Enquête concernant les Denesuline d'Athabasca

La démarche de la Commission des revendications des Indiens repose sur son mandat d'enquêter sur les revendications particulières rejetées par le Canada pour motifs d'invalidité, parce que non conformes aux dispositions de la Politique des revendications particulières (énoncée en 1982 dans la publication du ministère des Affaires indiennes intitulée Dossier en souffrance), qui prévoit que toutes les preuves historiques pertinentes, y compris celles qui pourraient être jugées irrecevables par une cour de justice, doivent être prises en considération.

La revendication des Denesuline découlait de la non-reconnaissance, par le gouvernement du Canada, des droits que leur confèrent les traités au nord du 60e parallèle. La tâche qui incombait à la Commission consistait essentiellement à déterminer l'existence d'une obligation légale du gouvernement à l'égard des Denesuline.

Les questions auxquelles la Commission a dû répondre sont les suivantes :

1) La portée géographique des Traités nos 8 et 10 s'étend-elle au nord du 60e parallèle ou est-elle limitée aux territoires décrits respectivement au paragraphe 6 du Traité no 8, et au paragraphe 8 du Traité no 10?

2) Dans la négative, les requérants possèdent-ils, en vertu des traités, le droit de se livrer à leurs occupations ordinaires de chasse, de piégeage et de pêche au-delà des territoires décrits respectivement au paragraphe 6 du Traité no 8 et au paragraphe 8 du Traité no 10?

3) Le Canada a-t-il manqué à son obligation légale envers les requérants, en vertu de la Politique des revendications particulières, en ne reconnaissant pas :

a) que la portée géographique des traités s'étend au nord du 60e parallèle, ou
b) que les requérants possèdent au nord du 60e parallèle des droits de chasse et de pêche issus des traités ?

Les parties conviennent que les Denesuline utilisent et occupent des terres au nord du 60e parallèle depuis des temps immémoriaux. Les Denesuline n'ont accepté de signer le Traité no 8 qu'après avoir obtenu des commissaires l'assurance qu'ils seraient «aussi libres de chasser et de pêcher après le traité qu'ils le seraient s'ils n'avaient jamais fait de traité». Pour ce qui est du Traité no 10, ils n'y ont adhéré qu'à la condition qu'ils «ne seraient privés d'aucun de leurs moyens de subsistance usuels, et ...qu'ils auraient le privilège de chasser et de pêcher comme avant.» La Commission n'a reçu aucune preuve indiquant que les droits de chasse et de pêche conférés par traités aux Denesuline aient jamais été expressément limités au territoire géographique visé par les traités. C'est seulement en 1989 que le gouvernement du Canada les a avisés pour la première fois que les droits qu'ils croyaient encore posséder dans cette partie de leur terres traditionnelles avaient été éteints.

La Commission est arrivée aux conclusions suivantes :

Première question : la portée géographique des Traités nos 8 et 10

Les éléments de preuve fournis ne suffisent pas à établir, comme l'affirment les requérants, que le territoire visé par les Traités nos 8 et 10 dépasse les limites indiquées, et qu'il englobe les terres traditionnelles des Denesuline. Celles-ci n'ont pas été délimitées à l'époque de la signature des traités, situation qui, dans l'ensemble, n'a toujours pas été corrigée.

Les terres traditionnelles des Denesuline à l'extérieur des limites décrites dans les Traités nos 8 et 10 n'étaient pas destinées à être «ouvertes» à la colonisation, à l'exploitation minière et forestière, ni à d'autres secteurs d'activité de ce type au moment de la négociation des traité. Les parties n'avaient pas l'intention d'inclure les terres traditionnelles des Denesuline au nord du 60e parallèle.

Deuxième question : les droits de chasse et de pêche au-delà des limites des traités

Le texte même des traités

La formulation des textes est essentiellement la même dans les Traités nos 8 et 10. Une interprétation raisonnable du texte même des traités oblige à conclure que le droit de chasser, de pêcher et de piéger devait s'appliquer à toutes les terres traditionnelles cédées par les Denesuline.

La preuve historique pertinente

• L'objectif du Canada était d'avoir l'assurance d'un territoire spécifique pour la colonisation et d'autres activités. Les Denesuline, eux, voulaient protéger leur mode de vie traditionnel.
• Les Denesuline étaient extrêmement réticents à signer les traités parce qu'ils craignaient que leur mode de vie traditionnel, y compris la chasse, la pêche et le piégeage, ne soit menacé.
• Afin d'atténuer les craintes des Denesuline, les commissaires au traité ont verbalement assuré ces derniers qu'ils «seraient aussi libres de chasser et de pêcher après le traité qu'ils le seraient s'ils n'avaient jamais fait de traité».
• Il n'existe aucune preuve convaincante que les commissaires au traité aient dit aux Denesuline, à quelque moment que ce soit, que l'exercice des droits de chasse, de pêche et de piégeage serait limité à un secteur géographique spécifique.
• Il ne serait pas raisonnable d'interpréter les éléments de preuve comme indiquant que les Denesuline ont accepté en toute connaissance de cause de céder leurs droits sur tous leurs territoires traditionnels en retour de la possession certaine de droits de chasse et de pêche sur un territoire plus petit, celui-là même que décrivent les traités. En outre, ce territoire n'est pas celui où ils chassaient le caribou. Il ne serait pas raisonnable de croire qu'un peuple connu sous l'appellation «mangeur de caribou» ait pu convenir d'un tel accord.
• Bien que l'analyse de la conduite des parties après les traités ne permette pas de tirer des conclusions certaines, cette conduite correspond à notre interprétation des traités.

Troisième question : le Canada a-t-il une obligation légale?

• Il n'est pas nécessaire, pour ce qui est du «non-respect d'un traité ou d'un accord», de démontrer un «manquement» à une obligation légale pour qu'une revendication puisse être envisagée aux fins de négociation en vertu de la Politique des revendications. Il convient plutôt de reconnaître les revendications qui révèlent le «non-respect d'une obligation légale».
• Nous concluons que les traités imposent au Canada certaines obligations relativement à l'affaire dont nous sommes saisis. Cette obligation légale du Canada consiste tout au moins à reconnaître les droits issus des traités en cause et à veiller à ce que les droits des Denesuline soient respectés.
• En plus de révéler le non-respect d'une obligation légale, une revendication doit, afin d'être acceptée pour négociation en vertu de la Politique, être fondée sur des pertes ou dommages subis.
• À l'heure actuelle, la Politique des revendications particulières et le processus correspondant sont mal adaptés à la résolution de la revendication des Denesuline, car il ne semble exister aucune perte ni dommage qui puisse se prêter à la négociation en vertu de la Politique.
• Nous sommes d'accord avec l'argument du Canada selon lequel la Commission n'est pas habilitée à accorder un jugement déclaratoire. Notre mandat, tel qu'il est énoncé dans les décrets, consiste notamment à faire enquête et rapport sur les revendications rejetées et à présenter nos constatations et recommandations aux parties. Le jugement déclaratoire est une décision judiciaire qui lie les parties, ce que nous ne sommes pas habilités à accorder.

Recommandation I

Les parties doivent se soucier du respect de l'esprit et de l'intention de la Politique et du processus afférent, qui sont d'encourager et de soutenir une négociation équitable des revendications en souffrance. La meilleure démarche en ce sens comporte l'élimination de l'obstacle que constituerait la stricte application des procédures et des règles techniques que pourrait exiger une cour de justice.

Recommandation II

Au sens strict, Dossier en souffrance ne permet pas la négociation de la revendication en question. Toutefois, le Canada a institué d'autres mécanismes de négociation applicables à des questions similaires, notamment celui des «correctifs administratifs». Les parties devraient, dès que possible, entamer la négociation du grief du requérant en conformité de ce processus.

Réponse : En août 1994, le gouvernement a rejeté les recommandations contenues dans le rapport de décembre 1993. Aucune réponse au rapport complémentaire présenté par la CRI en novembre 1995.

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