Démarche stratégique pour l'élaboration des politiques
sur l'observation de la réglementation
Première partie
- Pourquoi des politiques sur l'observation de la
réglementation?
- Observation de la réglementation : quelle est la
différence entre la stratégie et la politique?
- Le secret de la stratégie : accroître au maximum l'effet
de levier
- Penser avant de dépenser
- Objectifs du Programme réglementaire
- Règles et conception du programme
- Rôles et fonctions des principaux responsables
- Le groupe réglementé
- Alliés potentiels
- Facteurs ayant une incidence sur l'observation de la
réglementation
- Synthèse des facteurs
- Profil de l'observation de la réglementation
- Faire faire face aux responsabilités d'application de la
réglementation
- Conception de la stratégie
- Orientation du Programme
- Principes directeurs
- Activités de promotion
- Activités de surveillance
- Activités d'application de la réglementation
Seconde partie: Le processus, étape par étape
Étape 1 -- Mise au point d'un plan
Étape 2 -- Création de l'équipe du projet
Étape 3 -- Élaboration de la stratégie
Étape 4 -- Vérification dans la réalité
Étape 5 -- Remaniement et révision
Étape 6 -- Approbation de la politique
Étape 7 -- Mise en oeuvre de la politique
Étape 8 -- Évaluation à intervalles réguliers
Pour terminer
 Avant-propos
Le présent guide doit son existence à l'effort collectif de nombreuses
personnes. Il est le fruit des connaissances acquises de plusieurs sources.
Le Programme sur l'efficacité réglementaire, une initiative
interministérielle dirigée par le ministère de la Justice, fit appel à M.
Eric Milligan, de Milligan and Company Inc., pour mettre au point la première
ébauche de ce guide et pour fournir des services consultatifs au fur et à
mesure de son perfectionnement dans le cadre des consultations qui se
dérouleront.
Dans la mise au point de cette première ébauche, M. Milligan a été secondé
par M. Bud Taylor, du Phillips Group of Companies Inc. L'apport de M. Taylor a
porté sur la dynamique du changement dans les grands organismes; il s'agit d'un
élément essentiel pour tout guide qui veut influencer les réalités
opérationnelles. Mme Nadine Levin a été détachée par le Bureau
d'application des règlements d'Environnement Canada pour travailler à la
première ébauche du guide avec M. Milligan.
Les responsables du Programme sur l'efficacité réglementaire ont révisé
la première ébauche du guide après consultations avec des groupes-cibles
composés de responsables de l'application de plus d'une douzaine de programmes
réglementaires fédéraux et provinciaux. La version finale est le fruit du
travail de Mme Danièle Tremblay-Lamer, Mme Suzanne Krongold et M. Lyle
Fairbairn, c.r.
Pour l'essentiel, la matière première de ce guide est le résultat de
l'expérience acquise à la faveur d'une collaboration avec des ministères et
des agents régionaux; il s'inspire de plus d'études réalisées dans le cadre
du projet qui a précédé le Programme sur l'efficacité réglementaire (soit
le Projet d'observation des lois fédérales de 1982-1986) dans les secteurs de
l'exploitation minière, des pâtes et papiers, de la salaison et de la
transformation des viandes, de la production d'uranium et de la radiographie.
Nous avons beaucoup appris sur l'élaboration et la mise en oeuvre de
politiques sur l'observation de la réglementation grâce à l'expérience de
ministères comme Environnement Canada (Loi sur la protection de l'environnement),
Travail Canada (parties 3 et 4 du Code du travail), Revenu Canada (mise en
oeuvre de la TPS), Consommation et Affaires commerciales (Loi sur la
concurrence), la Commission d'examen des prix des médicaments brevetés,
Agriculture Canada (pesticides) et le ministère des Pêches et Océans.
Nous avons également puisé abondamment à l'expérience d'organismes publics
hors du Canada, notamment l'Environmental Protection Agency des États-Unis, qui
a adopté une démarche fortement teintée de stratégie pour assurer
l'observation de la réglementation avec des ressources limitées. La division
des affaires réglementaires du Conseil du Trésor est un participant du
Programme d'efficacité réglementaire; il publie ce guide dans le cadre de sa
nouvelle série de documents relatifs aux meilleures pratiques réglementaires.
Première partie
Pourquoi des politiques sur l'observation de la
réglementation?
Votre ministère ou agence gouvernementale a décidé que réglementer est le
moyen le plus approprié de répondre à un problème auquel il fait face. Il
vous incombe maintenant d'obtenir le plus haut niveau d'observation possible des
règles qui ont été mises en place ou qui le seront prochainement. Afin de
répondre à cet impératif, ce guide vous fournira une démarche stratégique
favorisant l'observation de la réglementation.
Au Canada, plusieurs facteurs ont contribué à la nécessité d'une
démarche plus uniforme et efficace en matière d'élaboration des politiques
d'observation de la réglementation:
À elles seules, les sanctions pénales ne suffisent pas toujours.
Pour mettre des normes en application, le Canada fait traditionnellement
appel à un modèle de droit pénal. Ce modèle énonce les règles des
comportements admissibles et interdits, ainsi que les punitions à caractère
pénal pour les comportements interdits. Selon le principe théorique de ce
système, les personnes qui pourraient normalement contRetour à la loi la
respectent afin d'éviter le risque de procédures pénales. Or, le système de
droit pénal a été conçu en réalité pour contrer les crimes sociaux plus
graves, par exemple le meurtre et le vol, et non nécessairement des infractions
aux règlements comme le fait de ne pas porter de matériel de protection
adéquat sur un chantier ou de ne pas respecter des normes en matière de
bâtiment. Les agents responsables de l'application de ces normes hésitent
souvent à poursuivre les auteurs des infractions aux règlements. Le recours à
des sanctions plus rigoureuses a souvent pour effet d'aliéner les personnes
mêmes dont la collaboration est essentielle pour permettre au gouvernement
d'atteindre ses objectifs réglementaires. Les tribunaux commencent eux aussi à
insister davantage sur la distinction entre les délits «à caractère pénal»
et les infractions «à caractère réglementaire» et se tournent vers les
gouvernements pour qu'ils prévoient un traitement différent dans le cas des
infractions aux règlements.
Les budgets se compriment.
La compression des budgets consacrés à l'application de la réglementation
oblige les ministères responsables à recourir à des activités d'observation
de la réglementation distinctes des inspections fréquentes ou des procédures
de droit pénal. Ces ministères sont obligés de faire appel à des stratégies
moins onéreuses, mais qui favorisent en même temps l'observation
réglementaire. Ce faisant, ils tiennent compte des causes qui expliquent les
infractions et sont en quête de moyens permettant de faciliter le respect de la
loi.
La menace d'actions en justice.
Récemment, le gouvernement s'est de plus en plus exposé à la
responsabilité civile au titre de dommages causés à des tiers par une
application insuffisante de la réglementation. Cette affirmation est
particulièrement vraie dans les cas où la santé et la sécurité du grand
public sont en cause. Déjà, des dommages-intérêts substantiels ont été
adjugés contre le gouvernement fédéral pour des pertes subies parce que les
responsables de la réglementation n'avaient pas pris de mesures efficaces pour
assurer l'observation de la réglementation. S'il établit des dispositions
réglementaires, le gouvernement a normalement, en vertu de la loi, l'obligation
de mettre sur pied un programme assez efficace pour assurer l'observation de ces
exigences.
La Charte canadienne des droits et libertés.
De plus en plus, les gouvernements et les organismes publics sont soumis à
la surveillance des tribunaux, dont les pouvoirs en matière de réparation ont
été élargis par la Charte. À moins d'appliquer une politique d'observation
de la réglementation de façon rationnelle et uniforme, le gouvernement
pourrait devoir faire face, dans le cadre de la Charte, à des contestations
pour des motifs d'appréciation arbitraire, d'injustice ou d'inéquité.
Le gouvernement fédéral a reconnu qu'il doit changer la façon dont il exerce
ses activités. Sa politique de la réglementation oblige les ministères et
organismes à faire la preuve, après avoir justifié la nécessité d'adopter
des règlements, que des politiques ont été énoncées en matière
d'observation et d'application des lois et des règlements et que les ressources
approuvées lui permettent de s'acquitter efficacement de ses responsabilités
en matière d'application et d'assurer l'observation des lois et règlements.
Selon la politique du gouvernement sur le droit pénal, il faut faire plus
stratégiquement appel aux sanctions pénales.
La démarche exposée dans ce guide insiste sur l'état de nos connaissances
au sujet des raisons pour lesquelles les gens respectent la loi. Elle nous
enseigne à prévoir les problèmes d'observation comme partie intégrante de la
planification d'une stratégie d'observation. Or, pour que cette démarche soit
vraiment efficace, il faut compter sur la participation et l'intervention, à
titre de partie prenante, du personnel opérationnel du programme.
Il existe essentiellement deux raisons pour lesquelles certaines politiques sur
l'observation de la réglementation ne sont que partiellement fructueuses. Tout
d'abord, certains programmes n'ont pas permis de réaliser un examen exhaustif
et circonstancié des objectifs à atteindre pour amener les gens à respecter
la loi. Dans certains cas, on a mis au point des politiques qui nécessitaient,
dans le cadre des programmes, des ressources beaucoup plus importantes que
celles qui étaient disponibles.
Deuxièmement, des ministères ont eu tendance à insister sur l'élaboration
des politiques, sans vraiment en comprendre toute l'importance, ni prendre les
mesures nécessaires pour les mettre en oeuvre. L'incapacité d'intégrer
correctement les activités qui servent à promouvoir l'observation volontaire
de la réglementation et les mesures plus sévères d'application en est un
exemple. Aux yeux de certains gestionnaires de programme, les politiques
d'observation ne sont que des lignes directrices qui permettent de repérer et
de poursuivre les membres d'un groupe réglementé. Les questions essentielles,
soit les activités vraiment efficaces et la part des ressources d'un programme
qu'il faut attribuer à l'observation plutôt qu'à des activités d'application,
ne sont pas vraiment abordées.
Il semble en effet que certains hauts fonctionnaires et membres de cabinets de
ministres considèrent les politiques d'observation comme, essentiellement, des
moyens de communication avec le grand public. Selon eux, il suffit de les faire
imprimer, de les diffuser avec un communiqué de presse, et le tour est joué.
Voilà qui n'est guère propice à l'accroissement du degré d'observation de la
réglementation et qui peut donner lieu à des problèmes juridiques
considérables. Si le programme ne répond pas à l'objectif énoncé dans la
politique, le gouvernement risque d'être accusé de négligence dans
l'éventualité où une personne est blessée ou subit une perte financière.
Parfois, gestionnaires ou ministres constatent que les politiques peuvent
donner lieu à des changements dans la façon dont les programmes sont
réalisés, sans toutefois avoir conscience de l'importance de ces changements;
ils sous-estiment l'effort à déployer pour réaliser les changements, sans
choisir de méthode efficace pour s'assurer que le changement a effectivement
lieu.
Observation de la réglementation
: quelle est la différence entre la stratégie et la politique?
La stratégie d'observation de la réglementation est le résultat ultime d'une
analyse approfondie de la façon dont le Ministère exerce ou entend exercer son
activité. Dans le guide que voici, nous mettons l'accent sur cette analyse
approfondie.
Il faut, bien entendu, qu'il existe un document interne faisant état des
résultats de cette analyse. Ce document servira à consulter les agents de
programme et d'application et à obtenir l'approbation de la haute direction. Le
document de stratégie du Ministère doit rendre compte de la réflexion des
responsables du programme sur l'objectif qu'ils doivent atteindre, les facteurs
qui détermineront leur réussite, les outils avec lesquels ils doivent
travailler et la façon de tirer le meilleur parti de ces outils pour assurer
l'observation de la réglementation.
Une fois approuvés par la haute direction, les principaux éléments
constitutifs d'une stratégie d'observation deviennent la politique de
réglementation du Ministère. La description de cette politique approuvée, ou
énoncé de politique, répond à un double objectif : elle sert d'abord de
guide général pour les activités courantes des responsables et gestionnaires
chargés de l'application des lois et des règlements; puis, elle explique au
groupe réglementé, aux autres intervenants et au grand public la façon dont
le Ministère s'attend à assurer le respect d'un texte de loi en particulier.
En termes simples, ce document pourrait s'exprimer ainsi : «Voilà les
outils à notre disposition et voici la façon dont nous comptons les utiliser.»
L'énoncé de politique fait l'objet d'une large diffusion, à l'interne comme
à l'extérieur. En publiant une politique sur l'observation de la
réglementation, le gouvernement s'engage, à l'endroit de son personnel comme
du grand public, à administrer et à mettre en application les lois
conformément aux principes de la politique officielle.
Le secret de la stratégie :
accroître au maximum l'effet de levier
La stratégie d'observation de la réglementation devrait viser à tirer le
meilleur parti des activités d'un programme et des ressources limitées qui y
sont consacrées en faisant fructifier au maximum ces activités et ressources.
Depuis des années, les ressources consacrées aux programmes réglementaires ne
cessent de s'étioler. Même si l'assiette des ressources d'un programme n'a pas
été réduite, il est probable que sa progression n'ait pas suivi le rythme de
l'inflation ou des impératifs imposés à ce programme. Une stratégie
d'observation de la réglementation qui fait fructifier au maximum les
activités d'un programme permet de tirer le meilleur parti de budgets
comprimés.
Afin de mieux comprendre où se situe l'effet de levier pour votre programme
réglementaire, vous devez être conscients des facteurs ayant une incidence sur
l'observation de la réglementation et savoir comment les utiliser
effectivement.
Penser avant de dépenser
Que faut-il savoir pour tirer le meilleur parti des activités d'un programme et
faire fructifier au maximum les deniers des contribuables?
Dans la mise au point d'une stratégie d'observation de la réglementation,
il faut tenir compte des éléments essentiels suivants :
- les objectifs du programme réglementaire
- les règles et la conception du programme
- les rôles et fonctions des principaux responsables
- le groupe réglementé
- les alliés potentiels
- les facteurs ayant une incidence sur l'observation de la réglementation
Objectifs du programme
réglementaire
Il faut tout d'abord définir les objectifs du régime de réglementation
pour façonner l'orientation d'une stratégie d'observation et d'application des
règlements. Ces objectifs doivent être clairs, concis, évaluables et avoir
une certaine cohésion interne; la partie III du budget de dépenses, le rapport
annuel du programme ou une ancienne étude d'évaluation de ce programme
constituent des sources à consulter pour repérer l'énoncé des objectifs.
Il faut savoir si le programme répond à plusieurs objectifs et si ces
objectifs se contredisent. En outre, s'il existe d'autres objectifs
gouvernementaux plus vastes qui ont une incidence sur le programme
réglementaire (par exemple la prospérité et la compétitivité ou la réforme
réglementaire), ces grands objectifs peuvent avoir des conséquences sur la
façon dont le gestionnaire prend des décisions et exerce les activités du
programme.
Règles et conception du programme
L'étape suivante consiste à s'assurer que l'on comprend clairement les règles
fondamentales et la conception essentielle du système de réglementation,
telles qu'elles sont constatées dans la loi constitutive ou dans le projet de
loi. On peut trouver un document convenable dans les textes existants, par
exemple les dossiers d'information sur la loi, des brochures ou des rapports
annuels.
Il convient de se poser les questions suivantes :
Quelles sont les règles les plus importantes auxquelles les gens devront se
conformer?
Quelles sont les méthodes qui existent, dans le cadre du programme, pour
favoriser l'observation de la réglementation (par exemple les programmes
éducatifs, les encouragements financiers et le perfectionnement technologique)?
Quels sont les outils législatifs qui existent pour assurer l'observation de
la réglementation (par exemple les ordonnances administratives et les
conventions exécutoires)?
Quel processus (par exemple les tribunaux) utilise-t-on pour établir
qu'il y a eu infraction aux règles, le cas échéant, et définir les sanctions
à appliquer?
Les rôles et fonctions des
principaux responsables
Il faut en particulier connaître les responsables des pouvoirs de décisions
discrétionnaires pour les questions d'application en vertu de la loi. La
stratégie d'observation de la réglementation que vous mettez au point devrait
orienter les activités et décisions de ces responsables.
Vous devez connaître exactement ces responsables. Il ne doit pas y avoir de
surprise. Tous les fonctionnaires qui s'acquittent d'une fonction dans le cadre
du système de réglementation doivent être identifiés. Il s'agit notamment
des responsables de l'application de la réglementation, comme les inspecteurs
et enquêteurs, ainsi que des cadres supérieurs, avocats de la Couronne et
tribunaux. Vous devez également inclure, parmi les responsables, les ministres
et le Cabinet, s'ils ont des pouvoirs prescrits en vertu de la loi constitutive
(par exemple les décisions à prendre au sujet des conditions d'attribution ou
de suspension des permis).
En précisant les intervenants dans l'énoncé de la politique officielle et
en s'assurant leur approbation, on les engage en réalité à respecter cette
politique. Cela peut être particulièrement important pour assurer
l'objectivité de la démarche si des décisions liées à l'application de la
réglementation sont adoptées à l'échelon politique.
Il convient de se poser les questions suivantes :
Qui a le pouvoir, en vertu de la loi, de prendre des décisions sur les
mesures d'application (par exemple le choix du mode d'intervention en cas
d'infraction)? Quelles sont les fonctions de ces personnes et quels types de
pouvoirs de décision ont-elles en vertu de la loi?
Qui est habilité, en vertu de la loi, à exercer des pouvoirs d'application
(soit faire des inspections, des perquisitions et des saisies)? De quelles
fonctions s'acquittent ces personnes et quels types de pouvoirs de décision
exercent-elles en vertu de la loi?
Qui est effectivement responsable des mesures d'application (par exemple
la haute direction ou le ministre)? Où ces personnes interviennent- elles et
que font-elles?
Le groupe réglementé
Vous avez jusqu'ici énoncé les fondements de votre système de
réglementation. Le moment est venu d'examiner plus attentivement la
collectivité visée. Plus vous aurez de renseignements sur cette collectivité
et son comportement, mieux vous pourrez mettre au point des activités efficaces
de surveillance, de promotion et d'application dans le cadre de votre programme.
Commencez par repérer et décrire les groupes d'intérêts réglementés et
leurs activités. Vous devez le faire à plusieurs niveaux. Si le groupe ne
compte que quelques membres, chacun doit être désigné distinctement. Si les
membres du groupe son nombreux, efforcez-vous de les diviser en catégories. Le
lieu géographique, la structure du marché, l'importance de l'organisme, la
nature de la propriété, la vocation du groupe (importateur ou producteur au
pays) comptent parmi les facteurs dont il faut tenir compte pour
l'établissement des catégories. Tous ces facteurs ont des incidences sur
l'observation de la réglementation.
Il convient de se poser les questions suivantes :
Quels sont les biens ou services visés?
Quelle est la structure du marché pour les activités, processus ou
produits en cause? Ce marché est-il fortement concentré ou dominé par
quelques entreprises de grande envergure?
Quelle part du marché du produit est réalisée au pays?
Combien de personnes ou d'entreprises y a-t-il au sein du groupe
réglementé?
Où se trouvent les membres du groupe réglementé?
Quelle est l'importance des activités des membres du groupe réglementé?
Les membres de ce groupe sont-ils des entreprises, des particuliers ou les
deux à la fois?
S'il s'agit d'entreprises, quelles sont les personnes qui doivent
effectivement respecter les règles?
Dans le cas d'une entreprise, s'agit-il d'une grande ou d'une petite
société à capital fermé ou ouvert?
S'agit-il d'entreprises à capitaux canadiens ou étrangers?
Produisent-elles elles-mêmes les biens ou les importent- elles?
Dans quelles conditions sont produits les biens ou sont fournis les
services?
Quelles sont les autres lois provinciales, fédérales ou internationales
auxquelles le groupe réglementé doit se soumettre?
Alliés potentiels
Vous devez maintenant vous intéresser aux autres groupes d'intérêts visés
par le programme réglementaire. Il faut tout d'abord identifier les personnes
qui tirent parti de ce programme. Vous y trouverez peut-être des alliés. Puis,
examinez la composition du groupe réglementé. Certains de ses membres
pourraient être des alliés potentiels. Il ne faut pas les négliger.
Il convient de se poser les questions suivantes :
Les règles sont-elles expressément conçues pour profiter aux groupes
d'intérêts identifiables?
Qui sont ces groupes et où se trouvent-ils?
Quel est le degré de leur intérêt individuel et collectif dans la
promotion de l'observation de la réglementation?
Ces groupes sont-ils organisés? Ont-ils des ressources?
Quel est leur avantage comparatif dans la promotion de l'observation de la
réglementation? Sont-ils ou pourraient-ils être efficaces comme force de
promotion de l'observation de la réglementation?
Comment pouvez-vous consolider les liens avec vos alliés potentiels ou
gagner de nouveaux alliés?
Facteurs ayant une incidence sur
l'observation de la réglementation
Vous devriez maintenant maîtriser les objectifs du programme et les outils
législatifs que vous devez utiliser. Vous devriez également avoir certains
renseignements au sujet du groupe réglementé et sur les bénéficiaires
potentiels du programme réglementaire.
N'oubliez pas que l'objectif de la conception d'une stratégie d'observation de
la réglementation consiste à accroître au maximum l'effet de levier des
activités du programme sur les facteurs influant sur l'observation de la
réglementation. En d'autres termes, vous devez utiliser les ressources
limitées mises à votre disposition pour raffermir les pressions naturelles qui
militent en faveur de l'observation et réduire celles qui s'y opposent.
Même sans politique ou sans programme d'application actif, certaines
personnes se conforment aux lois. L'existence même des dispositions
législatives donne donc lieu à un niveau de base d'observation de la
réglementation.
Toutes sortes de facteurs influencent la capacité et la volonté des gens de
respecter la loi. Il s'agit notamment :
- de la compréhension et de l'acceptation des objectifs et des règles du
programme réglementaire;
- de l'applicabilité des règles;
- de la capacité du groupe réglementé à respecter la réglementation;
- des facteurs sociaux et psychologiques;
- des considérations économiques;
- de la capacité du programme réglementaire à surveiller, favoriser et
assurer l'observation de la réglementation.
Nombre de ces facteurs n'ont rien en commun avec le programme réglementaire
lui-même; cependant, la plupart peuvent être influencés par les activités du
programme réalisées en vertu d'une stratégie d'observation de la
réglementation.
Compréhension et acceptation des objectifs et des règles
L'acceptation des objectifs sous-jacents de la politique exerce une influence
considérable sur l'aptitude et la volonté des gens de respecter les règles.
S'ils sont persuadés que la loi répond à un objectif valable, il est plus
probable qu'ils s'y conformeront. La compréhension et l'acceptation des règles
est également essentielle. Les gens ne peuvent se conformer aux règles s'ils
ne les connaissent pas. Ils ne pourront les respecter s'ils ne les comprennent
pas. Et ils ne seront pas disposés à s'y conformer s'ils estiment qu'elles
sont injustes.
Toute stratégie d'observation de la réglementation doit donc, entre autres
éléments essentiels, tenir compte de la façon dont on raffermit l'objectif
social qui sous-tend le régime de réglementation.
La compréhension et l'acceptation des processus de réglementation (en
particulier les processus de prise de décisions et de prononcé de jugements)
peuvent également avoir une incidence. Le gens auront de la difficulté à
respecter des exigences procédurales visant à assurer l'observation de la
réglementation (par exemple les exigences en matière de production de pièces
et de requêtes) qui ne sont pas connues ou qui sont très complexes.
Enfin, la relation avec les pouvoirs de réglementation peut représenter un
facteur prépondérant. L'existence d'un partenariat ou, à tout le moins, d'un
sentiment de confiance ne feront que favoriser l'observation de la
réglementation. Si les membres du groupe réglementé n'estiment pas être
traités avec justice, ils seront moins disposés à respecter les règles.
Applicabilité des règles
Le simple fait d'établir une disposition réglementaire en droit ne signifie
pas qu'elle est exécutoire. Les dispositions ne donnent pas nécessairement
lieu à la création d'une infraction. Il se peut qu'elles précisent une norme
de comportement ou des caractéristiques trop vagues. Elles peuvent être
tellement compliquées qu'il est quasiment impossible pour quiconque, même les
juges, d'établir si la loi a été respectée.
Quand la loi n'est pas claire, on peut s'attendre
à des problèmes d'observation de la réglementation. Vous aurez peut-être de
la difficulté à recueillir des éléments de preuve suffisants pour prouver
une infraction. Et même si vous disposez de ces éléments de preuve, vous
aurez peut-être encore de la difficulté à convaincre le juge que ces
éléments étayent la conclusion voulant qu'il y ait bel et bien eu infraction.
Même si vous pouvez convaincre un juge qu'il y a eu infraction, il est peu
probable qu'il rende une sanction sévère pour une «infraction technique» ou
pour l'inobservation de règles qui ne sont pas claires par inhérence.
Votre stratégie en matière d'observation de la réglementation peut
dépister et, dans une certaine mesure, compenser les problèmes
d'applicabilité des règles. Par exemple, cette stratégie peut s'en remettre
davantage à la promotion et à des activités consultatives. Il existe
cependant une limite. Une stratégie d'observation ne peut pas remédier à des
règles impossibles à appliquer dans les cas où le recours à des mesures de
coercition représente un élément essentiel pour assurer l'observation de la
réglementation.
Capacité du groupe réglementé à respecter la réglementation
Parfois, les membres d'un groupe réglementé ne peuvent tout simplement pas
respecter la loi, qu'ils le veuillent ou non. Si, par exemple, les dispositions
réglementaires précisent des normes qui ne peuvent être respectées en
faisant appel à une technologie existante (soit les dispositions «à
caractère technologique»), il est certain que tout le groupe réglementé ne
pourra respecter la réglementation. Il s'agit, en réalité, d'un problème de
règles; cependant, la stratégie d'observation doit aborder ce problème. Dans
d'autres cas, même si les normes sont réalisables, certaines entreprises ou
des particuliers ne seront peut-être pas en mesure de s'y conformer en raison
d'une pénurie de ressources, de compétences, de savoir-faire ou d'information.
Ce genre de situation peut ou non vouloir dire qu'il existe un problème de
règles; à nouveau cependant, ce problème doit être abordé dans la
stratégie d'observation de la réglementation.
Dans ces deux cas, les responsables de la réglementation adoptent le plus
souvent (généralement sans la constater par écrit) une stratégie
d'observation qui donne des pouvoirs discrétionnaires d'application (et qui
permet entre autres de «fermer les yeux» en cas d'infraction à la loi). Dans
certains cas, on peut adopter des programmes extrajuridiques à caractère plus
officiel, qui permettent aux entreprises de se conformer à la réglementation
selon un calendrier préétabli. Si cette marge de manoeuvre est admirable, tout
dépend, en réalité, des responsables qui modifient les dispositions
législatives établies par le Parlement ou par le Cabinet. Les stratégies en
matière d'observation de la réglementation doivent reposer sur une évaluation
réaliste de la mesure dans laquelle l'observation est possible; toutefois, les
problèmes soulevés par les dispositions de la réglementation doivent être
corrigés dans les lois et les règlements.
Facteurs sociaux et psychologiques
Prenons maintenant quelques instants pour prendre un peu de recul et jeter un
coup d'oeil plus vaste sur la question. Quel est le contexte social du
programme? Le degré d'observation de la réglementation peut en effet être
influencé par des facteurs comme l'évolution des moeurs et de la démographie
ou par les soubresauts du climat politique.
Il convient également de se poser les questions
suivantes :
Que pensent les gens des problèmes visés par le programme de
réglementation? Ces problèmes sont-ils préoccupants pour qui que ce soit?
Que dit-on de ces problèmes dans les médias?
Qu'en disent les politiciens?
Y a-t-il des changements à caractère social qui pourraient influer sur
la gravité des problèmes ou le degré d'observation des dispositions
réglementaires?
Quelqu'un d'autre fait-il l'effort de corriger ces problèmes autrement que
par la réglementation?
Y a-t-il d'autres dispositions réglementaires (soit des règles
obligatoires) qui pourraient influer sur l'observation de la réglementation
(par exemple des règlements de gouvernements provinciaux, locaux ou
étrangers)?
Y a-t-il d'autres dispositions non réglementaires (par exemple des normes
nationales ou internationales et des principes directeurs non exécutoires) qui
pourraient influencer l'observation de la réglementation?
Les facteurs psychologiques peuvent également exercer une influence
considérable sur la volonté des gens de suivre les règles. Voici quelques-uns
de ces facteurs :
- la culture et les valeurs de la collectivité (par exemple, le groupe
est-il un bon citoyen institutionnel?);
- la culture et les valeurs du groupe réglementé (soit les
propriétaires, gestionnaires et employés);
- l'avis personnel du groupe réglementé sur :
- la question de savoir si ses activités provoquent effectivement un
problème;
- la gravité de sanctions éventuelles à caractère non financier,
notamment une peine d'emprisonnement;
- le risque que le problème soit détecté;
- la probabilité d'une intervention rapide et certaine en cas
d'inobservation de la réglementation;
- la probabilité et la gravité de sanctions à caractère non financier
imposées par le groupe réglementé lui-même (soit les mesures
disciplinaires adoptées par les gestionnaires ou les propriétaires);
- la volonté de tolérer différents niveaux de risque;
- le souci d'une image favorable dans la collectivité (et auprès des
médias);
- les pressions exercées par les pairs ou le public.
Considérations économiques
Il faut ensuite tenir compte de la conjoncture
économique générale et de l'influence qu'elle peut produire sur l'observation
de la réglementation.
L'économie est-elle florissante ou léthargique?
Le taux de chômage est-il élevé ou faible?
Les profits sont-ils en hausse ou en baisse pour les produits utilisés ou
fabriqués par le groupe réglementé? La situation pourrait-elle s'améliorer
ou s'aggraver?
Quels sont les effets de l'observation de la réglementation sur la
position compétitive des petites entreprises par rapport aux plus grandes?
Les considérations économiques suivantes peuvent produire une incidence
considérable sur la volonté des gens de suivre les règles :
- l'effet de l'observation de la réglementation sur la situation
concurrentielle du groupe réglementé (situation influencée par la
structure du marché);
- les conséquences de l'observation de la réglementation sur les frais
généraux ou les coûts de production supplémentaires;
- l'avis personnel du groupe réglementé sur la gravité de toute
sanction financière qui pourrait lui être imposée en vertu du régime
réglementaire, comparativement aux avantages possibles de
l'inobservation de la réglementation;
- l'avis personnel du groupe réglementé sur la probabilité et la
gravité de sanctions financières imposées par le groupe lui-même
(soit les mesures disciplinaires adoptées par les gestionnaires ou les
propriétaires);
- l'incidence potentielle de la responsabilité juridique qui pourrait
découler d'un comportement contraire à l'observation de la
réglementation.
En évaluant les aspects sociaux et économiques, il faut d'abord et avant tout
mettre l'accent sur les collectivités touchées par les programmes de
réglementation. La connaissance des membres du groupe réglementé qui exercent
leurs activités en courant des risques professionnels importants peut
représenter un facteur prépondérant dans le ciblage de l'activité
d'inspection.
Synthèse des facteurs
Puis, vous devez définir et évaluer l'incidence des facteurs particuliers qui
peuvent influencer l'observation de la réglementation et établir les facteurs
pertinents. N'oubliez pas que votre objectif consiste à accroître au maximum
votre effet de levier pour assurer l'observation. Vous atteindrez cet objectif
en favorisant les incitations naturelles à respecter la réglementation et en
réduisant au minimum les obstacles. Examinez chacun de ces facteurs en
évaluant ce qui milite pour ou contre nous.
Le profil de l'observation de la réglementation
Vous pouvez maintenant tracer un profil de l'observations de la réglementation.
Il s'agit tout simplement d'un «plan» qui vous renseigne sur les personnes
visées par la réglementation.
Pour mettre au point ce profil, commencez par les règles. La plupart des
systèmes de réglementation comportent d'innombrables règles et le champ des
activités à examiner pour ce qui est de l'observation des règlements est
très vaste. Certaines règles peuvent être respectées à 100 pour cent ou
presque; pour d'autres règles, le degré d'observation est sans doute nettement
inférieur.
Posez-vous la question suivante : quel degré d'observation réalise-t-on pour
les différentes règles (ou les divers groupes de règles)?
Puis, faites une distinction entre les sous-catégories du groupe
réglementé (ou entre les personnes qui le composent si le groupe est très
modeste). Posez-vous la question suivante : dans quelle mesure chaque sous-
groupe respecte-t-il les différentes règles?
Faites ensuite la synthèse de toutes ces réponses et «tracez» votre profil
d'observation de la réglementation. Vous pouvez le décrire en mots ou le
représenter sous forme de tableau. Cela n'a pas vraiment d'importance.
L'essentiel, c'est de cerner les secteurs problèmes.
Avec le profil de l'observation en tête, vous pouvez établir vos priorités
dans le cadre du programme. Pour ce faire, vous devez envisager les
conséquences des infractions aux différentes règles. Vous constaterez peut-
être que le degré d'observation de plusieurs règles est faible, mais qu'en
revanche, ces règles sont relativement peu importantes et ne méritent pas
vraiment que vous y consacriez vos ressources et votre attention. Vous auriez
alors avantage à mieux orienter vos efforts pour examiner les règles plus
essentielles qui connaissent effectivement un degré supérieur d'observation.
N'oubliez pas que vous ne pourrez tout faire et qu'en réalité, il est
illogique de viser la perfection. Si vous ne définissez pas vos priorités,
vous éprouverez de graves difficultés ultérieurement.
Il convient de se poser les questions suivantes :
Quels genres d'infractions représentent les risques les plus importants
pour les objectifs du programme?
En tenant compte de la fréquence et des conséquences des infractions, ainsi
que des contrevenants, quels sont les problèmes les plus importants pour ce qui
est de l'observation de la réglementation?
Faire face aux responsabilités
de la réglementation
Avant de faire la synthèse de l'information recueillie jusqu'à maintenant,
vous devez connaître certaines des incidences juridiques de votre intervention.
Dans une récente série de décisions, les tribunaux ont imposé une nouvelle
réalité juridique pour ce qui est des activités d'inspection et
d'application. Les incidences juridiques de ces affaires influenceront les
décisions que vous allez prendre dans la conception d'une stratégie
d'observation de la réglementation.
Les tribunaux ont tenu les gouvernements responsables de la façon dont les
activités d'inspection et d'application ont été exercées dans certains cas
où les bénéficiaires des programmes ont été lésés par une application
négligente de la réglementation. Afin de les aider à définir exactement les
mesures que le gouvernement aurait dû prendre pour s'acquitter de ses
responsabilités en la matière, les tribunaux ont examiné des pratiques
admises dans le cadre de programmes de réglementation comparables dans d'autres
territoires. Les tribunaux ont également affirmé clairement que les ressources
insuffisantes consacrées aux activités d'inspection ne seraient pas toujours
acceptées comme un prétexte juridique pour justifier un programme
d'application qui accuse de graves lacunes.
Que signifient tous ces faits pour le travail de conception de la stratégie?
Vous devez alors vous adresser à votre conseiller juridique et aux
fonctionnaires les plus compétents. Ils vous aideront à savoir si vous devez
vous inquiéter de la responsabilité juridique du gouvernement par rapport à
votre programme de réglementation et, le cas échéant, à définir les
activités qui permettraient de respecter le critère de diligence que les
tribunaux pourraient imposer.
Voici certaines questions que vous serez appelé à examiner avec vos
conseillers juridiques :
Qui pourrait être lésé par une application négligente du programme?
Quels sont la nature et le degré d'activité d'application qu'il faudrait
mettre en oeuvre pour respecter une norme raisonnable de diligence dans le cadre
du programme?
Quelles activités d'inspection et d'application ou pratiques de gestion
connexes dérogent considérablement au critère juridique de diligence exigé
par le programme?
Quelle que soit l'issue de ces débats, vous devriez chercher à mettre au
point une stratégie qui permettra de détecter les cas graves d'inobservation
et de les examiner de façon décisive, ponctuelle et pertinente.
Conception de la stratégie
Orientation du programme
Vous pouvez maintenant vous intéresser à la première étape de l'élaboration
de la stratégie, soit la recherche d'un équilibre harmonieux entre les
activités de promotion et d'application. Doit-on mettre l'accent sur les
activités qui permettent de renseigner le public sur la loi et encourager
l'observation de la réglementation, ou encore sur la détection des infractions
et l'application de la réglementation? Doit-on consacrer plus de ressources aux
activités d'information, et moins aux enquêtes? Devez-vous mettre en veilleuse
l'enrichissement des systèmes automatisés d'information sur l'application de
la réglementation et consacrer vos budgets à la réalisation de vidéos
destinés aux établissements scolaires publics? Devez-vous réduire le nombre
d'inspections systématiques et lancer un vaste effort de promotion pour la
création de programmes d'autovérification dans les entreprises réglementées?
Devriez-vous abandonner la publicité télévisée et cibler quelques actions en
justice très importantes, qui vous permettront certainement d'attirer
énormément l'attention des médias (et ce, gratuitement)?
L'équilibre que vous réaliserez devrait reposer sur l'évaluation que vous
venez de faire des facteurs qui influencent l'observation, sur le profil
d'observation de la réglementation au sein de votre groupe réglementé et sur
les meilleurs moyens à adopter pour l'influencer. N'oubliez jamais que votre
objectif consiste à accroître votre effet de levier pour assurer l'observation
de la réglementation. Rappelez-vous également que cet équilibre peut évoluer
dans le temps au fur et à mesure de l'avancement du programme, de l'adoption de
nouvelles règles, de la modification des règles en vigueur ou de changements
dans les conditions de l'industrie.
Le choix de l'orientation du programme produira de vastes retombées. Ce choix
peut déterminer la structure de gestion interne du programme, les besoins en
ressources humaines (nombre, compétence et expertise), les autres ressources
nécessaires (équipement, installations de laboratoire, budgets de frais de
déplacement et de communication ou de formation, frais des témoins-experts),
les besoins d'information pour l'administration du programme, et même les
outils législatifs à utiliser.
Principes directeurs
Sans oublier l'orientation que vous avez adoptée pour assurer l'observation de
la réglementation, le moment est maintenant venu de définir les principes
essentiels qui guideront les activités du programme en matière d'observation.
En élaborant ces principes, vous devez réfléchir à la façon dont vous
assurerez les activités de promotion, de surveillance et d'application pour
qu'elles s'harmonisent avec ces principes.
N'oubliez pas que vous aurez une obligation de compte rendu pour ce qui est
de l'administration du programme, conformément aux principes que vous avez
définis comme essentiels pour ce programme.
Identifiez parmi les principes lesquels guideront votre programme de
réglementation et établissez une priorité:
- le maintien d'un service réceptif et ponctuel offert au public;
- l'administration de la loi de façon à encourager et à favoriser
l'observation volontaire;
- la transparence de l'administration de la loi grâce à une
communication efficace avec le public;
- l'administration de la loi de façon juste, impartiale, prévisible et
uniforme;
- le recours à des règles, à des sanctions et à des processus
solidement inscrits dans la loi;
- l'application des dispositions exécutoires des lois de façon
raisonnable et responsable, les mesures étant adaptées à la gravité
de l'infraction;
- des mécanismes de redressement justes et appropriés mis à la
disposition des particuliers, pour leur donner une occasion raisonnable
de réagir aux exigences, aux évaluations ou aux présomptions
d'infractions;
- le respect de la confidentialité de l'information recueillie dans le
cadre de l'administration de la loi, et la communication de cette
information à ceux et celles qui y ont accès en vertu de la loi;
- l'examen de toutes les infractions présumées comportant un risque
élevé ou ayant été commis par un contrevenant notoire;
- l'encouragement à signaler les infractions présumées à la loi et à
ses règlements.
Activités de promotion
À ce stade-ci, vous devez définir les types d'activités à réaliser dans le
cadre du programme pour favoriser le respect des règles, c'est-à-dire
accroître le degré d'observation de base. De nouveau, vous devez mettre
l'accent sur les activités qui permettront de raffermir les facteurs militant
en faveur de l'observation et de réduire l'importance des facteurs qui y sont
défavorables.
Comment faire appel aux activités de promotion pour raffermir les
incitations à l'observation et réduire les obstacles? Il faut d'abord utiliser
efficacement l'information.
Étant donné que l'acceptation des objectifs d'un programme réglementaire peut
influer sur le degré d'observation des règlements, il convient de songer à
des activités d'information générale. Par exemple, on peut mettre au point
des campagnes spéciales dans les médias afin d'attirer davantage l'attention
du public et de s'intéresser de plus près aux problèmes visés par les
dispositions réglementaires (par exemple l'interdiction de fumer et de
consommer de l'alcool au volant).
La diffusion de l'information de base sur les exigences réglementaires
constitue une activité essentielle de tout programme d'observation. La plupart
des gens s'accorderaient à reconnaître qu'on ne peut s'attendre à ce que
quelqu'un respecte la loi s'il ne sait pas qu'elle existe. La clarté et
l'objectivité perçues des règles comptent parmi les facteurs les plus
importants qui influencent l'observation.
La diffusion de la politique du programme portant sur l'observation de la
réglementation peut favoriser le comportement à l'égard de cette
réglementation. Les gens doivent savoir comment le gouvernement utilisera les
différents outils mis à sa disposition pour assurer l'observation de la loi et
connaître les mesures auxquelles ils peuvent s'attendre s'ils ne la respectent
pas. Même si elle met l'accent sur la promotion de l'observation de
préférence aux mesures d'application officielles (comme tant d'autres
politiques), une politique bien encadrée en matière d'observation permettra
aux gens de savoir que le gouvernement est «sérieux».
Un bon programme réglementaire est doté de mécanismes permettant de
communiquer avec les membres du groupe réglementé, les personnes qui tirent
parti du régime de réglementation et, souvent, le grand public. Dans un bon
programme, la communication se déroule dans les deux sens. La diffusion de
l'information permet de s'assurer que les gens sont informés des problèmes
visés par la loi et de l'objectif officiel à atteindre. Ils sont en mesure de
juger le bien-fondé de la loi et de la démarche adoptée pour faire face aux
problèmes.
Cependant, l'information reçue peut prendre encore
plus d'importance, puisqu'elle permet de renseigner les responsables du
processus de définition des règles et des activités permanentes
d'administration et d'application. Une démarche globale de communication
publique devrait avoir pour objectif la participation du public au processus de
réglementation, et non seulement la réalisation de brochures, de communiqués
de presse, de vidéos et d'allocutions. La communication efficace permet un
échange d'information au moment où on commence à mettre au point des lois, en
plus de donner au public un préavis des lois à adopter et de recueillir l'avis
d'un large éventail de groupes d'intérêts.
Une mise en garde s'impose à ce sujet. La communication avec le public peut
constituer un outil extrêmement puissant, qui permet de fournir des
explications, des interprétations et des précisions sur les dispositions des
règlements; or, elle peut également provoquer d'innombrables problèmes pour
un programme réglementaire. Il est impératif que les documents de
communication destinés au grand public soient rédigés et examinés
attentivement pour éviter les conflits ou incohérences avec les dispositions
officielles des lois. Il en va de même de l'information à laquelle les
inspecteurs, les tiers réglementés et le grand public ont accès.
La gratification du comportement conforme permet également d'atteindre les
objectifs de la loi. Cette gratification peut revêtir plusieurs formes,
notamment la remise de prix, des campagnes d'information publiques, la
réduction des activités de surveillance pour les entreprises modèles ou
simplement le fait d'accorder à un membre du groupe réglementé qui a un bon
dossier le bénéfice du doute quand on relève des infractions d'importance
moindre.
Enfin, un programme peut offrir des incitations financières ou soutenir la
recherche, le développement et la commercialisation de la technologie nouvelle
en facilitant l'observation et en la rendant moins onéreuse pour les personnes
qui veulent s'y conformer sans aide, mais qui ne sont sans doute pas en mesure
de le faire.
Activités de surveillance
La conception d'un système exhaustif de surveillance de l'observation pour
appuyer un programme réglementaire n'a pas simplement pour but de s'assurer que
la loi prévoit les pouvoirs d'inspection et d'enquête les plus vastes et les
plus récents. Chaque responsable de la réglementation est parfaitement
conscient des limites de la surveillance comme moyen permettant d'assurer
l'observation. Dans la plupart des domaines où le champ d'application de la
réglementation est vaste, il est tout simplement impossible que les
responsables de la réglementation soient partout à la fois.
Pour ce volet de la stratégie, vous devrez décrire la gamme des activités
à exercer pour suivre le déroulement de la situation en ce qui a trait à
l'observation. Dans toute la mesure du possible, intéressez-vous à l'«effet
de levier». La promotion de l'autosurveillance, de la surveillance par des
tiers ou par d'autres organismes fédéraux, provinciaux ou municipaux peut
constituer un moyen très économique d'amener plus de gens à être davantage
attentifs aux activités du groupe réglementé. On pourra ainsi détecter plus
d'infractions. En augmentant la probabilité de la détection et en assurant
l'intervention efficace des représentants des pouvoirs publics, on devrait
favoriser l'observation de la réglementation.
Le public (ou ses éléments engagés) peut constituer un puissant allié dans
la surveillance de l'observation des dispositions réglementaires. Pour bien
concevoir le régime de réglementation, il faut se demander si le grand public
doit intervenir dans les questions comme le déclenchement d'enquêtes et le
déroulement d'actions en justice et s'interroger sur les modalités de cette
intervention.
Dans certains cas, on ne peut se contenter d'encourager la surveillance par
les tiers. On peut alors recourir à la solution des lois de «délation», qui
protègent les employés fournissant de l'information sur des délits commis par
leur employeur. Une autre solution consiste à permettre à des groupes de
personnes d'obliger les responsables du gouvernement de déclencher une enquête
officielle sur les infractions présumées dans le cadre du régime de
réglementation.
Les programmes de vérification et d'inspection
doivent être conçus pour compléter les autres systèmes de surveillance
déjà implantés et pour en tirer le meilleur parti. En axant les inspections
systématiques sur les secteurs comportant des risques élevés ou sur les
membres d'un groupe réglementé qui n'ont pas un bon dossier pour ce qui est de
l'observation, on peut accroître considérablement l'efficacité et
l'efficience d'un programme de réglementation. Il va de soi que ce type de
démarche ne peut être parfaitement mis en oeuvre tant que le programme n'est
pas doté d'un système complet d'information de gestion qui permet de
recueillir, de conserver, de compiler et de consulter les données nécessaires.
Quel est le moyen le plus efficace d'obtenir de l'information sur le
degré d'observation des règles en général?
L'autosurveillance est-elle une solution viable? Peut-on s'en remettre aux
dispositions sur la conservation des documents ou doit-on prescrire un compte
rendu obligatoire?
La surveillance ou l'attestation par les tiers est-elle une solution
viable?
La menace d'une vérification pourrait-elle être un outil plus efficace que
des inspections routinières? Les programmes d'inspection
mettent-ils l'accent sur les secteurs problèmes hautement prioritaires?
Pouvons-nous apporter des changements qui permettront d'accroître notre
«présence» pour exercer une surveillance?
Pouvons-nous et devons-nous encourager les plaintes et les indices comme
sources d'information sur l'observation de la réglementation? Serions-nous en
mesure d'y donner suite efficacement?
Pouvons-nous et devons-nous prévoir une certaine forme de protection pour
les «délateurs»?
Avons-nous des systèmes d'information efficaces pour recueillir,
compiler, analyser et distribuer l'information sur l'observation de la
réglementation?
Activités d'application
Les activités d'application, qui comprennent les poursuites criminelles, sont
un élément important de presque tous les programmes réglementaires. Dans les
cas où un programme réglementaire repose sur un objectif social suffisamment
important, le recours à des méthodes de coercition pour assurer l'observation
ne devrait représenter qu'une activité marginale. Cependant, à long terme, un
régime de réglementation qui s'en remet entièrement à des activités de
promotion de l'observation est appelé à connaître des difficultés. Les gens
s'attendent en effet à ce que les organismes de réglementation surveillent les
activités du groupe réglementé et à ce que la loi soit appliquée. Les
membres de ce groupe s'attendent également à ce que les pouvoirs publics ne
pénalisent pas ceux et celles qui obéissent à la loi en ne prenant pas de
mesures à l'endroit des contrevenants. Dans ce cas, vous pourriez constater un
accroissement de l'inobservation de la réglementation dans tous les secteurs
d'activité. La surveillance de l'observation et la possibilité de recourir à
des mesures d'application sont essentielles pour assurer, à long terme,
l'efficacité d'un régime de réglementation et pour garantir l'impartialité
de son administration.
Un large éventail de mesures d'application possibles s'offre aux
responsables de la réglementation; la plupart de ces mesures doivent être
autorisées expressément dans la loi qui les régit. Cliquer ici pour vérifier
les mesures d'application possibles.
- les avertissements de vive voix ou par écrit;
- l'établissement d'un procès-verbal d'infraction;
- des directives ou des décrets à caractère administratif;
- l'alourdissement du fardeau de la réglementation (par exemple des
dispositions plus rigoureuses en matière de compte rendu, des
inspections plus intensives et le recouvrement des frais pour les
inspections supplémentaires);
- des pénalités financières imposées par les pouvoirs administratifs;
- des solutions négociées en cas d'inobservation, mises en application
grâce à différentes méthodes (par exemple des garanties
d'exécution, des jugements de donner acte et des pénalités
suspendues);
- le recours à une publicité défavorable;
- les sanctions en matière de permis (par exemple l'accroissement des
restrictions, le renouvellement à court terme et la suspension des
permis);
- la désinscription sur les listes de fournisseurs (perte du droit de
conclure des contrats avec le gouvernement);
- d'autres recours civils (injonctions, amendes à caractère plus punitif
et réparations sous forme de dommages-intérêts);
- les poursuites criminelles (qui peuvent également donner lieu à toutes
sortes d'ordonnances correctives).
À ce stade du processus, vous devez passer en
revue les mécanismes officiels de collecte de l'information prévus par la loi
(soit les pouvoirs d'enquête), examiner les différents types de mesures
d'application prévues dans le cadre du programme et, en règle générale,
définir les facteurs qui détermineront le choix des mesures. À nouveau,
demandez-vous comment vous pourriez faire appel à des activités d'application
pour raffermir les incitations et réduire les obstacles dans l'observation de
la réglementation. N'oubliez pas que les facteurs mêmes qui influencent
l'observation volontaire dans le cadre d'un programme de réglementation peuvent
également vous aider à cerner les points de pression pour l'application de
sanctions efficaces.
C'est également à ce stade-ci que vous devez définir précisément les cas
et les modalités de recours à chaque type de mesure d'application. Soyez
conscient du fait que ce travail pourrait vous amener à remanier la stratégie
que vous avez mise au point jusqu'à maintenant.
Assurez-vous que l'équipe qui élabore effectivement les mesures d'application
détaillées comprend un nombre important d'agents d'application chevronnés.
Pourquoi? Parce que le personnel d'application expérimenté sera indispensable
pour fournir des détails et réaliser ultérieurement la vérification de la
stratégie dans la réalité.
Si vous faites participer le personnel régional à ce processus dès le
début, vous ne devriez pas avoir de nombreuses surprises en discutant de ces
modalités. Vous devez cependant contrevérifier quand même les modalités de
la stratégie par rapport à votre structure, à vos systèmes, à vos méthodes
et à vos ressources actuelles. Vous devez également vérifier la stratégie
par rapport aux attitudes et pratiques antérieures de votre personnel
d'application.
L'information : secret d'une réglementation
efficace
Chaque régime de réglementation doit être doté de systèmes d'administration
efficaces pour la planification opérationnelle, la gestion courante et l'examen
périodique des activités liées à l'observation de la réglementation. Grâce
à la planification, le gestionnaire du programme peut surveiller l'évolution
de la conjoncture, définir les priorités, modifier la stratégie en matière
d'observation (au besoin) et affecter des ressources pour favoriser au maximum
l'efficience et l'efficacité. La gestion courante est nécessaire pour faire un
suivi des activités et permettre de les remanier si les circonstances
évoluent. La fonction d'examen donne aux gestionnaires des programmes et au
personnel opérationnel l'occasion de prendre du recul, d'évaluer le succès de
leur intervention et de définir les correctifs appropriés pour tous les
aspects du programme, notamment la loi correspondante.
Un bon système qui fournit l'information nécessaire aux gestionnaires comme
au personnel opérationnel est essentiel à toutes ces fonctions.
Inévitablement, un nombre sans cesse croissant de décisions opérationnelles
que vous prendrez reposeront sur l'information. Les aspects matériels du
système de gestion de l'information sont beaucoup moins importants que la
nature de l'information nécessaire pour bien faire le travail. Les besoins
d'information peuvent être influencés considérablement par la stratégie
globale adoptée par le gestionnaire du programme et par les menus impératifs
de la stratégie et de la politique en matière d'observation.
Par exemple, le gestionnaire ne peut logiquement mettre au point un programme
d'activités systématiques de vérification et d'inspection sans information
exacte sur les problèmes les plus importants ou sur la nature des infractions.
Si la politique en matière d'observation stipule que les antécédents d'un
membre du groupe réglementé constituent un facteur pertinent pour établir la
mesure à adopter en cas d'infraction à la loi, le personnel opérationnel ne
peut prendre de décision impartiale et cohérente à moins de disposer de cette
information, de préférence à l'échelle nationale, dans les cas où les
entreprises visées exercent leurs activités dans plusieurs provinces ou
régions.
Les gestionnaires ne sauront aucunement si les lois sont bien administrées
et appliquées conformément à la politique d'observation à moins d'obtenir de
l'information sur les infractions décelées et les mesures qui ont été
prises.
Seconde partie:
Le processus, étape par étape
Étape 1 - Mise au point d'un plan
L'élaboration d'une stratégie en matière d'observation des règlements
peut représenter une activité importante, qui nécessitera beaucoup de temps,
de déplacements et de travaux d'impression, en plus de comporter des frais. La
planification attentive du projet permet d'encadrer ces frais et de s'assurer
que les travaux se déroulent harmonieusement et rapidement.
Un bon plan de projet vous permettra de réfléchir au travail du début à la
fin. La haute direction pourra ainsi faire le point de la situation et du temps
qu'il lui faudra consacrer pour jouer son rôle. Le ministère de la Justice et
les autres ministères sauront à quel moment ils seront appelés à intervenir.
Ce plan permettra d'expliquer au personnel du programme les activités qui se
déroulent et les points où ils doivent intervenir. Les gestionnaires pourront
planifier intelligemment le temps et les ressources à consacrer à la
préparation de la stratégie en matière d'observation.
La méthode la plus répandue pour l'élaboration de politiques au
gouvernement (la haute direction prépare un projet de stratégie et le diffuse
parmi les autres membres du personnel du programme) n'est pas la meilleure qui
soit pour mettre au point des stratégies d'observation. La meilleure démarche
est sans doute celle qui s'en remet essentiellement aux compétences et à
l'expérience pratique d'application du personnel opérationnel, avec le
concours ponctuel de la haute direction aux étapes critiques. Par exemple, il
est particulièrement important que les cadres supérieurs interviennent dès le
début, surtout quand on met au point l'orientation générale et les «grands
principes» d'une stratégie.
N'oubliez pas qu'une politique en matière d'observation guide les décisions
journalières des gestionnaires de programme et des responsables de
l'application de la réglementation. Cette politique doit être fidèle à la
réalité et être le fruit d'une compréhension parfaite de l'expérience
pratique en matière d'application. Elle doit également énoncer les principes
avec lesquels les responsables de l'application comme les inspecteurs régionaux
sont effectivement d'accord. Si ces responsables ne sont pas d'accord avec la
politique et qu'elle ne correspond pas à la logique du programme pour ce qui
est des meilleurs moyens à adopter afin d'assurer l'observation de la
réglementation, elle sera vaine. Les cadres hiérarchiques et le personnel
régional doivent participer à part entière à la préparation de la
stratégie et on ne doit négliger aucun effort pour s'assurer qu'ils en sont
les «parties prenantes».
Si vous mettez au point une stratégie qui demande aux responsables d'agir
envers les membres d'un groupe réglementé d'une façon contraire à leurs
convictions ou si vous mettez l'accent sur des problèmes que vos responsables
ne jugent pas importants, vous aurez alors une stratégie faussée ou vous
devrez faire face à un changement culturel majeur chez les gestionnaires du
programme ainsi que chez les responsables de l'application de la
réglementation.
La mise au point d'une stratégie d'observation comporte un risque : en effet,
les principes élaborés par l'équipe du projet pourraient ne pas être jugés
admissibles selon le point de vue de la haute direction. Cette dernière
pourrait en réalité être mieux en mesure de savoir si la démarche peut être
approuvée par le ministre ou s'harmonise avec d'autres positions de principe
adoptées ou élaborées à l'heure actuelle au sein du Ministère ou ailleurs
au gouvernement. Le plan de projet préparé pour l'élaboration d'une
stratégie d'observation doit prévoir des étapes au cours desquelles les
cadres supérieurs l'examinent périodiquement au fur et à mesure de
l'avancement des travaux. Le calendrier de travail lui-même est le premier
document qu'il faut examiner et approuver.
Après avoir défini la démarche à respecter, la planification de la mise
au point d'une stratégie d'observation devrait représenter une tâche
relativement simple. La première étape consiste à définir les tâches à
exécuter au cours du projet et l'ordre dans lequel elles se dérouleront. Les
principaux points de repère du projet doivent être précisés (par exemple les
discussions sur la stratégie, l'ébauche de cette stratégie et son
approbation) et des échéances doivent être prévues pour chacun de ces
points. Le plan doit prévoir l'examen, par la haute direction, des projets de
documents à intervalles réguliers, la diffusion et l'examen de ces projets par
le personnel régional, l'examen juridique par les conseillers du ministère de
la Justice, la rédaction professionnelle et la traduction.
Étape 2 - Création de l'équipe
du projet
Il est essentiel au succès ou à l'échec du travail de compter sur les
bonnes personnes au sein d'une équipe de projet de stratégie en matière
d'observation. Compte tenu de l'expérience acquise dans l'élaboration de
politiques en la matière, nous recommandons la composition suivante pour cette
équipe :
- Un chef d'équipe
- Un rédacteur ou réviseur en chef
- Quelques représentants du personnel de l'administration centrale
- Une forte représentation du personnel régional
- Un conseiller juridique
Un chef d'équipe ayant suffisamment d'expérience et d'envergure, au
Ministère, pour susciter le respect des autres membres de l'équipe, mais qui
n'essaiera pas de dominer les débats ou d'imposer arbitrairement son point de
vue à l'équipe. Le chef d'équipe guide et anime l'élaboration de la
stratégie, dont il ne dicte le contenu que dans les cas nécessaires pour
rompre une impasse ou rendre le texte conforme aux exigences de la haute
direction ou du ministère de la Justice. La haute direction doit lui fournir
des instructions claires, lui accorder sa confiance et rester à sa disposition.
Un rédacteur ou réviseur en chef, dont le travail consiste à noter les
résultats du processus d'élaboration de la stratégie, puis à produire
l'énoncé de politique à partir de ces notes. Il ne s'agit pas simplement d'un
poste de secrétaire de séance; cette fonction est beaucoup plus importante. Le
rédacteur en chef a peut-être participé à l'élaboration de la teneur de la
stratégie; or, cette fois, on lui confie le soin de la rédiger et de la
réviser. Cette personne doit posséder de solides talents de communicateur.
Quelques représentants du personnel de l'administration centrale, provenant de
secteurs ayant trait à des activités d'observation et d'application. Les
personnes qui ont l'expérience de l'élaboration des politiques et des lois
sont de bons candidats à ces postes; on peut également songer à faire appel
à des personnes qui ont l'expérience dans d'autres domaines comme la formation
et l'information, les services de laboratoire et de soutien technique, etc. Si
possible, les représentants de l'administration centrale doivent posséder une
certaine expérience pratique ou avoir au moins une certaine expérience de la
collaboration avec le personnel régional pour les questions d'application.
Une forte représentation du personnel régional est essentielle à la
réussite de l'équipe du projet. Dans la mesure du possible, un représentant
de chaque région doit y être délégué pour tenir compte des différences
régionales dans le cadre des activités d'observation et d'application de la
réglementation. On s'en remet au personnel régional pour s'assurer que la
stratégie est fidèle à la réalité. L'expérience pratique des activités
d'inspection et d'enquête (s'il y a lieu) est donc la première qualité à
retenir.
Les agents d'application apporteront un précieux concours, grâce à leur
expérience, au moment où l'équipe du projet devra définir les critères de
sélection des outils d'application et les outils eux-mêmes qui permettront le
mieux d'assurer l'observation de la réglementation dans les plus brefs délais
possibles, sans donner lieu à de nouvelles infractions. Les agents
d'application, et surtout ceux qui travaillent dans les régions, sont au coeur
de l'action. Pour eux, l'observation et l'application de la loi ne sont pas des
activités théoriques. Ils y veillent chaque jour.
Un conseiller juridique de l'unité des Services juridiques du Ministère
doit être affecté à l'équipe pour fournir des conseils spécialisés et
jouer le rôle d'agent de liaison entre l'équipe, les Services juridiques
ministériels et l'administration centrale du ministère de la Justice. Ce
conseiller juridique donne des conseils essentiels sur les normes d'application
minimales que les tribunaux pourraient exiger dans certains domaines de la
réglementation.
Étape 3 - Élaboration de la
stratégie
En premier lieu, l'équipe doit examiner les documents en vigueur, par
exemple les lois, les plans opérationnels, les manuels du programme et les
autres documents qui renferment les principes directeurs de la stratégie, la
liste des personnes responsables, depuis le ministre jusqu'aux échelons
inférieurs, une description des outils de promotion offerts, et ainsi de suite.
Il faut ensuite parcourir les éléments de la stratégie dans l'ordre énoncé
dans ce guide. Ce travail ne doit pas devenir une recherche d'un ensemble de
termes sur lesquels les membres de l'équipe peuvent tous s'entendre. Il ne faut
pas non plus viser la perfection. Il faut plutôt s'intéresser aux idées et à
l'essence même de la stratégie, plutôt qu'au mode d'expression.
Étape 4 - Vérification dans la réalité
Après avoir mis au point l'ébauche décrivant la stratégie idéale, il faut
la vérifier par rapport à la réalité afin de savoir si la perfection est
réalisable. Commencez par examiner vos structures, systèmes, méthodes et
ressources actuels en les comparant à chaque élément de la stratégie. Y
a-t-il concordance parfaite? Avez-vous les outils qu'il faut pour que la
stratégie porte fruits. Faudra-t-il l'étoffer? Pouvez-vous obtenir les
ressources nécessaires? Dans les délais? Respecteront-elles les normes
d'application minimales?
Dans le cadre de votre vérification de la réalité, n'oubliez pas
d'échanger vos idées de stratégie avec les responsables des programmes et les
agents d'application qui ne faisaient pas partie de l'équipe chargée
d'élaborer la stratégie. En temps opportun, vous pourriez également consulter
à titre officieux des membres du groupe réglementé, dans le cadre de comités
consultatifs ou de groupes consultatifs à vocation technique.
Le programme est-il doté de cette fonction à
l'heure actuelle? Est-elle utilisée dans la mesure prescrite par la stratégie?
Combien en coûtera-t-il de plus pour assurer cette fonction?
Le personnel en poste peut-il faire face à un accroissement des activités
liées à l'observation de la réglementation? Le programme est-il doté d'un
effectif compétent et en nombre suffisant pour assurer les fonctions
prescrites? Les membres du personnel sont-ils affectés aux bons postes?
Le personnel en poste peut-il être formé et s'adapter suffisamment pour
assumer un rôle en évolution?
La structure organisationnelle du programme se prête-t-elle à la gestion et
à l'exécution des fonctions prescrites par la stratégie?
Les systèmes de soutien financiers, administratifs et informatiques du
programme suffiront-ils à la nouvelle stratégie?
Faites preuve d'honnêteté et de souplesse. La perfection est un objectif
irréaliste. Si on peut rêver de disposer de tous les agents d'application
parfaitement formés et armés jusqu'aux dents comme superenquêteurs, il est
par contre plus réaliste et presque aussi efficace de constituer une unité
d'enquêteurs spécialisés et chevronnés qui s'occuperont des cas les plus
graves. Une campagne de publicité de masse pourrait constituer un excellent
moyen de favoriser l'observation; cette campagne risque cependant de déborder
le rayon d'action de la plupart des programmes réglementaires. Un équipement
perfectionné et portatif pour l'analyse d'échantillons sur place pourrait
accroître considérablement l'efficacité des activités d'inspection; or, on
pourrait avoir davantage besoin d'un système informatique pour permettre aux
responsables du programme de suivre les antécédents du groupe réglementé à
l'échelle régionale et nationale.
Plus l'évolution de la démarche suscitée par le projet de stratégie
d'observation est importante, plus il sera nécessaire de vérifier la réalité
de près. Il ne faut pas essayer d'éviter les questions difficiles. Si, par
exemple, une nouvelle orientation nécessite un effectif ou des fonds plus
importants que ceux qui sont consacrés à l'heure actuelle au programme
réglementaire, vous faites face à un problème. Vous devez alors remanier
votre stratégie ou trouver de nouvelles ressources.
Assurez-vous que vous prévoyez les responsabilités minimales d'application
dans le cadre de votre vérification de la réalité. Le manque de réalisme à
cet égard peut entraîner des conséquences juridiques très graves. Vous avez
l'obligation de signaler à la haute direction tous les problèmes liés à
l'exercice de vos responsabilités pour l'application efficace de la
réglementation.
Étape 5 - Remaniement et
révision
Une fois terminée votre vérification de la réalité, vous devez remanier la
stratégie selon les besoins. Il faut alors modifier chaque élément qui n'est
pas viable dans la réalité. Cependant, rappelez-vous que si vous adaptez un
secteur d'activité, il se peut que vous deviez compenser en en modifiant
d'autres. Par exemple, si l'ensemble des ressources nécessaires pour exécuter
la stratégie est tout simplement hors de portée, vous devrez faire des
coupures partout. Or, ces coupures ne seront sans doute pas étalées
uniformément. Certaines fonctions, comme les activités d'application, sont
onéreuses par inhérence et doivent être assurées à un niveau minimum pour
garantir la viabilité et la crédibilité du programme dans son ensemble. En
d'autres termes, d'autres fonctions comme la promotion et la surveillance
pourraient devoir être comprimées proportionnellement, surtout dans les cas
où la stratégie prévoit de s'en remettre essentiellement à des techniques de
promotion.
La mise au point d'une stratégie viable en matière d'observation de la
réglementation respecte un processus itératif. Il se peut que vous deviez
répéter ce processus plusieurs fois avant de mettre au point une stratégie
qui soit prête pour le stade de l'approbation définitive.
Étape 6 - Approbation de la politique
Avant de mettre en oeuvre la stratégie, vous devrez la faire approuver
définitivement. La stratégie révisée soumise à l'approbation de la haute
direction doit renfermer le résumé des travaux de base réalisés par
l'équipe chargée de l'élaboration de la stratégie et comprendre des
renseignements généraux suffisants pour expliquer comment et pourquoi
l'équipe a établi ses recommandations.
Étape 7 - Mise en oeuvre de la
politique
Il va de soi que le travail d'un ministère ne se termine pas au moment où
la politique d'observation de la réglementation a été approuvée. Il faut
ensuite mettre en oeuvre cette politique.
L'élaboration d'une stratégie et la mise en oeuvre d'une politique
d'observation ne représentent que deux phases d'un processus unique et continu.
La démarche adoptée dans l'élaboration de la stratégie influera
considérablement sur le succès de la mise en oeuvre de toutes les
modifications qui pourraient s'avérer nécessaires; il s'agit peut-être de
l'aspect le plus important à se rappeler. Il est presque inévitable de
modifier dans une certaine mesure un programme réglementaire après avoir
élaboré une stratégie d'observation; on aura sans doute en effet repéré de
meilleures méthodes (plus efficaces, efficientes et saines du point de vue
juridique) pour exercer les activités prévues.
- Ébauche de l'énoncé de politique.
- Préparation d'un plan de mise en oeuvre détaillé.
- Un mot au sujet de la «dynamique humaine».
- Coup d'oeil sur le secteur privé
Ébauche de l'énoncé de politique.
Dans le cadre de la mise en oeuvre de la politique, vous devrez préparer un
énoncé de politique sur l'observation de la réglementation. Il s'agira d'un
document public destiné à promouvoir une compréhension uniforme entre les
responsables de la réglementation et les groupes réglementés sur ce qui
constitue une mesure ponctuelle et pertinente en cas d'inobservation des
règlements. Puisque ce document s'adresse à un public diversifié, il devrait
être facile à lire et à comprendre.
En réalité, cet énoncé répond à plusieurs objectifs :
l'information du public sur le programme réglementaire; les moyens de
dissuasion pour ce qui est des comportements non conformes; les principes
directeurs à l'intention des responsables de l'application dans le choix des
mesures d'application; un cadre de responsabilisation à l'intention des hauts
fonctionnaires pour l'évaluation des mesures d'application; un outil de gestion
stratégique de ressources limitées.
Cet énoncé de politique provient essentiellement de la stratégie
d'observation. Il doit comporter une description des éléments suivants :
les règles et processus de base; les rôles et attributions des principaux
responsables; l'orientation du programme; les principes directeurs; les
activités de surveillance de l'observation de la réglementation; les
activités de promotion de l'observation de la réglementation; et les facteurs
utilisés pour établir le choix des mesures d'application.
Préparation d'un plan de mise en oeuvre
détaillé.
La mise en oeuvre doit débuter par un plan qui tient compte de la nature de la
stratégie d'observation et de la portée du changement qu'elle nécessitera.
La partie facile de la planification de la mise en oeuvre d'une politique
d'observation consiste à établir les aspects du programme à modifier. La plus
grande partie de ce travail aura déjà été réalisée au moment où le projet
de stratégie a été vérifié dans la réalité. La partie difficile du
travail consiste à mettre au point les moyens de réaliser les changements et
à s'assurer qu'ils produisent les résultats prévus.
Si la politique correspond simplement à une description officielle d'activités
qui se déroulent déjà, il suffira sans doute de communiquer un avis aux
clients et aux membres du personnel. Cette politique ne vous obligera pas à
apporter des changements aux systèmes d'exécution du programme, ni aux
compétences et aux attitudes des employés qui y sont affectés. Si la
politique d'observation porte sur des lois nouvelles ou considérablement
modifiées, sa mise en oeuvre reviendra essentiellement à appliquer la loi
elle-même. Si la politique d'observation donne lieu à un changement
fondamental dans le style et le principe de fonctionnement d'un programme en
vigueur, la situation est entièrement différente. Ce travail porte sur un
changement considérable; or, le changement peut représenter une activité
tortueuse. On fait alors face à un changement de fond dans l'orientation du
programme, qui équivaut à une évolution de la «culture institutionnelle».
Vous devrez presque certainement recourir à une démarche de mise en oeuvre
perfectionnée. La politique doit être appliquée grâce à un plan de mise en
oeuvre concertée, qui tient compte à la fois de l'«infrastructure» et de la
«dynamique humaine» du programme.
Traditionnellement, la plupart des activités de mise en oeuvre de politiques
d'observation au gouvernement visent exclusivement les changements intervenant
dans l'infrastructure ou les «rouages» des programmes. Généralement, les
ministères sont passés maîtres dans l'art d'apporter des changements à
l'infrastructure. Il s'agit des changements logiques et rationnels apportés à
la façon dont les activités doivent être exercées. Ces changements
pourraient porter sur les aspects suivants :
Structure :Il se peut qu'il soit nécessaire de modifier la structure pour
appuyer les efforts nouveaux consacrés à la politique d'observation. Cela
pourrait notamment entraîner la décentralisation de postes, la
déstratification de niveaux de gestion ou la concentration de plusieurs
fonctions dans des nouveaux postes;
Rôles et attributions :Tout changement de structure nécessite une
redéfinition des rôles et attributions des gestionnaires et employés. Même
s'il n'y a pas de changement de structure, il faudra sans doute réexaminer les
rôles et les attributions. Par exemple, la décentralisation pourrait
s'accompagner d'une délégation de pouvoirs; ou encore, une nouvelle politique
d'observation pourrait entraîner, pour le personnel d'exécution, un changement
pour ce qui est de l'importance de son rôle : au lieu d'être axé sur
l'application, ce rôle pourrait par exemple insister davantage sur la
promotion;
Systèmes de gestion et d'information :Ces
systèmes seront sans doute touchés eux aussi par les changements apportés à
la politique d'observation. Il peut s'avérer nécessaire de prévoir des
comptes rendus de gestion nouveaux ou révisés pour surveiller les retombées
du nouveau programme. Il pourrait également être nécessaire d'établir de
nouveaux mécanismes de gestion, comme des réunions ou des conférences, pour
s'assurer que les gestionnaires exercent leurs activités conformément aux
besoins. À l'heure actuelle, dans la plupart des ministères, des changements
de ce genre nécessitent la modification des systèmes d'information;
Processus administratifs :Il se peut également qu'il soit nécessaire
d'actualiser les processus administratifs, par exemple les formulaires de
collecte des données, les modalités, les méthodes et les règlements. Un
changement intervenu dans le cadre d'une politique d'observation pourrait
entraîner des modifications dans les manuels ou les outils de travail mis à la
disposition des employés.
La plupart de ces changements d'ordre mécanique doivent s'accompagner de
changements parmi les employés, pour ce qui est de la compréhension de leur
rôle ou de leurs compétences. Par exemple :
Recrutement :La nouvelle politique pourrait prescrire de nouvelles
compétences ou de nouveaux traits de personnalité qu'on ne retrouve pas, à
l'heure actuelle, parmi le personnel en poste. Ainsi, on pourrait s'attendre à
ce que le personnel ait de solides talents de négociation ou soit plus souple
que ce qui était nécessaire auparavant. Dans ce cas, il faudra définir les
nouvelles compétences et les nouveaux traits de personnalité, puis recourir à
des techniques de sélection appropriées pour recruter le nouveau personnel;
Communications :Toutes les politiques nouvelles doivent prévoir une
communication avec les clients et les employés. Il faudrait au moins diffuser
la politique sous une forme qui soit comprise par le public cible. Dans la
perspective de l'employé, cette communication pourrait être plus approfondie
et prendre la forme de séances d'information, de groupes de discussion ou d'une
communication spéciale en passant par la structure hiérarchique
opérationnelle;
Formation :Les changements de processus, de méthodes ou de règlements
obligeront les employés à suivre une formation pour faire l'acquisition des
techniques nouvelles. Il pourra s'agir d'une simple formation pratique ou de
cours de formation approfondis donnés par des professionnels. L'importance de
cette formation doit être adaptée aux changements et aux besoins des
employés.
Un mot au sujet de la «dynamique humaine».
Les ministères remportent généralement beaucoup de succès pour ce qui est
des aspects infrastructurels de la mise en oeuvre. Ils ont cependant plus de
difficulté à s'occuper de la «dynamique humaine» des programmes, soit les
facteurs qui influent sur le mode de pensée et de comportement du personnel
affecté au programme. Il s'agit donc du point de rupture de la plupart des
activités de mise en oeuvre. En cas de changements légers ou modestes, cette
rupture intervient souvent à point nommé. Or, quand des changements importants
sont apportés aux activités du programme, la rupture intervient trop tôt. Ce
«facteur intangible», soit le facteur humain, n'est pas exclusif à la mise en
oeuvre d'une politique d'observation; il s'agit d'une source de difficultés
pour toutes sortes d'efforts de mise en oeuvre, dans les secteurs privé et
public.
Pour s'occuper de la dynamique humaine du changement, il faut absolument
tenir compte des attitudes et du savoir-faire du personnel affecté au
programme.
Par exemple, vous pouvez adopter, dans le cadre de votre politique, une position
«ferme» pour l'application de la réglementation. Or, on demande depuis des
années à vos agents d'application d'informer, d'amadouer, de persuader et
d'aider les contrevenants, sans utiliser les pouvoirs d'application mis à leur
disposition en vertu de la loi constitutive. Il s'agit là, à leur avis, de la
bonne façon d'exercer leurs activités. Ils sont convaincus que les actions en
justice sont onéreuses, comportent des risques et entraînent un gaspillage de
temps dans la plupart des cas. Sauf si vous ne vous contentez pas de leur donner
un document et de tenir une séance d'information pour la forme, ils auront de
la difficulté à croire que le Ministère veut prendre une nouvelle orientation
ou à la nécessité de mettre effectivement la loi en application. Même les
membres de l'équipe qui ont mis au point la politique ont peut-être des
appréhensions secrètes et cachées au sujet de la sincérité de la démarche,
à moins de leur adresser les bons «messages».
Si la politique entraîne des changements de culture importants dans le cadre
du programme et que vous n'avez pas encore réalisé ces changements en mettant
au point la stratégie d'observation, la situation risque d'être difficile. Le
personnel affecté au programme ne changera pas ses allégeances du jour au
lendemain tout simplement parce que la direction a approuvé une politique
d'observation.
Dans votre plan de mise en oeuvre, vous devez donc énoncer les moyens que vous
prendrez pour faire face à toute résistance ou incrédulité. Une vaste
consultation et un retour d'information aux employés sont utiles, sans
toutefois être suffisants. Vous devez également prévoir un programme de
formation sérieux. Assurez-vous que les séances d'information font massivement
appel au jeu de rôles et à la réaction à des scénarios, pour permettre aux
responsables de s'habituer au nouveau comportement à adopter.
Si des employés n'acceptent pas sans réserve la
politique, le fait que de nombreux collègues y adhèrent déjà pourra vous
aider à triompher de leur résistance. Il est très important de s'assurer dès
le départ la collaboration des chefs d'opinion.
Il va de soi que la durée nécessaire à la mise en oeuvre dépend de
l'importance du travail que vous devez effectuer. Si les changements sont
légers, cette durée pourrait facilement atteindre six mois ou un an. Dans le
cas de changements importants, il vaut mieux prévoir de trois à cinq ans, ou
même plus. Ne lésinez pas sur le temps. Si vous ne faites pas de prévisions
correctes dès la première fois, vous devrez sans doute les refaire à maintes
reprises.
Même si aucune modification n'est prévue, chaque employé a sa propre
interprétation de ce que signifie l'observation de la réglementation et des
outils auxquels il faut recourir idéalement pour en assurer l'observation. En
d'autres termes, le plan détaillé doit toujours donner lieu à des
consultations avec le personnel responsable de l'application et les
spécialistes techniques, de même qu'avec les personnes responsables de la
promotion de l'observation, si elles ne font pas partie des deux autres groupes.
Dans le cadre du plan de mise en oeuvre, il faudra donc réserver du temps pour
la consultation, puis pour le retour d'information à donner aux employés, puis
encore une fois pour la consultation, ou du moins la communication, avec le
groupe réglementé et le grand public.
Dans le cas d'une nouvelle orientation ou de l'adoption d'une nouvelle loi,
l'élaboration du plan de mise en oeuvre demandera sans doute plus de temps. Il
est essentiel de communiquer à intervalles réguliers et fréquents avec les
employés de l'administration centrale et des bureaux régionaux au sujet des
activités en cours, faute de quoi les employés penseront qu'on les isole d'un
processus qui déterminera leur avenir professionnel. Vous ne pourrez alors
mettre en oeuvre avec succès la politique d'observation. Si la haute direction
ou l'entrée en vigueur d'une nouvelle loi à une date précise impose des
délais rigoureux, essayez de résister à la tentation de précipiter les
choses, de façon à éviter d'imposer une pression trop forte aux employés ou
que ces derniers vous en veuillent de ne pas leur laisser le temps de
communiquer leur avis, ou encore de ne pas prévoir de séance de formation ou
d'information pour les renseigner sur leur rôle et leur situation dans le
processus.
Coup d'oeil sur le secteur privé
Pour qu'une politique d'observation soit efficace, il est impératif qu'elle
soit acceptée généralement par le secteur privé. Si la politique n'est pas
reconnue comme légitime par les gens qui doivent s'y conformer et ceux qui
doivent en tirer parti, c'est la crédibilité de tout le régime réglementaire
qui pourrait être en jeu.
Il est évident que si la politique apporte des changements importants ou
énonce pour la toute première fois des politiques qui n'ont jamais été
constatées par écrit ni diffusées publiquement, la participation du secteur
privé est essentielle.
L'examen, par le secteur privé, de la politique d'observation est une question
délicate. La politique a besoin de la participation du public et peut même en
tirer parti. Mais cet examen n'est pas toujours un processus de négociation.
Les groupes consultés doivent comprendre la nature de ce travail. Or, la
première étape consiste à vous assurer que vous le comprenez vous-même!
Quelles sont les limites de cette participation? Comment les leur
expliquerez-vous?
La consultation ou l'absence de consultation peut également avoir des
conséquences juridiques importantes ultérieurement. Les tribunaux hésitent
beaucoup à imposer des sanctions à des contrevenants qui ont été «pris au
dépourvu» par un changement subit ou important de politique.
À long terme, rien n'est plus destructeur pour l'efficacité des programmes
de réglementation du gouvernement fédéral, ni plus onéreux pour le
gouvernement, que des contestations juridiques ou morales reposant sur
l'impression que les pouvoirs publics obligent à se conformer à des lois ou à
des règlements par des moyens inadéquats ou ne mettent pas tous les citoyens
sur un pied d'absolue égalité.
Étape 8 - Évaluation à
intervalles réguliers
Les politiques d'observation de la réglementation ne sont jamais coulées
dans le bronze. Il faut évaluer à intervalles réguliers l'efficacité des
stratégies qui les sous-tendent et il faudra peut-être les affiner de temps à
autre en raison de facteurs comme les lois nouvelles, un vaste examen de la
réglementation, des compressions budgétaires, de nouvelles priorités
d'application, des difficultés imprévues dans les relations avec des
contrevenants importants, des circonstances nouvelles affectant le groupe
réglementé, la réaction du public aux méthodes en vigueur, etc.
Au moins un ministère du gouvernement fédéral organise couramment un débat
et un examen sur ses activités d'observation et d'application à l'occasion
d'une assemblée annuelle d'associations professionnelles. Il n'est pas rare que
le groupe réglementé fasse les meilleures suggestions pour améliorer les
activités d'observation et d'application de la réglementation.
S'il reste beaucoup à apprendre au sujet du mode d'évaluation de
l'efficacité d'un programme d'observation et d'application, il convient quand
même de se poser les questions suivantes :
Le degré d'observation de la réglementation est-il à la hausse ou à la
baisse? Existe-t-il, au sein du groupe réglementé, des tendances dont il
faudrait tenir compte?
Quels progrès ont été accomplis pour amener les contrevenants connus à
se conformer à la réglementation?
Le suivi des dossiers a-t-il été ponctuel? Les mesures d'application
sont-elles adaptées aux situations?
Les inspections sont-elles suffisantes, en nombre et en qualité, pour
donner l'impression qu'il existe une probabilité crédible de détection des
infractions? La menace d'une vérification serait-elle un outil de mise en
application plus efficace?
Quels sont les résultats des études sur les incidences du programme
réglementaire?
Y a-t-il eu des plaintes ou des mesures à l'endroit du Ministère pour
cause de négligence dans l'application de la réglementation?
Pour terminer
Règle no 1 : Ne faites pas de promesse que vous ne pouvez pas tenir.
Il est préférable de ne pas avoir de politique d'observation du tout que
d'en définir une qui ne pourra pas porter fruits. Si vous ne pouvez concevoir
de programme pour mettre en oeuvre la politique, cette politique, le Ministère
et peut-être même le ministre pourraient tôt ou tard être discrédités. Si
le secteur d'application du programme est assez important ou que l'opposition
n'a rien d'autre à se mettre sous la dent, le gouvernement tout entier pourrait
se retrouver sur la sellette pour n'avoir su répondre aux attentes. Il ne faut
donc pas faire de promesses impossibles à tenir.
Règle no 2 : N'adoptez jamais de règles immuables.
N'essayez pas d'être trop rigoureux en réfléchissant à la façon de
réaliser certaines activités. Par-dessus tout, ne vous attendez pas à ce que
la stratégie et le programme concordent parfaitement dès la première
tentative. Pour réussir à concevoir un programme, vous devez observer un
processus itératif qui consiste à comparer et adapter la stratégie
d'observation à des facteurs comme :
- l'importance de la nature des ressources à consacrer à la mise en
oeuvre de la politique;
- le système de réalisation, par exemple l'infrastructure
organisationnelle et administrative qui doit appuyer la mise en oeuvre
de la stratégie.
À la condition d'être parfaitement honnête avec vous-même, vous pourriez
également accepter de ne pas pouvoir mettre en oeuvre la stratégie selon votre
plan d'origine, surtout dans les cas où les rajustements de programme sont
importants. L'expérience vécue dans d'autres programmes prouve que la
stratégie sera mise en oeuvre grâce à des approximations successives pour ce
qui est des résultats voulus.
Règle no 3 : Soyez réaliste.
Pour susciter (et maintenir) un engagement, vous devrez consentir des compromis
entre la stratégie idéale et les contraintes imposées par les ressources et
le système d'exécution mis à votre disposition. Si vous ne pouvez obtenir
d'engagement satisfaisant, vous devez songer à modifier la stratégie
d'observation de la réglementation ou à changer les attentes à l'endroit de
son observation.
Par exemple, si vous ne disposez pas, dans le cadre du programme, de
ressources d'application suffisantes dans l'ensemble du pays, il pourrait
s'avérer nécessaire de s'en remettre davantage à des activités de promotion
comme des programmes d'information et des travaux d'autovérification, plutôt
qu'à des inspections et à des enquêtes au cours des premiers stades de la
mise en oeuvre. En faisant appel à une stratégie «moins rigoureuse», vous
pourriez étendre le délai nécessaire pour susciter le degré voulu de
conformité à la loi. Une fois que vous pourrez compter sur du personnel
d'application plus compétent et que les systèmes de soutien nécessaires
auront été établis, vous pourrez adopter votre «stratégie optimale», qui
mettra relativement plus l'accent sur les activités d'application.
À ce stade, il n'est pas essentiel que toutes ces préoccupations de
programmation soient en équilibre avec la stratégie retenue. L'important,
c'est qu'il y ait une volonté de réaliser l'équilibre au fur et à mesure de
la mise en oeuvre de la stratégie; généralement, il faut pour cela trouver
les ressources et adapter les structures organisationnelles et l'infrastructure
de soutien du Ministère. Cette volonté doit provenir de la haute direction du
Ministère, des organismes centraux et du palier politique.
Des changements de tous ordres
Préparer une stratégie d'observation et la faire approuver par la haute
direction et l'échelon politique est une chose. La mettre en oeuvre
intégralement et avec succès, en particulier si elle donne lieu à des
changements importants dans les programmes, est une toute autre paire de
manches. La démarche que vous adoptez dans la mise en oeuvre de la stratégie
doit essentiellement être régie par l'importance du changement entraîné par
cette stratégie et la façon dont elle a été élaborée.
Scénario 1
Votre programme se déroule harmonieusement, dans le cadre d'une loi assez
récente et grâce à des ressources généralement suffisantes (personne n'a
jamais assez de ressources) et à un éventail d'activités d'application et de
promotion qui semble produire un degré satisfaisant d'observation. Il n'existe
pas d'indice de traitement inéquitable. La haute direction décide qu'une saine
administration publique et un souci constant d'excellence nécessitent
l'adoption d'une politique en matière de respect de la réglementation. Cette
politique n'a pas pour but de changer quoi que ce soit. Elle vise simplement à
rendre compte des méthodes actuelles de fonctionnement. Vous réunissez un
petit groupe d'agents à l'administration centrale, préparez une ébauche de
politique, la faites suivre au personnel régional, puis vous la soumettez à
l'examen et à l'approbation de la haute direction. La politique est approuvée
avec les légers rajustements habituels. Et ensuite?
Dans ce cas, la mise en oeuvre de la politique d'observation est une question
de routine. Vous en distribuez des exemplaires à l'interne et à l'extérieur,
organisez des séances d'information à l'intention du personnel, vous assurez
qu'elle est prévue dans les programmes de formation des nouveaux employés et
en faites parvenir un exemplaire à vos conseillers juridiques favoris au
ministère de la Justice. Et le tour est joué!
Scénario 2
Dans le cadre de votre programme, vous connaissez déjà ou connaîtrez sous
peu de graves difficultés. Il est déjà étonnant que ces difficultés n'aient
pas fait la manchette du Globe and Mail. Vous craignez qu'un membre de
l'opposition officielle ne traque votre ministre au cours de la période des
questions, en l'accablant de tous les détails ennuyeux.
La loi n'est pas d'actualité. Elle n'a pas beaucoup évolué au cours
des 20 dernières années, le ministère de la Justice vous apprend que vos
pouvoirs d'enquête ne résisteraient sans doute pas à une contestation en
vertu de la Charte canadienne des droits et libertés, les infractions que vous
avez relevées sont si vaguement libellées que vous ne savez vous-même pas
vraiment ce qu'elles signifient et les seules pénalités qui existent (si par
miracle un tribunal rend une décision qui vous est favorable) représentent le
prix moyen d'un repas d'affaires au restaurant.
Vous avez les mains liées. Le nombre de «clients» dont vous êtes
censé vous occuper a progressé de 150 pour cent au cours des trois dernières
années; or, des cycles successifs de restrictions d'embauche et de compressions
budgétaires ont réduit vos ressources de 75 pour cent. En raison des
dernières coupures décrétées par le Conseil du Trésor, votre effectif d'AP
a de nouveau diminué de 22 pour cent. Vous n'avez en réalité aucune idée de
la façon dont vous allez vous y prendre pour faire le travail au cours du
prochain exercice. À moins d'une évolution de la situation, vous ne pourrez
vous acquitter de vos obligations en vertu de la loi pour ce qui est de la
réalisation du programme.
Vous naviguez aux instruments. En raison des compressions budgétaires
des trois dernières années, vous n'avez pu installer le système automatisé
de gestion des dossiers, qui vous a pourtant coûté 75 000 dollars d'honoraires
d'experts-conseils il y a cinq ans. Il existe probablement plus de 200
dispositions différentes dans la loi et les règlements que vous administrez,
et vous n'avez pas la moindre idée du degré d'observation de chacune. Jusqu'à
maintenant, aucune action en justice n'a été intentée contre votre
Ministère; or, vous savez que les méthodes d'application du personnel
régional sont différentes d'une région à une autre. Vous avez essayé de
réunir l'information à la main, ce à quoi les membres du personnel régional
se sont opposés, en affirmant qu'ils sont trop occupés à faire le travail
pour lequel ils ont été embauchés. La nuit dernière, vous vous êtes
réveillé à deux heures du matin en vous rendant compte que dans le fond, vous
êtes d'accord avec eux!
Vous avez donc décidé que les seuls choix qui
s'offrent à vous consistent à trouver un emploi dans le secteur privé ou
trouver une nouvelle façon de réaliser le programme. La haute direction
décide qu'une saine administration publique et le souci constant de
l'excellence exigent l'adoption d'une politique d'observation. Cette politique
est censée énoncer une nouvelle démarche, qui cette fois portera fruits.
Vous préparez un plan de projet, lancez une vaste consultation dans tout le
Ministère, vous assurez de l'aide du responsable du Programme sur l'efficacité
réglementaire au ministère de la Justice, réunissez un petit groupe de
membres du personnel de l'administration centrale et des régions, examinez
attentivement le mode d'exercice de vos activités et parvenez à un consensus
sur la façon de les exercer à l'avenir. Vous constatez l'essentiel de la
nouvelle stratégie du programme dans un projet de politique d'observation,
consultez massivement et fréquemment le personnel régional, puis la soumettez
à l'examen et à l'approbation de la haute direction. Votre projet de politique
est approuvé avec les légères modifications d'usage. Et ensuite?
Dans ce cas, la mise en oeuvre de la stratégie d'observation représente une
activité importante, qui s'étendra sur plusieurs années. Vous devrez tout
passer en revue : structure de base et niveau de dotation, budgets, locaux,
descriptions de poste, systèmes d'information automatisés, services de
laboratoire, conception des formulaires, documents de communication avec le
public, programmes de formation, stratégies de recrutement et accords de
confidentialité.
Vous allez vivre une véritable descente aux enfers. Surmenage, soirées à n'en
plus finir, travail les fins de semaine, pas de vacances. Mais si vous menez ce
projet à bien, cela pourrait être très bon pour votre carrière. Il est
probable que votre situation se situera entre ces deux extrêmes.
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