Lois et règlements : l’essentiel

Partie 2 - Élaboration des lois

Chapitre 2.1 - Point de départ

Aperçu

Ce chapitre fournit l’information de base dont on peut avoir besoin pour entreprendre un projet législatif. Il aborde dans un premier temps la nature des lois, notamment les différents types de lois, puis passe en revue les principaux intervenants au processus législatif.

Il traite ensuite de la planification et de la gestion de l’activité législative prévues à la section 2 de la Directive du Cabinet sur l’activité législative et de l’élaboration du programme législatif du gouvernement qu’aborde la section 3 de cette directive. Il aborde la planification et la gestion de l’activité législative suivant deux perspectives. La première correspond au processus qu’administre le Bureau du Conseil privé à l’échelle gouvernementale et qui est mis en mouvement par l’appel de propositions législatives. La deuxième est celle de la gestion interne de chaque ministère qui élabore des propositions législatives. Il s’agit donc d’aider les ministères à participer efficacement au processus gouvernemental et à gérer leurs propres activités législatives.

Sommaire

• Qu’est-ce qu’une loi et qui participe à son élaboration?
• Établissement du programme législatif du gouvernement
• Planification et gestion de l’activité législative ministérielle
• Considérations stratégiques
• Modèles pour la planification de projet
• Schéma du processus législatif

• Les gestionnaires appelés à coordonner des projets législatifs;
• Les fonctionnaires chargés de conseiller le Bureau du Conseil privé relativement aux projets législatifs de leur ministère.

• L’appel de propositions législatives est l’un des principaux outils de planification du gouvernement; il requiert des renseignements exacts en temps opportun sur les projets en cours.
• L’élaboration des textes législatifs est un travail de gestion complexe qui exige une planification soignée. Il convient d’aborder l’exercice de cette activité comme un projet en soi, et d’observer de bonnes méthodes de gestion à cet égard.

Qu’est-ce qu’une loi et qui participe à son élaboration?

Qu'est-ce qu'une loi?

La loi est l'expression, dans sa forme la plus solennelle, de la volonté de l'État. Elle marque l'aboutissement d'un processus, appelé ici la filière législative, par lequel un texte, le projet de loi, est soumis au Parlement — constitué de la reine, du Sénat et de la Chambre des communes — pour examen et adoption.

L’objet de la loi sera tantôt public (loi d’intérêt public), tantôt privé (loi d’intérêt privé). La loi d’intérêt privé accorde des pouvoirs ou des droits spéciaux, ou encore des dérogations, à certains particuliers ou groupes. La vaste majorité des projets de loi soumis par le gouvernement sont d’intérêt public.

Les projets de loi sont tantôt d’origine gouvernementale, c’est-à-dire soumis au Parlement par les membres du Cabinet, tantôt d’origine parlementaire, c’est-à-dire soumis par des sénateurs ou des députés qui ne font pas partie du Cabinet.

Seuls les projets de loi d’origine gouvernementale et d’intérêt public font l'objet de notre étude.

Les lois se distinguent par ailleurs en fonction de leur effet sur le corpus législatif : la loi nouvelle ajoute à celui-ci tandis que la loi modificative apporte des changements à un texte existant. Il faut noter qu'un projet de loi peut modifier une ou plusieurs lois. Et si un projet de loi — création d’une nouvelle loi ou modification d’une loi existante — rend nécessaire la modification d'autres lois, on parlera, dans le corps du projet, de modifications corrélatives ou connexes.

Le programme de correction des lois est une activité périodique ayant pour objet de débarrasser les lois des anomalies, contradictions, archaïsmes ou erreurs qu'elles peuvent contenir, et de leur apporter certaines modifications mineures et non controversables sans qu’il faille attendre la révision au fond. Il s'agit en fait d'une loi modificative obéissant à un processus d'élaboration qui lui est propre.

La mise en œuvre du programme de correction des lois remonte à 1975. C’est la Section de la législation du ministère de la Justice qui en a la responsabilité.

En principe, n'importe qui peut proposer des modifications. En fait, elles proviennent surtout de l’Administration publique fédérale. Pour être retenue à l'étape de l'examen préliminaire de la Section de la législation, une proposition de modification doit répondre aux critères suivants :

• ne pas être controversable;
• ne pas comporter de dépense de fonds publics;
• ne pas porter atteinte aux droits de la personne;
• ne pas créer d'infraction ni étendre la portée d'un texte d'incrimination existant.

C'est la Section de la législation qui est chargée d'inviter les propositions, de les étudier et de rédiger un document intitulé :

Propositions visant à corriger des anomalies, contradictions ou erreurs relevées dans les Lois du Canada et à y effectuer d'autres modifications mineures et non controversables ainsi qu'à abroger certaines dispositions ayant cessé d'avoir effet par caducité ou autrement.

Le document est ensuite déposé à la Chambre des communes par le ministre de la Justice, puis renvoyé au Comité permanent de la justice et des droits de la personne. Il est également déposé au Sénat et renvoyé au Comité permanent des affaires juridiques et constitutionnelles.

Chacun des deux comités procède alors à une étude approfondie, laquelle s'est toujours effectuée dans une perspective non partisane. Ces comités étant maîtres de leur procédure, ils peuvent toujours accepter ou refuser les demandes de retrait ou d’ajout de propositions. Dans ce dernier cas, toutefois, il importe que les nouvelles propositions répondent aux critères mentionnés plus haut. L’une des principales caractéristiques de ce programme est qu’une proposition est rejetée dès lors que l’un des comités estime qu’elle prête à controverse.

Les rapports des comités donnent lieu à un projet de loi corrective où ne figurent que les propositions approuvées par les deux comités. Le projet franchit ensuite les mêmes étapes, en vue de son adoption, que tout autre projet de loi. Voir, à titre d'exemple, la Loi corrective de 1999, LC 1999, ch. 31 : http://www.parl.gc.ca/36/1/parlbus/chambus/house/bills/government/C-84/C-84_4/C-84_cover-F.html.

Si l’élaboration d’une loi exige l’intervention du gouvernement et du Parlement, les orientations qui la sous-tendent n’émanent pas nécessairement du gouvernement. Elles proviennent essentiellement de cinq sources :

• le grand public;
• le Cabinet;
• la fonction publique;
• les parlementaires (sénateurs et députés);
• les tribunaux et les organismes administratifs.

Le discours du Trône constitue l’un des principaux énoncés du programme législatif du gouvernement. Il est prononcé au début de chaque session du Parlement par la reine ou, le plus souvent, par son représentant, le gouverneur général. Il correspond généralement au programme électoral du parti au pouvoir, en particulier lors d’une nouvelle législature. Au cours du mandat du gouvernement, toutefois, le programme législatif évolue en fonction des priorités établies et approuvées par le Cabinet. L’exposé budgétaire présenté chaque année constitue une autre source importante de mesures législatives.

Les lois sont souvent l’aboutissement de mesures ou de décisions politiques importantes prises par le gouvernement. Elles peuvent aussi résulter des recommandations formulées dans le rapport d’un groupe de travail ou d’une commission royale d’enquête. Elles peuvent enfin avoir pour objet de mettre en œuvre des traités, des conventions ou des accords, d’établir des mécanismes administratifs comme l’attribution de licences ou de permis, ou de faire face à des problèmes particuliers ou à des situations d’urgence.

Les événements peuvent influer sur le programme législatif du gouvernement. Il est essentiel de savoir qu’il existe d’autres moyens par lesquels celui-ci rend publiques ses intentions, comme les documents de travail et les communiqués.

Il est difficile de dresser une liste exhaustive des intervenants à l'élaboration d'une mesure législative, cette liste pouvant varier, dans chaque cas, en fonction de divers facteurs, dont la nature et l'origine de la mesure. Voici les principaux intervenants dont la participation est considérée comme indispensable à l’élaboration d'un projet de loi d'origine ministérielle :

• le Cabinet;
• le ministre responsable du projet (le « ministre parrain »);
• les fonctionnaires du ministère en cause, notamment ceux responsables :

• des orientations et des programmes,
• des communications,
• des relations avec le Cabinet,
• des affaires parlementaires;

• les conseillers juridiques du ministère intéressé;
• le Bureau du Conseil privé;
• la Direction des services législatifs du ministère de la Justice.

Ces intervenants prennent également part au processus parlementaire, dont les principaux acteurs sont les sénateurs, les députés et le personnel parlementaire.

Établissement du programme législatif du gouvernement

Le leader du gouvernement à la Chambre des communes est responsable du programme législatif du gouvernement aux Communes. Le Comité spécial du Conseil (CSC) est un comité du Cabinet où est débattu le programme législatif du gouvernement et où sont résolues des questions particulières requérant une décision du Cabinet. Le leader du gouvernement à la Chambre des communes et le leader du gouvernement au Sénat font partie de ce comité. Le Secrétariat de la législation et de la planification parlementaire/Conseiller (SL&PP/C) du Bureau du Conseil privé a pour mission d’appuyer les deux leaders du gouvernement et le comité dans l’exercice de leurs fonctions.

Après le discours du Trône, à l’ouverture de chaque session parlementaire, le secrétaire adjoint du Cabinet (Législation et planification parlementaire/Conseiller) écrit à tous les sous-ministres et à certains dirigeants d’organismes pour leur demander de lui transmettre la liste des mesures législatives que leur ministre compte soumettre à l’approbation du Cabinet en vue du dépôt de projets de loi au cours de la session suivante. La liste doit être acheminée dans les délais prévus dans cette « lettre d’appel » (généralement un mois). La lettre d appel est par la suite envoyée deux fois l’an, normalement en juin et en novembre, pour permettre les ajustements qu’impose tout changement au programme ou dans l’ordre des priorités.

Chaque proposition doit, dans la mesure du possible, renfermer les renseignements suivants :

• sommaire de ses principaux éléments;
• approbation par le Cabinet des orientations et objectifs de la mesure et des dépenses afférentes, le cas échéant;
• statut de la proposition par rapport aux autres priorités et initiatives du ministère et de gouvernement;
• type de mesure :
  • loi nouvelle,
  • abrogation d’une loi existante,
  • révision majeure d’une loi existante,
  • modification de peu d’ampleur sur le plan de la rédaction mais controversable ou susceptible d’entraîner d’autres changements majeurs,
  • modifications de nature technique ou administrative (« intendance »);
• justifications, dans le cas d’une loi nouvelle;
• position de la mesure dans l’ordre des priorités gouvernementales, au regard des engagements politiques;
• incidence de la mesure sur les relations fédéro-provinciales;
• nécessité de créer de nouvelles charges sous l’autorité du gouverneur en conseil et conditions de nomination;
• portée des pouvoirs réglementaires prévus par la mesure;
• date visée pour l’adoption, avec appréciation provisoire de son importance, selon les catégories suivantes :
  • URGENTE (pour les mesures assujetties à des contraintes de temps ou dont les délais de mise en œuvre ont déjà été annoncés par le gouvernement),
  • ESSENTIELLE,
  • AUTRE.

La liste des projets législatifs du ministre doit faire état des lois existantes qu’il faut modifier pour les garder à jour.

Le leader du gouvernement à la Chambre des communes établit un ordre de priorité des propositions. Le Comité spécial du Conseil examine une première ébauche du programme législatif pour la session suivante et l’ordre de priorité des propositions.

Toutes les semaines pendant que le Parlement siège, le leader du gouvernement tient le CSC régulièrement informé de l’évolution du programme législatif et celui-ci contrôle le progrès des projets de loi au Parlement et l’état d’avancement de ceux dont le dépôt est imminent. Le programme législatif est mis à jour régulièrement pour tenir compte de circonstances comme la modification des priorités ou la charge de travail du Parlement.

Deux fois l’an, le leader du gouvernement informe le CSC et le Cabinet des modifications apportées au programme législatif.

Planification et gestion de l’activité législative ministérielle

Il incombe à chaque ministère de gérer les propositions législatives qui relèvent de son champ de compétence. À cette fin, il doit :

• planifier chacune des étapes du processus législatif – notamment les consultations et l'élaboration des règlements éventuellement nécessaires;
• veiller à affecter les crédits nécessaires à toutes les étapes;
• s’assurer qu’il est à même d’établir les orientations et objectifs et fournir des instructions aux légistes dans les deux langues officielles;
• planifier la mise en application de la loi après son adoption et prévoir les ressources nécessaires à cette fin.

Le ministère doit planifier ses activités en fonction des différentes mesures législatives et réglementaires. Il doit gérer celles-ci comme s’il s’agissait d’autant de projets distincts, chacun exigeant la détermination des besoins sur le plan des ressources, la définition des tâches à accomplir et l’établissement d’un échéancier.

Les principes de la planification et de la gestion de projet s’appliquent au processus législatif. Leur observation imprime au processus d’ensemble une discipline qui favorise une meilleure orientation de la part de la haute direction ainsi qu’une plus grande transparence, tout en assurant la réalisation des objectifs visés dans les délais impartis. Les lignes qui suivent se veulent un résumé très bref des principaux éléments qui composent la gestion de projet. Le lecteur est encouragé à se reporter aux nombreux ouvrages qui traitent de la gestion de projet ou à prendre part à des activités de perfectionnement à cet égard. En outre, il y a lieu de consulter la politique du gouvernement sur la gestion des projets : http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/dcgpubs/tbm_122/chapt2-2_f.html.

L’administration fédérale consacre des ressources importantes à l’élaboration des textes législatifs. On s’accorde généralement pour dire que les méthodes actuellement en usage dans la plupart des ministères manquent d’efficacité. Au cours des dernières années, certains organismes fédéraux ont obtenu des résultats encourageants en ayant recours à des équipes indépendantes – groupes d’étude ou de travail – relevant directement de la haute direction dans le but d’améliorer l’efficacité du processus d’élaboration des textes législatifs.

Ce processus est très complexe et très long. S’il est géré comme les autres activités opérationnelles, il entre en concurrence avec les douzaines d’autres priorités et situations d’urgence qui occupent la haute direction. En revanche, s’il est soustrait au cadre des opérations courantes, le projet législatif peut prendre l’importance qui lui revient.

Les conceptions de la gestion de projet sont probablement aussi nombreuses que les auteurs qui en traitent, mais il est néanmoins possible d’affirmer qu’elle consiste dans la planification, la programmation et le contrôle des activités nécessaires à l’atteinte des objectifs fixés.

La planification d’un projet permet aux participants et aux autres intéressés de partager une vision commune des objectifs du projet et des efforts qu’il faudra déployer pour les atteindre. Comme on le verra plus loin, il s’agit aussi d’un outil fort utile au gestionnaire du projet pour contrôler l’avancement des travaux.

Établissement d’un plan de travail

Un plan de travail comporte un énoncé de la portée et des objectifs du projet, de même que le détail des tâches à accomplir à chaque étape importante du projet.

La portée d’un projet législatif consiste généralement dans la mise en œuvre des orientations gouvernementales.

La définition des objectifs est, quant à elle, plus complexe et permet de mieux comprendre le projet en cause. Il en est ainsi parce que les objectifs doivent être décrits avec clarté et précision et être le reflet fidèle des besoins que le projet vise à satisfaire. Ils doivent être réalisables et mesurables, sans quoi il sera impossible de vérifier s’ils ont été atteints.

Il peut être utile, pour aider à bien faire comprendre le contexte politique de la mesure législative projetée, d'organiser des « séminaires » pour permettre une discussion libre de ses éléments et objectifs. Les discussions de ce genre favorisent une meilleure compréhension des orientations, et stimulent le travail d’équipe et le développement professionnel. Elles contribuent également à clarifier les dimensions plus larges de la politique sous-jacente à la responsabilité du gouvernement, son effet à long terme sur la société, ses incidences sur les ressources humaines, les relations interministérielles, les réformes législatives et les relations fédéro-provinciales.

Une fois la portée et les objectifs du projet établis et bien compris de tous les intervenants, il devient possible – et nécessaire – de diviser le projet en phases distinctes. Chaque phase est, à son tour, décomposée en tâches à accomplir, et ainsi de suite jusqu’à ce que chaque tâche devienne indivisible, ou qu’il soit plus long de planifier la tâche que de l’exécuter! Pour bien distinguer les objectifs des tâches à accomplir, disons simplement que les premiers s’expriment en noms, les secondes en verbes. Pour permettre aux membres de l’équipe de bien comprendre l'agencement des tâches à accomplir – et les points de repère dont nous parlerons plus loin –, les gestionnaires de projet ont souvent recours à une illustration graphique qu’on appelle un « organigramme technique ».

Tout comme les objectifs du projet, les tâches doivent être clairement définies, réalisables et mesurables afin de permettre le contrôle ultérieur de l’atteinte des résultats.

Autres étapes

La planification du projet comporte aussi les étapes suivantes :

• Mise sur pied d’une équipe : L’un des éléments les plus importants de la réalisation d’un projet est la mise sur pied d’une équipe compétente chargée de le mener à bien. Les membres de cette équipe doivent, dans toute la mesure du possible, être libérés de leurs tâches habituelles.
• Estimation des ressources financières nécessaires : Selon les responsabilités normalement exercées par le gestionnaire du projet, celui-ci aura ou non la tâche d’estimer les ressources financières nécessaires à la réalisation du projet législatif. On peut songer, par exemple, au coût des consultations à mener, notamment les frais de voyage, les honoraires des experts qu’il faudra engager, etc.
• Approbation du plan par la haute direction : Le gestionnaire du projet doit, avant d’entreprendre quoi que ce soit, obtenir l’aval de la haute direction du ministère non seulement quant au plan original, mais aussi pour toute modification ultérieure.
• Définition des risques associés au projet : Il est important que les membres de l’équipe examinent ensemble, le plus tôt possible, les risques auxquels le projet pourrait être exposé. Il ne s’agit pas de céder au défaitisme, mais de prévoir des solutions en cas de difficulté. Si des précautions peuvent être prises, on en tiendra compte dans l’établissement du plan de travail. S'agissant de risques incontournables, il faudra chercher des moyens pour en atténuer les effets, le cas échéant. Enfin, il n’est pas nécessaire de recenser tous les risques possibles; seuls les plus probables valent la peine qu’on s’y attarde.

Il s'agit de déterminer quand les tâches seront effectuées, dans quel ordre et par qui. La programmation est fonction des délais impartis pour la réalisation du projet, de la logique et des connaissances requises. À chaque tâche définie dans l’organigramme technique correspond un responsable et un délai d'exécution précis (début, durée, fin).

Échéanciers

La gestion de projet exige que l’on comprenne bien les délais qui doivent être respectés à chaque étape du processus. Les échéances ultimes peuvent venir de l’extérieur, par exemple du fait d’un engagement pris par le gouvernement ou en raison des pressions de l’opinion publique. D’autres échéances peuvent avoir un caractère moins pressant, mais être aussi importantes du point de vue de la gestion du projet.

Il est essentiel de fixer des échéances pour chaque étape du processus de gestion du projet afin d’en contrôler l’avancement. Le dépassement d’une échéance est un « signal d’alerte » qui exige une attention immédiate pour résoudre les problèmes qui pourraient compromettre la réussite du projet. L’examen des échéanciers dressés dans le cadre d’autres projets législatifs est souvent utile pour fixer des dates repères réalistes. Les échéances trop optimistes ne favorisent pas la bonne gestion.

Chemin critique

La programmation du projet s’accompagne également de l’établissement d’un chemin critique et de la recherche des points de repère du projet.

Le chemin critique est la succession des activités qui déterminent le délai minimal de réalisation d’un projet. Le chemin est dit « critique » parce que tout retard dans l'accomplissement d’une des tâches entraînera un retard pour l’ensemble du projet. Le chemin critique résulte de l'échelonnement des diverses tâches à accomplir dans un ordre logique. Le plus souvent, on a recours à un graphique qui représente le plan des étapes d’exécution du projet composé des tâches particulières avec, pour chacune, les dates de début et de fin et la marge de manœuvre disponible.

Les points de repère permettront au gestionnaire du projet et à toute l’équipe d’apprécier leur rendement lors du franchissement de chacune des étapes et de tirer les conclusions qui s’imposent.

Ressources humaines

Il incombe au gestionnaire du projet de déterminer les compétences et les connaissances qui sont essentielles au succès du projet. Sur cette base, il peut affecter les ressources humaines appropriées.

La précision des tâches assignées, leur acceptation par les membres de l’équipe et la consultation régulière de ces derniers et des autres intéressés susciteront un engagement commun à mener le projet à bien. Il importe aussi de définir clairement les rapports hiérarchiques et de responsabilité entre les membres de l’équipe.

Le contrôle est, du point de vue de la gestion de projet, l'aspect le plus onéreux, tant sur le plan du temps que sur celui des efforts à investir. Il constitue aussi la raison d’être de la planification et de la programmation. Il s'apparente à l'examen régulier d'une carte routière, pour vérifier que le projet avance dans la bonne direction.

L’activité de contrôle consiste, pour le gestionnaire de projet, à rassembler l’information relative à l’avancement des travaux, à analyser cette information et à prendre les mesures nécessaires pour rectifier le tir au besoin.

Pour ce faire, il faut établir des mécanismes permettant de contrôler l’exécution des tâches et le respect des délais. Il peut s’agir tout simplement de réunions hebdomadaires ou de rapports d’étape réguliers.

Il est souvent nécessaire de réviser les plans de travail ou le contenu de composantes du projet à la lumière de nouveaux renseignements. La gestion de projet exige la mise en place de voies de communication de l’information qui soient rapides, transparentes et fondées sur la collaboration des intéressés, notamment celle de la haute direction et, par elle, celle du cabinet du ministre, dont la perspective globale de la situation peut s’avérer un atout essentiel au succès du projet.

Des mécanismes d’amélioration continue devraient faire partie intégrante du projet. Aux diverses étapes et à la fin du processus, les membres de l’équipe devraient prendre acte du franchissement d’une étape, et être prêts à apprécier objectivement leur prestation. Les gestionnaires devraient également jeter un regard rétrospectif sur leur rendement et celui de l’équipe du point de vue de l’atteinte des critères fondamentaux de planification et d’exécution du projet. Cet examen peut faire ressortir des possibilités pour améliorer le processus et communiquer cette information aux autres gestionnaires de projets législatifs à titre de contribution au processus d’établissement des orientations gouvernementales.

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