II. Contexte - Les grandes influences

Plusieurs tendances intersectorielles dressent le contexte de la réglementation gouvernementale et en accroissent la demande. Dans la présente section, nous dégagerons quatre grandes tendances notoires : rythme et incidence des changements scientifiques et technologiques, mondialisation et tendances économiques, gouvernance et coopération juridictionnelle et évolution d'attitudes et d'exigences publiques toujours plus complexes². La présente section fait état également de certains grands principes et de certaines grandes méthodes de gestion environnementale tenant relativement compte des tendances susmentionnées.

A. Les changements scientifiques et technologiques

Les décideurs et les analystes d'Environnement Canada et du gouvernement fédéral sont constamment aux prises avec une pléthore de réalités scientifiques et techniques nouvelles. Par exemple, chaque année, des centaines de nouvelles substances pour améliorer notre qualité de vie arrivent sur le marché, mais elles font également problème car il faut en comprendre les incidences sur la sécurité et l'environnement. Aussi, si nous ne les soumettons pas à des tests, nous risquons de nuire involontairement à l'environnement et à la santé humaine. Bref, nous prenons maintenant nos précautions pour éviter les erreurs que furent les BPC, les CFC, etc.

Le projet de prévision technologique et scientifique fédéral, de facture récente, permet aux décideurs de mieux comprendre le rythme rapide des avancées scientifiques et technologiques et de faire une analyse des tendances à long terme dans ce domaine. Même si ces avancées comportent des avantages notoires, elles pourraient bien interagir avec l'environnement et le milieu humain de façon imprévisible, surtout si nous ne prenons pas la peine d'en évaluer les grandes incidences.

Nombre des problèmes environnementaux actuels sont de beaux exemples d'une application irréfléchie des innovations scientifiques et technologiques et des conséquences qui en ont résulté. Songeons notamment à l'épuisement de l'ozone, aux changements climatiques et à la pollution de l'eau potable par les résidus des médicaments. Chacun de ces problèmes est la conséquence imprévue d'un progrès technologique ou d'un autre. À preuve, les avancées en réfrigération, en production énergétique, en consommation énergétique et en santé. À longue échéance, les gouvernements devront mieux orienter l'évolution scientifique et technologiques en instaurant un système de contrôle plus complexe tenant dûment compte de l'analyse des conséquences environnementales et sociales de l'innovation. Bref, ils doivent anticiper les répercussions imprévues des changements technologiques profonds au lieu de réagir après coup.

Les avancées scientifiques et technologiques ne créent pas seulement une nouvelle demande auprès des autorités réglementaires et politiques, elles commandent également l'élaboration de données et d'analyses critiques. L'une des pierres angulaires des travaux d'Environnement Canada est l'établissement d'une base scientifique saine qui lui a conféré la réputation de chef de file parmi les autres ministères. La science est essentielle pour permettre de bien comprendre en quoi nous dépendons de l'environnement, quel en est exactement le fonctionnement et comment nos activités peuvent lui nuire. Par exemple, la science de l'atmosphère nous a permis de connaître l'incidence des gaz à effet de serre (GES) et les mouvements et les interactions des polluants atmosphériques qui contribuent à la formation du smog. La science continuera d'être l'élément essentiel à la modélisation et à l'élaboration de stratégies pour lutter contre les changements climatiques. En outre, les politiques environnementales peuvent exiger des changements en profondeur de notre comportement. Il n'est donc pas déraisonnable de demander que tout changement et toute mesure notoires reposent sur des assises scientifiques solides.

La science environnementale semble avancer à la fois trop lentement et trop vite. D'une part, nous devons mettre les bouchées doubles pour comprendre le plus rapidement possible certains problèmes environnementaux pressants. Par exemple, nous devons apprendre plus vite à anticiper l'incidence des produits chimiques ou des organismes introduits dans l'environnement. D'autre part, nos démarches pour connaître le fonctionnement des systèmes environnementaux élémentaires semblent révéler plus de problèmes qu'elles n'en résolvent. Cela dit, les activités d'Environnement Canada, essentiellement motivées par la science et une saine recherche scientifique, continuent d'occuper une place importante dans son ordre des priorités.

B. Mondialisation et tendances économiques

L'accélération du phénomène aux multiples facettes qu'est la mondialisation demeure l'un des défis les plus difficiles à relever pour les décideurs publics, de même que pour les nombreux établissements, industries et organismes de notre société. Cette accélération est attribuable aux changements technologiques. La nouvelle donne dans ce domaine a permis l'acheminement plus rapide des biens, des idées, de l'argent et des gens, modifiant les modes d'interaction et favorisant l'expansion de la technologie et la production des biens. Et l'on constate du même coup autour du monde que les écosystèmes sont tributaires les uns des autres, que l'environnement planétaire est un patrimoine collectif et que les mesures prises dans une région du monde peuvent nuire sérieusement à une autre. Et pour couronner le tout, les organismes internationaux, comme l'Organisation mondiale du commerce (OMC), ont favorisé l'intégration économique de la planète.

C'est peut-être le développement économique attribuable à la mondialisation qui attire le plus l'attention en raison du caractère spectaculaire des tendances qui se sont manifestées à ce chapitre. Le commerce international a progressé énormément, surtout au Canada où les exportations représentent 43,1 % et les importations 38,1 % du PIB. Les liens économiques canado-américains se sont resserrés également, amenant ainsi les entreprises et les milieux politiques à examiner plus attentivement la situation de nos liens avec les États-Unis dans nos discussions de nature politique et réglementaire.

1. Diagnostic économique

L'intégration des marchés planétaires et le rythme accéléré de la croissance économique projettent à l'avant-scène la nécessité d'évaluer les aspects économiques de nos politiques et de nos règlements environnementaux. Au fil des ans, Environnement Canada a fait les démarches nécessaires pour procéder à un examen très poussé de la genèse de nombreux problèmes environnementaux à la lumière de l'analyse économique et de la recherche. C'est autour d'un cadre économique que s'est articulé le Plan vert du début des années 1990 dont l'analyse, le diagnostic et les correctifs sont, pour l'essentiel, reconnus à l'échelle internationale et promulgués par certains organismes internationaux comme l'OCDE.

L'analyse susmentionnée repose sur les notions d'externalité et de biens publics. Un exemple d'externalité est une entreprise qui pollue sans égard aux dommages environnementaux. Les coûts et les bénéfices véritables de ses activités ne se reflètent pas dans sa comptabilité parce qu'elle fonctionne sans égard à son efficacité et à l'environnement. Les biens publics que sont l'air et l'eau sont propriété collective et il est difficile d'en policer les utilisateurs et d'en contrôler l'usage. Bref, sans intervention réglementaire, il n'existe aucun mécanisme pour forcer particuliers et entreprises qui nuisent à ces ressources à rendre compte des dommages ou des externalités dont ils se rendent coupables. Par exemple, pendant les décennies qui ont précédé les interventions gouvernementales pour protéger la qualité de l'eau, des entreprises et des collectivités ont déversé des milliers de tonnes de produits chimiques et de déchets non traités dans le système des Grands Lacs et du Saint-Laurent sans égard aux dommages qu'elles causaient en aval.

La solution consiste à ne pas permettre l'accès aux biens publics sans mécanismes de contrôle et à faire « internaliser » les dommages environnementaux causés par ceux qui en sont responsables. C'est le principe du « pollueur-payeur », le pollueur devant rendre compte des dommages qu'il cause. Même si un certain nombre d'instruments réglementaires peuvent atteindre cet objectif, de nombreuses caractéristiques des instruments économiques parlent en leur faveur.

Certains se sont demandé si les gouvernements nationaux pouvaient imposer des obligations aux grandes multinationales qui n'ont aucune attache nationale; d'autres pensent que les pays donnent maintenant dans la surenchère pour accaparer le commerce, les marchés et l'investissement. Même si une certaine forme de concurrence politique est recommandable puisqu'elle incite les pays à améliorer leur infrastructure, leur système d'éducation et leur système juridique, d'autres formes de concurrence peuvent être nuisibles à l'environnement, comme l'a signalé l'OCDE. Elles peuvent entraîner une concurrence fiscale préjudiciable ou décourager les gouvernements nationaux de réglementer par crainte de rendre leur pays moins intéressant aux yeux de l'industrie. Une telle dynamique met en lumière la nécessité de faire le point sur les implications internationales de toute mesure et de favoriser la coopération internationale dans l'élaboration des politiques et de la réglementation environnementales.

C. Gouvernance et coopération gouvernementale

La mondialisation rend encore plus nécessaires la coopération et la coordination entre les pays et les autorités compétentes. Elles sont nécessaires, d'une part, parce que les incidences environnementales ne respectent pas les frontières politiques et que bien des problèmes sont de nature régionale ou planétaire. D'autre part, des liens économiques plus solides sont également une source de pressions accrues en faveur de normes et de mécanismes environnementaux communs. En effet, des entreprises relevant d'une autorité peuvent arguer qu'elles auront à assumer des frais supplémentaires au détriment de leur capacité concurrentielle si elles sont forcées de respecter des normes plus strictes ou d'utiliser des technologies différentes de leurs concurrents.

Bref, décideurs et autorités de réglementation se retrouvent devant une réalité incontournable : ils sont forcés de collaborer en ce qui a trait à l'environnement. Pourtant, on ne saurait faire fi des préoccupations générales que sont la souveraineté et la nécessité de respecter des différences importantes en matière d'écologie, de systèmes juridiques, de valeurs, de situation économique, etc.

Le Canada est aux prises lui aussi avec des problèmes de compétence à l'intérieur même du pays puisque l'environnement relève à la fois des autorités fédérales, provinciales et territoriales. Aussi l'expérience canadienne en matière de compétence conjointe (dont nous parlons ci-après) peut jeter un peu de lumière sur les différentes interventions à examiner dans le domaine de la coopération internationale.

D. Évolution des exigences et des comportements publics

L'attitude des Canadiens sur les questions environnementales a évolué au fil du temps. Les Canadiens ont toujours éprouvé un très profond attachement envers leur patrimoine naturel, mais il leur est arrivé de présumer que notre environnement était trop vaste pour que leurs activités puissent l'endommager. Ces dernières années, au fur et à mesure que faisaient surface les cas de contamination, de pertes d'espèces, de changements climatiques, etc., la qualité environnementale est devenue une valeur essentielle à leurs yeux. On trouve maintenant 75 à 85 % des Canadiens qui placent constamment l'environnement en tête de l'ordre des priorités gouvernementales (EKOS, 2002). En outre, les liens importants entre environnement et santé humaine contribuent à mousser l'intérêt public pour les questions environnementales.

Le public ne voit plus maintenant du même Sil le partage des responsabilités entre les gouvernements et leur interaction avec d'autres segments de la société comme les collectivités, la société civile et les milieux commerciaux. On se demande maintenant dans quelle mesure le gouvernement devrait participer au règlement de ce problème par rapport à d'autres institutions de la société. À certaines époques, on a fait pression pour obtenir des mesures et une réglementation publiques décisives alors qu'à d'autres, on a prêché davantage un allégement de l'intervention gouvernementale et réglementaire³. Tout dernièrement, le débat a pris un tour plus subtil alors qu'on s'est demandé comment mieux réglementer et comment utiliser d'une façon plus équilibrée et plus efficace les instruments politiques et les forces institutionnelles pour réaliser ses objectifs politiques; bref, on veut mettre à l'Suvre une réglementation intelligente.

Les exigences, dans différents domaines politiques, sont souvent contradictoires. Le public peut demander à la fois au gouvernement une plus grande protection environnementale tout en l'enjoignant de moins intervenir dans l'économie généralement parlant. Il faut dire aussi que l'environnement est en lice avec les autres préoccupations publiques que sont la santé, l'éducation et l'économie. Cela signifie qu'Environnement Canada doit déployer ses efforts réglementaires à l'intérieur d'un cadre de développement durable qui tienne compte de la nécessité d'intégrer les préoccupations que suscitent chez le public les questions environnementales, économiques et sociales.

E. Intensification de la complexité - L'interaction et l'action réciproque des différentes tendances

Les grandes influences rendent de plus en plus complexes les défis que doivent relever les décideurs et les autorités de réglementation. La demande de nouveaux règlements augmente alors que les problèmes à régler deviennent de plus en plus imbriqués et sont de plus en plus difficiles à comprendre. Thomas Homer-Dixon a fait remarquer que notre société souffre d'un décalage de connaissance. Même si nous continuons de mieux comprendre les problèmes, et malgré nos avancées rapides et nos meilleurs outils d'intervention, le rythme auquel surgissent ces problèmes et leur niveau de complexité augmentent encore plus rapidement.

Les pressions exercées pour régler des problèmes en cours et en émergence, comme les changements climatiques, la réglementation des substances toxiques, la protection des espèces en péril, la biotechnologie et la réduction de la pollution atmosphérique urbaine, imposent de terribles exigences à Environnement Canada. Nous souffrons tous d'un décalage de connaissance, car même nos besoins en matière de science fondamentale dépassent notre capacité de recherche. Ces pressions de plus en plus grandes font maintenant partie de l'environnement de travail ordinaire d'Environnement Canada et nous devrons trouver des ressources, élaborer de nouveaux outils et trouver des moyens de réaménager notre ordre des priorités pour pouvoir les alléger.

Nous devrons mieux intégrer nos politiques, ce qui signifie assurer une plus grande coordination entre différentes disciplines, entre différents ministères et entre différentes autorités compétentes. Notre analyse politique devra faire la lumière sur les grands systèmes indispensables, comme l'économie et l'environnement, établir sur quels plans ces tendances se renforcent mutuellement et en quoi les politiques pratiquées dans un domaine peuvent compromettre les efforts déployés dans un autre. Cependant, malgré ces difficultés, nous avons fait des progrès et nous avons arrêté certains principes directeurs solides qui guideront nos efforts à l'avenir⁴.

1. Développement durable

C'est sur le développement durable que repose la vision d'Environnement Canada. De saines politiques et de bons règlements doivent faire l'objet d'un examen et d'une évaluation intégrés pour connaître leurs incidences environnementales, économiques et sociales. Le développement durable n'est pas seulement un guide pour le Ministère, il est également une politique avalisée ou adoptée par nombre d'institutions et d'organismes partout dans le monde. En outre, le cadre de développement durable fait écho aux exigences courantes en faveur d'une intégration politique horizontale plus poussée. Il saisit ce qui constitue l'essence même d'une politique saine : l'aptitude à examiner, à gérer et à intégrer différentes questions prioritaires dans un monde complexe. De façon générale, le développement durable est au cSur même d'une réglementation intelligente.

2. La méthode des écosystèmes

Comme nous l'avons fait remarquer tout à l'heure, les systèmes environnementaux ne respectent pas les frontières politiques. Les écosystèmes naturels exigent de la part des intervenants un mode d'action complexe pluridisciplinaire qui rassemble des domaines comme la biologie, la géographie, la météorologie, la chimie, la physique, etc. Parce que nous faisons partie nous aussi de l'écosystème, nous devons tenir compte du comportement humain, et les sciences sociales comme la démographie, l'économie et les sciences politiques entrent en ligne de compte dans cette compréhension complète des écosystèmes. Là encore, comme c'est le cas de l'analyse du développement durable, nous constatons que la méthode des écosystèmes exige un mode de pensée et d'analyse de style pluridisciplinaire et horizontal. Une bonne gestion environnementale veut aussi que nous analysions le « bon écosystème » et que nous fassions concorder nos interventions politiques et réglementaires en conséquence, que le niveau où doivent se déployer les efforts soit local ou planétaire.

3. Prévention de la pollution

La complexité n'est pas toujours inévitable. Certains de nos problèmes les plus difficiles sont survenus parce que nous ne sommes pas intervenus à temps. Notre expérience des questions environnementales a démontré incessamment qu'il est plus simple, plus efficace et moins coûteux d'empêcher l'occurrence des problèmes environnementaux que de les régler après coup. Les mesures correctrices sont presque toujours plus coûteuses que la prévention. Dans certains cas, les dommages environnementaux peuvent être irréversibles. Et naturellement, il est beaucoup plus économique d'intégrer un système de prévention au processus de fabrication d'une entreprise que d'installer un dispositif antipollution au point de rejet une fois l'usine construite. L'infrastructure de certaines entreprises manufacturières plus vieilles pose un problème grave dans certaines industries qui mettent du temps à actualiser leur technologie. Mais règle générale, un élément clé d'une réglementation environnementale intelligente consistera à anticiper les problèmes environnementaux au lieu d'intervenir après coup.

4. Le principe de précaution

Le principe de précaution fait partie de toutes les activités de protection environnementale d'Environnement Canada. Dans la Déclaration de Rio de 1992, ce principe est ainsi formulé (Principe 15) : « En cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures efficaces visant à prévenir la dégradation de l'environnement ». Le Canada a été l'un des premiers pays à l'intégrer dans sa principale législation sur la protection environnementale, la LCPE 1999.

5. Le principe du pollueur-payeur

Les politiques et la réglementation environnementales permettent souvent de répartir les coûts et les avantages des mesures environnementales. Le principe du pollueur-payeur entérine cette valeur de base qui veut que ceux qui sont responsables de la pollution devraient assumer les coûts de prévention ou de restauration des dommages environnementaux qu'ils causent.

² Bien entendu, il existe d'autres grandes influences comme les conflits armés et la sécurité géopolitique, voire la croissance démographique, qui ont également de fortes incidences environnementales. Pour des raisons d'espace, on n'a pas traité de ces questions dans le présent document.

³ Voir Hill, 1998, pour un examen complet de l'évolution des attitudes sur la réglementation au cours des 20 dernières années.

⁴ Ces principes ne font pas que guider l'activité réglementaire gouvernementale, ils ont des applications plus vastes. D'ailleurs, sur des questions comme le développement durable et la prévention de la pollution, la société civile et nombre d'éléments des milieux d'affaires ont été des chefs de file dans l'élaboration et la mise en Suvre de ces principes.