Chapitre 2.2 - Orientations et objectifs : élaboration et approbation par le Cabinet

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Ce chapitre complète la section 3 de la Directive du Cabinet sur l’activité législative en énonçant les différentes étapes de l’élaboration des orientations et objectifs et de leur approbation par le Cabinet. Il énonce les lignes directrices sur le bon gouvernement et prévoit la façon de rédiger le mémoire au Cabinet (MC), l’outil par lequel le ministre parrain expose à ses collègues les grandes lignes de la mesure législative et sollicite leur approbation. Le mémoire au Cabinet donne le contexte des instructions de rédaction qui y figurent.

• Sommaire du processus d’approbation des orientations et objectifs
• Lignes directrices sur le bon gouvernement
• Rédaction du mémoire au Cabinet
• Élaboration des instructions de rédaction pour le mémoire au Cabinet
• Autres considérations d’ordre juridique et politique
• Activités et résultats liés à l’élaboration et à l’approbation des orientations et objectifs
• Calendrier d’élaboration du MC

• Mémoire au Cabinet : Guide du rédacteur, publié par le Bureau du Conseil privé (http://www.pco-bcp.gc.ca/default.asp?Language=F&page=publications&sub=mc&doc=mc_f.htm).

• Les fonctionnaires chargés d’élaborer les orientations et objectifs législatifs et de les soumettre à l’approbation du Cabinet, en particulier ceux qui participent à la rédaction des mémoires au Cabinet.

• La préparation d’une mesure législative comporte toujours des questions complexes et de grande portée qu’il faut examiner à fond avant de demander l’approbation du Cabinet.
• Les instructions de rédaction du projet de loi devant figurer dans le mémoire au Cabinet doivent être suffisamment détaillées pour permettre au Cabinet de comprendre clairement ce que ferait la loi proposée et comment elle le ferait.
• En accordant une attention minutieuse aux instructions de rédaction, on peut mettre au jour et régler un grand nombre de difficultés juridiques et administratives éventuelles.
• Il importe de s’assurer de l’existence de fonds nécessaires, le cas échéant, à la mise en œuvre de la mesure proposée par le gouvernement.

Sommaire du processus d’approbation des orientations et objectifs

Une fois qu’une proposition législative a été inscrite au programme législatif du gouvernement, il faut en faire approuver les orientations et les objectifs par le Cabinet et obtenir l’autorisation de faire rédiger le projet de loi. Cela se fait au moyen d’un mémoire au Cabinet rédigé conformément aux instructions publiées par le Bureau du Conseil privé. Les responsables devraient consulter le document intitulé Mémoire au Cabinet : Guide du rédacteur (http://www.pco-bcp.gc.ca/default.asp?Language=F&page=publications&sub=mc&doc=mc_f.htm), les Lignes directrices sur le bon gouvernement et le Calendrier d’élaboration du MC dans ce chapitre. Lorsque le mémoire au Cabinet recommande l’élaboration d’un projet de loi, il comporte en annexe des instructions qui délimitent le cadre de sa rédaction. Ces instructions sont une composante très importante du mémoire au Cabinet et leur élaboration nécessite temps et attention (voir Élaboration des instructions de rédaction dans ce chapitre).

Les principales étapes de l’élaboration du mémoire au Cabinet sont les suivantes :

• Le ministère parrain rédige le mémoire au Cabinet, y compris les instructions de rédaction, avec le concours du service juridique ministériel; il devrait consulter au besoin les autres ministères et organismes centraux intéressés. Le Bureau du Conseil privé (BCP) devrait, quant à lui, être consulté dès le début du processus. Comme l’indique le Calendrier d’élaboration du MC, le ministère parrain doit aviser le BCP de la préparation du MC au moins 6 semaines avant la date de la réunion du comité du Cabinet au cours de laquelle on veut présenter la proposition.
• Au moins 3 semaines avant la date prévue pour la réunion du comité du Cabinet, le ministère parrain tient une réunion interministérielle pour discuter des répercussions possibles du mémoire. Doivent être conviés à cette réunion les représentants du BCP, ceux des autres agences centrales et des ministères dont le ministre siège au comité d’orientation du Cabinet qui sera saisi du mémoire, de même que les représentants de tout autre ministère intéressé. Le ministère parrain révise le mémoire à la lumière des commentaires formulés par les ministères et s’assure de l’appui des organismes centraux et des autres ministères.
• Agence centrale et secrétariat du Cabinet et de ses comités, le BCP s’assure que des consultations adéquates ont été menées en rapport avec la mesure proposée et que les questions d’intérêt public, notamment, ont été abordées. Il examine également le niveau de l’intervention gouvernementale proposée, notamment son efficacité et son caractère abordable, de même que les questions de relations fédéro-provinciales et de partenariat qu’elle est susceptible de soulever.
• Une fois le mémoire au point, il est signé par le ministre parrain, puis transmis au BCP. Il incombe au BCP de le distribuer aux ministres et aux sous-ministres, de porter la question à l’ordre du jour du comité d’orientation du Cabinet compétent et de breffer le président de ce comité.
• Le comité du Cabinet compétent étudie le mémoire.
• Si le mémoire est approuvé, le BCP produit un rapport de comité du Cabinet (RC), qui est ensuite étudié par le Cabinet en séance plénière.
• Si la proposition entraîne la dépense de fonds publics, il importe de préciser la source de ces fonds avant que le Cabinet n’étudie le RC. Sur ratification du mémoire par le Cabinet, le BCP produit un rapport de décision (RD). Le RC et le RD se fondent tous deux sur les recommandations et les instructions de rédaction contenues dans le mémoire initial.
• Tant le comité d’orientation saisi que le Cabinet peut demander que la proposition soit modifiée. En pareil cas, selon la nature et la portée des modifications, le ministre parrain peut se voir demander de présenter un mémoire révisé. De nouveaux RC et RD peuvent également être dressés pour tenir compte des modifications.
• Une fois le RD rendu, il est transmis à tous les ministres et sous-ministres (habituellement à la section ministérielle chargée des affaires du Cabinet) ainsi qu’à la Section de la législation du ministère de la Justice.
• À ce stade, on peut commencer à rédiger le projet de loi.

Exceptionnellement, lorsque cela est nécessaire pour répondre aux priorités du gouvernement, la rédaction peut être entreprise avant que le Cabinet ait donné officiellement son autorisation. La décision est prise par le leader du gouvernement à la Chambre des communes, après consultation du directeur de la Section de la législation, du secrétaire adjoint du Cabinet (Législation et planification parlementaire/Conseiller) et du secrétariat du BCP responsable du dossier.

Le Cabinet décide des orientations à retenir et de la façon dont elles seront mises en œuvre par voie législative. Ces décisions sont communiquées par le biais de l’approbation des instructions de rédaction contenues dans le mémoire au Cabinet.

Il existe au sein de la plupart des ministères une unité dont le mandat consiste à élaborer les grandes orientations, notamment législatives. Les fonctionnaires qui en font partie se chargent de faire le pont entre les diverses composantes du ministère en vue d’élaborer des orientations qui répondent adéquatement aux préoccupations du public et qui peuvent être mises en œuvre efficacement.

Comme la pratique varie grandement d’un ministère à l’autre, nous nous contenterons ici d’illustrer le rôle de deux groupes d’intervenants, au sein du ministère, dont la tâche est d’exposer dans le mémoire au Cabinet les objectifs poursuivis par la mesure proposée : les chargés de projet et les conseillers juridiques ministériels.

Par ailleurs, les agents de la Direction des opérations du Bureau du Conseil privé doivent être associés au projet dès le départ.

Peuvent également prendre part à cette tâche, d’une façon ou d’une autre, les légistes de la Section de la législation du ministère de la Justice.

Les chargés de projet ont pour fonction de coordonner les efforts déployés par leur ministère en vue d’analyser et de recommander au ministre les diverses solutions qui s’offrent pour réaliser les objectifs poursuivis et, lorsque ce dernier a arrêté son choix, de communiquer aux membres du Cabinet les grandes lignes du projet de loi dont on sollicite l’autorisation. Les éléments du projet sont exprimés en détail dans les instructions de rédaction.

Ils sont responsables de l'élaboration des instructions de rédaction devant figurer dans le mémoire au Cabinet et de plusieurs autres tâches du projet comme la communication d’instructions de rédaction détaillées aux légistes lors de la phase rédactionnelle.

Un long travail de préparation s’impose pour en arriver là. Les chargés de projet doivent s’assurer que les orientations retenues ont été soigneusement analysées. On ne peut formuler des instructions de rédaction claires et cohérentes sans d’abord procéder à un examen poussé des questions susceptibles de se poser.

À cet égard, la Liste de contrôle pour l’élaboration des instructions de rédaction illustre bien les éléments de la mesure législative proposée qui doivent impérativement être portés à l’attention du Cabinet.

Les chargés de projet à qui est confiée l’élaboration des instructions figurant dans le mémoire au Cabinet devraient être ceux qui rempliront la même fonction au cours de la rédaction du projet de loi, non seulement dans l’intérêt de la continuité du processus, mais aussi afin que les légistes puissent avoir accès à l’information contextuelle dont ils auront besoin pour rédiger le projet de loi.

Il est impératif que les chargés de projet soient  :

• bien au fait de l’objet de la proposition;
• en mesure de formuler les instructions dans les deux langues officielles et de contrôler la concordance et la qualité rédactionnelle des deux versions;
• en mesure de prendre des décisions concernant les orientations à mesure que progresse la rédaction, ou d’avoir accès aux décideurs.

Le rôle du conseiller juridique ministériel consiste essentiellement à contrôler la légalité de la mesure et de conseiller le chargé de projet.

Premièrement, il lui incombe de confirmer la nécessité de la mesure législative proposée pour réaliser les objectifs poursuivis par le ministère.

Deuxièmement, dans l’affirmative, il a pour mission de contrôler la légalité des instructions de rédaction énoncées dans le mémoire au Cabinet. Il doit s’assurer qu'elle sont à tous égards conformes aux normes juridiques applicables. Pour accomplir cette tâche, il peut solliciter les services des conseillers juridiques spécialisés du ministère de la Justice. Si les instructions proposées s’avèrent déficientes sur le plan juridique, il doit proposer au chargé de projet des solutions de rechange.

Troisièmement, il joue un rôle consultatif relativement à la présentation du mémoire au Cabinet : contraintes de temps, marche à suivre, éléments essentiels de la mesure législative à porter à l’attention du Cabinet et effet de l’approbation par celui-ci de la démarche proposée.

Quatrièmement, il conseille les intéressés au sujet des principes et conventions qui peuvent infléchir l’élaboration de la mesure : égalité des sexes, bijuridisme, accès à l’information.

Il arrive aussi que le conseiller juridique agisse en qualité de chargé de projet.

L’intervention du BCP, au tout début de la préparation du mémoire au Cabinet, est cruciale. À titre d’agence centrale et de secrétariat du Cabinet et de ses comités d’orientation, le BCP, en particulier sa Direction des opérations, examine les mesures proposées et en dégage les éléments susceptibles de favoriser l’émergence d’un consensus dans la formulation d’une recommandation au Cabinet. Elle facilite également la prise de décisions stratégiques par les membres du Cabinet à l’égard de la mesure proposée.

Ses agents exercent quatre types de fonctions :

• ils conseillent les fonctionnaires responsables sur le plan des objectifs et des orientations et sur le système du Cabinet en vue d’assurer l’intégration de la mesure proposée dans l’ensemble des priorités et du cadre politique du gouvernement;
• ils s’assurent que les ministères donnent suite aux engagements du gouvernement;
• ils s’assurent que le ministère parrain a suivi toutes les étapes du processus, notamment en ce qui a trait aux consultations avec les ministères et organismes concernés;
• ils posent des questions sur la mesure visée, notamment sa raison d’être;
• ils veillent à ce que les divers organes de contrôle intéressés par la mesure proposée en soient informés, de façon que tous les aspects importants de celle-ci aient fait l’objet d’une étude approfondie avant que le Cabinet ne s’en saisisse.

Les légistes de la Section de la législation ne participent pas systématiquement à l’élaboration du mémoire au Cabinet. Leur responsabilité première est de rédiger le projet de loi une fois le mémoire approuvé. Cela dit, de plus en plus de ministères sollicitent leur aide – surtout en ce qui a trait à la formulation des instructions de rédaction – afin d’éviter les imprévus à l’étape de la rédaction.

Ayant à la fois à l'esprit la mécanique globale du processus législatif et l’ensemble du corpus des lois, les légistes sont en mesure de fournir de précieux conseils aux chargés de projet sur les points suivants :

• le fondement, du point de vue des orientations, de la mesure législative proposée;
• la forme que pourrait prendre cette mesure;
• son insertion dans l’ensemble du corpus législatif fédéral;
• le contenu des instructions de rédaction;
• l'insertion de certains types de dispositions dans la mesure législative envisagée;
• le choix d'une solution globale ou ponctuelle pour résoudre tel ou tel problème;
• le calcul des délais requis pour la rédaction et l'impression du projet.

Ils peuvent épargner temps et soucis aux chargés de projet. Par exemple, ils leur éviteront de s'adresser de nouveau au Cabinet pour obtenir l'autorisation d'insérer dans le projet certaines dispositions essentielles.

Ils peuvent en outre relever les points qui pourraient aller à l’encontre de la politique législative du gouvernement ou des normes de rédaction législative généralement reconnues, telles celles contenues dans le protocole canadien de rédaction législative publié par la Conférence pour l’harmonisation des lois au Canada. Le protocole est accessible sur Internet à l’adresse suivante : http://www.law.ualberta.ca/alri/ulc/acts/fdraft.htm.

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