des cas les plus graves. Une campagne de publicité de masse pourrait constituer un excellent moyen de favoriser l'observation; cette campagne risque cependant de déborder le rayon d'action de la plupart des programmes réglementaires. Un équipement perfectionné et portatif pour l'analyse d'échantillons sur place pourrait accroître considérablement l'efficacité des activités d'inspection; or, on pourrait avoir davantage besoin d'un système informatique pour permettre aux responsables du programme de suivre les antécédents du groupe réglementé à l'échelle régionale et nationale.

Plus l'évolution de la démarche suscitée par le projet de stratégie d'observation est importante, plus il sera nécessaire de vérifier la réalité de près. Il ne faut pas essayer d'éviter les questions difficiles. Si, par exemple, une nouvelle orientation nécessite un effectif ou des fonds plus importants que ceux qui sont consacrés à l'heure actuelle au programme réglementaire, vous faites face à un problème. Vous devez alors remanier votre stratégie ou trouver de nouvelles ressources.

Assurez-vous que vous prévoyez les responsabilités minimales d'application dans le cadre de votre vérification de la réalité. Le manque de réalisme à cet égard peut entraîner des conséquences juridiques très graves. Vous avez l'obligation de signaler à la haute direction tous les problèmes liés à l'exercice de vos responsabilités pour l'application efficace de la réglementation.

 

hautÉtape 5 - Remaniement et révision

 

Une fois terminée votre vérification de la réalité, vous devez remanier la stratégie selon les besoins. Il faut alors modifier chaque élément qui n'est pas viable dans la réalité. Cependant, rappelez-vous que si vous adaptez un secteur d'activité, il se peut que vous deviez compenser en en modifiant d'autres. Par exemple, si l'ensemble des ressources nécessaires pour exécuter la stratégie est tout simplement hors de portée, vous devrez faire des coupures partout. Or, ces coupures ne seront sans doute pas étalées uniformément. Certaines fonctions, comme les activités d'application, sont onéreuses par inhérence et doivent être assurées à un niveau minimum pour garantir la viabilité et la crédibilité du programme dans son ensemble. En d'autres termes, d'autres fonctions comme la promotion et la surveillance pourraient devoir être comprimées proportionnellement, surtout dans les cas où la stratégie prévoit de s'en remettre essentiellement à des techniques de promotion.

La mise au point d'une stratégie viable en matière d'observation de la réglementation respecte un processus itératif. Il se peut que vous deviez répéter ce processus plusieurs fois avant de mettre au point une stratégie qui soit prête pour le stade de l'approbation définitive.

Étape 6 - Approbation de la politique

Avant de mettre en oeuvre la stratégie, vous devrez la faire approuver définitivement. La stratégie révisée soumise à l'approbation de la haute direction doit renfermer le résumé des travaux de base réalisés par l'équipe chargée de l'élaboration de la stratégie et comprendre des renseignements généraux suffisants pour expliquer comment et pourquoi l'équipe a établi ses recommandations.

hautÉtape 7 - Mise en oeuvre de la politique

Il va de soi que le travail d'un ministère ne se termine pas au moment où la politique d'observation de la réglementation a été approuvée. Il faut ensuite mettre en oeuvre cette politique.

L'élaboration d'une stratégie et la mise en oeuvre d'une politique d'observation ne représentent que deux phases d'un processus unique et continu. La démarche adoptée dans l'élaboration de la stratégie influera considérablement sur le succès de la mise en oeuvre de toutes les modifications qui pourraient s'avérer nécessaires; il s'agit peut-être de l'aspect le plus important à se rappeler. Il est presque inévitable de modifier dans une certaine mesure un programme réglementaire après avoir élaboré une stratégie d'observation; on aura sans doute en effet repéré de meilleures méthodes (plus efficaces, efficientes et saines du point de vue juridique) pour exercer les activités prévues.
  • Ébauche de l'énoncé de politique.
  • Préparation d'un plan de mise en oeuvre détaillé.
  • Un mot au sujet de la «dynamique humaine».
  • Coup d'oeil sur le secteur privé

Ébauche de l'énoncé de politique.

Dans le cadre de la mise en oeuvre de la politique, vous devrez préparer un énoncé de politique sur l'observation de la réglementation. Il s'agira d'un document public destiné à promouvoir une compréhension uniforme entre les responsables de la réglementation et les groupes réglementés sur ce qui constitue une mesure ponctuelle et pertinente en cas d'inobservation des règlements. Puisque ce document s'adresse à un public diversifié, il devrait être facile à lire et à comprendre.

En réalité, cet énoncé répond à plusieurs objectifs :

l'information du public sur le programme réglementaire; les moyens de dissuasion pour ce qui est des comportements non conformes; les principes directeurs à l'intention des responsables de l'application dans le choix des mesures d'application; un cadre de responsabilisation à l'intention des hauts fonctionnaires pour l'évaluation des mesures d'application; un outil de gestion stratégique de ressources limitées.

Cet énoncé de politique provient essentiellement de la stratégie d'observation. Il doit comporter une description des éléments suivants :

les règles et processus de base; les rôles et attributions des principaux responsables; l'orientation du programme; les principes directeurs; les activités de surveillance de l'observation de la réglementation; les activités de promotion de l'observation de la réglementation; et les facteurs utilisés pour établir le choix des mesures d'application.

hautPréparation d'un plan de mise en oeuvre détaillé.

La mise en oeuvre doit débuter par un plan qui tient compte de la nature de la stratégie d'observation et de la portée du changement qu'elle nécessitera.

La partie facile de la planification de la mise en oeuvre d'une politique d'observation consiste à établir les aspects du programme à modifier. La plus grande partie de ce travail aura déjà été réalisée au moment où le projet de stratégie a été vérifié dans la réalité. La partie difficile du travail consiste à mettre au point les moyens de réaliser les changements et à s'assurer qu'ils produisent les résultats prévus.

Si la politique correspond simplement à une description officielle d'activités qui se déroulent déjà, il suffira sans doute de communiquer un avis aux clients et aux membres du personnel. Cette politique ne vous obligera pas à apporter des changements aux systèmes d'exécution du programme, ni aux compétences et aux attitudes des employés qui y sont affectés. Si la politique d'observation porte sur des lois nouvelles ou considérablement modifiées, sa mise en oeuvre reviendra essentiellement à appliquer la loi elle-même. Si la politique d'observation donne lieu à un changement fondamental dans le style et le principe de fonctionnement d'un programme en vigueur, la situation est entièrement différente. Ce travail porte sur un changement considérable; or, le changement peut représenter une activité tortueuse. On fait alors face à un changement de fond dans l'orientation du programme, qui équivaut à une évolution de la «culture institutionnelle». Vous devrez presque certainement recourir à une démarche de mise en oeuvre perfectionnée. La politique doit être appliquée grâce à un plan de mise en oeuvre concertée, qui tient compte à la fois de l'«infrastructure» et de la «dynamique humaine» du programme.

Traditionnellement, la plupart des activités de mise en oeuvre de politiques d'observation au gouvernement visent exclusivement les changements intervenant dans l'infrastructure ou les «rouages» des programmes. Généralement, les ministères sont passés maîtres dans l'art d'apporter des changements à l'infrastructure. Il s'agit des changements logiques et rationnels apportés à la façon dont les activités doivent être exercées. Ces changements pourraient porter sur les aspects suivants :

Structure :Il se peut qu'il soit nécessaire de modifier la structure pour appuyer les efforts nouveaux consacrés à la politique d'observation. Cela pourrait notamment entraîner la décentralisation de postes, la déstratification de niveaux de gestion ou la concentration de plusieurs fonctions dans des nouveaux postes;

Rôles et attributions :Tout changement de structure nécessite une redéfinition des rôles et attributions des gestionnaires et employés. Même s'il n'y a pas de changement de structure, il faudra sans doute réexaminer les rôles et les attributions. Par exemple, la décentralisation pourrait s'accompagner d'une délégation de pouvoirs; ou encore, une nouvelle politique d'observation pourrait entraîner, pour le personnel d'exécution, un changement pour ce qui est de l'importance de son rôle : au lieu d'être axé sur l'application, ce rôle pourrait par exemple insister davantage sur la promotion;

hautSystèmes de gestion et d'information :Ces systèmes seront sans doute touchés eux aussi par les changements apportés à la politique d'observation. Il peut s'avérer nécessaire de prévoir des comptes rendus de gestion nouveaux ou révisés pour surveiller les retombées du nouveau programme. Il pourrait également être nécessaire d'établir de nouveaux mécanismes de gestion, comme des réunions ou des conférences, pour s'assurer que les gestionnaires exercent leurs activités conformément aux besoins. À l'heure actuelle, dans la plupart des ministères, des changements de ce genre nécessitent la modification des systèmes d'information;

Processus administratifs :Il se peut également qu'il soit nécessaire d'actualiser les processus administratifs, par exemple les formulaires de collecte des données, les modalités, les méthodes et les règlements. Un changement intervenu dans le cadre d'une politique d'observation pourrait entraîner des modifications dans les manuels ou les outils de travail mis à la disposition des employés.

La plupart de ces changements d'ordre mécanique doivent s'accompagner de changements parmi les employés, pour ce qui est de la compréhension de leur rôle ou de leurs compétences. Par exemple :

Recrutement :La nouvelle politique pourrait prescrire de nouvelles compétences ou de nouveaux traits de personnalité qu'on ne retrouve pas, à l'heure actuelle, parmi le personnel en poste. Ainsi, on pourrait s'attendre à ce que le personnel ait de solides talents de négociation ou soit plus souple que ce qui était nécessaire auparavant. Dans ce cas, il faudra définir les nouvelles compétences et les nouveaux traits de personnalité, puis recourir à des techniques de sélection appropriées pour recruter le nouveau personnel;

Communications :Toutes les politiques nouvelles doivent prévoir une communication avec les clients et les employés. Il faudrait au moins diffuser la politique sous une forme qui soit comprise par le public cible. Dans la perspective de l'employé, cette communication pourrait être plus approfondie et prendre la forme de séances d'information, de groupes de discussion ou d'une communication spéciale en passant par la structure hiérarchique opérationnelle;

Formation :Les changements de processus, de méthodes ou de règlements obligeront les employés à suivre une formation pour faire l'acquisition des techniques nouvelles. Il pourra s'agir d'une simple formation pratique ou de cours de formation approfondis donnés par des professionnels. L'importance de cette formation doit être adaptée aux changements et aux besoins des employés.

hautUn mot au sujet de la «dynamique humaine».

Les ministères remportent généralement beaucoup de succès pour ce qui est des aspects infrastructurels de la mise en oeuvre. Ils ont cependant plus de difficulté à s'occuper de la «dynamique humaine» des programmes, soit les facteurs qui influent sur le mode de pensée et de comportement du personnel affecté au programme. Il s'agit donc du point de rupture de la plupart des activités de mise en oeuvre. En cas de changements légers ou modestes, cette rupture intervient souvent à point nommé. Or, quand des changements importants sont apportés aux activités du programme, la rupture intervient trop tôt. Ce «facteur intangible», soit le facteur humain, n'est pas exclusif à la mise en oeuvre d'une politique d'observation; il s'agit d'une source de difficultés pour toutes sortes d'efforts de mise en oeuvre, dans les secteurs privé et public.

Pour s'occuper de la dynamique humaine du changement, il faut absolument tenir compte des attitudes et du savoir-faire du personnel affecté au programme.

Par exemple, vous pouvez adopter, dans le cadre de votre politique, une position «ferme» pour l'application de la réglementation. Or, on demande depuis des années à vos agents d'application d'informer, d'amadouer, de persuader et d'aider les contrevenants, sans utiliser les pouvoirs d'application mis à leur disposition en vertu de la loi constitutive. Il s'agit là, à leur avis, de la bonne façon d'exercer leurs activités. Ils sont convaincus que les actions en justice sont onéreuses, comportent des risques et entraînent un gaspillage de temps dans la plupart des cas. Sauf si vous ne vous contentez pas de leur donner un document et de tenir une séance d'information pour la forme, ils auront de la difficulté à croire que le Ministère veut prendre une nouvelle orientation ou à la nécessité de mettre effectivement la loi en application. Même les membres de l'équipe qui ont mis au point la politique ont peut-être des appréhensions secrètes et cachées au sujet de la sincérité de la démarche, à moins de leur adresser les bons «messages».

Si la politique entraîne des changements de culture importants dans le cadre du programme et que vous n'avez pas encore réalisé ces changements en mettant au point la stratégie d'observation, la situation risque d'être difficile. Le personnel affecté au programme ne changera pas ses allégeances du jour au lendemain tout simplement parce que la direction a approuvé une politique d'observation.

Dans votre plan de mise en oeuvre, vous devez donc énoncer les moyens que vous prendrez pour faire face à toute résistance ou incrédulité. Une vaste consultation et un retour d'information aux employés sont utiles, sans toutefois être suffisants. Vous devez également prévoir un programme de formation sérieux. Assurez-vous que les séances d'information font massivement appel au jeu de rôles et à la réaction à des scénarios, pour permettre aux responsables de s'habituer au nouveau comportement à adopter.

hautSi des employés n'acceptent pas sans réserve la politique, le fait que de nombreux collègues y adhèrent déjà pourra vous aider à triompher de leur résistance. Il est très important de s'assurer dès le départ la collaboration des chefs d'opinion.

Il va de soi que la durée nécessaire à la mise en oeuvre dépend de l'importance du travail que vous devez effectuer. Si les changements sont légers, cette durée pourrait facilement atteindre six mois ou un an. Dans le cas de changements importants, il vaut mieux prévoir de trois à cinq ans, ou même plus. Ne lésinez pas sur le temps. Si vous ne faites pas de prévisions correctes dès la première fois, vous devrez sans doute les refaire à maintes reprises.

Même si aucune modification n'est prévue, chaque employé a sa propre interprétation de ce que signifie l'observation de la réglementation et des outils auxquels il faut recourir idéalement pour en assurer l'observation. En d'autres termes, le plan détaillé doit toujours donner lieu à des consultations avec le personnel responsable de l'application et les spécialistes techniques, de même qu'avec les personnes responsables de la promotion de l'observation, si elles ne font pas partie des deux autres groupes. Dans le cadre du plan de mise en oeuvre, il faudra donc réserver du temps pour la consultation, puis pour le retour d'information à donner aux employés, puis encore une fois pour la consultation, ou du moins la communication, avec le groupe réglementé et le grand public.

Dans le cas d'une nouvelle orientation ou de l'adoption d'une nouvelle loi, l'élaboration du plan de mise en oeuvre demandera sans doute plus de temps. Il est essentiel de communiquer à intervalles réguliers et fréquents avec les employés de l'administration centrale et des bureaux régionaux au sujet des activités en cours, faute de quoi les employés penseront qu'on les isole d'un processus qui déterminera leur avenir professionnel. Vous ne pourrez alors mettre en oeuvre avec succès la politique d'observation. Si la haute direction ou l'entrée en vigueur d'une nouvelle loi à une date précise impose des délais rigoureux, essayez de résister à la tentation de précipiter les choses, de façon à éviter d'imposer une pression trop forte aux employés ou que ces derniers vous en veuillent de ne pas leur laisser le temps de communiquer leur avis, ou encore de ne pas prévoir de séance de formation ou d'information pour les renseigner sur leur rôle et leur situation dans le processus.

hautCoup d'oeil sur le secteur privé

Pour qu'une politique d'observation soit efficace, il est impératif qu'elle soit acceptée généralement par le secteur privé. Si la politique n'est pas reconnue comme légitime par les gens qui doivent s'y conformer et ceux qui doivent en tirer parti, c'est la crédibilité de tout le régime réglementaire qui pourrait être en jeu.

Il est évident que si la politique apporte des changements importants ou énonce pour la toute première fois des politiques qui n'ont jamais été constatées par écrit ni diffusées publiquement, la participation du secteur privé est essentielle.

L'examen, par le secteur privé, de la politique d'observation est une question délicate. La politique a besoin de la participation du public et peut même en tirer parti. Mais cet examen n'est pas toujours un processus de négociation.

Les groupes consultés doivent comprendre la nature de ce travail. Or, la première étape consiste à vous assurer que vous le comprenez vous-même! Quelles sont les limites de cette participation? Comment les leur expliquerez-vous?

La consultation ou l'absence de consultation peut également avoir des conséquences juridiques importantes ultérieurement. Les tribunaux hésitent beaucoup à imposer des sanctions à des contrevenants qui ont été «pris au dépourvu» par un changement subit ou important de politique.

À long terme, rien n'est plus destructeur pour l'efficacité des programmes de réglementation du gouvernement fédéral, ni plus onéreux pour le gouvernement, que des contestations juridiques ou morales reposant sur l'impression que les pouvoirs publics obligent à se conformer à des lois ou à des règlements par des moyens inadéquats ou ne mettent pas tous les citoyens sur un pied d'absolue égalité.

hautÉtape 8 - Évaluation à intervalles réguliers

Les politiques d'observation de la réglementation ne sont jamais coulées dans le bronze. Il faut évaluer à intervalles réguliers l'efficacité des stratégies qui les sous-tendent et il faudra peut-être les affiner de temps à autre en raison de facteurs comme les lois nouvelles, un vaste examen de la réglementation, des compressions budgétaires, de nouvelles priorités d'application, des difficultés imprévues dans les relations avec des contrevenants importants, des circonstances nouvelles affectant le groupe réglementé, la réaction du public aux méthodes en vigueur, etc.

Au moins un ministère du gouvernement fédéral organise couramment un débat et un examen sur ses activités d'observation et d'application à l'occasion d'une assemblée annuelle d'associations professionnelles. Il n'est pas rare que le groupe réglementé fasse les meilleures suggestions pour améliorer les activités d'observation et d'application de la réglementation.

S'il reste beaucoup à apprendre au sujet du mode d'évaluation de l'efficacité d'un programme d'observation et d'application, il convient quand même de se poser les questions suivantes :

Le degré d'observation de la réglementation est-il à la hausse ou à la baisse? Existe-t-il, au sein du groupe réglementé, des tendances dont il faudrait tenir compte?

Quels progrès ont été accomplis pour amener les contrevenants connus à se conformer à la réglementation?

Le suivi des dossiers a-t-il été ponctuel? Les mesures d'application sont-elles adaptées aux situations?

Les inspections sont-elles suffisantes, en nombre et en qualité, pour donner l'impression qu'il existe une probabilité crédible de détection des infractions? La menace d'une vérification serait-elle un outil de mise en application plus efficace?

Quels sont les résultats des études sur les incidences du programme réglementaire?

Y a-t-il eu des plaintes ou des mesures à l'endroit du Ministère pour cause de négligence dans l'application de la réglementation?

hautPour terminer

Règle no 1 : Ne faites pas de promesse que vous ne pouvez pas tenir.

Il est préférable de ne pas avoir de politique d'observation du tout que d'en définir une qui ne pourra pas porter fruits. Si vous ne pouvez concevoir de programme pour mettre en oeuvre la politique, cette politique, le Ministère et peut-être même le ministre pourraient tôt ou tard être discrédités. Si le secteur d'application du programme est assez important ou que l'opposition n'a rien d'autre à se mettre sous la dent, le gouvernement tout entier pourrait se retrouver sur la sellette pour n'avoir su répondre aux attentes. Il ne faut donc pas faire de promesses impossibles à tenir.

Règle no 2 : N'adoptez jamais de règles immuables.

N'essayez pas d'être trop rigoureux en réfléchissant à la façon de réaliser certaines activités. Par-dessus tout, ne vous attendez pas à ce que la stratégie et le programme concordent parfaitement dès la première tentative. Pour réussir à concevoir un programme, vous devez observer un processus itératif qui consiste à comparer et adapter la stratégie d'observation à des facteurs comme :

  • l'importance de la nature des ressources à consacrer à la mise en oeuvre de la politique;
  • le système de réalisation, par exemple l'infrastructure organisationnelle et administrative qui doit appuyer la mise en oeuvre de la stratégie.
À la condition d'être parfaitement honnête avec vous-même, vous pourriez également accepter de ne pas pouvoir mettre en oeuvre la stratégie selon votre plan d'origine, surtout dans les cas où les rajustements de programme sont importants. L'expérience vécue dans d'autres programmes prouve que la stratégie sera mise en oeuvre grâce à des approximations successives pour ce qui est des résultats voulus.

hautRègle no 3 : Soyez réaliste.

Pour susciter (et maintenir) un engagement, vous devrez consentir des compromis entre la stratégie idéale et les contraintes imposées par les ressources et le système d'exécution mis à votre disposition. Si vous ne pouvez obtenir d'engagement satisfaisant, vous devez songer à modifier la stratégie d'observation de la réglementation ou à changer les attentes à l'endroit de son observation.

Par exemple, si vous ne disposez pas, dans le cadre du programme, de ressources d'application suffisantes dans l'ensemble du pays, il pourrait s'avérer nécessaire de s'en remettre davantage à des activités de promotion comme des programmes d'information et des travaux d'autovérification, plutôt qu'à des inspections et à des enquêtes au cours des premiers stades de la mise en oeuvre. En faisant appel à une stratégie «moins rigoureuse», vous pourriez étendre le délai nécessaire pour susciter le degré voulu de conformité à la loi. Une fois que vous pourrez compter sur du personnel d'application plus compétent et que les systèmes de soutien nécessaires auront été établis, vous pourrez adopter votre «stratégie optimale», qui mettra relativement plus l'accent sur les activités d'application.

À ce stade, il n'est pas essentiel que toutes ces préoccupations de programmation soient en équilibre avec la stratégie retenue. L'important, c'est qu'il y ait une volonté de réaliser l'équilibre au fur et à mesure de la mise en oeuvre de la stratégie; généralement, il faut pour cela trouver les ressources et adapter les structures organisationnelles et l'infrastructure de soutien du Ministère. Cette volonté doit provenir de la haute direction du Ministère, des organismes centraux et du palier politique.

Des changements de tous ordres

Préparer une stratégie d'observation et la faire approuver par la haute direction et l'échelon politique est une chose. La mettre en oeuvre intégralement et avec succès, en particulier si elle donne lieu à des changements importants dans les programmes, est une toute autre paire de manches. La démarche que vous adoptez dans la mise en oeuvre de la stratégie doit essentiellement être régie par l'importance du changement entraîné par cette stratégie et la façon dont elle a été élaborée.

hautScénario 1

Votre programme se déroule harmonieusement, dans le cadre d'une loi assez récente et grâce à des ressources généralement suffisantes (personne n'a jamais assez de ressources) et à un éventail d'activités d'application et de promotion qui semble produire un degré satisfaisant d'observation. Il n'existe pas d'indice de traitement inéquitable. La haute direction décide qu'une saine administration publique et un souci constant d'excellence nécessitent l'adoption d'une politique en matière de respect de la réglementation. Cette politique n'a pas pour but de changer quoi que ce soit. Elle vise simplement à rendre compte des méthodes actuelles de fonctionnement. Vous réunissez un petit groupe d'agents à l'administration centrale, préparez une ébauche de politique, la faites suivre au personnel régional, puis vous la soumettez à l'examen et à l'approbation de la haute direction. La politique est approuvée avec les légers rajustements habituels. Et ensuite?

Dans ce cas, la mise en oeuvre de la politique d'observation est une question de routine. Vous en distribuez des exemplaires à l'interne et à l'extérieur, organisez des séances d'information à l'intention du personnel, vous assurez qu'elle est prévue dans les programmes de formation des nouveaux employés et en faites parvenir un exemplaire à vos conseillers juridiques favoris au ministère de la Justice. Et le tour est joué!

Scénario 2

Dans le cadre de votre programme, vous connaissez déjà ou connaîtrez sous peu de graves difficultés. Il est déjà étonnant que ces difficultés n'aient pas fait la manchette du Globe and Mail. Vous craignez qu'un membre de l'opposition officielle ne traque votre ministre au cours de la période des questions, en l'accablant de tous les détails ennuyeux.

La loi n'est pas d'actualité. Elle n'a pas beaucoup évolué au cours des 20 dernières années, le ministère de la Justice vous apprend que vos pouvoirs d'enquête ne résisteraient sans doute pas à une contestation en vertu de la Charte canadienne des droits et libertés, les infractions que vous avez relevées sont si vaguement libellées que vous ne savez vous-même pas vraiment ce qu'elles signifient et les seules pénalités qui existent (si par miracle un tribunal rend une décision qui vous est favorable) représentent le prix moyen d'un repas d'affaires au restaurant.

Vous avez les mains liées. Le nombre de «clients» dont vous êtes censé vous occuper a progressé de 150 pour cent au cours des trois dernières années; or, des cycles successifs de restrictions d'embauche et de compressions budgétaires ont réduit vos ressources de 75 pour cent. En raison des dernières coupures décrétées par le Conseil du Trésor, votre effectif d'AP a de nouveau diminué de 22 pour cent. Vous n'avez en réalité aucune idée de la façon dont vous allez vous y prendre pour faire le travail au cours du prochain exercice. À moins d'une évolution de la situation, vous ne pourrez vous acquitter de vos obligations en vertu de la loi pour ce qui est de la réalisation du programme.

Vous naviguez aux instruments. En raison des compressions budgétaires des trois dernières années, vous n'avez pu installer le système automatisé de gestion des dossiers, qui vous a pourtant coûté 75 000 dollars d'honoraires d'experts-conseils il y a cinq ans. Il existe probablement plus de 200 dispositions différentes dans la loi et les règlements que vous administrez, et vous n'avez pas la moindre idée du degré d'observation de chacune. Jusqu'à maintenant, aucune action en justice n'a été intentée contre votre Ministère; or, vous savez que les méthodes d'application du personnel régional sont différentes d'une région à une autre. Vous avez essayé de réunir l'information à la main, ce à quoi les membres du personnel régional se sont opposés, en affirmant qu'ils sont trop occupés à faire le travail pour lequel ils ont été embauchés. La nuit dernière, vous vous êtes réveillé à deux heures du matin en vous rendant compte que dans le fond, vous êtes d'accord avec eux!

hautVous avez donc décidé que les seuls choix qui s'offrent à vous consistent à trouver un emploi dans le secteur privé ou trouver une nouvelle façon de réaliser le programme. La haute direction décide qu'une saine administration publique et le souci constant de l'excellence exigent l'adoption d'une politique d'observation. Cette politique est censée énoncer une nouvelle démarche, qui cette fois portera fruits.

Vous préparez un plan de projet, lancez une vaste consultation dans tout le Ministère, vous assurez de l'aide du responsable du Programme sur l'efficacité réglementaire au ministère de la Justice, réunissez un petit groupe de membres du personnel de l'administration centrale et des régions, examinez attentivement le mode d'exercice de vos activités et parvenez à un consensus sur la façon de les exercer à l'avenir. Vous constatez l'essentiel de la nouvelle stratégie du programme dans un projet de politique d'observation, consultez massivement et fréquemment le personnel régional, puis la soumettez à l'examen et à l'approbation de la haute direction. Votre projet de politique est approuvé avec les légères modifications d'usage. Et ensuite?

Dans ce cas, la mise en oeuvre de la stratégie d'observation représente une activité importante, qui s'étendra sur plusieurs années. Vous devrez tout passer en revue : structure de base et niveau de dotation, budgets, locaux, descriptions de poste, systèmes d'information automatisés, services de laboratoire, conception des formulaires, documents de communication avec le public, programmes de formation, stratégies de recrutement et accords de confidentialité.

Vous allez vivre une véritable descente aux enfers. Surmenage, soirées à n'en plus finir, travail les fins de semaine, pas de vacances. Mais si vous menez ce projet à bien, cela pourrait être très bon pour votre carrière. Il est probable que votre situation se situera entre ces deux extrêmes.  

Mise à jour: 1992-10-01  Avis importants