Document de travail de Transports Canada
Le 16 septembre 2003

BUT

Le présent document fait partie de la contribution de Transports Canada à l'initiative de réglementation intelligente. Il a été rédigé en vue de son examen par le Comité consultatif externe. La suivante n'est pas une étude exhaustive, mais plutôt un document qui met en lumière un certain nombre de mécanismes, de processus et de moyens d'action tirés de divers programmes de réglementation de Transports Canada.

INTRODUCTION

Transports Canada est chargé des politiques, programmes et objectifs de transport établis par le gouvernement du Canada. Notre politique nationale des transports vise avant tout à promouvoir un réseau de transport canadien sûr, économique, efficace, rentable et accessible.¹ Elle a des dimensions économiques aussi bien que sociales.

D'un point de vue économique, l'amélioration continue des services de transport grâce à un marché concurrentiel a été un volet essentiel de la politique fédérale des transports au cours des 40 dernières années. Sur le plan législatif, un défi permanent est de déterminer les situations où les forces du marché sont inefficaces, ainsi que la nature et la portée de l'intervention gouvernementale nécessaire pour en tenir compte. Les changements successifs apportés à la Loi sur les transports nationaux et à la loi qui lui a succédé, soit la Loi sur les transports au Canada (LTC) ont assoupli les règles d'accès au marché et éliminé en grande partie la prescription directe des prix. En outre, au cours des deux dernières décennies, le gouvernement a réduit, et éliminé dans certains cas, les subventions au transport, ainsi que cédé, privatisé et commercialisé certaines sociétés, certains services et certaines structures de transport qui appartenaient auparavant au gouvernement et/ou qui étaient exploités par lui.

Ces réformes ont permis d'obtenir un certain nombre de résultats importants. Le rendement total des services de transport (mesuré en fonction du nombre de déplacements de voyageurs et de marchandises) a doublé entre 1981 et 2000. Pour ce qui est du secteur des transports dans son ensemble, la productivité a augmenté de 44 % pendant cette période, soit de 1,9 % par année en moyenne. En comparaison, la productivité de l'ensemble de l'économie pendant la même période, a grimpé de moins de 10 %, soit de 0,5 % par année. De plus, les frais de transport annuels ont diminué de plus de 13 milliards de dollars pendant cette période.

Le rapport de 2001 du Comité d'examen de la LTC, prescrit par celle.ci, a conclu que le réseau de transport du Canada était généralement efficace et n'avait pas besoin d'une révision importante.² Toutefois, la politique des transports doit continuer à évoluer dans un climat caractérisé par les préoccupations accrues en matière de sécurité, une plus forte intégration nord.américaine et une mondialisation plus poussée, les changements technologiques, économiques et mondiaux rapides, l'urbanisation croissante et le changement climatique.

La réponse du gouvernement au rapport du comité d'examen de la LTC figure dans le document.cadre stratégique rendu public par Transports Canada en février 2003. Ce document, intitulé Droit devant : Une vision pour les transports au Canada, est tourné vers l'avenir : il fournit l'orientation dont le réseau de transport a besoin pour s'adapter afin de relever les défis du XXI^e siècle. Il fait état de deux objectifs sous.jacents : maintenir et accroître la compétitivité en faisant en sorte que ce réseau soit efficace et en mesure de faire face à ces nouveaux défis; promouvoir la qualité de la vie des Canadiens en rendant ledit réseau sécuritaire, sûr et respectueux de l'environnement. Sur le plan économique, il appuie la mise en œuvre d'un mode d'exploitation axé sur le marché dans l'industrie du transport, tout en reconnaissant qu'une intervention gouvernementale ciblée est nécessaire lorsque le marché ne réussit pas à produire les résultats économiques ou sociaux souhaités. Tant ce document que le rapport du comité d'examen de la LTC font état de l'importance pour notre pays d'équilibrer ses objectifs économiques et sociaux (la sécurité, la sûreté et la protection de l'environnement) dans le domaine des transports.

Les objectifs de la politique des transports du Canada se reflètent dans le mandat du Ministère : élaborer et appliquer des politiques, des règlements et des programmes visant un réseau de transport sécuritaire et sûr, efficace et respectueux de l'environnement.

Une priorité continue a été l'élaboration d'un cadre législatif/réglementaire moderne et approprié, apte à promouvoir la mission du Ministère, tout en pouvant s'adapter à l'environnement en évolution dans lequel celui-ci exerce son activité. Comme nous l'avons vu, les cessions et les transferts de responsabilités ont été des activités clés au cours de la dernière décennie, qui ont eu des incidences profondes sur le rôle du Ministère, ce dernier ayant cessé d'être un propriétaire exploitant d'éléments importants du réseau de transport (comme les aéroports, les ports et les services de navigation aérienne) pour devenir surtout un organisme d'élaboration de politiques et de surveillance réglementaire.

Ce rôle changeant du Ministère a fourni l'essor nécessaire à une réévaluation des hypothèses de base qui sous.tendent le cadre législatif/réglementaire de Transports Canada. La modernisation de ce cadre est fondée sur l'idée selon laquelle l'exécution du mandat du Ministère est une « responsabilité partagée ». Cela signifie que les gens et les organismes que nous réglementons (les réglementés), ainsi que les autres paliers de gouvernement avec lesquels nous transigeons et les citoyens que nous servons, ont un rôle à jouer pour que le Ministère remplisse son mandat. En pratique, le rôle changeant de ce dernier et le déplacement consécutif des responsabilités ont nécessité une révision et une modernisation complètes de notre cadre législatif et réglementaire. Cela n'a pas été une mince affaire puisque Transports Canada a la responsabilité exclusive ou partagée de 62 lois et quelque 600 règlements qui en découlent (il en est comptable au Parlement).

Bien que la modernisation de notre cadre législatif et réglementaire se poursuive, il y a de plus en plus d'exemples de « réglementation intelligente » dans les trois domaines suivants :

1. Les mécanismes et les modèles de consultation.
2. Les initiatives d'harmonisation.
3. Les modèles de responsabilisation à l'appui des responsabilités « déplacées » et/ou « partagées ».

1. MÉCANISMES ET MODÈLES DE CONSULTATION INNOVATEURS

La notion de responsabilités partagées a eu de profondes incidences sur les mécanismes, les processus et les modèles de consultation utilisés par Transports Canada. Ce dernier a instauré des mécanismes de consultation officiels dans les divers secteurs des transports, conçus pour répondre à leurs besoins particuliers. Ces mécanismes comme le Conseil consultatif de la réglementation aérienne canadienne (CCRAC), le Conseil consultatif maritime canadien (CCMC), le Comité consultatif de la sécurité ferroviaire (CCSF) et le Conseil consultatif du Ministre sur le transport des marchandises dangereuses (CCMTMD) sont tous des exemples du souci du Ministère de faire en sorte que les intervenants participent utilement au processus de réglementation. 

Outre le recours à des mécanismes de consultation officiels, Transports Canada continue à expérimenter des modèles et des méthodes de consultation plus contemporains, axés sur des questions et des publics spécifiques, notamment la population en général. Dans le secteur de l'aviation, on a tenu des assemblées publiques locales devant permettre d'examiner des questions moins techniques, comme la réduction du bruit. Un site Internet a été utilisé pour faciliter les consultations pancanadiennes sur un large éventail de questions relatives à la sécurité du transport par autobus et autocar. Ce site en direct, qui a existé de février à juin 2000, était conçu et tenu à jour de l'extérieur, par l'Institut de la gouvernance. En plus d'informer et de sensibiliser les citoyens intéressés et les intervenants auxdites questions relatives à la sécurité du transport par autobus et autocar, ce site a accru la participation en offrant une tribune accessible aux membres du public dans l'impossibilité de prendre part à des réunions en tête.à.tête. En outre, un modèle de groupe de discussion combiné avec une méthode faisant appel à la démocratie délibérative permet d'examiner le recours à la télématique dans les véhicules automobiles.

Aux fins du présent document, le CCRAC et le modèle de consultation faisant appel à la démocratie délibérative seront indiqués plus en détail, le premier à cause de sa structure formelle et institutionnalisée ainsi que de l'adhésion qu'il a suscitée chez les réglementés, et le second à cause de sa nouveauté relative et de ses possibilités d'améliorer davantage les processus de consultation et la qualité de la prise de décisions.

a) Conseil consultatif de la réglementation aérienne canadienne (CCRAC)

Le CCRAC est une coentreprise du gouvernement et des milieux de l'aviation (p. ex. les organismes de gestion et les syndicats, les exploitants, les constructeurs et les associations professionnelles). Sa mise sur pied est allée de pair avec la réforme massive du cadre de réglementation régissant l'aviation civile, au milieu de la décennie 90. Le CCRAC et ses processus traduisaient bien la relation changeante entre le Ministère et les réglementés, qui favorisait la collaboration et le partenariat dans l'élaboration de dispositions réglementaires modernes qui sont devenues le Règlement de l'aviation canadien (RAC). Ce dernier regroupe en effet ces dispositions réglementaires antérieures en un document global comprenant huit parties. Des dispositions réglementaires, des normes et des documents d'orientation mis à jour et révisés ont été intégrés à un cadre plus accessible, clair et logique.

L'objectif permanent du CCRAC est d'évaluer et de recommander d'éventuels changements à apporter au RAC grâce à des activités de réglementation communes. Il vient étayer une méthode coopérative d'établissement de règles et l'amélioration continue de la réglementation aérienne :

1. en veillant à ce que le public ait accès davantage au processus de réglementation et y participe activement;
2. en examinant les questions litigieuses sous des angles différents;
3. en signalant sans délai à la haute direction de Transports Canada les diverses propositions en matière d'établissement de règles;
4. en facilitant l'harmonisation des normes avec celles d'autres organismes nationaux ou régionaux de régie du transport aérien.

La structure de base du CCRAC englobe le Comité de réglementation de l'aviation civile (CRAC), les comités techniques et pléniers et les groupes de travail spéciaux. Elle a été conçue expressément pour s'intégrer au cadre de réglementation et à la structure organisationnelle qui régissent l'aviation civile. Par exemple, ces comités techniques font pendant au contenu des huit parties du RAC. De concert avec leurs groupes de travail, ils examinent des solutions de rechange à la réglementation, commentent les projets de réglementation, examinent et analysent des questions précises, puis recommandent ou proposent des mesures réglementaires. L'organisme décisionnel afférent est le Comité de réglementation de l'aviation civile (CRAC), composé de hauts fonctionnaires du Ministère qui ont des responsabilités dans le domaine de l'aviation civile. Le CRAC priorise et filtre les questions à examiner et les répartit au besoin entre les comités techniques.

Au fil des années, le CCRAC et ses processus ont reçu des éloges tant de l'industrie que dans le cadre de vérifications internes. C'est ainsi que lors d'un examen de la conformité de Transports Canada aux Normes de gestion du processus de réglementation (NGPR1), effectué en l'an 2000, le CCRAC a passé pour avoir dépassé les exigences de consultation de ces dernières.³ Cet examen a également permis de conclure que le processus de demande de mesures de réglementation, en vertu duquel on peut soulever officiellement une question de réglementation par l'entremise du CCRAC, était une « meilleure pratique ».

Les caractéristiques suivantes du CCRAC et de ses processus en font un exemple de réglementation plus intelligente :

• Ledit CCRAC a une large assise et il est inclusif : tous les intervenants du monde de l'aviation y sont représentés.

• Il est transparent : tous les documents à examiner sont largement distribués, tout comme les comptes rendus des décisions de toutes les réunions. 

• Il encourage la participation hâtive des intervenants (leur travail va des délibérations stratégiques à l'étude du contenu des projets de règlement).

• Il fournit une tribune permettant d'examiner divers moyens d'action (p. ex. des programmes à participation facultative) et de faire connaître les préoccupations et les différends (ce qui réduit l'opposition à un règlement donné lorsque celui-ci est publié).

• Il facilite le repérage des règlements qui doivent être modifiés ou éliminés. 

b) Méthode de la démocratie délibérative pour aborder la participation des citoyens

Le défi que doivent relever plusieurs mécanismes consultatifs de Transports Canada, notamment le CCRAC, c'est la participation du public en général. Même si le public n'a pas beaucoup tendance à s'intéresser aux questions techniques touchant les transports, le Ministère se préoccupe de ce qu'il n'a pas beaucoup d'occasions d'influer sur le résultat d'un projet de règlement donné.

Le souci d'obtenir la collaboration du grand public est à l'échelle de l'administration fédérale. Cette dernière cherche à promouvoir une plus grande collaboration des Canadiens au processus décisionnel du gouvernement grâce à des activités qualifiées fréquemment de participation des citoyens. Comme l'a signalé l'ancienne greffière du Conseil privé, la participation des citoyens n'a pas pour but de les valoriser mais plutôt de produire de meilleures politiques.⁴ Si Transports Canada veut élaborer des politiques et des programmes reflétant mieux les intérêts des Canadiens, il doit faire intervenir directement les citoyens dans le processus de définition du bien public, et leur fournir les renseignements dont ils ont besoin pour se faire une opinion informée.⁵

Une méthode mise à l'essai par Transports Canada fait appel à la « démocratie délibérative » pour aborder la participation des citoyens, comme l'ont recommandé les auteurs d'un examen interne terminé en 2002.⁶ La démocratie délibérative, appelée également « scrutin délibératif », consiste à constituer un échantillon représentatif de population, à en sonder les composants pour déterminer leurs vues initiales, puis à les rassembler en un lieu unique. Ces participants reçoivent des renseignements équilibrés sur une question donnée, interrogent les experts et participent à des discussions de groupe avant d'être interrogés de nouveau. De cette façon, le gouvernement obtient les vues de citoyens bien informés sur un sujet donné.

La démocratie délibérative s'inspire d'autres méthodes visant à la participation des citoyens, et les améliore. Comme dans le cas du sondage d'opinion, elle choisit des participants qui représentent l'ensemble de la population; comme dans celui de la conférence d'orientation, elle tire parti des vues d'experts et dignes de confiance; comme dans celui de la table ronde d'orientation, elle vise à promouvoir la discussion et les connaissances pour permettre éventuellement de recommander des lignes de conduite précises.

Cette façon d'aborder la participation des citoyens est appliquée actuellement, à titre expérimental, à la question de savoir comment faire face aux conséquences (sur la sécurité) de l'utilisation croissante de la télématique de bord par les automobilistes.⁷ Transports Canada craint, en se fondant sur un ensemble de preuves considérable et croissant, que ces dispositifs représentent un danger pour la sécurité routière car ils augmentent le risque de distraction des conducteurs et le nombre d'accidents attribuables à la distraction. ⁸

Conformément à cette méthode, un sondage téléphonique faisant appel à un échantillon pris au hasard d'environ 1 500 Canadiens a eu lieu en mai 2003, et ses résultats serviront de repère pour évaluer l'impact du débat éclairé sur les opinions des participants. Pendant l'été de 2003, des séances de groupe animées par des spécialistes ont été menées à divers endroits, dans l'ensemble du Canada.⁹. Les participants constituaient un échantillon choisi et équilibré de la population canadienne. Avant les séances en question, on leur a fourni des documents d'information. En outre, un expert de Transports Canada a assisté à chaque séance pour répondre aux questions imprévues, factuelles ou techniques, posées par lesdits participants. Un atelier aura lieu en octobre 2003 pour présenter les résultats obtenus aux intervenants et en discuter avec eux.

Transports Canada s'attend à ce que le projet fournisse non seulement de bons conseils et aperçus stratégiques en matière de sélection d'outils d'intervention efficaces, mais aussi des renseignements précieux pouvant servir à évaluer les avantages, les lacunes ainsi que la viabilité/l'applicabilité de cette façon d'obtenir la participation du public.

L'utilisation à cet égard de la méthode de la démocratie délibérative est un exemple de réglementation plus intelligente, pour les raisons suivantes :

• Elle a une large assise et elle est inclusive : un large éventail d'intervenants, notamment le public en général, participeront à sa mise en œuvre.

• Elle encourage la participation hâtive des intervenants (à commencer par les délibérations stratégiques).

• Elle fournit une tribune pour l'examen de divers outils d'intervention et la sensibilisation aux préoccupations et aux différends (ce qui réduit l'opposition aux outils d'intervention éventuellement choisis).

• Elle vise à promouvoir la compréhension et la collaboration chez des intervenants ayant des intérêts divers et parfois divergents.

2. LARGE ÉVENTAIL D'INITIATIVES D'HARMONISATION :

Transports Canada a acquis beaucoup d'expérience en matière d'harmonisation des exigences, tant sur le plan national que sur le plan international. Dans ce contexte, l'harmonisation signifie les efforts déployés en vue de la reconnaissance mutuelle et de l'acceptation des normes et des exigences réglementaires, ainsi que de la conformité à ces dernières. Les efforts et initiatives d'harmonisation sont primordiaux pour remplir le mandat du Ministère dans un environnement où, d'une part, les rôles et responsabilités sont de plus en plus dispersés (les responsabilités sont déplacées ou partagées), et d'autre part, les initiatives des divers intervenants sont de plus en plus interreliées. Peu à peu, et quel que soit le milieu ambiant (intérieur, nord.américain ou international), le Ministère doit collaborer avec d'autres ministères, d'autres paliers de gouvernement et d'autres pays.

Les organismes qui réunissent les principaux intervenants pour discuter de questions relatives à un secteur ou à un enjeu particulier dans le domaine des transports deviennent de plus en plus importants. Comme exemples, on peut citer l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI), l'Organisation maritime internationale (OMI), le Sous.comité d'experts des Nations Unies en matière de transport des marchandises dangereuses, le Forum mondial de l'harmonisation des règlements concernant les véhicules (il relève de la Commission économique des Nations Unies pour l'Europe (CEE)), le Sous.comité des normes relatives aux transports terrestres (SNRTT), organisme prévu par l'Accord de libre.échange nord.américain (ALENA), et le Conseil canadien des administrateurs en transport motorisé (CCATM).

L'utilisation efficace des forums organisés par ces organismes est un volet essentiel des efforts d'harmonisation du Ministère. L'autre volet consiste à concevoir ou à sélectionner des programmes et des outils d'intervention en mesure de promouvoir ladite harmonisation.

Aux fins du présent document, on trouvera ci-après une description détaillée de trois exemples appropriés :

1. Sur le plan intérieur : le recours à des forums fédéraux/provinciaux/territoriaux pour examiner les questions intergouvernementales, notamment les questions routières.

2. Sur le plan nord-américain : le recours aux sous-comités et groupes de travail de l'ALENA pour élaborer des normes nord-américaines, notamment en matière de transport des marchandises dangereuses.

3. Sur le plan international : la participation à un programme international appuyé par des protocoles d'entente bilatéraux, notamment au chapitre du contrôle par l'État du port.

a) Sur le plan intérieur : le recours à des conseils fédéraux/provinciaux/territoriaux

Au Canada, la responsabilité en matière de transport est très complexe et fondée sur la répartition des pouvoirs dont fait état la Loi constitutionnelle. Le résultat, c'est que Transports Canada a des pouvoirs et des responsabilités différents dans le cas de chaque secteur des transports (transports routiers, ferroviaires, maritimes et aériens). Cette toile complexe de responsabilités en matière de transport fait en sorte que nous devons travailler de concert avec d'autres ministères, d'autres paliers de gouvernement et d'autres organismes qui facilitent cette collaboration.

Par exemple, le Ministère est représenté au sein du Conseil canadien des administrateurs en transport motorisé (CCATM), lequel est un organisme sans but lucratif composé de représentants des provinces, des territoires et du gouvernement fédéral qui font partie de son conseil d'administration et de ses comités permanents. Le CCATM compte également plus de 364 membres associés du Canada et des États-Unis, qui représentent des associations nationales et provinciales, des sociétés, des organismes d'application de la loi, des organismes de santé et sécurité, des ministères et des organismes à caractère éducatif. Ces membres associés font partie de groupes de travail spéciaux qui élaborent les normes et les règlements, et qui en discutent.

Le CCATM est l'organisme canadien officiel pour toutes les questions ayant trait à l'application des normes de sécurité automobile et routière.¹⁰ Grâce à un processus de consultation collective, le CCATM prend des décisions sur les questions administratives et opérationnelles ayant trait à l'octroi des permis, à l'immatriculation des véhicules et au contrôle des transports routiers et de la sécurité routière. Son conseil d'administration relève des conseils des sous-ministres et des ministres responsables des transports et de la sécurité routière.

Un aspect clé des travaux du CCATM est la poursuite de l'uniformité, sur le plan national, de la réglementation des transports routiers à la lumière du Code canadien de sécurité pour les transporteurs routiers, un ensemble de normes de rendement des véhicules commerciaux en matière de sécurité. Ces normes sont élaborées conjointement par les provinces et le gouvernement fédéral, et administrées et appliquées par les provinces et les territoires. Elles portent sur des aspects clés de la sécurité d'exploitation des véhicules commerciaux, notamment les heures de service, l'arrimage des charges, l'entretien, les cotes de sécurité ainsi que d'autres facteurs influant sur la sécurité routière.

Le Ministère fait appel au CCATM parce que celui-ci lui sert de tribune pour discuter des idées et des enjeux, de même que pour recevoir des observations utiles et obtenir des appuis relativement à ses projets d'orientation et de réglementation. Même si le fait de travailler avec le CCATM peut exiger beaucoup de temps et être un lent processus, il y a des progrès constants dans certains domaines complexes. C'est ainsi que la réglementation fédérale proposée au sujet des heures de service s'aligne sur une norme appropriée du Code canadien de sécurité, élaborée par l'entremise dudit CCATM.¹¹ Les changements que reflète cette réglementation sont semblables à ceux amorcés par les provinces pour les transports intraprovinciaux.

La participation du Ministère aux travaux du CCATM est un exemple de réglementation plus intelligente, pour les raisons suivantes :

• La représentation a une large assise et elle est inclusive : tous les principaux intervenants qui ont des responsabilités routières sont réunis, ce qui assure une tribune appropriée pour examiner les questions intergouvernementales.

• Le mécanisme est efficace pour promouvoir l'harmonisation dans l'industrie routière : des initiatives concrètes ont été élaborées en commun (des normes) et adoptées par les divers gouvernements.

• On reconnaît clairement le rôle changeant du Ministère : l'élaboration de normes ne relève plus exclusivement de Transports Canada; celui.ci n'est dorénavant qu'une de plusieurs parties travaillant à cette élaboration par l'entremise d'un organisme extérieur.

b) Sur le plan nord-américain : le recours aux groupes de travail et aux sous-comités de l'ALENA

Transports Canada est membre de plusieurs comités et groupes de travail de l'ALENA, notamment du Sous-comité des normes relatives aux transports terrestres (SNTT), créé par l'ALENA en vue d'assurer l'élaboration de normes plus compatibles relatives au camionnage, au transport par autocar, au transport ferroviaire et au transport des marchandises dangereuses entre les États-Unis, le Mexique et le Canada. Bien qu'il soit difficile d'en arriver à la compatibilité des normes dans certains domaines, le travail du SNTT donne actuellement des résultats prometteurs. Par exemple, le groupe de travail portant sur les marchandises ou matières dangereuses (SNTT 5) a commencé à élaborer une Norme type nord-américaine sur le transport des marchandises dangereuses. L'élaboration et la tenue à jour de cette dernière fourniront à Transports Canada une tribune permettant de discuter de façon informelle de certaines initiatives, avec les organismes de réglementation équivalents, alors même que les idées en sont encore au stade embryonnaire. Une fois terminée, la norme type en question servira de modèle pour l'établissement d'une réglementation nationale sur le transport des marchandises dangereuses, dans chaque pays visé.

Le travail du SNTT 5 est le complément des efforts internationaux en matière de transport des marchandises dangereuses. Cet organisme se penche sur des questions qui ne sont pas abordées dans les recommandations des Nations Unies (l'ONU) sur le transport des marchandises dangereuses, mais qui sont importantes pour les transports terrestres dans l'ensemble du continent. En passant, le Canada a modifié récemment le Règlement sur le transport des marchandises dangereuses en langage clair pour l'harmoniser avec les recommandations de l'ONU.

La participation du Ministère aux travaux du SNTT de l'ALENA est un exemple de réglementation plus intelligente, pour les raisons suivantes :

• Elle reflète le souci de partenariat de Transports Canada en ce qui a trait à l'exécution de son mandat.

• Elle fait appel à un organisme existant pour élaborer conjointement une norme faisant l'unanimité et visant à promouvoir les intérêts de la population canadienne (p. ex. accroître la sécurité tout en faisant des progrès en matière d'implantation d'un réseau homogène, et faciliter ainsi le commerce).

• Elle diminue la possibilité de rajustements ultérieurs coûteux sur le plan national, vu que tous les intéressés sont réunis pour les délibérations initiales.

c) Sur le plan international : la participation aux programmes de contrôle par l'État du port

Le contrôle efficace par l'État du port est partie intégrante du Programme de sécurité maritime de Transports Canada, qui est chargé de toutes les activités afférentes. Notre pays travaille avec d'autres à faire en sorte que les navires battant pavillon étranger qui pénètrent dans nos eaux se conforment aux normes de sécurité et antipollution strictes établies par diverses conventions maritimes internationales d'envergure. Ces efforts conjoints, déployés dans le cadre de programmes de contrôle par l'État du port, visent à trouver les navires inférieurs aux normes et à réduire au minimum la menace qu'ils constituent pour la vie humaine, les biens et le milieu marin. Ces programmes de contrôle ont une portée régionale : plusieurs pays qui se partagent les eaux travaillent ensemble en appliquant des systèmes régionaux instaurés par un protocole d'entente (PE).

Les principaux éléments d'un programme de contrôle par l'État du port sont les critères que les États doivent respecter pour prendre part au processus; l'inspection d'un pourcentage minimum de navires pénétrant dans les ports visés par un PE; l'instauration de procédures normalisées d'inspection, de retenue et de rapport; l'élaboration d'une base de données informatisées sur l'inspection des navires; des méthodes de formation harmonisées pour les inspecteurs; la publication périodique de statistiques régionales sur l'inspection et la retenue des navires.

Le Canada a signé deux PE sur le contrôle par l'État du port : le PE de Paris (qui vise 19 pays européens et le Canada) et le PE de Tokyo (qui s'applique à 18 pays de l'Asie.Pacifique et au Canada). Depuis ses débuts comme adhérent coopérant (associé) au PE de Paris, en 1988, le Canada y a souscrit à part entière en mai 1994. Il a été l'un des tout premiers adhérents au PE de Tokyo, et il y a toujours souscrit depuis sa mise en vigueur en décembre 1993.

Transports Canada travaille à harmoniser les régimes de contrôle par l'État du port, à la lumière des PE de Paris et de Tokyo ainsi que d'une déclaration sur ce contrôle signée à la fois par le Canada, les États-Unis et le Mexique en juin 2001. Pourvu d'un littoral atlantique et d'un littoral pacifique, notre pays est le chef de file en matière d'harmonisation plus poussée, et souhaite la mise en place éventuelle de programmes mondiaux de contrôle par l'État du port.

La participation du Ministère à ces programmes internationaux est un exemple de réglementation plus intelligente, pour les raisons suivantes :

• Elle reflète l'engagement pris par Transports Canada de travailler de concert avec ses partenaires à promouvoir la sécurité, l'environnement durable et la viabilité économique du réseau de transport.

• Elle tire parti du positionnement stratégique et de la situation géographique de notre pays pour promouvoir la sécurité du transport maritime international (p. ex. le Canada joue le rôle d'un courtier/consultant international au chapitre des meilleures pratiques de gestion).

• Ce rôle proactif joué par le Ministère débouchera sur des normes de sécurité harmonisées et plus rigoureuses à l'échelle mondiale.

3. MODÈLES DE RESPONSABILISATION :

La façon dont Transports Canada atteint les objectifs économiques et sociaux (en matière de sécurité, de sûreté et de protection de l'environnement) que traduit sa mission n'est plus la même, à cause de l'évolution de son rôle : Transports Canada a cessé d'être propriétaire exploitant de grandes parties du réseau de transport pour assumer dorénavant des tâches d'élaboration de politiques et surveillance réglementaire. Les 15 dernières années ont été marquées par une évolution énorme, grâce à une réduction remarquable de la participation directe et concrète du Ministère. Ce qui a été primordial pour que les Canadiens continuent à jouir d'un des réseaux de transport les plus sécuritaires et les plus sûrs au monde, c'est l'élaboration de bons cadres de responsabilisation à l'appui de ces rôles et responsabilités en évolution. C'est ainsi que les cessions et les dessaisissements ont été effectués surtout à la lumière de cadres de responsabilisation à fondement législatif. Les responsabilités de l'organisme de réglementation et de l'organisme cédé (p. ex. l'administration aéroportuaire ou portuaire), ou du fournisseur d'un service sans but lucratif (p. ex. Nav Canada et l'Administration canadienne de la sûreté du transport aérien), sont prévues par la loi.

De nouveaux cadres de responsabilisation sont une caractéristique principale de la relation changeante entre Transports Canada, à titre de réglementateur, et tous les autres fournisseurs de services de transport et équipementiers assujettis à la législation fédérale sur les transports. C'est surtout à ces réglementés qu'il incombe d'exercer leur activité dans des conditions de sécurité physique et matérielle. Ils sont responsables de la mise en œuvre courante de mesures de sécurité, et ils doivent démontrer qu'ils ont atteint les niveaux de sécurité exigés. L'organisme de réglementation fournit le cadre primordial, qui comprend la législation, la réglementation et les programmes (p. ex. l'éducation, la vérification, l'inspection, le contrôle d'application, etc.).

Le cadre de responsabilisation le plus courant adopté par Transports Canada exige des réglementés qu'ils mettent en œuvre des systèmes de gestion de la sécurité (SGS). Un système de gestion de la sécurité est un cadre formel permettant d'intégrer la sécurité aux activités quotidiennes d'une société de transport donnée. Il comprend des objectifs de sécurité et des cibles de rendement; des évaluations des risques; des responsabilités et des pouvoirs; des règles et procédures; des processus de surveillance et d'évaluation. Tout le monde doit participer à son élaboration (les employés, leurs représentants et leurs gestionnaires). Il doit être partie intégrante d'un organisme. Il doit s'intégrer à la culture de ce dernier, à la façon dont les employés font leur travail.

À Transports Canada, les exigences du SGS ont généralement un fondement législatif. En substance, l'organisme de réglementation intègre à la législation le pouvoir de prendre des règlements exigeant la mise en œuvre d'un tel système. Le contenu de la réglementation, quant à savoir qui devra appliquer le SGS et quelle devra être la teneur de ce dernier, est élaboré de concert avec les réglementés. La réglementation est axée sur le rendement, c'est-à-dire que ceux-ci ont le loisir de décider comment ils satisferont aux exigences de sécurité qui y sont énoncées. Lesdits réglementés sont encouragés à concevoir des stratégies de promotion de la sécurité qui répondent à leurs besoins commerciaux et opérationnels particuliers. L'accent est mis sur les résultats, et non sur le processus grâce auquel ceux-ci sont obtenus. Le rôle de l'organisme de réglementation est de faciliter la mise en œuvre par les réglementés et d'effectuer des vérifications continues, en respectant les normes d'assurance de la qualité les plus rigoureuses.

Dans le secteur du transport maritime, les SGS ont été instaurés dans le monde entier en 1998, pour presque tous les navires-citernes, les vraquiers et les navires à passagers effectuant du commerce international. Au Canada, le Règlement sur le système de gestion de la sécurité a été adopté en 1998, en vertu de la Loi sur la marine marchande du Canada. En 2002, les exigences ont été élargies pour viser presque tous les navires effectuant du commerce international. Un programme de vérifications est en place, des tiers effectuant ces dernières sous réserve d'un programme de surveillance ministériel. En outre, un programme de contrôle d'application de la loi en matière de gestion de la sécurité, qui a trait aux petits navires à passagers, a été mis en œuvre. Il reflète mieux l'exploitation concrète de petites sociétés tout en maintenant et en augmentant la sécurité. Un programme de vérifications a été instauré, et celles-ci sont effectuées par les inspecteurs maritimes de Transports Canada.

On a commencé à envisager l'instauration de SGS dans l'industrie ferroviaire par suite d'un examen d'envergure entrepris en 1998 après un certain nombre de graves accidents ferroviaires. Le rapport final a recommandé que les chemins de fer soient tenus par la loi d'établir ces systèmes de gestion de la sécurité pour démontrer leur détermination et leur capacité d'exercer leurs activités en toute sécurité.¹³ La Loi sur la sécurité ferroviaire a été modifiée, le Règlement sur le système de gestion de la sécurité a été adopté, et des principes directeurs élaborés par le Ministère sont à la disposition des chemins de fer. Un programme de vérifications est en vigueur, les inspecteurs de la sécurité ferroviaire effectuant ces dernières.

Dans le secteur de l'aviation, des universitaires, des chefs de file experts dans le domaine de la sécurité et des organismes internationaux comme l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) ont préconisé qu'on prête une plus grande attention à la gestion de la sécurité sur le plan organisationnel. L'OACI a approuvé qu'une norme internationale qui oblige les aéroports à adopter un système de gestion de la sécurité d'ici 2003. Le programme de l'Aviation civile du Ministère a appuyé l'instauration de SGS dans un document.cadre intitulé Vol 2005 - Haussons le niveau de vol.¹⁴ Dans le cadre d'une modernisation complète de la Loi sur l'aéronautique, le Ministère envisage d'autoriser la prise de dispositions réglementaires exigeant la mise en œuvre de SGS par les organismes de l'aviation, et la nomination de cadres de direction responsables.¹⁵ Ces derniers seront chargés de toutes les activités réglementées de l'organisme. Tant les modifications proposées pour la Loi que le contenu éventuel du Règlement sur le SGS ont été présentés au CCRAC, ou sont actuellement pris en considération par celui.ci.

L'élaboration et l'adoption de SGS sont un exemple de réglementation plus intelligente, pour les raisons suivantes :

• Elles visent à promouvoir une méthode fondée sur le rendement pour assurer la sécurité et la sûreté.

• Elles établissent clairement les rôles, les pouvoirs et les obligations de rendre compte, et elles assurent ainsi au gouvernement un rôle pratique, modifié ou réduit, tout en permettant des normes élevées de sécurité et sûreté des transports.

• Elles reflètent le rôle changeant du gouvernement, c'est-à-dire qu'elles visent à la surveillance stratégique et réglementaire, p. ex. en fournissant le cadre général.

• Elles reconnaissent le rôle accru des réglementés et donnent à ces derniers la souplesse nécessaire pour concevoir des stratégies de la sécurité adaptées à l'organisme et à ses activités.

• Elles établissent et favorisent un climat de sécurité omniprésent; la sécurité est une responsabilité partagée. 

CONCLUSION

Bien que les exemples mis en évidence dans le présent document ne représentent qu'une fraction de l'activité de réglementation de Transports Canada, ils reflètent l'orientation générale donnée par ce dernier et visant à lui permettre d'exercer ses responsabilités en matière de sécurité, d'économie et d'environnement dans un milieu de travail en évolution rapide. Ces mécanismes de consultation innovateurs, ce large éventail d'initiatives d'harmonisation et ces cadres de responsabilisation sont des outils clés grâce auxquels le Ministère est en train de moderniser son mode de réglementation.

À Transports Canada, la réglementation intelligente est une entreprise évolutive. Même si nous avons fait du bon travail pour améliorer notre système de régie de la réglementation, nous devrons toujours en faire davantage et continuer à nous inspirer d'initiatives comme celles dont nous avons fait état dans le présent document. Les efforts importants déployés par le Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente auront un impact positif sur cette entreprise continue.

¹ Pour consulter le texte intégral, voir l'article 5 de la Loi sur les transports au Canada.

² Vision fondée sur l'équilibre : Rapport du Comité d'examen de la Loi sur les transports au Canada (juin 2001).

³ Examen du processus de réglementation de Transports Canada (Conseils et Vérification Canada - mars 2000).

⁴ Notes pour une allocution de M^me Jocelyne Bourgon au Forum des SMA, intitulée « Des Canadiens branchés : Le nouveau modèle de gestion des affaires publiques : voulons-nous et pouvons-nous exercer le pouvoir différemment? », le 29 octobre 1997.

⁵ Cours de perfectionnement des cadres supérieurs de Transports Canada et de Ressources naturelles Canada, « Challenging the Future with Vision: Citizen Engagement », le 7 octobre 1999.

⁶ Évaluation d'un mécanisme de consultation externe : Groupe Sécurité et sûreté (Transports Canada - Services d'évaluation, juillet 2002).

⁷ La « télématique de bord » signifie les dispositifs faisant appel aux technologies de communication sans fil pour fournir des services d'information, des véhicules automatisés et d'autres innovations (p. ex. la conduite automatisée, le régulateur de vitesse adaptatif et l'accès à l'Internet, les téléphones cellulaires).

⁸ Des consultations plus traditionnelles ont lieu parallèlement à ce projet.pilote faisant appel à la démocratie délibérative. Un document de travail sur les distractions dont les conducteurs sont victimes à cause de la télématique a été publié dans la partie I de la Gazette du Canada (14 juin 2003). Il est disponible à l'adresse suivante : http://canadagazetteducanada.gc.ca/partI/2003/20030614/pdf/g1-13724.pdf.

⁹ À Montréal, Toronto et Calgary, la séance de Montréal ayant eu lieu en français.

¹⁰ Site Web du CCATM : www.cccmta.ca/english/index.html

¹¹ Le projet de texte réglementaire et le REIR sont disponibles à l'adresse suivante : http://canadagazette.gc.ca/partI/2003/20030215/html/regle1-f.html

¹² Pour l'année 2000.

¹³ Examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire : rapport final (janvier 1998).

¹⁴ Vol 2005 - Haussons le niveau de vol (décembre 1999). Pour plus de renseignements, veuillez consulter le www.tc.gc.ca/aviation.

¹⁵ Document de travail sur le projet de modification de la Loi sur l'aéronautique (juin 2000), et projets de modification de cette dernière, révisés en réponse aux observations faites lors des consultations (mai 2001).