2. Synthèse des instruments économiques

Au sens large, on entend par instruments économiques des mesures qui utilisent des signaux fondés sur le marché pour motiver le genre de prise de décisions voulu. Soit, ils donnent lieu à des gratifications financières suite au comportement recherché, soit, ils imposent des coûts pour un comportement indésirable. Au Canada et ailleurs, les gouvernements utilisent déjà des instruments économiques, comme percevoir des droits d'utilisation, des incitatifs fiscaux et des « saintes » taxes pour promouvoir une gamme de politiques sociales et économiques. Le présent document porte sur leur utilisation en vue d'appuyer un autre domaine d'activité, celui du développement écologiquement durable.

Au cours de la dernière décennie, de plus en plus de pays ont appliqué des instruments économiques à un grand nombre d'enjeux environnementaux, notamment la gestion des déchets ménagers; la consommation d'eau, d'électricité et d'essence; la gestion des zones humides; l'utilisation de substances toxiques; l'intendance de produits; et les émissions atmosphériques et de gaz à effet de serre. Les principaux types comprennent les suivants (l'Annexe A fournit des descriptions plus détaillées) :

• Droits de propriété : droits de propriété, droits d'utilisation, droits de développement et droits d'aménagement échangeables peuvent tous servir à promouvoir la gestion responsable de ressources;
• Mesures à base de redevances : les droits, redevances, taxes, consignations et taxes avec remise sans incidence sur les recettes imposent tous des paiements de montants précis, créant ainsi un coût explicite associé aux activités nocives à l'environnement et un incitatif facilement quantifiable pour diminuer l'activité;
• Régimes de responsabilité et d'assurance : les règles de responsabilité et divers types de cautions peuvent servir d'incitatifs solides pour éviter des incidences environnementales et dépolluer et réparer les dégâts causés à l'environnement.
• Permis échangeables : présentent des mécanismes pour réduire au minimum les coûts sociaux et privés du respect du plafond réglementaire sur les émissions.

Les instruments économiques sont très polyvalents. On peut en combiner plusieurs et, dans bien des cas, ils sont utilisés dans le cadre d'une composition d'instruments comprenant des règlements et des programmes d'information. En outre, les instruments économiques constituent un élément important de l'écologisation de la fiscalité (ÉF). L'écologisation de la fiscalité comprend non seulement l'imposition des comportements nocifs à l'environnement, mais aussi i) la réduction de subventions ayant des effets pernicieux sur l'environnement, et ii) l'utilisation de revenus d'écotaxes pour réduire l'imposition des activités souhaitables sur le plan social (p. ex. main-d'oeuvre, investissement) ou pour encourager les technologies écologiques (p. ex. énergie renouvelable). Pour ces raisons, l'ÉF est souvent décrite comme une répercussion de l'impôt.

Comme ils exploitent la force du marché, les instruments économiques fonctionnent de façon très différente et présentent d'importants avantages par rapport à d'autres formes de gestion de risques environnementaux. Dans certains cas, ils peuvent être plus efficients – atteignant un objectif écologique à coût moindre que d'autres mesures.¹ Selon des études menées aux États-Unis, l'utilisation plus répandue d'instruments économiques pourrait réduire de près de un quart les coûts de conformité annuels, s'élevant actuellement à environ 200 milliards de dollars, pour le contrôle de la pollution aux États-Unis (Anderson, 1999). Les instruments économiques peuvent également récompenser l'amélioration continue et peuvent stimuler le développement de nouvelles technologies, tandis que des démarches plus réglementaires incitent peu à aller au-delà du niveau de rendement stipulé. En s'appuyant sur les signaux des marchés, les instruments économiques peuvent régler des questions pour lesquelles les démarches réglementaires pourraient s'avérer inefficaces. Par exemple, des redevances de consommation, des programmes de consignation et des droits variables pour l'élimination des déchets peuvent agir sur le comportement de nombreux intervenants, à des coûts relativement faibles. Enfin, les instruments économiques jouent aussi un rôle normatif important. Ils envoient d'importants signaux normatifs sur la valeur sociale du patrimoine naturel en plus d'un signal financier qui influence l'attitude.

Malgré les avantages qu'ils comportent, les instruments économiques ne sont pas utilisés autant que d'autres mesures de gestion du risque pour traiter les dossiers environnementaux. Comme tout outil de gestion du risque, chaque type d'instrument économique a ses limites. Il peut parfois être difficile de les élaborer et ils peuvent faire l'objet d'opposition politique de la part d'intervenants contrariés par la tarification de ressources écologiques jusque-là gratuites ou, dans une autre optique, par l'établissement d'un « permis de polluer ». Sans fondements réglementaires, certains types d'instruments économiques ne produiront pas une réponse suffisamment prévisible pour être acceptables comme principal mécanisme de gestion de certains risques. Cependant, dans de nombreux cas, les obstacles ne sont pas tellement différents de ceux que pose l'utilisation d'autres instruments politiques. Ainsi, le manque de sensibilisation et l'inertie institutionnelle jouent également un rôle important dans l'application restreinte actuelle de ces outils précieux de gestion du risque.

Un des principaux objectifs du présent document est de veiller à ce que l'utilisation des instruments économiques au Canada s'appuie sur la vaste expérience acquise dans d'autres régions avec ces mesures, notamment une meilleure connaissance des leçons apprises sur la façon de surmonter le problème de la conception et autres problèmes d'utilisation.

¹ En imposant, par exemple, des exigences normalisées en matière d'émissions, de produits et de technologies, la réglementation a tendance à ne pas tenir compte des divers coûts d'observation auxquels sont confrontées différentes sources. Ce faisant, les coûts de contrôle peuvent grandement varier en raison des différences dans la conception des entreprises, des configurations, de l'âge de leurs biens, des sources d'intrants ou autres facteurs. Par contre, les instruments économiques permettent aux personnes concernées de réagir le plus efficacement possible sur le plan économique de manière à convenir à leurs situations particulières.