Le Canada est une monarchie constitutionnelle et une démocratie dotée d’un gouvernement parlementaire responsable qui est fondé sur le modèle britannique. Comme tels, les structures et l’exercice du pouvoir exécutif sont régis à la fois par la constitution « écrite » du Canada (les lois constitutionnelles de 1867 et de 1982) et par une constitution « non écrite » composée d’usages et de coutumes qui ont vu le jour et ont évolué au fil de l’histoire du gouvernement responsable au Canada.
La constitution « non écrite » établit les éléments clés de notre démocratie concernant l’exercice du pouvoir exécutif par le Premier ministre et le Cabinet, qui sont responsables devant la Chambre des communes, laquelle se compose des représentants élus par la population du Canada. La présente annexe expose les principales fonctions et responsabilités du pouvoir exécutif dans ce système.
Officiellement, la Loi constitutionnelle de 1867 confère le pouvoir exécutif au Canada à la Reine, qui est le chef d’État. Le Gouverneur général la représente et exerce, en son nom, les pouvoirs et fonctions de la Couronne.
Dans le système démocratique canadien, le Gouverneur général est presque toujours tenu d’agir seulement sur l’avis des représentants élus appartenant au parti politique qui a la confiance de la Chambre des communes. Cet avis lui est offert directement par le Premier ministre sur certaines questions, ou encore officiellement par le Conseil des ministres ou par le gouvernement dans son ensemble. C’est la prérogative personnelle du Premier ministre de faire connaître l’opinion du gouvernement au Gouverneur général. Celui-ci doit donner son consentement, si besoin est, avant qu’une décision puisse entrer légalement en vigueur et être annoncée.
Du point de vue constitutionnel, le Conseil privé de la Reine11 , qui se compose de toutes les personnes assermentées à titre de conseillers privés, est le principal organisme consultatif auprès de la souveraine. Il est extrêmement rare qu’il se réunisse au complet et, lorsqu’il le fait, ce n’est qu’à des fins cérémonielles.
En sa qualité de chef du parti politique qui jouit de la confiance de la Chambre des communes (grâce, habituellement, à une majorité de sièges), le Premier ministre reçoit du Gouverneur général le mandat de former le gouvernement.
Le Premier ministre a par-dessus tout la responsabilité d’organiser le Cabinet et d’assurer la direction voulue pour maintenir l’unité du Conseil des ministres. Cette unité est essentielle au gouvernement pour conserver la confiance de la Chambre des communes.
Les fonctions principales et les pouvoirs exclusifs du Premier ministre, exposés ci-après, sont essentiels à la bonne marche du gouvernement de Cabinet :
Le Conseil des ministres se compose des ministres et des ministres d’État. Les ministres et les ministres d’État sont aussi membres du Cabinet. Les membres du Conseil des ministres sont nommés par le Gouverneur général sur la recommandation du Premier ministre. Avant de prendre leurs responsabilités, ils sont assermentés à titre de conseillers privés par le greffier du Conseil privé au cours d’une cérémonie présidée par le Gouverneur général. Ils prêtent alors le serment d’allégeance, le serment de membre du Conseil privé et, dans le cas des ministres, le serment d’office. Le serment de conseiller privé comprend l’engagement de maintenir les secrets du Cabinet. Les conseillers privés ont droit au titre d’« honorable » et ont droit de faire suivre leur nom des lettres « C.P. » à vie.
L’existence du Cabinet ne se fonde sur aucune loi, mais, dans la pratique, celui-ci est la tribune principale où l’on parvient, sous la direction du Premier ministre, à un consensus politique officiel sur les dossiers gouvernementaux.
L’expression gouverneur en conseil désigne le Cabinet agissant à titre juridique. Officiellement, il s’agit du Gouverneur général qui agit sur l’avis du Cabinet. Le Parlement attribue des pouvoirs non pas au Cabinet, ni aux ministres collectivement, mais plutôt au gouverneur en conseil.
Les prescriptions juridiques font partie intégrante du cadre qui établit les pratiques quotidiennes et fixe les paramètres de la prise des décisions gouvernementales. Qu’ils agissent individuellement ou collectivement, le Premier ministre et les ministres le font en vertu d’autorisations parlementaires et dans les limites fixées par le Parlement. Toutes les activités du gouvernement doivent être légales; si un ministre a des doutes quant à la légalité de telle ou telle action, il doit demander conseil à son sous-ministre et obtenir un avis du ministère de la Justice. Les dispositions constitutionnelles ou lois suivantes influent sur les décisions et sur leur mise en œuvre :
Le Cabinet est la tribune politique où les ministres dégagent un consensus et prennent des décisions. C’est là qu’ils soulèvent les considérations politiques et stratégiques qui touchent les mesures ministérielles et gouvernementales proposées. Ces considérations doivent nécessairement refléter les vues et préoccupations exprimées par les Canadiens, les collègues du caucus et les autres parlementaires. Après en être arrivés à un consensus, les ministres peuvent assumer leur responsabilité collective envers le Parlement. Nous examinerons ici les principaux aspects du processus décisionnel du Cabinet.
Les travaux du Cabinet sont assujettis à certaines règles fondamentales qui sont essentielles au maintien de la solidarité du Cabinet et de son efficacité.
Le Premier ministre dirige le processus décisionnel. Par l’entremise des réunions du Cabinet et de ses comités, il donne aux ministres la possibilité de concilier leurs divergences de vues. Le Premier ministre organise le processus décisionnel du Cabinet et de ses comités. De plus, il fixe le calendrier des travaux du Cabinet et choisit pour chacun des comités un président ou une présidente qui agira en son nom. Le Bureau du Conseil privé agit à titre de secrétariat du Cabinet et gère le processus décisionnel du Cabinet au nom du Premier ministre.
Le gouvernement de Cabinet fonctionne selon un processus de compromis et de consensus qui débouche sur une décision du Cabinet. Les questions dont le Cabinet et ses comités sont saisis ne sont pas mises aux voix. Le Premier ministre (ou le président du comité) demande plutôt s’il y a consensus après que les ministres ont exprimé leurs opinions. Le secrétariat du Cabinet au Bureau du Conseil privé consigne et communique la décision.
Les consultations entre les ministres, les ministères et les portefeuilles concernés doivent précéder la présentation d’une proposition au Cabinet par le ministre responsable. Les discussions pendant les réunions du Cabinet ou de ses comités sont axées sur les décisions à prendre et donnent aux ministres l’occasion de participer aux décisions et de les infléchir.
Les ministres ont le droit de demander à leurs collègues d’étudier les actions gouvernementales proposées dans leur sphère de responsabilité, sous réserve évidemment du programme de travail établi par le Premier ministre en fonction des priorités gouvernementales qu’il aura déterminées. Le programme de travail des comités du Cabinet est établi par les présidents au nom du Premier ministre.
Les documents confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada, communément appelés les documents confidentiels du Cabinet, doivent être protégés contre toute communication non autorisée ou autre compromission. Le processus décisionnel collectif du Cabinet est depuis toujours protégé par la règle de la confidentialité, qui renforce la solidarité du Cabinet et la responsabilité ministérielle collective. Ce caractère confidentiel permet aux ministres d’exprimer franchement leurs points de vue avant la prise d’une décision finale. Le Premier ministre s’attend à ce que les ministres annoncent les politiques seulement une fois que le Cabinet a pris les décisions pertinentes, en collaboration avec le Cabinet du Premier ministre. Les secrétaires parlementaires participant au processus décisionnel sont également tenus de maintenir le caractère confidentiel des délibérations du Cabinet.
Les travaux du Cabinet sont de grande envergure et il est parfois difficile de réaliser un consensus. Vu le peu de temps dont disposent les ministres et l’importance d’avoir des décisions claires pour le bon fonctionnement du gouvernement, ces travaux doivent être menés avec efficacité et selon des règles de base bien comprises et respectées. À cet égard, les délibérations du Cabinet n’ont pas pour objet de faire un premier exposé des dossiers à régler. Les sous-ministres doivent avoir déjà mis les autres ministères intéressés au courant et assuré la coordination continue entre les portefeuilles, de sorte que les autres ministres puissent se préparer aux délibérations du Cabinet et que les décisions du gouvernement fassent suite logiquement aux grands objectifs fixés. En cas de divergence de vues entre les ministères directement intéressés par un dossier, celui-ci ne doit pas être soumis au Cabinet tant que les parties n’ont pas épuisé tous les moyens de s’entendre.
Dans son ensemble, le processus décisionnel du Cabinet est guidé par certains grands énoncés des orientations et priorités gouvernementales ainsi que par les engagements électoraux. Le discours du Trône, que le Gouverneur général prononce au début de chaque nouvelle session, expose le programme parlementaire du gouvernement. Comme il traite des priorités globales du gouvernement et du Premier ministre, il constitue le cadre stratégique général de la nouvelle session.
Le ministre des Finances présente le budget annuel, lequel contient le cadre financier convenu par le Cabinet. Le président du Conseil du Trésor dépose par la suite le Budget principal des dépenses.
Ces cadres donnent l’orientation générale du gouvernement en même temps qu’ils façonnent les travaux courants des comités du Cabinet et en sont l’aboutissement.
Le processus est enclenché lorsqu’une question est soulevée par un ministre dans un document du Cabinet ou lors d’entretiens aux réunions du Cabinet et de ses comités. Les documents à l’appui sont normalement distribués par le Bureau du Conseil privé à tous les ministres avant que le comité compétent du Cabinet en discute. Également, les ministres peuvent fournir à leurs collègues un bilan du développement ou de la mise en œuvre d’initiatives clés au sein de leurs ministères.
Les décisions des comités, rédigées sous forme de rapports, doivent être confirmées par le Cabinet. Les rapports de décisions finales sont distribués à tous les ministres et sous-ministres pour que chacun y donne suite dans sa sphère de compétence. Les annonces se font après que le Cabinet a pris sa décision et après l’approbation par le Conseil du Trésor de toutes les ressources nécessaires à la mise en œuvre de la décision.
Le contenu du programme législatif du gouvernement est la responsabilité du Premier ministre, secondé par le leader du gouvernement à la Chambre et le leader du gouvernement au Sénat. Le Cabinet en fixe les grandes orientations. Le leader du gouvernement à la Chambre des communes coordonne le processus de transposition des décisions stratégiques du Cabinet dans des projets de loi devant être déposés à la Chambre des communes.
La première étape de ce processus est l’approbation par le Cabinet de la politique proposée par un ministre. Le ministère de la Justice rédige un projet de loi destiné à refléter la décision du Cabinet après que ce dernier a approuvé le projet de politique du ministre. Les priorités de rédaction sont établies par le leader du gouvernement à la Chambre des communes qui effectue également un dernier examen du projet de loi avant qu’il soit approuvé par le Cabinet pour être présenté au Parlement sur sa recommandation 12 . Le leader du gouvernement à la Chambre des communes a la latitude voulue pour établir les priorités concernant l’examen des différents projets de loi, quoique les discussions régulières des affaires de la Chambre aux réunions du Cabinet servent à orienter les travaux du gouvernement au Parlement. Il est secondé à cet égard par son propre personnel politique ainsi que par le Bureau du Conseil privé, et le leader adjoint du gouvernement à la Chambre et le whip en chef du gouvernement.
Les comités du Cabinet sont un prolongement du Cabinet lui-même. C’est le Premier ministre qui met sur pied les comités permanents et provisoires (ou spéciaux), qui en choisit les membres, qui prescrit leur mode de fonctionnement et qui les modifie à volonté. Le Bureau du Conseil privé informe les ministres des décisions prises par le Premier ministre en ce qui concerne la structure et le fonctionnement des comités du Cabinet.
Actuellement, les délibérations des ministres se déroulent en majeure partie au sein des comités du Cabinet. Les présidents de ces comités agissent au nom du Premier ministre et avec ses pouvoirs, dont celui d’établir l’ordre du jour. Dans la plupart des cas, les décisions sont prises par les comités compétents, sous réserve de l’approbation du Cabinet. Ce mode de fonctionnement a pour but de régler le plus grand nombre de questions possible à l’étape de l’étude en comité afin d’alléger la charge de travail du Cabinet et de lui permettre de se concentrer sur les dossiers prioritaires et les grandes questions politiques.
Le Conseil du Trésor est établi par la loi à titre de comité du Conseil privé de la Reine pour le Canada et bon nombre de ses décisions ont force exécutoire. Il surveille les dépenses du gouvernement et sa gestion des finances publiques, et s’occupe des questions touchant les ressources humaines. Il peut faire fonction de comité du Cabinet chargé de la gestion de la fonction publique et des dépenses (aux termes de la Loi sur la gestion des finances publiques). Le Conseil du Trésor est l’employeur de la fonction publique et établit les lignes de conduite et les normes générales en matière d’administration, de gestion du personnel et de finances ainsi que de pratiques pour l’ensemble du gouvernement. De plus, il contrôle l’affectation des ressources financières aux ministères et aux programmes. Depuis décembre 2003, le Conseil du Trésor joue également le rôle du Comité spécial du Conseil (CSC) en ce qui a trait à l’approbation de la réglementation et des politiques qui la concerne, et de tous les décrets du Conseil, sauf ceux relatifs aux nominations.
Les ministres, y compris les ministres d’État, peuvent être invités par les présidents de comité à assister aux réunions des comités du Cabinet dont il ne sont pas membres. Les secrétaires parlementaires peuvent être invités par le Premier ministre à certaines réunions du Cabinet. Les présidents de comités peuvent aussi les inviter aux réunions de leur comité. Le Premier ministre peut établir d’autres exceptions à ces conventions. Les ministres que le Premier ministre désigne à titre de membres permanents des comités sont tenus d’assister régulièrement à leurs réunions. Si un ministre est dans l’impossibilité d’assister à une réunion, il doit communiquer par écrit au président du comité son point de vue à propos des questions inscrites à l’ordre du jour.
Les réunions se déroulent de façon aussi informelle que possible, dans les deux langues officielles. La plupart des comités du Cabinet se réunissent à intervalles réguliers. Cette façon de procéder permet une planification efficace et évite les retards dans la prise des décisions. En tant que secrétariat du Cabinet, le Bureau du Conseil privé fournit au Cabinet et à ses comités le soutien nécessaire pour préparer et tenir leurs réunions. Il les organise, en diffuse les ordres du jour, voit à la distribution de documents, fournit des avis au président de chaque comité sur les points à l’ordre du jour, rédige les procès-verbaux et consigne les décisions du Cabinet.
Certaines actions de l’exécutif exigent un processus plus officiel. Ainsi, les décrets sont des instruments juridiques pris par le gouverneur en conseil en vertu d’une loi (ou, plus rarement, de la prérogative royale). Toute recommandation faite au gouverneur en conseil est signée par le ministre responsable. Seule la signature du Gouverneur général leur donne force de loi.
Selon la Constitution, le gouvernement ne peut percevoir de recettes, dépenser des fonds ou emprunter de l’argent qu’avec l’autorisation du Parlement. C’est pourquoi tout projet de loi de finances doit émaner de la Chambre des communes, en sa qualité de gardienne des fonds publics. La Loi constitutionnelle de 1867 prescrit en outre que les projets de loi de finances doivent être recommandés à la Chambre par le Gouverneur général, sous la forme d’une recommandation royale. Celle-ci garantit que le pouvoir exécutif a le contrôle des initiatives de perception de recettes et de dépense de fonds; les démarches pour l’obtenir sont faites par le leader du gouvernement à la Chambre des communes.
Le Parlement exerce son autorité sur l’administration financière du gouvernement au moyen d’un ensemble d’instruments qui comprennent des lois habilitantes, comme les lois de crédits, des documents financiers comme le Budget principal des dépenses (parties I, II et III et Comptes publics) et le processus d’examen par la Chambre des communes, par le Sénat et par le vérificateur général 13 .
Le Premier ministre détient les responsabilités suivantes à l’égard des nominations :
Les points suivants sont également des aspects importants du processus de nomination :
Cette annexe décrit les quatre catégories de documents des ministres et les règles d’accès aux documents applicables aux anciens ministres, ministres d’État et secrétaires d’État.
Les documents du Cabinet appartiennent au Premier ministre. Il s’agit de documents officiels (par exemple les mémoires au Cabinet (MC), les exposés, les rapports des comités du Cabinet (RC), les rapports de décision (RD), les ordres du jour, les aide-mémoire, et les documents préparés pour les comités du Cabinet spéciaux ou les groupes de référence ministériels) qui, selon le Bureau du Conseil privé, appartiennent au Système des documents du Cabinet.
Cette catégorie comprend également les documents officiels du Cabinet se rapportant aux réunions du Conseil du Trésor, y compris les présentations, précis, ordres du jour, calendriers, procès-verbaux et lettres de décision.
La bonne marche du Cabinet et la confidentialité nécessaire à toute discussion au sein du Conseil des ministres dépendent en partie du traitement adéquat de ces documents. Pour cela, les ministres doivent veiller à ce que les documents du Cabinet qu’on leur a fournis sont toujours gardés selon les règles de sécurité établies par le Bureau du Conseil privé ou, dans le cas de documents du Cabinet se rapportant au Conseil du Trésor, par le Secrétariat du Conseil du Trésor. Les secrétaires parlementaires doivent eux aussi observer le même protocole lorsqu’ils ont accès à de tels documents. Les ministres sont tenus de confier à des membres de leur personnel la tâche précise de contrôler la circulation et la sécurité des documents du Cabinet. Une fois qu’un dossier du Cabinet est réglé, les documents du Cabinet qui y sont liés doivent être renvoyés au Bureau du Conseil privé ou au Secrétariat du Conseil du Trésor, selon le cas.
Certains documents du Cabinet clairement réservés aux ministres ne peuvent être consultés par le personnel exonéré et, dans certains cas, doivent demeurer dans la salle du Cabinet; ils portent alors une mention claire à cet effet. Il est interdit de photocopier les documents du Cabinet, de les soumettre au balayage électronique ou de les transmettre par télécopieur, et ils doivent être transportés dans un porte-documents sécuritaire. Un document qui n’est pas un document du Cabinet mais qui contient néanmoins des renseignements confidentiels de celui-ci, est un document institutionnel (s’il est issu d’une institution) ou un document ministériel (s’il provient du cabinet d’un ministre, par exemple une note d’information renfermant des conseils politiques prodigués à un ministre concernant un dossier du Cabinet).
Les documents institutionnels décrivent les activités (politiques, programmes et services) du ministère et des organismes connexes, et sont conservés dans un registre distinct.
Les documents ministériels comprennent les document officiels qui sont liés aux fonctions du cabinet du ministre et qui n’entrent dans aucune des trois autres catégories (documents personnels ou politiques, documents institutionnels, ou documents du Cabinet).
Par opposition aux documents officiels, les documents personnels et politiques (qui touchent, par exemple, la circonscription d’un ministre, des affaires politiques du parti et des questions du domaine privé), sont gardés séparément des documents ministériels. Comme ceux-ci, les documents personnels et politiques, pourvus qu’ils soient classés séparément des documents institutionnels, sont normalement soustraits à l’application de la Loi sur l’accès à l’information.
Lorsqu’un ministre quitte ses fonctions, les documents du Cabinet doivent être renvoyés au Bureau du Conseil privé ou au Secrétariat du Conseil du Trésor, les documents institutionnels doivent rester au ministère, et les documents ministériels doivent être expédiés à Bibliothèque et Archives Canada. Les ministres ne peuvent emporter que leurs documents personnels et politiques. Toutefois, pour protéger certains dossiers de nature délicate dans ce type de documents, ils devraient utiliser les services d’entreposage sécuritaire offerts par Bibliothèque et Archives Canada.
Les anciens premiers ministres contrôlent l’accès aux documents confidentiels du gouvernement qu’ils ont dirigé. Lorsque survient un changement de gouvernement, le Premier ministre sortant confie normalement les documents du Cabinet qui appartiennent au gouvernement à la garde du greffier du Conseil privé. Le greffier joue un rôle central dans l'administration de la convention régissant l’accès aux documents du Cabinet et des ministres.
Sous réserve de tout accord que peut conclure un Premier ministre avec son successeur, les anciens ministres peuvent avoir accès aux documents du Cabinet, mais uniquement à ceux produits durant leur mandat et liés à ce mandat ou auxquels ils auraient normalement eu accès. Les demandes d’accès sont adressées au greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet ou, si la demande concerne des documents du Conseil du Trésor, au secrétaire du Conseil du Trésor. Les documents du Cabinet auxquels on donne accès peuvent être consultés dans les locaux du Bureau du Conseil privé ou du Secrétariat du Conseil du Trésor, selon le cas.
Les anciens ministres peuvent prendre connaissance des documents ministériels expédiés à Bibliothèque et Archives Canada dans les salles de cette institution. Ils peuvent en outre consulter les documents institutionnels qui ont été préparés par leur ministère durant leur mandat. Pour ce faire, ils peuvent contacter le sous-ministre pour lui demander de voir les documents voulus dans les locaux du ministère.
Les anciens ministres, qui sont tenus de respecter à vie leur serment de conseiller privé, ainsi que de garder le secret des documents confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada, restent assujettis à la Loi sur la protection de l’information. Ils doivent également honorer leurs engagements envers les autres ministres et collègues. Lorsqu’ils parlent ou écrivent au sujet de leur expérience au gouvernement, les anciens ministres doivent consulter le Bureau de l’accès à l’information de leur ministère pour s’assurer qu’ils ne divulguent rien qui doive demeurer confidentiel. Toute question devra être adressée au greffier du Conseil privé.
À moins d'y être autorisés par la loi, les ministres ne doivent ni intervenir ni donner l'apparence d'intervenir, au nom de quelque personne ou entité que ce soit, auprès des tribunaux quasi judiciaires fédéraux à l'égard de toute question au sujet de laquelle ces derniers sont chargés de rendre des décisions quasi judiciaires.
Les ministres (incluant les ministres d'État) peuvent traiter avec les organismes de leur portefeuille dans tout un éventail de domaines administratifs, politiques et réglementaires lorsqu'autorisés par la loi. Par exemple, le ministre peut communiquer avec le président d'un tribunal à l'égard de son budget.
Les ministres et leurs sous-ministres devraient collaborer avec les organismes de leur portefeuille pour établir d'un commun accord les limites de l'échange d'information avec chacun des organismes et les voies appropriées de communication.
Le cabinet du ministre peut s'attendre à recevoir des requêtes d'assistance d'autres ministres en faveur de leurs commettants. Quand une telle intervention avec un organisme n'est pas appropriée parce que la requête est à l'égard d'une cause quasi judiciaire, le cabinet du ministre doit répondre qu'aucun ministre ne peut intervenir et suggérer que le commettant fasse affaire directement avec l'organisme en question.
Il y a des limites à la capacité d'un ministre de faire des représentations en faveur de commettants lorsqu'il s'agit d'organismes quasi judiciaires. Les ministres et leur personnel ne peuvent intervenir en faveur d'une personne ou entité auprès d'une agence quasi judiciaire à l'égard d'une affaire sur laquelle ce dernier est chargé de rendre une décision en sa capacité quasi judiciaire.
D'après Eugene Forsey, il existe une convention au sein du Cabinet selon laquelle un ministre ne devrait pas « parler ou autrement s'impliquer dans le portefeuille d'un collègue sans d'abord le consulter et obtenir son approbation ... ». La pratique a évolué, et par conséquent, les ministres et leurs personnels ne transigent pas directement avec les fonctionnaires mais passent par le cabinet du ministre en autorité.
Cependant, les ministres et leur personnel peuvent s'informer de l’évolution d'un cas. En outre, plusieurs ministères ont établi des directives précises par lesquelles les cabinets des ministres, ordinairement dans les bureaux de circonscription, peuvent traiter des problèmes relatifs aux prestations d'invalidité, à l'assurance-chômage, à la sécurité de la vieillesse, ou à la citoyenneté et à l'immigration.
Le ministre de tutelle d’une société d’État doit traiter avec cette dernière concernant diverses questions. Il est, par exemple, chargé de déterminer les grandes orientations de la société, notamment l’approbation de son plan d’entreprise, des affectations budgétaires, et d’en faire la recommandation au Cabinet. Ces lignes directrices n’affectent pas les relations avec la société.
Toutefois, ni le ministre ni son personnel ne doivent intervenir dans les activités quotidiennes de la société. En raison des activités très variées des sociétés d’État, le rôle approprié du ministre doit être déterminé au cas par cas.
Les lignes directrices suivantes aideront les ministres à remplir leurs fonctions de représentants, tout en préservant l’autonomie de gestion de leurs sociétés d’État.