4. Surmonter les obstacles aux instruments économiques

L'utilisation limitée des instruments économiques par le Canada ressort de nombreux facteurs. Bien que certains de ces facteurs puissent être propres au Canada, nombre d'entre eux sont communs à toutes les régions. Ainsi le Canada peut dégager, des expériences de l'étranger, des moyens de surmonter ces obstacles.

Manque de sensibilisation

L'utilisation assez réussie et répandue des instruments économiques en Europe était attribuable en partie aux efforts intenses de consultation et de sensibilisation axés sur les politiciens, les secteurs d'activités touchés et, dans certains cas, le public. Au Canada et ailleurs, de nombreux obstacles à l'utilisation des instruments économiques découlent du manque de sensibilisation et de l'inertie des institutions. Malgré la sensibilisation croissante des experts en politiques écologiques, les efforts pour promouvoir une plus grande utilisation des instruments économiques doivent surmonter le manque de connaissances générales de ces mesures. Plus généralement, les intervenants, comme les associations commerciales, les ONG, les législateurs et les dirigeants d'organismes gouvernementaux préféreraient traiter avec des instruments politiques qu'ils connaissent mieux.

Les efforts européens visant à surmonter ces obstacles comprenaient des initiatives permanentes menées par des universitaires, des organismes écologiques et diverses ONG pour faire connaître l'importance de remédier aux signaux distortionnaires du marché relativement aux impacts environnementaux non chiffrés. En outre, les documents examinant des instruments économiques réussis soulignent constamment l'importance des efforts axés sur la sensibilisation afin d'appuyer l'instrument en particulier. Jusqu'à présent, les gouvernements canadiens n'ont pas consacré d'efforts similaires afin de promouvoir la sensibilisation du public à l'importance d'instruments fondés sur le marché. Mais il faut le reconnaître, la plupart des pays européens ont commencé probablement à partir d'un contexte caractérisé par une aversion idéologique plus faible aux taxes que ce n'est le cas au Canada. Les efforts de sensibilisation pourraient jouer un rôle aussi précieux dans l'accroissement de l'appui du public et des intervenants aux instruments économiques au Canada.

Résistance aux « nouvelles taxes »

Un des principaux obstacles à l'instauration d'instruments économiques au Canada est l'opposition aux « nouvelles taxes ». L'expérience européenne dégage des options pour y faire face. Par exemple, il est particulièrement important de bien définir et de bien faire saisir l'objectif environnemental de tout nouvel instrument économique. Une autre démarche a été de lancer des taxes écologiques par étapes et d'y intégrer des mesures d'atténuation temporaires. Cela peut aider à la fois à réduire l'effet immédiat de la taxe et à rehausser la certitude de la planification d'entreprise. Dans la même veine, en mettant en oeuvre son programme fiscal énergétique, le gouvernement du Danemark a promis à l'industrie de mener une évaluation ex post de la taxe et, au besoin, de l'adapter.

Les pays européens se fient également de plus en plus à des mesures sans effet sur les recettes pour dissiper les inquiétudes voulant qu'un instrument économique soit une nouvelle taxe. Bien que la répercussion de l'impôt (utilisation des ressources provenant des taxes écologiques pour réduire l'imposition sur les placements ou l'emploi) représente une façon possible d'assurer la neutralité fiscale, dans de nombreux cas, une écotaxe est trop modeste pour contrebalancer les autres taxes de façon considérable. Ainsi, de plus en plus de pays européens utilisent les taxes avec remise pour surmonter la résistance aux taxes et les préoccupations relatives à la compétitivité.¹⁴

Un des obstacles clés à la conception de mesures sans incidence sur les recettes a été la tendance des ministères des Finances à s'opposer à un impôt spécifique sous prétexte que cela ne constituait peut-être pas l'utilisation la plus judicieuse des fonds. Au cours de la dernière décennie, cependant, les impôts spécifiques ont été utilisés plus souvent en Europe, et l'expérience européenne montre qu'ils peuvent aider à surmonter la résistance aux mesures fondées sur des redevances. La plupart des consommateurs semblent plus disposés à payer une taxe ou des droits dont le produit financerait un programme écologique défini plutôt que des activités générales du gouvernement. L'utilisation croissante des taxations avec remise indique également que des mesures soigneusement structurées, pour rembourser les recettes fiscales ou les revenus de droits aux sociétés qui ont apporté des améliorations environnementales, peuvent vraiment relever l'incidence globale du programme, en plus de rendre la taxe plus identifiable sur le plan politique.

Préoccupations relatives à la compétitivité

Une des principales préoccupations soulevées par l'imposition d'écotaxes concerne leur effet sur la compétitivité des industries d'exportation. Cette préoccupation est particulièrement importante pour une économie ouverte comme celle du Canada où plusieurs secteurs sont considérablement intégrés à l'économie américaine. Pour certains enjeux, ces considérations font que le Canada suit les politiques au lieu de les élaborer. Il est néanmoins très important d'évaluer l'incidence possible, sur la compétitivité, des taxes écologiques et autres instruments économiques en comparaison avec d'autres instruments politiques visant à atteindre le même objectif environnemental. Dans de nombreux cas, les instruments économiques offriront le moyen le plus efficace d'atteindre un but.¹⁵ En outre, selon une étude récente effectuée par Environnement Canada et d'autres, il y aurait des possibilités pour le Canada « d'égaler » les niveaux de performance environnementale des États-Unis tout en se servant de mesures politiques plus efficaces – comme des instruments économiques – qui réduisent les coûts de conformité canadiens et créent un avantage comparatif.¹⁶

En général, les commentateurs européens soulignent l'importance de la conception pragmatique pour surmonter les préoccupations concernant l'incidence sur la compétitivité et les effets distributifs néfastes. Les préoccupations relatives à la compétitivité peuvent faire l'objet de diverses mesures, dont exempter les exportateurs des taxes écologiques, réduire les taxes pour des secteurs particuliers, accorder des ajustements fiscaux à la frontière, reporter les recettes fiscales sur les contribuables grâce aux taxes avec remise ou en faisant prévaloir des taxes à la consommation par rapport aux taxes à la production (voir Encadré 3).¹⁷ Bien que selon la théorie économique, les exemptions et les remises minent l'efficacité économique d'une taxe, ces mesures peuvent être essentielles pour surmonter les préoccupations au sujet des incidences sur la compétitivité ou l'emploi local. Par exemple, les nombreux pays européens qui imposent à présent une taxe sur le CO₂ ont dû risquer ou diminuer l'efficacité économique pour protéger des secteurs énergivores. Des exceptions concernant des secteurs influents sur le plan politique peuvent relever l'acceptabilité d'une écotaxe, mais elles en réduisent les avantages écologiques, surtout les changements structurels nécessaires. Toutefois, ces exemptions sont probablement « inévitables » (Schlegelmich, 2000). Deux économistes suisses affirment que « le compromis entre l'efficacité et la faisabilité politique est fondamental et ne peut s'éviter » (Felder, Schleiniger, 2002).

L'appui accordé par la base économique et politique

C'est un fait que les instruments économiques sont toujours relativement peu utilisés malgré un principe qui date de plus de 75 ans,¹⁸ ce qui démontre l'importance de créer une base politique et économique à cette fin. Malgré une ouverture marquée de la part des décideurs au Canada et ailleurs dans le monde, les processus d'élaboration de politiques budgétaires et fiscales ont tendance à refléter une politique sans idéologie dans laquelle les intérêts environnementaux de développement durable sont constamment sous représentés. Afin de vaincre cette opposition, on devra sans doute créer une base économique et politique qui appuie expressément l'utilisation d'instruments économiques. Dans bon nombre de pays, les attitudes concernant l'utilisation d'instruments économiques ont été influencées par des processus politiques explicites. Ainsi, on a l'exemple de plusieurs pays européens qui se sont engagés à écologiser la fiscalité soit en raison de l'élection d'un gouvernement de coalition comprenant un parti vert qui exigeait cette réforme en échange de son appui (notamment en Allemagne et en Belgique) ou parce qu'un nouveau gouvernement cherchait des revenus additionnels qui compenseraient les pertes occasionnées par des promesses de réduction d'impôt personnel (p. ex. la Suède) ou bien comme au Royaume-Uni où le premier ministre s'était engagé formellement à atteindre les objectifs de réduction des gaz à effet de serre.

Jusqu'à maintenant, l'absence d'appui important à l'égard de l'utilisation d'instruments économiques au Canada, ainsi qu'une opinion générale à l'encontre de nouvelles taxes ont milité contre beaucoup de mesures envisageables. Cette situation risque de subir un revirement avec la venue de différents partisans en faveur de l'utilisation d'instruments économiques et de l'écologisation de la fiscalité. Jusqu'à récemment, les ONG à vocation environnementale ont boudé l'utilisation d'instruments économiques. Cette opposition provient en partie de l'incertitude concernant l'impact de certains instruments économiques sur l'environnement comparativement à une réglementation axée sur le rendement. Certaines ONG s'inquiètent du fait que les instruments économiques représentent symboliquement « le droit de polluer ». Cette opposition semble s'atténuer et de nombreuses ONG semblent maintenant vouloir appuyer les instruments économiques dans la mesure où ils sont conçus adéquatement. L'Institut international du développement durable et le Pembina Institute for Appropriate Development appuient fortement l'écologisation de la fiscalité. Les plus anciennes ONG et celles dont les soucis sont plus traditionnels comme Canards Illimités et la Fédération canadienne de la nature appuient des initiatives particulières notamment les incitatifs fiscaux qui encouragent la préservation de l'habitat d'espèces menacées. Depuis les trois dernières années, la Coalition du budget vert s'est transformée de coalition d'ONG éparses militant pour une variété de réformes des politiques de dépenses et de la fiscalité en un organisme-cadre bien structuré qui représente la plupart des principales ONG canadiennes à vocation environnementale en faveur de l'écologisation de la fiscalité.

Il y a également un appui de plus en plus marqué pour le principe général d'une politique fiscale qui s'éloignerait de la pratique courante d'imposition des revenus et de taxation des investissements en faveur d'une taxation à la consommation. Tout en n'examinant pas la question du point de vue de l'environnement, le Conseil canadien des chefs d'entreprise a plaidé récemment en faveur de cette tendance à la taxation de la consommation plutôt qu'à celle du revenu. À l'occasion de sa soumission d'octobre 2003 au Comité permanent des finances, Managing For Growth: Fiscal Prudence, Competitive Taxation and Smarter Spending, l'organisme a formulé les arguments suivants :

Le principe général de l'imposition intelligente en est un de taxation de choses indésirables au lieu de la taxation d'entreprises. Tout en considérant qu'un des buts de la politique fiscale est de redistribuer équitablement les revenus au pays, il est au moins aussi important de structurer celle-ci de façon à stimuler la croissance de l'emploi et des revenus. Des preuves manifestes du point de vue économique démontrent que la façon d'obtenir ce rendement sans réduire les revenus de l'État d'un iota est de modifier la composition des recettes fiscales et soulager le fardeau fiscal porté par le revenu et les investissements en taxant davantage la consommation courante. (p. 7)

Curieusement, le rapport fait en 2003 au Congrès par le Council of Economic Advisors des États-Unis contient des recommandations similaires, notamment une orientation vers la taxation à la consommation. Le défi que doivent relever les partisans de la l'écologisation de la fiscalité consistera à trouver des appuis leur permettant d'inclure les impacts environnementaux dans le « panier » de la consommation.

Manque d'expérience

L'expérience de l'Europe autant que des États-Unis témoigne de l'importance de vaincre l'opposition aux instruments économiques grâce à une accumulation progressive d'expérience. Dans une certaine mesure, l'utilisation accrue d'instruments économiques aux États-Unis reflète une tendance générale vers l'utilisation de mécanismes propres au marché cherchant à répondre à un éventail de politiques sociales (déréglementation des lignes aériennes, des télécommunications, du transport routier, etc.). L'intérêt des États-Unis pour les instruments économiques a peut-être aussi augmenté en même temps que les coûts liés à l'observation de la réglementation directe se sont accentués avec l'application d'une réglementation plus vaste. Or, Stavins (2003) et d'autres exégètes insistent qu'une grande part de l'appui actuel pour l'utilisation d'instruments économiques aux États-Unis vient simplement du fait que certains parmi ceux qui ont été utilisés au tout début se sont révélés efficaces. Significativement, parmi les instruments économiques des États-Unis – notamment les échanges SO₂, l'élimination des CFC, et le programme d'échange d'essence au plomb –, certains ont été axés sur des problèmes qui auparavant ne faisaient pas l'objet de réglementation. À titre de résultats : a) les partisans d'instruments économiques ont connu moins d'opposition qu'ils auraient pu constater dans le cas d'une intervention pour améliorer la gestion d'une problématique faisant déjà l'objet de réglementation; et b) les nouvelles mesures ont permis de réduire les émissions et non pas seulement de réaffecter et de réduire les coûts liés à l'observation de la réglementation. Bref, quelques succès connus au tout début relatifs à un petit nombre de problèmes ont par la suite préparé le terrain pour une mise en application et une innovation à grande échelle.

C'est une leçon que le Canada devrait retenir. L'approche circonspecte du Canada par rapport à l'utilisation d'instruments économiques pour la protection et la conservation de l'environnement semble en grande partie être le résultat d'un cercle vicieux par lequel notre manque d'expérience nourrit une réticence à s'éloigner des approches de réglementation plus traditionnelles. Ainsi, certains gestionnaires du risque n'envisagent pas normalement d'utiliser des instruments économiques comme options permettant de résoudre une problématique particulière. Pour vaincre cet obstacle, une volonté politique d'agir est nécessaire, en plus d'un effort considérable pour améliorer la confiance dans cet ensemble d'instruments important en faisant connaître les avantages et les leçons tirées à l'étranger et par l'expérience du Canada au fur et à mesure que celle-ci évolue.

Obstacles propres au Canada

Quelques-uns des obstacles qui freineraient l'utilisation d'instruments économiques au Canada ne représentent peut-être vraiment pas de défis plus sérieux pour l'utilisation de ceux-ci que pour la mise en oeuvre de toute autre mesure de protection de l'environnement. On a soutenu par exemple que les instruments économiques nécessiteraient des négociations fédérales-provinciales considérables, ce genre de coordination n'étant toutefois pas réservé aux instruments économiques. Les compétences partagées entre le fédéral et les provinces en matière de gestion de l'environnement exigent une coordination considérable et de nombreuses ententes entre les différents gouvernements en ce qui a trait à la gestion de la plupart des problèmes environnementaux (p. ex. les déchets dangereux; les rejets dans l'atmosphère de substances provenant de la production d'énergie électrique; ou la réalisation d'évaluations environnementales).

On peut également noter que la diversité géographique, culturelle et économique du Canada est un défi de taille à relever pour ce qui est de créer des instruments économiques « à taille unique ». Ces facteurs pouvant se révéler pertinents pour des cas individuels, ils ne constituent pas pour autant des motifs à l'encontre de l'utilisation d'instruments économiques en général. Il est probablement vrai que dans certains cas les taxes sur les produits auront différents impacts selon les régions si l'on considère certains facteurs comme l'emplacement du secteur visé ou le type d'énergie utilisée (charbon, pétrole, nucléaire, hydroélectrique, etc.). Dans certains cas, le marché canadien peut aussi se révéler trop peu important pour appuyer des programmes d'échange qui ne sont pas liés à des programmes états-uniens. Malgré cela, l'utilisation efficace et innovatrice d'instruments économiques dans des pays dont les économies régionales sont variées, notamment l'Allemagne, ou moins importantes que celle du Canada (la Belgique, la Suède, etc.) laisse entendre qu'il existe un potentiel considérable pour ce genre d'utilisation au Canada.

¹⁴ Les remises de taxes combinent une taxe ou des frais sur une activité environnementale indésirable comme les émissions à l'aide d'un programme visant à rembourser certains frais aux partis qui entreprennent des activités spécifiques (comme investir dans l'efficacité énergétique ou la planification de la prévention de la pollution) ou à appuyer le développement des capacités liées au problème soulevé.

¹⁵ Pour une discussion approfondie sur les impacts possibles de la compétitivité des instruments économiques comparativement aux autres instruments, consulter : l'OCDE, 2003. Environmental Taxes and Competitiveness: an overview of issues policy options and research needs (taxes environnementales et compétitivité : un aperçu des problèmes, des propositions de politiques et des besoins en matière de recherche), http://www.olis.oecd.org/olis/2001doc.nsf/LinkTo/com-env-epoc-daffe-cfa(2001)90-final

¹⁶ Environnement Canada explore de façon détaillée les perspectives de gains économiques par le biais d'une stratégie de convergence, février 2003, Cadre d'analyse de la convergence pour évaluer les performances environnementales Canada-É-U.

¹⁷ L'OCDE a un programme en cours examinant les options afin d'éliminer les préoccupations possibles en matière de compétitivité liées aux taxes environnementales. Consulter, par exemple : OCDE, 2001. Les taxes liées à l'environnement dans les pays de l'OCDE : problèmes et stratégies et OCDE, 2003. Environmental Taxes and Competitiveness: an overview of issues policy options and research needs (taxes environnementales et compétitivité : un aperçu des problèmes, des propositions de politiques et des besoins en matière de recherche), http://www.olis.oecd.org/olis/2001doc.nsf/LinkTo/com-env-epoc-daffe-cfa(2001)90-final

¹⁸ Certains textes originaux portant sur la théorie de l'instrument économique comprennent :

• Pigou, A., (1920). The Economics of Welfare (les taxes environnementales);
• Dales, J. H. (1968). Pollution, Property and Prices. Presses de l'Université de Toronto (les permis échangeables);
• Coase, R., (1960). The Problem of Social Cost, Journal of Law and Economics, 3 octobre (les droits de propriété).