Enquêtes achevées, rapports complétés

01/02/1998

Qu’Appelle Valley Indian Development Authority (QVIDA) Inondation] - Février 1998

Premières Nations de Muskowpetung, de Pasqua, de Standing Buffalo, de Sakimay, de Cowessess et d’Ochapowace

Février 1998

Cette enquête a porté sur la construction de barrages par l’Administration du rétablissement agricole des Prairies (ARAP), au début des années 40, sur les lacs Echo, Crooked et Round, le long de la rivière Qu’Appelle. Ces barrages visaient à créer des réservoirs d’eau pour les agriculteurs par suite de l’effroyable sécheresse qui s’était abattue dans bon nombre de régions des Prairies durant la précédente décennie. Même si les barrages ont donné les résultats escomptés, ils ont également eu pour effet d’inonder et de ravager les terres des six bandes affiliées à la Qu’Appelle Valley Indian Development Authority (QVIDA) qui ont été touchées par notre enquête : Muscowpetung, Pasqua, Standing Buffalo, Sakimay, Cowessess et Ochapowace.

Avant la construction des barrages, le ministère des Affaires indiennes a chargé un ingénieur, P.A. Fetterly, d’évaluer les dommages qu’ils pourraient causer, et entrepris de négocier le montant de la compensation à laquelle les bandes en cause auraient droit. Cependant, même si l’on convenait que leurs réserves seraient dévastées, aucune compensation ne devait être versée à cette époque aux bandes de Muskowpetung et de Pasqua, pas plus qu’à celle de Standing Buffalo qui, croyait-on, n’avait rien à craindre pour ses terres. Les trois autres bandes ont reçu au total 3 270 $, et un pont de bois a été construit en remplacement du gué naturel qu’utilisait la bande de Sakimay. Il est évident qu’aucune de ces bandes n’a été consultée relativement à la construction de ces barrages, et qu’aucune n’a donné son consentement. En bout de ligne, l’inondation ainsi que la capilarité et la salinisation qui en ont résulté ont durement affecté la vie économique, sociale et culturelle des bandes vivant dans la vallée de la rivière Qu’Appelle, sans compter que la plus grande partie de leurs champs de foin ont été détruits.

Vers la fin de 1972, l’ARAP constate qu’aucune compensation n’a été versée à la bande de Muskowpetung ni à celle de Pasqua par suite des dommages causés par le barrage du lac Echo. Il apparaît également que la bande de Standing Buffalo en a souffert tout autant. Les négociations débutent au mois de septembre 1973. Le 16 novembre 1976, les bandes se disent prêtes à accepter un règlement forfaitaire de 265 000 $, en échange de quoi elles consentent à la délivrance d’un permis pour l’utilisation et l’occupation de leurs terres de réserve pour fins d’inondation, et dégagent l’ARAP de tous les dommages passés, présents et futurs causés par la structure. Après s’être d’abord opposée à cette proposition, l’ARAP conclut que la somme de 265 000 $ peut être justifiée. Les conseils de bande adoptent alors une résolution confirmant qu’il y a eu règlement. Celui-ci est approuvé le 7 juillet 1977 et les sommes convenues sont versées au compte des bandes respectives.

Par la suite, les trois bandes reviennent sur leur position, chaque conseil adoptant une résolution qui annule celle de 1977 du fait que ce règlement, conclu « à perpétuité », équivaut à une cession. Les preuves réunies dans le dossier indiquent toutefois que les bandes de Muscowpetung, Pasqua et Standing Buffalo ont déjà dépensé la totalité ou presque des fonds qui leur ont été attribués. En outre, le ministère de l’Expansion économique régionale (dont relevait l’ARAP) et celui des Affaires indiennes n’arrivent pas à s’entendre sur les terres visées par ce règlement; aucun permis d’inondation ne sera émis. Les Premières Nations de Sakimay, de Cowessess d’Ochapowace se montrent également insatisfaites de la façon dont elles ont été traitées, compte tenu surtout du fait que l’ARAP entend clairement continuer, et sans leur consentement, d’utiliser la zone des barrages érigés sur les lacs Crooked et Round ainsi que les terres de réserve inondées. Pour donner plus de force à leurs revendications, les six Premières Nations, auxquelles viennent se joindre celles de Piapot et de Kahkewistahaw, forment la Qu’Appelle Valley Indian Development Authority (QVIDA) et s’adressent directement au ministère des Affaires indiennes.

Dans un rapport déposé en février 1998, la Commission, s’appuyant sur la décision rendue par la Cour suprême du Canada dans l’affaire Opetchesaht Indian Band c. Canada, souligne que même si l’article 34 de la Loi des Indiens de 1927 habilite le Surintendant général des affaires indiennes à autoriser l’utilisation et l’occupation d’une terre de réserve à des fins d’inondation, les droits en cause sont, en réalité, trop étendus, trop exclusifs et d’un caractère trop permanent pour que ledit article s’applique dans ce cas. L’ARAP a donc violé les droits de propriété des six bandes en cause à partir du début des années 40 jusqu’à 1977 au moins, et elle continue d’empiéter sur les terres de réserve des Premières Nations de Sakimay, Cowessess et d’Ochapowace.

Pour les mêmes raisons, le gouvernement du Canada n’était pas non plus habilité, lors des négociations de 1977 avec les bandes de Muscowpetung, Pasqua et Standing Buffalo, à autoriser l’utilisation et l’occupation de ces terres pour fins d’inondation en vertu du paragraphe 28(2) de la Loi sur les Indiens de 1970. Le règlement de 1977 doit être considéré comme ayant été nul ab initio aux termes du paragraphe 28(1) de la Loi sur les Indiens, soit entièrement, soit, à tout le moins, en ce qui a trait à la portion relative aux permis et aux dommages futurs. Cela signifie donc que l’ARAP a continué d’empiéter sur les réserves de Muscowpetung, Pasqua et Standing Buffalo après 1977. Pour ce qui est des empiétements antérieurs à 1977, il convient maintenant de déterminer si les conseils de bande avaient ou non le pouvoir de conclure un règlement exécutoire par suite de l’utilisation et de l’occupation illégales des terres en cause, et si la clause de dédit que comportent les résolutions adoptées par les conseils de bande en 1977 peut être séparée des portions de l’entente qui sont frappées de nullité en vertu du paragraphe 28(1) de la Loi sur les Indiens.

La Commission a recommandé que, à moins d’abattre les ouvrages de régularisation des eaux des lacs Echo, Crooked et Round, le gouvernement du Canada entreprenne immédiatement avec les six Premières Nations des négociations visant à obtenir, que ce soit par voie d’expropriation ou de cession, les terres qu’il entend utiliser et occuper pour fins d’inondation; à déterminer le montant de la compensation à laquelle peuvent encore avoir droit les Premières Nations de Sakimay, de Cowessess et d’Ochapowace en raison des dommages causés à leurs réserves depuis les années 40, compte tenu des 3 270 $ versés à ce titre en 1943; à déterminer le montant de la compensation à laquelle peuvent encore avoir droit les Premières Nations de Muscowpetung, Pasqua et Standing Buffalo en raison des dommages causés à leurs réserves, compte tenu de la somme de 265 000 $ qu’elles ont reçue aux termes du règlement de 1977. Pour ce qui est de savoir si le règlement conclu en 1977 par les conseils de bande relativement aux dommages subis avant cette date a un caractère exécutoire, et si cette portion peut être séparée et s’appliquer indépendamment, la Commission a recommandé aussi que les parties s’entendent sur ces questions par voie de négociation.

L’annulation des résolutions de 1977 par les conseils de bande de Muscowpetung, Pasqua et Standing Buffalo est une question purement théorique dans la mesure où le règlement de 1977 est entièrement nul. Cela dit, si la portion de ce règlement qui touche les dommages antérieurs à 1977 peut effectivement être retranchée et s’appliquer indépendamment, il serait contraire aux principes de base du droit des contrats de permettre aux Premières Nations de se retirer unilatéralement dudit règlement sans le consentement de l’ARAP.

Réponse : En décembre 1998, le gouvernement a accepté la revendication pour fins de négociation.

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