Mark W. Zacher
Centre of International Relations, Université de la Colombie-Britannique
et Comparative Program for Health and Society, Munk Centre for International Studies, Université de Toronto, 2003-2004

Préparé à l'intention du
Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente
Bureau du Conseil privé

Novembre 2003

Résumé

Le présent article vise principalement à retracer l'évolution et le succès de la gouvernance internationale pour le contrôle de la propagation des maladies infectieuses à l'échelle internationale, à analyser les facteurs qui ont influencé la nature et l'issue des ententes de gouvernance et à tirer des leçons d'ordre général en vue des décisions futures concernant la coopération internationale dans plusieurs domaines d'intérêt (voir la liste des leçons générales à l'annexe II). Un autre objectif de l'article consiste à démontrer que la gouvernance internationale comprend une série de stratégies et de mesures d'intervention et que, habituellement, les États adoptent certaines stratégies plutôt que d'autres pour gérer des problèmes internationaux spécifiques. Les analystes des politiques associent parfois la gouvernance à la réglementation; or la réglementation ne représente pas toujours une stratégie appropriée.

La gouvernance internationale en matière de santé était, pendant une bonne partie du XX^e siècle, axée sur le recours à la surveillance par l'État et à la réglementation contraignante (c.-à-d. des règles ayant force de loi). Ces stratégies s'avéraient en fait plutôt vaines bien que les échecs du contrôle de la propagation des maladies infectieuses à l'échelle internationale soient attribués surtout à la capacité des pays développés de contenir eux-mêmes les épidémies. Depuis les années 1990, d'importants changements ont été observés au niveau des types de maladies infectieuses émergentes et résurgentes, ce qui, entre autres, a entraîné l'utilisation de la surveillance par des réseaux non gouvernementaux et le recours à la réglementation souple (c.-à-d. des recommandations) ainsi qu'une augmentation de l'assistance financière et technique aux pays en développement.

Introduction

Les buts premiers du présent article sont d'étudier les tendances dans la coopération internationale pour le contrôle de la propagation des maladies infectieuses et d'explorer les leçons en matière de gouvernance internationale qui peuvent être tirées des programmes sanitaires internationaux. Quoique la coopération internationale dans ce domaine de la santé ne soit pas aussi étroite que celle qui existe dans d'autres secteurs d'intérêt, elle apporte de précieux éclaircissements sur la gouvernance internationale de plusieurs problèmes internationaux.

Quand des étudiants en coopération internationale se penchent sur cette question, ils limitent souvent leur analyse à l'élaboration des règlements internationaux qui prescrivent et proscrivent des normes de comportement. Or, pour contrôler la propagation des maladies infectieuses, les États adoptent certaines stratégies de coopération qui sont presque toujours au nombre de trois, ayant chacune deux variantes :

Surveillance (ou acquisition de connaissances)

• axée sur l'État
• à acteurs multiples (notamment des organisations non gouvernementales et habituellement les États)

Réglementation

• contraignante (des règles ayant force de loi)
• souple (des recommandations)

Assistance financière et technique

• intervention d'urgence
• renforcement de la capacité : aide à long terme au renforcement des capacités

L'étude portera sur les circonstances dans lesquelles des stratégies données sont efficaces ou non. La coopération internationale en vue de gérer un problème international spécifique utilise habituellement plusieurs stratégies, ce qui revient à dire que les États choisissent généralement d'adopter des approches stratégiques hybrides en se fondant sur l'évolution des vulnérabilités et des possibilités d'investissement.

La coopération ou la gouvernance internationale suppose la sélection de plusieurs stratégies dont la réglementation contraignante. Or, cette dernière stratégie s'avère souvent inappropriée, aussi est-elle utilisée rarement, voire jamais.

Aperçu historique

De 1900 à 1980 : des attentes démesurées aux maigres réalisations

L'origine de la coopération moderne pour contrôler la propagation des maladies infectieuses remonte à la seconde moitié du XIX^e siècle avec la tenue d'une série de onze conférences. Ces dernières ont été dictées par six épidémies de choléra qui s'étaient propagées de l'Asie du sud à travers le monde des années 1820 jusqu'à la fin du XIX^e siècle, ainsi que par des flambées périodiques de maladies comme la fièvre jaune. Lors de ces conférences, une importante ligne de conflit est apparue entre, d'une part, la Grande-Bretagne et les autres pays de l'Europe occidentale et, d'autre part, la majorité des autres États, surtout ceux de la Méditerranée orientale et du Moyen-Orient : les premiers craignaient que les mesures de quarantaine n'entravent le flux du commerce international alors que les seconds avaient peur que l'apparition de maladies dans leur pays n'entraîne l'imposition d'embargo sur leurs produits et leurs citoyens. Les pays industrialisés redoutaient dans une certaine mesure l'éruption de maladies, mais ils avaient tendance à favoriser les intérêts commerciaux au détriment des questions de santé et cela avant même qu'on n'ait réalisé des progrès notables en épidémiologie à partir des années 1880.

Les conférences tenues dans les années 1890 ont donné lieu à des ententes sur les règles que les autorités portuaires devraient suivre pour contrôler les maladies, mais ce n'est que lors de l'acceptation du Règlement sanitaire international en 1903 qu'un important accord a été conclu à cet égard. L'accord se limitait au début au contrôle du choléra, de la peste et de la fièvre jaune; le typhus, la fièvre récurrente et la variole y ont été ajoutés entre 1920 et 1970. Les principales stratégies qui ont été adoptées portaient sur : 1) l'obligation des États de notifier toute flambée de maladies à l'Organisation internationale d'hygiène publique et 2) les droits et devoirs des autorités sanitaires nationales (surtout dans les ports) relativement au contrôle de la propagation des maladies. Un autre point important était que les autorités portuaires et aéroportuaires devaient s'engager à ne pas adopter des mesures plus strictes que celles prévues dans le Règlement. (En anglais, le titre initial du règlement « International Sanitary Regulations » a été remplacé en 1969 par « International Health Regulations ».)

La stratégie qui consistait à combiner l'obligation des États de faire rapport avec une réglementation contraignante relative à la responsabilité des autorités sanitaires portuaires et aéroportuaires ne s'est pas révélée efficace pour un certain nombre de raisons. De façon générale, elle dissimulait les profondes différences d'objectifs politiques qui existaient entre les pays les plus développés et les pays en développement, ce qui a donné lieu à de graves violations des règles. Premièrement, les pays en développement (surtout ceux de la Méditerranée orientale et du Moyen-Orient) ont passé outre l'obligation de déclarer les flambées de maladies car ils craignaient, à juste titre d'ailleurs, que les autres pays ne refusent l'entrée de leurs produits et citoyens. Deuxièmement, les pays en développement ont souvent ignoré la règle voulant qu'ils n'appliquent pas des mesures plus strictes que celles prévues dans les accords sanitaires internationaux. La raison de leur résistance résidait dans le fait qu'ils n'avaient pas un régime de santé national leur permettant de freiner la propagation des maladies et qu'ils voulaient avoir la plus grande liberté possible pour contrôler les épidémies même si, en ce faisant, ils ralentissaient le flux du commerce international. Troisièmement, les pays industrialisés se rendaient de plus en plus compte au cours du XX^e siècle qu'ils disposaient d'un système de santé (plus précisément des hôpitaux et des produits pharmaceutiques) pouvant guérir les maladies contractées par leurs citoyens. Autrement dit, ils n'étaient pas aussi vulnérables aux maladies provenant des pays étrangers qu'ils craignaient au début. Grâce à ces progrès, ils n'exigeaient pas l'observation des règles de droit, mais ils n'ont pas consacré non plus d'importantes ressources financières pour enrayer les maladies dans le monde en développement et réduire la propagation de maladies aux autres pays. Les modestes ressources qu'ils ont allouées pour améliorer l'état de santé dans le monde en développement étaient motivées principalement par la perspective d'un meilleur développement économique qui se traduirait par une amélioration du commerce international et des relations d'investissement.

L'optimisme concernant une réduction considérable des maladies infectieuses a gagné progressivement le monde développé au cours du XX^e siècle et a atteint son apogée dans les années 1960 et 1970. L'éradication de la variole en 1977 a contribué encore davantage à cet optimisme et on prévoyait l'élimination consécutive de toute une série d'autres maladies infectieuses.

Au cours des décennies après la Deuxième Guerre mondiale, le Règlement sanitaire international (RSI) a fait périodiquement l'objet de révision, processus qui, dans l'ensemble, a toutefois pris fin après les années 1960. Les changements apportés au RSI étaient en général mineurs et consistaient à renforcer l'obligation des États de déclarer les épidémies, les nombreux devoirs et droits des autorités portuaires et aéroportuaires relativement au choléra, à la peste et à la fièvre jaune, ainsi que l'engagement des États de ne pas imposer des mesures plus restrictives que celles précisées dans le RSI (que l'on entend généralement par « mesures excessives »). D'ailleurs, les comptes-rendus du comité de l'OMS chargé de promouvoir le contrôle des maladies infectieuses permettent de constater que les pays développés ont toujours été hantés par la question des mesures excessives, qui peut être considérée comme liée à la facilitation du commerce international. La préoccupation de ces derniers était d'abord et avant tout d'éliminer les obstacles aux liaisons maritimes et aériennes, et deuxièmement d'empêcher l'entrée des maladies infectieuses (annexe I; Goodman 1971; Howard-Jones 1975; Fidler 1999, chapitres 2 et 3; Carvalho et Zacher 2002).

De 1981 jusqu'à présent : Réponses novatrices aux nouveaux défis

Le contrôle des maladies infectieuses à l'échelle internationale est entré dans une nouvelle ère en 1981 lorsque le VIH/sida a été décelé pour la première fois. Les années 1980 ont vu l'apparition de nouvelles maladies et la résurgence de quelques maladies anciennes telles que le paludisme et la tuberculose, mais ce n'était que durant les années 1990 qu'on a enregistré des flambées de maladies nouvelles et anciennes. L'Afrique a été d'ailleurs gravement touchée par des maladies nouvelles et résurgentes. Diverses études ont repéré l'apparition d'environ 30 nouvelles maladies au cours de la période allant de la fin des années 1970 jusqu'à la fin des années 1990. Les plus redoutées étaient les fièvres hémorragiques comme l'Ebola puisqu'elles pouvaient se transmettre entre humains et tuer en moins de rien un grand nombre de personnes. En 2002-2003, le monde a été frappé par le SRAS qui s'est propagé rapidement de la province de Guangdong en Chine à travers toute l'Asie, le Canada et d'autres régions du monde. L'avion est devenu le principal vecteur du virus dans la mesure où il est transmis par des voyageurs internationaux.

La compréhension des gens de la menace que représentent ces nouvelles maladies est un fait intéressant : les épidémiologistes se préoccupaient depuis quelque temps de l'apparition des souches de maladies existantes qui résistent aux médicaments, de la résistance des insectes porteurs de maladie aux pesticides, ainsi que de la résurgence périodique des souches mortelles de la grippe. Ils ont par conséquent profité de l'émergence de nouvelles maladies pour mettre en évidence leurs préoccupations globales quant aux effets futurs des maladies infectieuses. Contrairement à plusieurs commentateurs des médias, ils ne se laissaient pas endormir par la réduction des maladies infectieuses au cours des dernières décennies (Institute of Medicine 1992; Garrett 1995; Brower et Chalk 2003; Fidler 2003, chapitre 5; Institute of Medicine 2003, chapitres 2 et 3).

Un des changements stratégiques les plus spectaculaires survenus dans la gestion internationale des maladies infectieuses concernait la surveillance des épidémies. Jusqu'au milieu des années 1990, les États étaient obligés de déclarer les flambées de trois maladies épidémiques; or, l'OMS pouvait faire état de ces épidémies dans son Relevé épidémiologique hebdomadaire et sur son site Web Outbreak seulement lorsqu'elle recevait des notifications officielles des États membres. Comme nous l'avons indiqué précédemment, les États rapportaient rarement de telles épidémies. Au début des années 1990, un nombre considérable d'acteurs non gouvernementaux devenait de plus en plus actifs dans ce dossier en raison des failles du système de rapport de l'OMS. L'International Society for Infectious Diseases qui parraine un réseau de surveillance créé en 1994 et intitulé ProMED-mail (http://www.promedmail.org) est probablement l'organisation la plus importante pour ce qui est de la transmission de l'information. Le ProMED-mail reçoit de trois mille responsables médicaux dans le monde des renseignements sur les épidémies et les communique ensuite à environ 30 000 professionnels de la santé. Médecins sans frontières (MSF) a son propre système de communication de rapports et, selon les professionnels de la santé, CNN a une très bonne émission de reportage sur la santé. D'autre part, le Canada a créé son propre organisme de surveillance, le Réseau mondial d'intelligence sur la santé publique (MISP), qui examine les renseignements d'une centaine de nouveaux sites Web pour les transmettre à l'OMS et aux organisations abonnées à ses services.

En raison de la surabondance d'information qu'elle reçoit des sources non gouvernementales, l'OMS a créé en 1997 une page Web sur les flambées ou les rumeurs de maladies. En 2000, elle a mis sur pied le Réseau mondial d'alerte et d'action en cas d'épidémie qui tire de l'information de plus de 70 différentes sources, en plus des États. Il s'agit donc d'un vrai « réseau des réseaux » (http://www.who.int/csr/outbreaknetwork/). Les États membres de l'OMS acceptent maintenant que l'OMS fasse mention de l'information provenant de sources non officielles parce qu'ils savent que, malgré leurs objections, les épidémies qui sévissent dans leur pays seront communiquées au monde par ces sources. Ainsi, les réseaux non gouvernementaux de communication d'information ont permis à l'OMS d'établir des rapports exacts parce que le système de l'OMS reprend fondamentalement ce que produisent les ONG. Selon les termes que nous utilisons dans le présent article pour classifier les différentes stratégies de coopération internationale, nous pouvons dire que la déclaration par l'État a été effectivement remplacée par une surveillance à acteurs multiples.

Depuis les années 1980, les règlements contraignants ou les normes de comportement ayant force obligatoire ont été ignorés comme ils l'étaient dans le passé. On accordait peu d'attention au très détaillé Règlement sanitaire international, en partie parce qu'il ne couvrait que le choléra, la peste et la fièvre jaune, mais aussi parce que les pays développés et les pays en développement ne donnent pas les mêmes valeurs aux règles. Plus précisément, les pays développés veulent que tous les pays s'engagent à ne pas imposer des « mesures excessives » alors que les pays en développement n'adhèrent pas à un tel engagement puisque leur régime de santé n'offre pas une protection suffisante contre des maladies transnationales. La norme de base concernant les mesures excessives peut être retenue dans le nouveau règlement sanitaire international qui sera probablement adopté en 2005, et qui sera sans doute toujours considéré comme des recommandations plus que des règles ayant force obligatoire.

Comme on estime que la réglementation contraignante n'est pas viable pour contrôler la propagation des maladies infectieuses à l'échelle internationale, on a de plus en plus recours à une réglementation souple, qui prend la forme de recommandations par des organismes de l'OMS (composés le plus souvent de groupes d'experts médicaux) pour contrôler la transmission de maladies ou guérir ceux qui contractent des maladies particulières. Les groupes permanents de spécialistes qui prêtent conseil sur des maladies spécifiques ou des groupes de maladies ont toujours existé, mais ils sont aujourd'hui de plus en plus nombreux. Les groupes d'experts sur des épidémies spécifiques (p. ex. l'Ebola au Congo) sont considérablement plus communs parce que l'OMS envoie des groupes d'intervention d'urgence dans des régions où se déclarent de telles épidémies. Ces équipes fournissent des recommandations au personnel médical sur place pour faire face aux épidémies. Un fait marquant à cet égard est la création en 2000 du Réseau mondial d'alerte et d'action en cas d'épidémie qui combine la surveillance et l'intervention d'urgence (Fidler 1999, chapitres 2 et 3; Zacher 1999; Fidler 2003, chapitres 4 et 8; Institute of Medicine 2003, chapitre 4).

La crise du SRAS en 2003 a donné lieu à un cas intéressant de divers recours à des règlements souples. Premièrement, on a mis sur pied un groupe de cliniciens, à composition non limitée, pour prévenir la propagation des maladies et soigner les malades. Plusieurs centaines de cliniciens étaient liés par Internet et, malgré le grand nombre de participants, le groupe fonctionnait assez bien. L'OMS envoyait ensuite des petits groupes d'experts (provenant surtout des pays industrialisés) en Chine pour étudier l'épidémie et faire des recommandations en vue de contrôler la maladie. De concert avec des observateurs externes, ils ont vite découvert que les autorités chinoises n'avaient pas fourni des renseignements exacts. L'OMS a donc adopté des mesures très sévères pour obliger les autorités chinoises à fournir au monde un tableau détaillé et réel de la situation. Troisièmement, un comité composé de huit spécialistes en maladies infectieuses a été instauré au siège de l'OMS pour formuler des lignes directrices en vue de gérer politiquement et juridiquement le SRAS. Ils ont aussi pris part aux recommandations relatives aux procédures cliniques qui provenaient originalement du vaste groupe de cliniciens participant au réseau de l'OMS. Le comité de l'OMS, auquel le directeur général, M. Brundtland, a pris parfois part, fournissait des directives politiques qui étaient peut-être les plus controversées émanant de l'OMS et qui concernaient les mises en garde faites aux voyageurs : à certains moments on leur disait qu'ils pouvaient sans problème se rendre à de tels endroits, alors qu'à d'autres moments on leur recommandait de ne prendre l'avion vers plusieurs destinations en Chine (y compris Hong Kong et Taiwan) et vers Toronto que pour des raisons primordiales. Ces mises en garde ont bien sûr eu de sérieuses répercussions économiques sur les régions en question. Il est, toutefois, remarquable que les pays visés qui subissaient d'importantes pertes économiques aient accepté ainsi ces mises en garde, sans remettre en question leur légitimité. Ils ont à peine soulevé des questions sur certains critères et se demandaient si leurs conditions locales y satisfaisaient. Le pouvoir qui a été conféré à un comité d'une organisation internationale de bureaucrates à l'OMS est réellement inhabituel dans l'histoire du développement des organisations internationales (Fidler 2003, chapitres 5 à 8).

Le cœur de l'expansion récente des recommandations de l'OMS était qu'elles étaient beaucoup plus spécifiques relativement à des épidémies données que ce fut le cas dans le passé. Une approche axée sur des cas spécifiques a permis plus facilement d'obtenir le soutien politique des États membres, ce qui a signifié que les recommandations semblaient plus pertinentes aux conditions locales.

Un changement principal dans la gouvernance internationale en matière de santé qui a eu lieu depuis les années 1990 est lié à la coopération en vue de fournir de l'aide financière et technique afin de réduire les conséquences des maladies infectieuses et, d'une façon générale, d'améliorer les normes sanitaires. Une forme de coopération qui est clairement associée à la propagation des maladies infectieuses à l'échelle internationale a été la mise en place des équipes médicales d'urgence par divers pays pour contrôler les épidémies. L'OMS coordonne ces équipes multinationales dans plusieurs flambées de maladies, mais parfois les États individuels le font à la demande du pays infecté. L'importance du parrainage de l'OMS dans un grand nombre de cas a été mise en évidence lors de l'épidémie de peste en Inde en 1994 où des médecins spécialistes étrangers ne pouvaient tout simplement pas se rendre dans le pays s'ils ne participaient pas à un consortium d'experts de l'OMS. Par ailleurs, c'était évidemment aussi le cas des groupes qui allaient en Chine lors de l'épidémie du SRAS en 2003. Les autorités chinoises étaient assez chatouilleuses concernant les incursions des groupes d'étrangers dans leur territoire et les jugements par rapport à ce qui devrait être fait, ce qui faudrait faire, mais ces actions seraient bien plus offensantes si les groupes ne travaillaient pas sous les auspices d'un organisme des Nations Unies (Fidler 2003, chapitres 6 et 7).

Alors qu'il est clair que les équipes d'intervention d'urgence ont été dirigées pour enrayer la propagation des flambées de maladies à l'échelle internationale, par contre, il n'est pas clair que les projets de santé avec des fonds internationaux visent surtout des problèmes de propagation internationale. En fait, ils ont été orientés davantage vers l'amélioration des conditions économiques; mais cela ne veut certes pas dire que la volonté d'enrayer la propagation des maladies infectieuse dans le monde était une préoccupation secondaire. Avant les années 1990, la plupart de l'aide internationale dans le domaine de la santé était bilatérale quoique des États aient accordé de modestes sommes à des efforts de coopération internationale, parfois dans le cadre de l'OMS. Les efforts de collaboration se limitaient à la coordination des programmes nationaux, plutôt qu'à de véritables efforts concertés entre les pays. Ce qui a commencé réellement à changer au cours des années 1990 était de reconnaître de plus en plus que le mauvais état de santé était un des freins les plus sérieux au développement économique des pays en développement. Deux études ont été effectuées en ce sens et ont eu une incidence considérable. La première était celle de la Banque mondiale, Investir dans la santé, publiée en 1993 et la seconde était une étude de l'OMS effectuée en 2001 par la Commission Macroéconomie et Santé (dont Jeffrey Sachs et d'autres économistes) intitulée Macroéconomie et santé. Tout à coup dans les années 1990, la Banque mondiale est devenue le plus important bailleur de fonds des projets en santé dans le Tiers-monde alors qu'elle ne finançait aucun projet dans ce domaine avant les années 1980. Le nouveau rôle important de la Banque mondiale n'a pas été seulement de fournir des sommes considérables pour améliorer les régimes de santé, mais de permettre d'établir un cadre pour prendre en considération l'aide sanitaire internationale qui a des répercussions profondes sur les programmes d'aide bilatérale. Tout le monde n'était pas heureux avec l'approche de la Banque mondiale mais il ne fait aucun doute qu'elle a favorisé la collaboration et la coordination (OMS 1996; Institute of Medicine 2003, chapitre 4).

Leçons pour la gouvernance internationale

L'histoire du développement de la gouvernance internationale en matière de santé permet de bien comprendre les facteurs qui influent sur la coopération internationale. La discussion qui suit fournit des suggestions sur les formes de coopération, les facteurs qui les façonnent et les leçons qui peuvent être tirées des expériences passées. Il y a aussi des brèves discussions sur la coopération dans d'autres domaines d'intérêt qui sont liés à des expériences dans la coopération internationale en matière de santé.

L'influence des réseaux professionnels

Il y a une croissance de la reconnaissance de l'importance des organisations non gouvernementales, notamment des réseaux de professionnels dans les politiques mondiales. Elles sont considérées de plus en plus importantes parce qu'elles exercent des pressions sur les gouvernements et parce que les gouvernements et les importants acteurs du secteur privé s'en remettent, dans certaines circonstances, à leur expertise. Il y a peu de domaines où ces observations sont plus pertinentes que dans le cas des politiques internationales en matière de santé.

Pour ce qui est de la surveillance des flambées de maladies infectieuses, les réseaux non gouvernementaux sont maintenant clairement plus importants que ceux des États. Des réseaux comme ProMED-mail et ceux des sociétés de média telles que CNN disposent de solides systèmes de cueillette d'information surtout en raison des possibilités de communications dont ils disposent dans le domaine d'Internet et des communications par satellites. Les États sont maintenant très transparents à l'égard d'une foule d'activités grâce aux communications modernes. Le voile de la souveraineté est désormais très perméable.

Dans le cas de la réglementation, on abandonne de façon marquée la réglementation contraignante en faveur des règlements plus souples ou des recommandations et ce, grâce à l'essor des réseaux professionnels. Ces réseaux offrent parfois eux-mêmes des recommandations pour gérer des problèmes spécifiques et, dans d'autres cas, ils sont mobilisés par l'OMS ou d'autres organisations internationales. Pour ce qui est de la crise du SRAS, les réseaux professionnels qui s'organisaient par l'intermédiaire de l'OMS jouaient un rôle crucial dans l'élaboration des lignes directrices sur la recherche et le traitement. Cette tendance semble devenir de plus en plus forte à l'avenir.

Leçons à l'intention des décideurs : Les représentants de gouvernement devraient reconnaître que les ONG seront des participants essentiels dans la prise de décision à l'échelle internationale dans plusieurs domaines d'intérêt et qu'ils sont mieux placés pour mener certaines activités que des organisations intergouvernementales (p. ex. la surveillance). Aussi est-il important que les États entretiennent de bonnes relations avec ces organisations et qu'ils encouragent leurs ressortissants à participer dans les ONG. D'ailleurs leurs ressortissants peuvent servir parfois d'intermédiaires avec les ONG.

Répercussions des progrès scientifiques et technologiques

Les étudiants en coopération internationale associent souvent les progrès réalisés dans les domaines scientifiques et technologiques à la croissance de l'interdépendance et aux demandes de coopération internationale. C'est souvent le cas. Certains changements technologiques ont donné lieu à d'importantes occasions pour des commerces mutuellement avantageux de biens et de services; la croissance de la connaissance scientifique et technologique a aussi facilité une meilleure compréhension des dégâts causés à l'environnement international et des solutions possibles à leur contrôle. De cette compréhension sont nés des régimes internationaux très importants dans des domaines comme la pollution maritime créée par les navires, les déversements en mer, le transport des déchets et des produits chimiques dangereux et la réduction de la couche d'ozone. Parallèlement, les progrès scientifiques et technologiques ont donné aux États à temps les connaissances qui leur permettent de réduire les interdépendances internationales et, par conséquence, le besoin de régimes internationaux. Les changements scientifiques et technologiques constituent, dans un sens, un couteau à double tranchant car, d'une part, ils entraînent une plus grande interdépendance et collaboration et, d'autre part, une réduction de l'interdépendance et des demandes de coopération.

Un cas classique de l'utilisation de la science pour réduire l'interdépendance internationale est les progrès en sciences médicales. Alors que la science a permis aux États de comprendre ce qui a été fait pour guérir les malades et même pour les prévenir de contracter certaines maladies, elle mène vers des progrès qui rendent les États moins vulnérables à la propagation des maladies infectieuses. Les systèmes de santé publique ont réduit grandement la possibilité de contracter des maladies. Si les citoyens des pays donnés contractent des maladies, des hôpitaux modernes et des médicaments permettent de les soigner. En d'autres termes, les progrès scientifiques et technologiques qui ont causé la propagation des maladies à l'échelle internationale donnent aussi aux États le pouvoir de la contrôler.

Leçons à l'intention des décideurs : Avant de coopérer pour contrôler les externalités négatives des changements scientifiques et technologiques, les États devraient se demander s'il y a des solutions qui leur permettent individuellement de contrôler les effets négatifs. Le Canada, comme plusieurs autres pays, a investi de façon rationnelle pour avoir de solides systèmes de santé publique et de soins de santé qui réduisent considérablement leur vulnérabilité par rapport à la transmission internationale des maladies infectieuses. Il y a d'autres domaines d'intérêt dans lesquels le Canada peut se protéger des dangers transfrontaliers grâce à ses propres initiatives.

Facilitation du commerce

Un objectif premier de plusieurs régimes internationaux est de faciliter le commerce international. Cet objectif a été, par exemple, essentiel à l'acceptation des régimes tels que ceux qui visaient les liaisons maritimes et aériennes, les télécommunications et les services postaux. Les intérêts commerciaux internationaux refusent tout simplement d'accepter tout important obstacle à la circulation des biens et des services, à moins qu'il ne soit étroitement lié aux conditions de concurrence internationale. (Zacher et Sutton 1996)

La préoccupation qui consiste à réduire les obstacles aux échanges commerciaux a été certainement à la base du soutien que les pays développés accordaient au Règlement sanitaire international au cours du dernier siècle. Cette position pourrait changer avec l'approbation du nouveau Règlement sanitaire international en 2005, parce que la hantise de l'interruption commerciale n'est plus aussi vive qu'elle était alors que la crainte de propagation de maladies infectieuses est plus forte. Il convient, toutefois, de souligner que si la coopération internationale facilite les échanges commerciaux sans influer sur l'avantage concurrentiel des États dans certaines industries, la gouvernance internationale sera beaucoup plus solide. Cette réserve soutient l'obligation des autorités sanitaires nationales de ne pas imposer d'autres mesures que celles recommandées pour des épidémies données.

Leçons à l'intention des décideurs : En évaluant le bien-fondé des règlements internationaux donnés, les États devraient se rendre compte qu'il y a en général un solide appui pour des règles qui facilitent les échanges commerciaux. Des intérêts conflictuels peuvent exister mais ils sont en général outrepassés par les préoccupations de prévenir les interruptions dans les échanges de biens et de services.

La combinaison des stratégies de coopération

Il est erroné de confondre la coopération ou la gouvernance internationale avec une forme ou une stratégie particulière de coopération telle que la réglementation contraignante (ou des règles ayant force obligatoire juridiquement). Chaque stratégie convient à des circonstances données. En d'autres termes, une approche ou une combinaison de ces stratégies correspond à des conditions différentes. La présente étude a déterminé trois stratégies globales et deux sous-catégories pour chaque stratégie mais ce nombre peut être augmenté. Les stratégies et les sous-catégories choisies sont, il va sans dire, influencées par la nature des questions qu'on veut poser.

Les conditions requises pour les différentes stratégies varient en fonction de leur rigueur mais certaines stratégies ne sont pas meilleures ou pires dans le sens absolu parce qu'elles contiennent des exigences plus strictes. Ce qui est important est la pertinence des stratégies données ou une combinaison de ces stratégies relativement à certaines circonstances. En fait, les États appuient en général un certain nombre de stratégies en cherchant à gérer des problèmes internationaux particuliers. La meilleure chose à faire est d'adopter diverses stratégies de coopération qui s'appuient mutuellement.

Leçons à l'intention des décideurs : Il convient presque toujours mieux que les États adoptent un certain nombre de stratégies de coopération lorsqu'ils cherchent à gérer les interdépendances internationales. Elles s'appuient souvent mutuellement en vue de la réalisation des objectifs stratégiques des États. D'autre part, certaines stratégies de coopération sont en général inadéquates à la gestion des problèmes particuliers.

Surveillance : État et multi-acteur

La surveillance est une stratégie essentielle dans plusieurs régimes internationaux parce qu'elle fournit de l'information qui est importante à la sélection des autres stratégies de coopération et à l'obtention de l'information sur la conformité des États et des acteurs non gouvernementaux aux engagements. Comme on peut le constater clairement dans les études sur les accords relatifs au contrôle des armes à feu, il est insensé de faire fonds sur les déclarations des États de leur propre conformité parce que, s'ils peuvent, ils violeront leurs obligations. Les accords sur le contrôle des armes à feu sont beaucoup plus souples quand d'autres États ou des ONG peuvent surveiller le respect des accords. Une chose cruciale dans le cas des accords sur le contrôle des armes à feu était l'apparition des technologies de surveillance par satellite qui permettent aux parties des accords de se surveiller les uns et les autres. Autrement dit, la transparence a favorisé l'acceptation et la conformité.

La surveillance par l'État est faisable seulement si les États disposent de moyens technologiques pour transpercer le voile de la souveraineté ou s'il existe des organisations non gouvernementales qui peuvent surveiller ce que les États ou les acteurs privés font. En d'autres termes, on ne peut se fier aux déclarations des États sur ce qui se dégage à l'intérieur de leurs frontières que si d'autres acteurs peuvent, de toute façon, fournir de l'information. Dans plusieurs domaines d'intérêt, il est de plus en plus difficile pour les États de donner des réponses évasives à la communauté internationale en raison de la pléthore de réseaux non gouvernementaux de communications de renseignements et de la disponibilité des technologies révolutionnaires de l'information.

L'histoire des réseaux de communication d'information pour surveiller les épidémies renforce les points susmentionnés. L'obligation des États de déclarer les flambées de maladies précisée dans le Règlement sanitaire international était en général ignorée pendant la période allant du début du XX^e siècle jusqu'au milieu des années 1990. Les États, surtout ceux du monde en développement, ne voulaient pas faire face à des embargos sur le mouvement de leurs marchandises et citoyens en faisant rapport des épidémies au monde, aussi refusaient-ils de se conformer. Dans le cas des épidémies de choléra et de peste au Pérou en 1991 et en Inde en 1994, ces deux pays ont perdu 7 milliards $ et 1,7 milliard $ respectivement en raison des embargos commerciaux et touristiques après la révélation des épidémies. Au début des années 1990, les médias étaient déjà des divulgateurs très efficaces de l'information sur les épidémies (Zacher 1999; Fidler 1999, 105).

Comme nous l'avons mentionné ci-dessus, la vraie révolution dans la communication de l'information par des acteurs non gouvernementaux a eu lieu vers le milieu des années 1990, en conséquence de l'avènement Internet et de la croissance des réseaux de professionnels des soins de santé dans le monde. Les principaux réseaux étaient ProMED-mail et le RISM mais il y en a aussi un bon nombre d'autres (p. ex. des réseaux médiatiques tels que CNN). Ce qui s'est développé est « un réseau des réseaux », soit le Réseau mondial OMS d'alerte et d'action en cas d'épidémie. Le RMAAE de l'OMS est apparu soudainement comme une assez bonne source d'information épidémiologique, mais cela uniquement grâce à la croissance des systèmes non gouvernementaux de communication des renseignements. La caractéristique la plus notable de la surveillance contemporaine des maladies est le rôle central des réseaux d'information non gouvernementaux.

Leçons à l'intention des décideurs : L'efficacité de plusieurs formes de coopération internationale suppose des systèmes de surveillance qui ne nécessite pas la coopération active des gouvernements. Les réseaux de ONG et de professionnels dans des domaines particuliers sont souvent les meilleures institutions pour assurer la transparence.

Réglementation contraignante et réglementation souple

À une époque où des organisations internationales produisent de plus en plus une grande variété de directives ou de codes non exécutoires, il n'est pas surprenant qu'il y ait des discussions considérables sur la pertinence de la réglementation contraignante et de la réglementation souple. En général, la réglementation contraignante est souhaitable lorsqu'il existe un vaste consensus parmi les États au regard des préférences politiques et que l'exécution forcée est nécessaire pour atteindre les objectifs d'importantes politiques. Elle est aussi pertinente quand les États peuvent prévoir certaines situations d'urgence et savent précisément ce qui devrait être fait dans ces circonstances. Des recommandations sont préférables lorsque les États ont des points de vue très divergents et que l'évolution de la situation ne permet pas de prédire aisément des cas d'urgence.

Dans la sphère de contrôle des maladies infectieuses au début du XX^e siècle, les États ont adopté des règlements contraignants ou des instruments conventionnels ayant force obligatoire parce que c'était l'approche qui leur était familière pour gérer les interdépendances économiques et sociales (Fidler 2003). Avec le temps et du fait que les règles étaient fréquemment transgressées, les États n'ont pas rejeté la stratégie de réglementation contraignante parce qu'ils pensaient que l'adoption des normes non exécutoires réduiraient la conformité. La restriction qui est de loin la plus importante pour les pays développés était l'injonction précisant que les États ne peuvent pas exiger d'autres normes que celles prévues dans le RSI (annexe I), ce qui signifiait fondamentalement que les États devraient accorder préséance ou au moins une très grande importance à la facilitation du commerce international. Le fait que les règles relatives au choléra, à la peste et à la fièvre jaune (et pendant de courtes périodes à la typhoïde, à la fièvre récurrente et à la variole) n'étaient guère pertinentes n'était pas si important. Ce qui était important était que les États ont fait tout leur possible pour éviter les interruptions dans les liaisons maritimes et aériennes. Il est possible que l'injonction juridiquement contraignante à l'encontre de « mesures excessives » ait poussé les États à s'inquiéter du commerce international et qu'il soit nécessaire de l'inclure dans le nouveau RIS. Cependant, on peut se demander s'il faudrait poursuivre cette stratégie jusqu'à ce qu'elle discrédite le statut des instruments conventionnels internationaux. Le RSI révisé ne semble pas contenir des règles très détaillées concernant des épidémies spécifiques, mais plutôt des dispositions très générales portant sur le traitement des navires, des aéronefs et des personnes infectées dans les ports et les aéroports. Dans ces circonstances, une recommandation générale bannissant tout délai imposé aux transporteurs internationaux et aux voyageurs est probablement la meilleure avenue à emprunter.

Étant donné la diversité des priorités stratégiques entre les États et la difficulté de prédire les urgences médicales, il vaut mieux faire fond sur des recommandations (qui sont souvent adaptées aux crises existantes) pour contrôler les maladies infectieuses. L'OMS a permis de rassembler des experts et d'élaborer des directives. Ces directives n'ont guère une grande valeur pour les pays industrialisés mais elles sont souvent très utiles aux pays en développement qui ne disposent pas d'infrastructures médicales très développées. Les directives pour gérer des problèmes à long terme de maladies telles que le paludisme, la tuberculose, le VIH/SIDA sont certainement d'une grande utilité pour certains pays, mais plus importantes encore sont les directives en situation de crise comme l'épidémie d'Ebola dans des pays africains et celle du SRAS dans plusieurs pays.

On peut clairement constater la valeur de ces types de recommandations lors de la crise du SRAS. L'OMS a facilité l'établissement des liens entre onze laboratoires qui ont élaboré des lignes directrices sur la collaboration en matière de recherche. À la fin, deux de ses membres ont produit des analyses de la nature du virus du SRAS. L'OMS a aussi lié plusieurs centaines de cliniciens et des représentants de l'OMS qui ont partagé leurs expériences relativement au SRAS et ont permis de formuler des lignes directrices pour prévenir la maladie et traiter les patients. Le comité des représentants de l'OMS concernés par l'épidémie du SRAS a prescrit plusieurs mesures de santé publique pour contrôler la maladie, lesquelles comportaient notamment des recommandations relatives à la communication des cas de SRAS au public par les gouvernements et à la restriction des voyages vers des régions infectées du SRAS (« mise en garde aux voyageurs »). L'autonomie du comité des représentants de l'OMS était, rétrospectivement, remarquable considérant les répercussions majeures de ses recommandations qui étaient sans doute acceptées uniquement en raison de l'expertise médicale que l'OMS a su réunir et de la quantité de rapports sur la crise du SRAS provenant des médias (Fidler 2003, chapitres 5 et 6).

Leçons à l'intention des décideurs : Quand il y a des différences de politique importantes entre les États et qu'il s'avère difficile de prévoir l'évolution future dans un domaine d'intérêt particulier, il vaut mieux faire fond sur des recommandations plutôt que sur des instruments conventionnels ayant force obligatoire. Le recours à des instruments conventionnels dans de telles circonstances mine son statut dans les relations internationales et décourage les prescriptions et les proscriptions générales et souples qui sont plus utiles dans des questions comme la propagation des maladies infectieuses. En fait, des lignes directrices adaptées à des crises spécifiques sont souvent les plus utiles.

Assistance financière et technique : situation d'urgence ou changements structurels

Un des faits les plus frappants de la gouvernance internationale dans un vaste éventail de domaines d'intérêt est l'effort déployé pour influer sur les relations entre les États en restructurant leurs caractéristiques sociales, économiques, politiques et juridiques internes. Les organisations intergouvernementales tentent toujours d'influencer les relations interétatiques en réglementant des relations transfrontalières, mais elles poursuivent de plus en plus une route indirecte pour changer les relations internationales en mettant l'accent sur des caractéristiques internes. Dans le domaine du commerce international, les États sont moins concernés par la réglementation des tarifs que par la restructuration des subventions aux industries, par les nombreuses règles relatives à la propriété intellectuelle et aux activités d'investissement des entreprises nationales et étrangères. Il va sans dire que la gestion des relations monétaires internationales porte surtout sur des stratégies macroéconomiques et, en conséquence, sur la restructuration de l'économie nationale. Il suffit de penser aux prêts d'urgence du Fonds monétaire international aux pays pour leur permettre d'éviter à court terme l'effondrement économique, ainsi qu'aux prêts à long terme de réajustement structurel qui entraînent la réforme d'une série de politiques économiques nationales qui influent sur leurs relations économiques internationales. Dans le domaine de la sécurité internationale, une des principales préoccupations actuelles est la promotion des institutions démocratiques au sein des pays. La littérature sur la paix démocratique qui remonte au XIX^e siècle a eu des effets considérables sur les politiques en matière de sécurité des États occidentaux. Ces brefs commentaires sur les tendances de coopération dans différents domaines internationaux visent à établir que le mur de la souveraineté devient de plus en plus poreux du fait que nous reconnaissons que les caractéristiques internationales des États façonnent la qualité de leurs relations avec le reste du monde. Il devient de plus en plus difficile de tracer une ligne nette entre des politiques nationales et internationales parce qu'elles s'influencent mutuellement de façon très intense.

Pour ce qui est du contrôle de la propagation des maladies infectieuses, les États (en général par l'intermédiaire de l'OMS) ont accru leur aide d'urgence en vue de contrôler des épidémies. Ce n'est qu'en aidant les États à gérer l'incidence et la propagation des maladies au niveau national que les États sont en mesure d'empêcher les maladies de traverser les frontières interétatiques. Les réponses de l'OMS dans le cas du choléra au Pérou en 1991 et ceux de l'Ebola au Congo en 1995 et du SRAS dans divers pays en 2003 en sont de bons exemples. Le cas du SRAS représentait précisément le cas-type que les pays craignaient : une maladie très virulente qui se propage très rapidement dans plusieurs régions. Il est néanmoins surprenant qu'elle ne se soit pas propagée dans plus de régions de monde, et cela en grande partie grâce aux interventions coordonnées de l'OMS qui a prescrit des réponses médicales appropriées.

L'assistance internationale visant à promouvoir des meilleurs états de santé a existé au cours du dernier siècle bien que les principaux programmes de coopération soient relativement nouveaux. Au cours des premières décennies du XX^e siècle, les États-Unis ont accordé des aides modestes à l'Amérique latine par l'intermédiaire du Pan-American Sanitary Bureau ainsi qu'à diverses autres régions, dans les années 1920 et 1930, par l'intermédiaire de l'Organisation de la santé de la Ligue des nations. Puis, après la Seconde Guerre mondiale, des sommes insignifiantes ont été allouées aux pays en développement dans le cadre de l'Organisation mondiale de la santé. Les pays développés n'avaient tout simplement pas une grande confiance envers l'OMS pour ce qui est de la prestation d'aide en matière de santé publique.

Un changement important a eu lieu relativement à l'assistance sanitaire à partir des années 1990. Un aspect intéressant de ce changement est qu'il ne trouvait pas racine dans la crainte de propagation des maladies nouvelles et résurgentes mais qu'il découlait d'une reconnaissance de plus en plus grande des effets de meilleures normes de santé sur le développement économique des pays en développement. On peut constater ce fait dans les programmes d'aide et les rapports de la Banque mondiale et, à un moindre degré, des banques régionales telles que la Banque interaméricaine de développement. Jusqu'aux années 1980, la Banque mondiale n'accordait aucun prêt ou aucune subvention dans le domaine de la santé, puis dans les années 1990, elle est devenue le plus important fournisseur d'aide internationale en matière de santé. Son rapport Investir dans la santé publié en 1993 n'orientait pas seulement les programmes d'aide de la Banque mondiale, mais influait aussi considérablement les programmes d'aide bilatérale, à un tel point que le monde développé travaillait au sein d'un cadre stratégique global. Un autre important rapport qui justifiait la contribution de l'aide sanitaire dans le développement économique était Macroéconomie et santé qui a été rédigé par un groupe d'économistes et qui a été publié par l'OMS en 2001. Le point principal que nous voulons souligner ici est que ce qui a amené d'importants États donateurs et des organisations intergouvernementales à offrir des montants d'aide plus considérables à la santé publique était le lien avec le développement économique. Dans un sens, la réduction de la propagation des maladies infectieuses était un sous-produit de l'aide pour le développement économique.

Leçons à l'intention des décideurs : Une coopération internationale qui vise à influencer les relations entre les États est une préoccupation grandissante pour des États, car cela suppose, d'une part, l'acceptation des cadres réglementaires communs et, d'autre part, le transfert des ressources financières et techniques afin de régler des crises à court terme et d'appuyer des projets à long terme de renforcement de la capacité. Les États donateurs devraient prendre en considération le problème de l'autonomie des États bénéficiaires tout en étant conscients que la restructuration des sociétés nationales est un aspect important des relations internationales contemporaines.

Conclusion : Conditions encourageant le Canada à recourir à des options multilatérales

Alors que la section précédente du présent article porte sur les leçons que tous les États pourraient tirer quant aux différents modes de gouvernance internationale, la conclusion étudie à fond les conditions qui mènent les États, et en particulier le Canada, à choisir une coopération multilatérale pour s'attaquer à des problèmes d'ordre international. Les États modernes se sont engagés de plus en plus dans des réseaux de coopération internationale depuis le milieu du XIX^e siècle. Les premières raisons de l'abandon des approches unilatérales résident dans les intérêts et le choix de politique des États ainsi que dans le rôle accru des acteurs non gouvernementaux. Pour ce qui est du Canada, il faut continuellement réévaluer l'efficacité des différentes stratégies de gouvernance, vu l'évolution des conditions entourant différents problèmes. Par exemple, ses intérêts relatifs à la coopération internationale en matière de santé ont évolué considérablement au cours des deux dernières décennies. L'épidémie du SRAS a mis d'ailleurs clairement en évidence l'importance de ces changements.

S'agissant de l'utilité des approches multilatérales, il est important que le Canada suive constamment de près les intérêts et les politiques d'autres pays, en particulier ceux des principales puissances et des principaux groupes de pays. Il serait imprudent d'appuyer des approches multilatérales si on ne peut pas faire fond sur une stratégie de gouvernance donnée. Dans le passé, les organisations non gouvernementales (ONG) – en particulier les ONG d'intérêt public – ne jouaient pas un rôle de premier plan dans les politiques internationales, mais désormais ce n'est plus le cas dans de nombreux secteurs d'intérêt. Elles constituent d'importantes sources de connaissance sur plusieurs sujets et ont une certaine influence sur des réalités politiques internes, en conséquence, sur des négociations à l'échelle internationale également. La santé est une question importante pour bon nombre d'ONG humanitaires et de développement; en outre, il existe de notables réseaux de professionnels de la santé qui communiquent entre eux régulièrement. Ils ont, comme nous pouvons le constater dans la crise du SRAS, un grand poids sur la façon dont l'OMS et les différents États abordaient le problème. Ignorer les divers rôles des ONG dans les relations internationales modernes revient à faire abstraction d'une dimension fondamentale du monde transnational.

Bien qu'il soit essentiel de comprendre l'évolution des intérêts stratégiques du Canada et d'autres pays pour ce qui est de la gouvernance internationale, il est également très important d'analyser les conditions premières qui facilitent ou qui minent les accords de coopération. Une condition consiste à déterminer si la connaissance est suffisamment poussée dans un domaine international donné pour permettre aux gouvernements et aux ONG d'évaluer les coûts et les avantages des différentes options stratégiques.

Une condition connexe qui facilite la coopération est l'existence de réseaux formels et informels d'experts qui se réunissent régulièrement pour examiner l'état de la connaissance et pour la transmettre aux autres. Les réunions de ces réseaux d'experts sont souvent organisées par des institutions internationales comme l'OMS. La crise du SRAS a permis à la plupart des gens de reconnaître que l'OMS a un rôle plus important dans des questions de santé mondiales qu'ils pensaient, parce que l'OMS est parvenue à réunir des groupes d'experts assez régulièrement. Le fait que ces groupes aient réussi à contenir le SRAS et à développer de nouvelles connaissances scientifiques sur les caractéristiques de la maladie avait des répercussions considérables durant la première moitié de 2003, lorsque la crise faisait rage.

Il ne suffit pas que le Canada saisisse l'importance de ces réseaux dans des domaines tels que les politiques mondiales en matière de santé, il lui faut aussi encourager la participation des Canadiens à ces réseaux. Ils permettent au gouvernement de mieux comprendre ce qui se passe dans un secteur d'intérêt international donné et peuvent parfois entraîner d'autres États et des ONG dans des directions qui seraient favorables au Canada. Le monde pousse de plus en plus vers l'établissement de liens d'interdépendance et diplomatiques entre les États et les ONG. Le monde devient très « multilatéralisé », une tendance à long terme qui est fort probablement irréversible.

Annexe I

Résumé des principales dispositions du Règlement sanitaire international (1969; révisé en 1983)

Droits des États d'appliquer des normes différentes et plus strictes

Les administrations sanitaires ne doivent pas prescrire des mesures plus contraignantes que celles qui sont prévues dans le RSI et qui constituent des « mesures maximales » (article 23).

Les administrations sanitaires peuvent appliquer aux navires qui transportent des migrants, des nomades, des travailleurs saisonniers ou des personnes prenant part à des rassemblements périodiques importants d'autres mesures que celles précisées dans le Règlement (article 84).

Deux ou plusieurs États ayant des intérêts spécifiques communs peuvent conclure des traités ou des accords spéciaux (article 85).

Rapports des États à l'OMS

Les administrations sanitaires doivent envoyer de l'information sur des cas de choléra, de peste et de fièvre jaune à l'OMS dans les 24 heures suivant leur détection ainsi que sur l'évolution de ces maladies durant l'épidémie (articles 3, 5 à 7 et 9).

Les administrations sanitaires doivent notifier à l'OMS la présence des trois maladies visées chez les non-humains (p. ex. les insectes) (article 4).

Les administrations sanitaires doivent transmettre à l'OMS l'information sur les mesures qu'elles appliquent aux voyageurs en provenance des zones infectées, sur les politiques de contrôle des maladies et sur les exigences en matière de vaccination (article 8).

Les administrations sanitaires devraient faire parvenir à l'OMS une liste des ports où sont délivrés des certificats de dératisation (article 20).

Droits et obligations de l'OMS

L'OMS devrait envoyer à tous les États membres des renseignements sur les flambées de trois maladies (choléra, peste, fièvre jaune) qu'elle a reçus des États membres (article 11).

L'OMS peut, avec le consentement de l'État concerné, enquêter sur les graves menaces qu'une flambée des trois maladies visées fait peser à l'échelle internationale (article 11).

L'OMS peut, à la demande d'un État, certifier qu'un aéroport remplit les conditions d'un aéroport sanitaire et d'un aéroport situé dans une zone infectée par la fièvre jaune (article 21).

Mesures applicables aux navires en mer

Les administrations sanitaires ne doivent pas arrêter les navires qui traversent leurs eaux territoriales ni leur appliquer des mesures sanitaires (article 32).

Les administrations sanitaires ne peuvent appliquer qu'une seule mesure aux navires qui empruntent un canal ou une autre voie maritime situés dans leur territoire, laquelle consiste en la mise à bord d'une garde sanitaire (article 33).

Mesures applicables aux navires, aux aéronefs et aux voyageurs se trouvant dans les ports et les aéroports

Les administrations sanitaires doivent appliquer les mesures prescrites dans le RSI de manière à ne causer aucun préjudice à la santé des personnes ni aucun dommage à la structure du navire ou de l'aéronef (article 25).

Les administrations sanitaires doivent expliquer aux agents d'un navire ou d'un aéronef les mesures appliquées (article 26).

Les administrations sanitaires peuvent demander aux voyageurs sous surveillance sur un navire ou dans un aéronef de subir un examen médical, mais elles doivent leur permettre de se déplacer librement. Lorsque ces voyageurs se rendent dans un autre ressort territorial, ils sont tenus d'en informer l'autorité du lieu en question (article 27).

Les administrations sanitaires ne doivent pas, sauf en cas d'urgence, empêcher des navires ou des aéronefs de débarquer des passagers et des marchandises en raison d'une épidémie qui n'est pas visée par le RSI (article 28).

Les administrations sanitaires peuvent prendre des mesures pour empêcher des navires de déverser des déchets contaminés dans les eaux d'un port (article 29).

Les administrations sanitaires doivent prendre des mesures pour empêcher des voyageurs infectés de s'embarquer d'un port, d'un aéroport ou d'un poste frontière. Quand une personne effectue un voyage international, l'administration sanitaire peut l'autoriser à continuer son voyage tout en en informant l'autorité sanitaire de la prochaine escale du voyageur. L'administration sanitaire peut aussi exiger que des voyageurs au départ aient un certificat de vaccination valable et qu'ils subissent un examen médical (article 30).

Les administrations sanitaires doivent veiller à ce qu'aucune matière susceptible de propager une maladie épidémique ne soit jetée d'un aéronef (article 31).

Les administrations sanitaires ne peuvent prendre envers un navire indemne aucune mesure autre que l'imposition d'un examen médical aux passagers (article 34).

Les administrations sanitaires doivent, chaque fois qu'il est possible, accorder la libre pratique par radio à des navires et des aéronefs (article 35).

Les administrations sanitaires peuvent soumettre tout moyen de transport ou tout passager effectuant un voyage international à un examen médical (article 36).

Les administrations sanitaires peuvent faire débarquer de tout moyen de transport toute personne infectée et l'isoler (article 38).

Les administrations sanitaires peuvent placer sous surveillance tout voyageur international de tout moyen de transport qui arrive d'une zone infectée (article 39).

Les administrations sanitaires ne peuvent pas soumettre une personne à un autre examen médical alors qu'elle l'a déjà subi au dernier port ou aéroport d'escale à moins qu'elles n'aient de sérieuses raisons médicales de le faire (article 40).

Les administrations sanitaires ne peuvent pas refuser à un navire ou un aéronef l'accès d'un port ou d'un aéroport sauf si les autorités sanitaires estiment que le port ou l'aéroport ne dispose pas d'installations sanitaires requises (article 41).

Les administrations sanitaires doivent permettre à un navire ou un aéronef qui refuse de se soumettre aux règlements de quitter le port ou l'aéroport, mais elles ne doivent pas l'autoriser à faire escale dans un autre port ou aéroport de leur territoire (article 44).

Les administrations sanitaires ne peuvent inspecter les cargaisons sur un navire ou un aéronef que si elles proviennent de zones infectées. Seuls les animaux vivants peuvent être comptés dans un port ou un aéroport (article 46).

Les administrations sanitaires ne peuvent exiger aucune patente de santé d'un navire ou aéronef qui a présenté des rapports d'inspection aux ports antérieurs (article 76).

Les administrations sanitaires doivent exiger qu'un navire qui arrive au premier port d'escale présente une déclaration maritime de santé (consignée par ses propres agents) qui contient des renseignements sur l'état de santé des passagers, à moins que les autorités portuaires ne le demandent pas (article 77).

Les administrations sanitaires peuvent exiger ou ne pas exiger d'un aéronef qui arrive au premier aéroport de leur territoire de présenter la partie relative à la question sanitaire de la déclaration générale d'aéronef (article 78).

Les administrations sanitaires doivent exiger que des aéronefs et des navires qui quittent une zone où il existe des maladies transmises par des moustiques (notamment le paludisme) soient désinfectés (article 83).

Les administrations sanitaires peuvent désinfecter les aéronefs et les navires qui arrivent d'une zone où il peut avoir des maladies transmises par des moustiques (article 83).

Peste : Les administrations sanitaires dans les ports, les aéroports ou les bureaux frontaliers ne doivent pas exiger un certificat de vaccination contre la peste comme une condition à l'admission d'une personne dans leur territoire (article 51).

Peste : Les administrations sanitaires dans les ports et les aéroports doivent prendre des mesures pour prévenir la propagation de la peste par les rongeurs (article 52).

Peste : Les administrations sanitaires doivent veiller à ce que tous les navires soient exempts de rongeurs et qu'ils soient dératisés périodiquement. Les certificats de dératisation délivrés doivent être conformes au modèle fourni. Les autorités portuaires peuvent exiger que des navires soient dératisés s'ils ne présentent pas un certificat de dératisation (article 53).

Peste : Les administrations sanitaires peuvent exiger que des navires ou des aéronefs soient désinfectés et dératisés si elles soupçonnent la présence de rongeurs à bord (article 54).

Peste : Avant le départ des navires et des aéronefs d'une zone où existe une épidémie de peste pulmonaire, les administrations sanitaires doivent s'assurer que tous les suspects sont placés en isolement pendant six jours (article 55).

Peste : Les administrations sanitaires peuvent exiger qu'un navire, un aéronef ou un autre moyen de transport infecté ou suspect soit désinfecté, désinsectisé, dératisé et placé sous surveillance pendant six jours. Ces mesures doivent cependant être appliquées s'il y a à bord un cas de peste pulmonaire ou murine (article 57).

Peste : Si un navire ou un aéronef arrive d'une zone infectée, les administrations sanitaires peuvent soumettre toute personne infectée à la surveillance et ordonner la destruction des rongeurs et la désinsectisation (article 59).

Choléra : Si un cas de choléra est constaté à bord d'un navire, d'un aéronef ou d'un autre moyen de transport, les administrations sanitaires peuvent soumettre les suspects à la surveillance et ordonner l'enlèvement de toute matière considérée contaminée et la désinfection des réserves d'eau (article 62).

Choléra : Les administrations sanitaires ne peuvent pas soumettre les denrées alimentaires faisant partie de la cargaison qui se trouvent à bord d'un navire, d'un aéronef ou d'un autre moyen de transport à un examen bactériologique, sauf au port de destination (article 63).

Fièvre jaune : Les administrations sanitaires ne doivent pas permettre à un navire ou un aéronef qui est infecté de fièvre jaune d'entrer dans un port ou un aéroport où des moustiques sont présents (article 44).

Fièvre jaune : La vaccination contre la fièvre jaune peut être exigée de toute personne effectuant un voyage international et quittant une zone infectée à bord de tout moyen de transport (article 66).

Fièvre jaune : Les administrations sanitaires doivent veiller à ce que toute personne employée dans un port ou un aéroport possède un certificat de vaccination contre la fièvre jaune, que tout aéronef quittant une zone infectée soit désinfecté et que tout navire et aéronef quittant une zone où des moustiques porteurs de fièvre jaune sont présents à destination d'une zone exempte de moustiques soit désinsectisé (article 67).

Fièvre jaune : Les administrations sanitaires peuvent exiger qu'un passager d'un navire ou d'un aéronef en provenance d'une zone infectée soit isolé jusqu'à ce qu'il obtienne un certificat de vaccination valable (article 68). 

Fourniture d'installations et conditions sanitaires dans les ports

Les administrations sanitaires doivent fournir de l'eau potable et des installations permettant d'éliminer des déchets nuisibles à la santé, ainsi que des installations médicales à certains ports (articles 14 et 15).

Les administrations sanitaires doivent prendre des mesures pratiques pour maintenir les ports exempts de rongeurs et certains ports doivent avoir les moyens pour délivrer des certificats de dératisation (articles 16 et 17).

Les administrations sanitaires doivent désigner certains aéroports comme des aéroports sanitaires lorsque ces aéroports disposent d'un service médical organisé; des moyens pour désinfecter, désinsectiser et éliminer des rongeurs; d'un laboratoire bactériologique et des moyens nécessaires pour la vaccination contre la fièvre jaune (article 18).

Les administrations sanitaires doivent veiller à ce que les ports et les aéroports soient exempts de moustiques vecteurs (article 19).

Postes frontières intérieurs et réseaux de transport

Les administrations sanitaires doivent, le cas échéant, fournir des installations nécessaires pour l'application des règles de l'OMS aux postes frontières des voies ferrées, des routes et des voies d'eau intérieures (article 22).

Source : Organisation mondiale de la santé (1983), Règlement sanitaire international de 1969, Genève, OMS

Annexe II

Liste des recommandations

1. Les représentants de gouvernement devraient reconnaître que les ONG seront des participants essentiels dans la prise de décision à l'échelle internationale dans plusieurs domaines d'intérêt et qu'ils sont mieux placés pour mener certaines activités que des organisations intergouvernementales (p. ex. la surveillance). Aussi est-il important que les États entretiennent de bonnes relations avec ces organisations et qu'ils encouragent leurs ressortissants à participer dans les ONG. D'ailleurs leurs ressortissants peuvent servir parfois d'intermédiaires avec les ONG.

2. Avant de coopérer pour contrôler les externalités négatives des changements scientifiques et technologiques, les États devraient se demander s'il y a des solutions qui leur permettent individuellement de contrôler les effets négatifs. Le Canada, comme plusieurs autres pays, a investi de façon rationnelle pour avoir de solides systèmes de santé publique et de soins de santé qui réduisent considérablement leur vulnérabilité par rapport à la transmission internationale des maladies infectieuses. Il y a d'autres domaines d'intérêt dans lesquels le Canada peut se protéger des dangers transfrontaliers grâce à ses propres initiatives.

3. En évaluant le bien-fondé des règlements internationaux donnés, les États devraient se rendre compte qu'il y a en général un solide appui pour des règles qui facilitent les échanges commerciaux. Des intérêts conflictuels peuvent exister mais ils sont en général outrepassés par les préoccupations de prévenir les interruptions dans les échanges de biens et de services.

4. Il convient presque toujours mieux que les États adoptent un certain nombre de stratégies de coopération lorsqu'ils cherchent à gérer les interdépendances internationales. Elles s'appuient souvent mutuellement en vue de la réalisation des objectifs stratégiques des États. D'autre part, certaines stratégies de coopération sont en général inadéquates à la gestion des problèmes particuliers.

5. L'efficacité de plusieurs formes de coopération internationale suppose des systèmes de surveillance qui ne nécessite pas la coopération active des gouvernements. Les réseaux de ONG et de professionnels dans des domaines particuliers sont souvent les meilleures institutions pour assurer la transparence.

6. Quand il y a des différences de politique importantes entre les États et qu'il s'avère difficile de prévoir l'évolution future dans un domaine d'intérêt particulier, il vaut mieux faire fond sur des recommandations plutôt que sur des instruments conventionnels ayant force obligatoire. Le recours à des instruments conventionnels dans de telles circonstances mine son statut dans les relations internationales et décourage les prescriptions et les proscriptions générales et souples qui sont plus utiles dans des questions comme la propagation des maladies infectieuses. En fait, les lignes directrices adaptées à des crises spécifiques sont souvent les plus utiles.

7. Une coopération internationale qui vise à influencer les relations entre les États est une préoccupation grandissante pour les États, car cela suppose, d'une part, l'acceptation des cadres réglementaires communs et, d'autre part, le transfert des ressources financières et techniques afin de régler des crises à court terme et d'appuyer des projets à long terme de renforcement de la capacité. Les États donateurs devraient prendre en considération le problème de l'autonomie des États bénéficiaires tout en étant conscients que la restructuration des sociétés nationales est un important aspect des relations internationales contemporaines.

Références

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