Rapport sur les enjeux législatifs et de gouvernance
Résumé des travaux du Comité des sous-ministres sur les enjeux législatifs
et de gouvernance
Avril 2000
Table des matières
Préface
Partie 1 : Introduction et aperçu
Partie 2 : Regard sur les processus
Partie 3 : Regard sur les thèmes
Partie 4 : Relever les défis
Partie 5 : Conclusion
Préface
Quand il a été mis sur pied à l’été 1996, le Comité des
sous-ministres, qui s’appelait alors l’Équipe d’examen critique des
sous-ministres sur la réforme réglementaire, a reçu pour mission
d’effectuer les réformes nécessaires dans les domaines de la réglementation
et de l’activité réglementaire dans le contexte du projet intitulé L’innovation
: la clé de l’économie moderne. Celui-ci, rappelons-le, était au coeur
du plan d’action du gouvernement pour l’emploi et la croissance.
Le présent rapport résume les travaux du Comité sur les enjeux législatifs
et de gouvernance du gouvernement. L’objectif était d’examiner les
principaux processus de formulation des politiques, d’analyser les cadres régissant
cette démarche et de recommander l’orientation à suivre pour apporter des améliorations
et effectuer le travail dans l’avenir.
Ce rapport se veut une façon de stimuler le dialogue sur le thème des
enjeux législatifs et de gouvernance, question qui a mobilisé énormément
d’énergie au cours des dix dernières années et qui continuera de présenter
un défi dans l’avenir. Nous espérons que ce document contribuera à jeter un
peu de lumière sur les grandes questions liées aux enjeux législatifs et
qu’il servira de point de départ à un dialogue et à une action soutenus grâce
auxquels il sera possible d’améliorer la façon dont les politiques sont énoncées,
les lois rédigées et les programmes mis en oeuvre, et de bonifier la manière
dont la fonction publique rend compte au Parlement et à l’ensemble des
Canadiens.
Le présent rapport s’efforce de présenter l’expérience du Comité des
sous-ministres ainsi que les conclusions auxquelles elle est parvenu. Il veut
aussi montrer l’important travail réalisé par les ministères réglementant,
c’est-à-dire le Secrétariat du Conseil du Trésor, le Bureau du Conseil privé
et le ministère de la Justice.
Secrétariat de la réglementation et des décrets du Conseil privé
Bureau du Conseil privé
Partie 1 : Introduction et aperçu
Objet
Le présent rapport décrit les grandes questions examinées par le Comité
des sous-ministres au cours des trois dernières années, de même que les
recommandations formulées jusqu'ici par le Comité et ses propositions visant
à orienter les enjeux législatifs à l'échelon fédéral. Ce document est
destiné à :
- consolider les réflexions du Comité en matière des enjeux législatifs
et de gouvernance
- jeter les bases de la planification des futures activités du Comité.
Les bases
Voici une description, en termes clairs, des principales expressions employées
dans le présent rapport.
- La législation s'entend des lois et des règlements; elle
englobe l'ensemble des règles exécutoires énoncées par les
gouvernements pour imposer des exigences aux entreprises, aux citoyens
et au gouvernement lui-même.
- Les lois sont celles adoptées par le Parlement.
- Les règlements sont pris par le gouvernement conformément aux
pouvoirs qui lui sont délégués par le gouvernement. Les règlements
précisent l'intention des lois.
- La réforme réglementaire était destinée à améliorer la
qualité de la législation au Canada. Dans le présent rapport, le
terme vise un vaste éventail d'activités, de la révision de règlements
et de lois à l'amélioration des enjeux législatifs et des
institutions.
Bref rappel historique
Le concept de réforme réglementaire remonte à la fin des années 70 début
des années 80, quand le gouvernement fédéral a constaté qu'il lui fallait gérer
la réglementation de façon plus judicieuse. Deux grands rapports ont marqué
cette période, celui du Groupe de travail Nielsen (Groupe de travail ministériel
sur l'examen des programmes) et celui du Conseil économique du Canada. À
partir des points de vue exprimés dans ces deux documents, mais aussi par
d'autres parties, le gouvernement fédéral en est venu à conclure qu'il y
avait lieu d'améliorer le processus réglementaire.
Dans la première phase de la réforme, au milieu des années 80, le Cabinet
a approuvé la politique de réglementation fédérale et le Code d'équité en
matière de réglementation du citoyen. En outre, il a exigé qu'un Résumé de
l'étude d'impact de la réglementation accompagne désormais chaque projet de règlement.
En vertu de ces mesures, tout nouveau règlement allait être soumis à un
examen exhaustif effectué par un organisme central.
En 1992, puis en 1995, le gouvernement a révisé sa politique de réglementation.
En fait, à partir de 1992, il a réévalué chacun de ses règlements et cet
examen réglementaire l'a amené à modifier ou à révoquer 835 des quelque 2 800 règlements
inscrits à l'Index codifié des textes réglementaires.
Le changement le plus important apporté à la politique de réglementation,
en 1995, a consisté à adopter les Normes de gestion du processus de réglementation,
qui devaient servir de cadre pour garantir la qualité des processus réglementaires
des divers ministères et pour parvenir à de meilleurs règlements. Les autorités
de réglementation sont tenues de se plier à ces normes et de faire rapport
quant à la façon dont elles s'y conforment.
Le contexte actuel
En 1997, le mandat du Comité spécial du Conseil (CSC) a été étendu. En
plus de sa mission d'origine, qui était d'approuver les décrets et les règlements
et de solliciter l'approbation du Gouverneur en conseil, le CSC s'est vu confier
la planification et la révision législative, de même que de tous les aspects
touchant à la politique et aux processus législatifs.
À cette occasion, le Comité des sous-ministres sur la réforme réglementaire
s'est également intéressé de près aux liens inhérents entre les lois et les
règlements. De plus, le Comité s'est rendu compte que l'activité législative
était de plus en plus complexe à cause des recoupements de plus en plus
nombreux entre les divers secteurs de politique (par exemple, entre la
biotechnologie, la santé, l'alimentation, l'agriculture et le commerce), ce qui
exigeait l'intervention de plusieurs ministères et même de plusieurs ordres de
gouvernement.
Le présent rapport porte donc sur les enjeux législatifs. Jusqu'à présent,
on a eu tendance à considérer différemment les lois et les règlements et
parfois même à les envisager de façon indépendante les uns des autres.
Toutefois, du point de vue du citoyen, les lois et les règlements ont un même
effet, celui d'imposer des règles juridiquement contraignantes ayant des conséquences
au pénal ou au civil pour ceux et celles qui ne les respectent pas.
Dans leurs échanges, les membres du Comité se sont appuyés sur les
principes suivants :
- La législation est un instrument politique déterminant qui répond
directement aux préoccupations des Canadiennes et des Canadiens dans
des domaines comme la santé, la sécurité et l'environnement, par
exemple.
- Le régime légal et réglementaire d'un pays est devenu l'un des grands
thèmes de la compétitivité internationale.
- Les intervenants qui sont concernés par les questions législatives et
réglementaires ne réclament pas forcément moins de lois, mais de
meilleures lois.
Ainsi, tout le monde s'attend à ce que les enjeux législatifs s'inscrivent
dans certaines limites, à ce qu'ils soient transparents et responsables, et à
ce qu'ils donnent des résultats.
Aperçu du présent rapport
Ce rapport reflète les travaux du Comité qui ont porté sur un vaste éventail
de questions touchant aux enjeux législatifs. Le Comité a d'ailleurs énoncé
plusieurs questions pour essayer de déterminer quand il convient d'utiliser les
pouvoirs législatifs comme moyen de parvenir au changement social et économique.
Voici les principales questions qui, selon les sous-ministres, sont déterminantes
à cet égard :
- Quel est le problème'
- L'intervention du gouvernement est-elle appropriée'
- Le gouvernement a-t-il consulté et mobilisé effectivement les
Canadiennes et les Canadiens ainsi que ses partenaires'
- La législation est-elle la meilleure façon de parvenir aux objectifs
de politique énoncés'
- Est-ce que les avantages d'une telle intervention contrebalancent les coûts
(économiques, sociaux, environnementaux)'
- Est-ce que le gouvernement dispose de la capacité et des ressources nécessaires
pour mettre en oeuvre et faire appliquer la législation proposée?
- Comment mesurer les résultats et en faire rapport?
D'autres questions découlent des précédentes :
- Quand, dans le processus, doit-on poser ces questions?
- Qui devrait poser ces questions et à qui?
- A-t-on investi suffisamment de ressources là où il faut pour respecter
ces règles?
Le présent rapport analyse la question des enjeux législatifs de deux
points de vue : d'abord, le processus législatif lui-même (dont il est
question à la partie 2), puis les thèmes particuliers qui découlent des
discussions de ces enjeux législatifs (qui fait l'objet de la partie 3).
La quatrième partie du rapport examine le travail entrepris pour faire face aux
défis énoncés ainsi que les orientations qu'il serait possible de prendre
dans l'avenir en matière de gouvernance.
Partie 2 : Regard sur les processus
À l'occasion d'un examen
détaillé des processus de formulation des politiques, des lois et des règlements,
le Comité a dégagé un certain nombre de défis sur le plan des enjeux législatifs.
Défi : Y a-t-il moyen d'améliorer la façon dont
les problèmes sont définis par le gouvernement et le choix des instruments
dont il dispose pour les régler'
Ces dernières années, les ministères se sont rendu compte à quel point il
est important de sélectionner le bon instrument (comme une loi, une campagne d'information ou une stratégie de financement) pour réaliser
des objectifs de ses politiques.
Le récent examen des programmes et le regain d'insistance
placée sur la planification et la mesure du rendement ont contribué à améliorer
les analyses et les choix. Toutefois, le Comité a estimé que le personnel des
ministères chargé de la formulation des politiques aurait avantage à s'appuyer sur des lignes directrices plus complètes qui lui
permettrait de définir les problèmes et de choisir d'autres
instruments de politique. Cette catégorie de personnel gagnerait à communiquer
davantage d'un ministère à l'autre
pour échanger à propos des expériences vécues et être plus au courant des
autres façons de parvenir au changement.
Défi : Les lignes directrices relatives à la rédaction des mémoires au
Cabinet devraient-elles être améliorées afin de faciliter davantage la prise
de décision par les ministres'
Le mémoire au Cabinet est un document clé qu'utilisent
les ministres pour formuler des options et des recommandations en matière de
politiques. Le Comité s'est demandé si l'information actuellement demandée dans les mémoires au
Cabinet est suffisante et s'il n'y
avait pas lieu de prévoir d'autres rubriques, du
genre :
- définition du problème et analyse du choix des instruments;
- nature des consultations et précision des résultats;
- estimation des coûts et des avantages (sociaux, économiques et
environnementaux) des initiatives proposées;
- idée des délais de mise en oeuvre;
- mesures du rendement et résultats attendus des interventions découlant
de la politique;
- lien entre l'initiative décrite et la
politique gouvernementale en général.
Défi : Ne conviendrait-il pas de donner davantage de consignes aux analystes
quant à la formulation des instructions relatives à la rédaction des lois'
La rédaction des lois et des règlements consiste essentiellement à
consigner, dans un langage juridique, un texte de politique. Deux types de spécialités
interviennent donc dans cet exercice : 1) les analystes de politique,
qui énoncent les instructions de rédaction en décrivant les intentions de la
législation envisagée et 2) les experts juridiques du ministère de la
Justice, qui s'appuient sur ces instructions pour rédiger
les lois. La qualité de la législation dépend grandement de la qualité des
consignes transmises, de la façon dont le ministère parrain et le ministère
de la Justice communiquent entre eux ainsi que de la qualité des analystes
ayant contribué à l'élaboration de la politique.
La majeure partie du travail de préparation des projets de loi à partir de
la politique se déroule dans les ministères parrains, en collaboration avec
les équipes de rédacteurs du ministère de la Justice, les unités des
services juridiques des ministères et les responsables de la politique du
ministère promoteur. Une collaboration étroite et précoce entre ces différentes
parties permet de s'assurer que les instructions
relatives à la rédaction sont claires et qu'elles
correspondent parfaitement aux intentions de la politique. Il serait donc intéressant
de pouvoir s'appuyer sur une liste aide-mémoire
portant sur les instructions relatives à la rédaction.
De plus, les fonctionnaires chargés des politiques doivent pouvoir s'appuyer sur des lignes directrices :
- les encourageant à collaborer le plus tôt possible avec les rédacteurs
des lois,
- précisant les rôles des uns et des autres,
- énonçant les plans de travail,
- donnant des conseils sur la façon de formuler les consignes relatives
à la rédaction.
Défi : Faudrait-il revoir la politique de réglementation'
L'actuelle politique de réglementation comporte
huit éléments clés. Quand elles proposent des règlements, les autorités réglementaires
sont invitées à établir :
- qu'il existe un problème;
- que l'intervention du gouvernement est justifiée;
- que la réglementation est la meilleure solution possible;
- que les Canadiennes et les Canadiens ont été consultés;
- que les avantages de la réglementation sont supérieurs aux coûts qu'elle représente;
- que le gouvernement réduira au minimum les effets économiques néfastes
ainsi que le fardeau associé à la réglementation;
- que la réglementation n'ira pas à l'encontre des conventions intergouvernementales et
internationales signées par le gouvernement et que ce dernier
coordonnera ses efforts sur le plan de la réglementation avec les
autres instances concernées;
- que le gouvernement gérera efficacement ses ressources réglementaires.
Comme nous l'avons vu plus tôt, la politique de réglementation
(établie il y a plus de dix ans), a permis d'améliorer
considérablement les pratiques et la performance du gouvernement en matière de
réglementation. Le Comité s'est demandé s'il fallait envisager d'appliquer
certains des principes de cette politique aux lois et à la réglementation.
Rédigée dans les années 80 afin d'alléger le
fardeau réglementaire, la politique s'appuie sur le
principe d'un contrôle et d'une
orientation exercés par un organisme central fort. Toutefois, le moment est
peut-être venu de s'intéresser davantage à la
qualité des règlements qu'à la diminution de leur
nombre, autrement dit d'adopter de meilleurs règlements
répondant aux besoins des intervenants et allant dans l'intérêt
du public.
Étant donné les énormes progrès réalisés par les différents ministères
sur le plan du processus réglementaire, on pourrait leur concéder davantage de
souplesse en matière de préparation des lois. Il serait donc utile de redéfinir
la politique de réglementation et, plutôt que d'énoncer
en détail la façon dont les règlements doivent être formulés, on devrait préciser
les grands principes à suivre pour rédiger les lois et les règlements. À l'occasion de ce changement, il faudrait également veiller
à ce que les ministères soient appelés à rendre davantage de comptes à
propos des lois et des règlements qu'ils émettent.
Une politique obéissant à des principes élevés consisterait à répondre
aux huit questions fondamentales susmentionnées et, par ailleurs, d'insister sur les aspects suivants :
- mécanismes visant à garantir la qualité;
- mesure du rendement et rapport à cet égard;
- respect des autres politiques gouvernementales (comme le développement
durable);
- adhésion aux principes de la gestion du risque.
Toutefois, les intervenants se sont dit préoccupés non pas tant par le
contenu de la politique de réglementation que par la façon dont elle est
appliquée. Voici les aspects qui ont particulièrement retenu leur attention :
- la façon dont le Bureau du Conseil privé veille à l'application
de la politique de réglementation;
- l'uniformité dans l'application
de la politique de réglementation;
- l'uniformité dans l'application
de l'évaluation des répercussions;
- la juste prise en considération des positions de chaque intervenant;
- la nécessité de disposer d'un mécanisme d'appel efficace et objectif.
Il faudra réconcilier ces deux optiques ' d'une part, la nécessité de conférer une plus grande
souplesse aux ministères en matière des enjeux législatifs et de gouvernance
et, d'autre part, la nécessité de respecter les préoccupations
des intervenants relativement à l'application de la
politique ' dans toute entreprise de révision de la
politique de réglementation.
Défi : Comment améliorer les informations communiquées aux ministres
relativement aux règlements proposés, afin de mieux répondre à leurs
besoins'
Deux grandes raisons font qu'il est difficile de
parvenir à fournir les informations dont les ministres ont vraiment besoin pour
prendre des décisions de réglementation.
Il y a d'abord la double nature du Résumé de l'étude d'impact de la réglementation.
Il s'agit à la fois d'un
document d'information destiné aux ministres et d'un document public destiné à résumer de façon factuelle
les enjeux, les options et les points de vue relatifs à la proposition et à
permettre aux intervenants de contester l'analyse et
de recommander d'autres solutions plus appropriées.
Cela étant, il s'agit d'un
document public sur lequel les ministres s'appuient
pour prendre une décision éclairée. Il faudrait donner des conseils à ceux
et celles qui préparent les règlements afin de s'assurer
qu'ils ne passent pas outre les principes premiers de
transparence et de pleine consultation.
Le deuxième problème tient au double rôle des ministères parrains, puisqu'ils sont à la fois des analystes objectifs et des
promoteurs de leurs projets. En règle générale, avant que les ministres
soient saisis de propositions réglementaires, le ministère parrain effectue d'importantes consultations auprès de toutes les parties
concernées, il définit une position politique et prépare une ébauche de réglementation
en conséquence. À ce stade, le ministère n'en est
peut-être plus à l'analyse de la proposition, puisqu'il essaie surtout de la faire adopter. Cela soulève donc
la question de l'objectivité de l'information
fournie aux ministres.
Toutefois, il s'agit moins là d'un
problème de substance que d'un problème de
perception, puisqu'il est très important de donner l'impression que le résumé de l'étude
d'impact est à la fois équitable et équilibré.
Cette difficulté serait supprimée si le rôle de supervision du Bureau du
Conseil privé (BCP) pouvait être accru. Le Comité convient qu'il est nécessaire de doter le BCP d'autres
mécanismes qui lui permettront de s'assurer que les
propositions réglementaires sont conformes aux politiques gouvernementales et
qu'elles reçoivent l'attention
voulue de la part des ministres.
Partie 3 : Regard sur les thèmes
Le présent chapitre porte sur six thèmes relatifs aux processus de
formulation des lois : l'analyse de la politique,
la fonction de contestation, la consultation, la responsabilité, la mesure du
rendement et les rapports en découlant, et le renforcement des capacités. Ces
thèmes, qui sont valables pour l'ensemble du
processus, sont reliés.
Défi : Y a-t-il une façon d'améliorer le
processus d'analyse en vue de déterminer si l'intervention du gouvernement est justifiée et d'établir le type d'intervention
appropriée?
Qui dit élaboration de politique dit surtout traitement de l'information. Le fait de bien présenter les bonnes
informations accroît considérablement les chances que l'intervention
politique aboutisse.
En général, les ministères appliquent certains cadres analytiques pour
produire l'information nécessaire à la formulation
des politiques, cadres qui correspondent à un ensemble de règles établissant
les éléments à considérer pour prendre une décision.
Ces cadres analytiques servent à créer les documents relatifs aux décisions :
le mémoire au Cabinet, dans le cas d'une modification
à la loi, et le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation, dans le cas d'un changement à la réglementation.
Les décideurs ont le choix parmi un vaste éventail de cadres analytiques,
dont la norme de gestion du risque Q850 de la CSA et la Norme de gestion du
processus de réglementation (NGPR) de la politique de réglementation ne sont
que deux exemples. Ce n'est peut-être pas tant le
type de modèle à appliquer qui compte, que le choix du modèle susceptible de
répondre aux exigences suivantes :
Intégralité : Les décideurs raisonnent en fonction d'un
ensemble d'objectifs clairement énoncés, ils
envisagent et analysent l'ensemble des solutions s'offrant à eux, ils raisonnent sur un plan politique et sur
un plan purement opérationnel, et ils énoncent des instructions claires
relatives à la rédaction.
Équilibre : Les décideurs présentent et envisagent leurs analyses de
façon objective; ils comprennent et représentent de façon équitable le point
de vue de toutes les parties intéressées; ils recommandent l'option
qui sera la plus avantageuse pour les Canadiennes et les Canadiens.
Actualité : Le ministère parrain pose les bonnes questions au bon
moment. Il évite de tomber dans le piège consistant à prendre trop tôt une décision
critique (c'est-à-dire à trancher entre la voie législative
et l'autre), sans avoir préalablement effectué une
analyse poussée.
Mobilisation : Le ministère utilise de façon systématique une démarche
qui n'exclut personne, qui soit publique et
transparente, il trouve les façons appropriées de mobiliser et de consulter
les citoyens, les partenaires et les collègues.
On pourrait améliorer le processus de formulation des politiques :
- en remettant en question le choix traditionnel des instruments
permettant de réaliser le changement;
- en énonçant des objectifs clairs et en rendant compte des résultats
atteints;
- en insistant davantage sur une analyse équilibrée;
- en planifiant mieux la formulation de la politique;
- en trouvant les façons les plus appropriées de mobiliser et de
consulter la population.
Défi : Peut-on améliorer la fonction contestation qui existe au sein du
gouvernement?
Quand un ministère propose une législation ou une politique, les autres
ministères et organismes (notamment les organismes centraux) peuvent contester
la proposition et proposer qu'on y apporte des
changements. Plusieurs raisons font que ce processus de remise en question,
connu sous le nom de ' fonction de contestation ', est important dans le cadre de l'activité
de formulation des politiques :
- Même les meilleurs cadres analytiques peuvent négliger des facteurs
importants qui sont souvent mis au jour à l'occasion
des objections soulevées par les autres ministères.
- À un moment donné du processus de formulation des politiques, les
ministères deviennent inévitablement des promoteurs de leurs
initiatives. La remise en question par d'autres
ministères fédéraux représente donc un sain équilibre à ce genre
de déviation.
- De plus, les comités parlementaires tiennent des débats sur les
politiques proposées et leur travail est d'autant
plus efficace que les ministères eux-mêmes soulèvent assez tôt dans
le processus de formulation de la politique les problèmes constatés et
fournissent aux comités les bonnes informations et la documentation nécessaire.
La fonction de contestation peut certes se faire de façon officieuse, à l'occasion des échanges réguliers d'informations
et des consultations entre fonctionnaires, mais cette fonction sera plus
efficace si elle est intégrée dans les différents processus de formulation de
politique.
L'efficacité de cette fonction dépend de
plusieurs éléments :
- Des responsabilités et des rôles clairs : Les ministères et
les organismes centraux doivent savoir quand et comment se prononcer
contre une politique, pour faciliter la prise de décisions par le
Cabinet.
- Des informations de grande qualité : Les ministères, les
organismes centraux, les ministres et les députés doivent savoir
quelles questions poser et quel type d'information
sera susceptible de répondre à leurs interrogations.
- Un niveau approprié de transparence : Le processus de
formulation des politiques doit être parfaitement transparent pour
favoriser un débat ouvert au sein du gouvernement et à l'extérieur de ce dernier.
Plusieurs mesures permettraient d'améliorer la
fonction de contestation.
Améliorer la fourniture d'informations pertinentes
sur la politique : La qualité de la fonction de contestation dépend de la
qualité de l'information. Les organismes centraux ou
les autres ministères ne peuvent s'objecter
efficacement à une proposition s'ils ne disposent que
de peu d'informations : sur les résultats obtenus à
la suite d'initiatives connexes; sur les résultats
recherchés pour l'initiative; sur la façon dont l'initiative sera mise en oeuvre; sur les coûts et les
avantages qu'elle représentera pour la société et
sur le genre de règlements habilitant qui seront nécessaires. Le récent
Projet d'amélioration des rapports au Parlement, en
vertu duquel les ministères fournissent au Parlement des rapports détaillés
sur leurs objectifs et leurs activités, est un exemple de mesure susceptible de
renforcer la fonction de contestation.
Canaliser comme il se doit l'information et fournir
les différents types d'informations nécessaires.
Les différents acteurs du processus de contestation n'ont
pas tous besoin du même genre d'information. Les
ministres, les organismes centraux et les autres ministères fédéraux peuvent
avoir besoin de précisions différentes pour être en mesure d'évaluer correctement les répercussions d'une politique donnée.
Préciser les rôles de chacun : Les organismes centraux ont toujours
traité les lois et les règlements de façon différente. Le Bureau du Conseil
privé (BCP) pourrait aider les comités du Cabinet à adopter une approche plus
globale et mieux intégrée dans l'examen des mesures
législatives proposées. Le BCP pourrait également inciter les ministères à
analyser les répercussions des règlements envisagés au début de la phase de
formulation de la politique. En outre, les organismes centraux pourraient jouer
un rôle plus important en aidant les ministères dans des aspects comme le
choix des instruments, la formulation de la politique et des programmes ainsi
que dans la mesure des résultats et l'évaluation du
rendement.
De plus, les agents de formulation des politiques pourraient mieux employer
les ressources du ministère de la Justice. Ce ministère peut en effet avoir
une influence importante dans le domaine de la formulation des politiques législatives,
que ce soit par le truchement des services juridiques offerts au sein des ministères
ou par l'intermédiaire des rédacteurs de lois et de
règlements.
Ces spécialistes peuvent influencer les décisions en matière de politique
en s'occupant de détails qui ne font pas forcément l'objet d'instructions relatives à
la rédaction. Le ministère de la Justice pourrait avoir une influence plus
grande dans ce domaine en veillant à ce que ses avocats connaissent toute la
gamme des instruments réglementaires et non réglementaires et en contestant éventuellement
le choix d'instruments, au début du processus.
Améliorer la transparence : La confidentialité de la teneur des
discussions et des décisions prises par le Cabinet est le principe fondamental
de la démocratie parlementaire. Elle permet aux ministres de donner ouvertement
leurs points de vue lors des réunions du Cabinet à l'occasion
de l'analyse des politiques proposées, et les
contraint à être solidaires des décisions collectives prises ensuite.
Cependant, à cause de cette règle de la confidentialité, la population peut
ne pas être parfaitement au courant des législations envisagées, les ébauches
et les informations soumises au Cabinet demeurant confidentielles. Comme le
gouvernement du Canada s'est engagé à faire
davantage participer les citoyens au processus de formulation des lois,
plusieurs ministères effectuent maintenant des consultations préparlementaires
à propos de leurs ébauches de projets de loi. La nouvelle Directive du
Cabinet en matière de législation précise que les ministères ' voudront peut-être consulter la population à propos
des ébauches des projets de loi ' et que, s'ils décident de procéder ainsi, ils devront stipuler leur
intention dans le mémoire au Cabinet et demander l'accord
du Cabinet pour effectuer de telles consultations.
Défi : Les ministères peuvent-ils améliorer leur capacité de consultation
des intervenants et des autres ministères fédéraux?
Au cours des vingt dernières années, le gouvernement du Canada s'est engagé à consulter davantage la population à propos
de la formulation de ses politiques. Outre qu'il
entend des témoins et des témoins-experts sur les projets de loi ' ce qui est l'un des volets
traditionnels du processus parlementaire ' le
gouvernement s'est engagé à mieux consulter la
population à l'occasion du processus de formulation
des politiques.
La consultation recoupe la fonction de contestation, mais elle en est
distincte. La contestation correspond à une critique ostentatoire d'une initiative donnée, à l'occasion
de laquelle on fait ressortir les faiblesses et les écueils du projet. Si cela
se fait évidemment lors des consultations, le gouvernement cherche de plus en
plus à en arriver à une définition commune du problème pour tous les
intervenants, à dégager les options et la solution qui s'impose
en fin de compte.
Le processus d'établissement des règlements est
bien arrêté et il permet de s'assurer que la
formulation des initiatives réglementaires fait l'objet
de consultations. Quoi qu'il en soit, on pourrait
faire davantage pour améliorer ces consultations. On pourrait intégrer des
discussions avec les intervenants à chaque étape du processus, plutôt que de
simplement les ajouter en cours de route. Voici certaines façons d'améliorer les consultations :
Mieux cibler les consultations : Les ministères ont adopté une véritable
culture de la consultation, mais ils réussiraient mieux sur ce plan s'ils pouvaient s'appuyer sur des
lignes directrices précisant la façon d'entreprendre
les consultations et d'en tirer plus d'avantages. Ces consultations sont particulièrement
importantes à l'amorce du processus de formulation
des politiques, quand il est question de choisir l'instrument
ou le véhicule administratif de mise en oeuvre.
Rechercher la transparence : Les ministères contrôlent la façon dont
ils rendent compte des résultats des consultations. Afin d'améliorer
la transparence, les ministères devraient publier les résultats pour que tous
les participants connaissent officiellement les positions énoncées et les
enjeux à considérer.
Aborder les consultations suivant une approche de type gestion de projet : Les
intervenants veulent que les consultations obéissent à des objectifs clairs,
qu'elles soient prévisibles, fiables et opportunes.
Pour cela, les ministères pourraient élaborer : des lignes directrices ou
des normes de qualité; des lignes directrices relatives au résumé des
consultations; des registres ministériels sur les consultations en cours (précisant
les dates auxquelles elles ont commencé), et des programmes destinés à
inclure un éventail plus large de groupes d'intérêt
public.
Défi : Est-il possible d'améliorer la
planification du processus d'activité législative,
ainsi que la mesure et les rapports de rendement à cet égard?
La planification de la mise en oeuvre et les rapports de rendement à cet égard
sont des éléments essentiels de toute bonne démarche de formulation des
politiques et de gouvernance, et ce pour plusieurs raisons.
De bonnes politiques mal mises en oeuvre peuvent se solder par des problèmes
: Même si une politique, une loi ou un règlement est bien conçu, on
risque de ne pas parvenir aux résultats souhaités si la mise en oeuvre laisse
à désirer.
L'amélioration de la capacité du gouvernement de
formuler de bonnes politiques dépend des enseignements tirés d'expériences passées : Les décideurs doivent savoir
ce qu'ont donné les politiques, les programmes et
autres interventions dans le passé pour être en mesure de formuler de
meilleures initiatives dans l'avenir.
Des ressources limitées favorisent l'adoption d'autres mécanismes de prestation : La population
continue d'exiger certains services, même quand les
ressources sont limitées et la seule solution consiste alors à adopter des mécanismes
de prestation différents.
Il faut déterminer s'il est nécessaire de
recourir à d'autres mécanismes de prestation de
service : Les ministères doivent fonder leurs initiatives sur l'analyse des résultats obtenus dans le passé pour des
projets analogues.
Les modes de gouvernance évoluent : Le gouvernement cherche maintenant
à satisfaire davantage ses clients et à parvenir à des résultats concrets
dans la prestation des services publics. Il faut donc, quand cela est nécessaire,
tenir compte de cette nouvelle orientation dans la formulation des lois et des
politiques.
Le principe fondamental qui sous-tend toute cette logique est la notion de
reddition de comptes au Parlement et à la population. Récemment, le
gouvernement a entrepris de lancer plusieurs initiatives interreliées pour améliorer
la reddition de compte et encourager l'amélioration
du rendement des programmes et des rapports sur le rendement.
Examen des programmes : Cette initiative reposait sur six critères
destinés à encourager des façons plus efficaces et plus rentables d'offrir les programmes et les services. Les quatre premiers
concernaient la mise en oeuvre. (Le programme sert-il la population' La
participation du gouvernement est-elle nécessaire' Réclame-t-on la
participation du gouvernement' Y a-t-il place pour des partenariats').
Cerner le rôle du gouvernement : L'un des
principaux éléments du programme de renouveau a consisté à bien délimiter
le rôle du gouvernement en matière de prestation de programmes et de services.
Pour un autre cadre de prestation des services : Le Conseil du Trésor a
préparé un guide pour aider les gouvernements à sélectionner et à concevoir
les stratégies d'organisation et de gestion
susceptibles de leur permettre d'améliorer leurs
services et de parvenir à un rendement élevé.
Projet d'amélioration des rapports au Parlement : Comme
nous l'avons vu plus tôt, cette initiative, qui a été
lancée en 1996, a consisté à remplacer la partie III du budget des dépenses
par deux rapports ministériels annuels présentés au Parlement ' l'un au printemps sur les plans
et les priorités, et l'autre à l'automne
sur le rendement. Les rapports de rendement de tous les ministères ont été présentés
pour la première fois en novembre 1997.
Pour parvenir à cet objectif et améliorer la formulation des politiques, le
gouvernement se concentre davantage sur les aspects suivants : planification de
la mise en oeuvre des lois et des politiques; prestation des services; rapports
sur les résultats atteints, et prise en compte de toute cette information dans
le processus de formulation des politiques, des lois et des règlements.
Plusieurs initiatives en cours concernent les différents volets de la
fonction mise en oeuvre des programmes et rapport au Parlement. Il s'agit là d'aspects beaucoup plus
vastes et qui sont à beaucoup plus long terme que ceux décrits précédemment.
Ils visent à améliorer les instruments existants et à étendre les concepts
de gestion modernes aux instruments juridiques.
La question de la mise en oeuvre est commune aux trois processus dont il est
question dans le présent rapport ' élaboration des
politiques, formulation des lois et formulation des règlements ' mais il arrive qu'on ne lui
accorde pas toute l'attention voulue aux étapes de l'analyse, de la planification et du rapport. La façon dont
une initiative est mise en oeuvre dépend habituellement de la nature des
questions d'ordre politique, des instruments choisis
et du ministère concerné.
Du point de vue de l'administration, la question
est de savoir comment favoriser la planification de la mise en oeuvre et améliorer
le flux d'informations concernant l'initiative.
Les initiatives récentes ont consisté à mettre en oeuvre des systèmes de
gestion axés sur les résultats, parallèlement à des cadres de prestation de
services de substitution et de normes de qualité. L'orientation
des clients et du service est au coeur de ces initiatives. Jusqu'ici, celles-ci n'ont pas inclus
directement les lois et les règlements, même si ces instruments peuvent être
abordés sous l'angle d'un
service. Les intervenants se sont dit préoccupés par l'inefficacité,
le manque d'efficience ou les non pertinence des règlements.
Il pourrait donc être utile d'appliquer des normes de
service et de qualité aux instruments législatifs.
Bien qu'on ait pris certaines mesures pour aider, d'une part, les agents chargés de la prestation des services
à raisonner en termes de loi et, d'autre part, les
agents de la législation à penser en termes de service, on ne sait pas encore
tout à fait comment optimiser l'application de ces
instruments de gestion moderne aux affaires législatives. Comment, par exemple,
étendre à la loi l'idée de différent mode de
prestation de service'
Le rapport sur le rendement est un processus en pleine évolution. Comme nous
l'avons vu, les nouveaux rapports sur les plans et les
priorités et sur le rendement ont permis d'améliorer
la reddition de compte, parce que les ministères sont invités à communiquer
des informations plus facilement accessibles et plus utiles. Dans le cadre de
cet effort, après 1997, les principales initiatives réglementaires qui ont
fait l'objet de rapports en vertu de l'ancien plan réglementaire du gouvernement fédéral, ont
été inclus dans les rapports annuels que les ministères adressent au
Parlement. L'intention consiste ici à illustrer plus
clairement les liens existants entre les efforts en matière de réglementation
et les objectifs en matière de politiques, et à énoncer les résultats
atteints sur ce plan. Le Secrétariat du Conseil du Trésor continue de
collaborer avec les ministères pour améliorer le processus, les résultats et
la pertinence des rapports que produisent les ministères à propos de leurs
plans et des résultats qu'ils atteignent, notamment
relativement au cadre de reddition de compte ministériel et interministériel.
Comme ce nouveau régime de compte rendu continue d'évoluer,
les ministères doivent en permanence essayer d'ajuster
leurs stratégies de mesure du rendement en fonction de l'évolution
de la demande d'informations. Compte tenu de ces
contraintes, et malgré les avantages que présente la nouvelle formule de
rapport au Parlement, le contenu de ces rapports ne cesse d'évoluer.
Défi : Comment mieux préciser et améliorer le cadre de reddition de compte
en ce qui concerne les enjeux législatifs?
La plus grande partie de l'activité
gouvernementale repose sur des liens de responsabilité fondamentaux qui déterminent
qui doit rendre des comptes à qui, quand et comment. Certaines de ces relations
traditionnelles évoluent ou doivent être modifiées afin d'améliorer
les enjeux législatifs et la gouvernance.
Cloisonnement au sein des ministères. La responsabilité envers l'État, par l'intermédiaire des
ministres, a un profond effet sur la façon dont les fonctionnaires perçoivent
leur rôle et leurs responsabilités. Ils ont tendance à fonctionner dans le
sens ' vertical ',
c'est-à-dire à donner suite aux exigences de leurs
supérieurs et de leurs propres ministères. C'est là
un comportement naturel et souhaitable, mais qui peut parfois entraver les
consultations ou gêner l'adoption d'une
démarche d'équipe en matière de formulation de
politique, entre ministères ou organismes.
Le rôle du public : Le public demande de plus en plus à participer au
processus de formulation des politiques et à l'influencer,
ce qui suit l'évolution des moyens technologiques
permettant de consulter directement la population. Les décideurs doivent
prendre ces facteurs en compte.
Rôle des fonctionnaires : Avant, les fonctionnaires pouvaient supposer
que leurs obligations consistaient à recueillir les points de vue de la
population et à les communiquer simplement aux décideurs. Cependant, comme la
population est de plus en plus active, le rôle des fonctionnaires a considérablement
évolué. Ils sont devenus des facilitateurs et, jusqu'à
un certain point, des partenaires au processus de formulation des politiques.
Le Parlement : L'un des grands enjeux consiste
à réaliser l'équilibre entre la souplesse dont le
gouvernement a besoin et la nécessité de respecter le principe démocratique
de la reddition de compte. Les lois-cadres sont l'outil
qui confère au gouvernement la souplesse dont il a besoin; on y décrit les
politiques et on délègue à ceux qui rédigent les règlements le pouvoir d'entrer dans les détails. Cependant, pour contrebalancer le
fréquent recours à de telles lois-cadres, il convient de respecter des
principes très clairs de reddition de compte et de rapport au Parlement à
propos des résultats obtenus à la suite des interventions du gouvernement.
Comme nous l'avons vu plus tôt, les nouveaux rapports
adressés au Parlement (rapports sur les plans et les priorités et rapports sur
le rendement) répondent en partie à ce besoin puisqu'ils
permettent d'améliorer la circulation de l'information destinée au Parlement et de mieux outiller le
corps législatif pour que celui-ci soit en mesure de critiquer le rendement des
ministères.
Défi : Peut-on envisager d'accroître la capacité
des ministères pour que ceux-ci puissent gérer plus efficacement l'élaboration des lois?
Dans le cadre du présent document, le mot capacité revient à savoir s'il faut utiliser tel ou tel outil d'intervention
(surtout les instruments législatifs), quand et comment, pour atteindre les
objectifs fixés par le gouvernement en matière de politique publique. Cela étant,
le renforcement de la capacité s'entend de l'ensemble des activités permettant d'élaborer
et de maintenir la capacité d'utiliser judicieusement
l'instrument législatif. L'expression
sous-entend qu'il faut se doter d'un
ensemble de ressources permanentes (ressources humaines, organisationnelles et
informationnelles) permettant de s'attaquer au problème
de la réforme de la gouvernance à long terme.
Les efforts déployés au titre du renforcement des capacités doivent être
concentrés sur les plans suivants :
Haute direction : La fonction publique a entrepris un profond changement
sous l'effet des vastes réformes entreprises quant à
la façon dont les politiques sont énoncées et mises en oeuvre et à la manière
dont les programmes et les services sont offerts. Compte tenu du grand nombre de
changements entrepris simultanément, les ministères devront s'évertuer à maintenir leur capacité pour que leurs
initiatives de réforme réglementaire aboutissent.
Information et données : La mesure des objectifs dépend de bases de
données spécialisées. On a appris des expériences passées que certains
programmes ont été mis en oeuvre sans qu'on dispose
vraiment des systèmes d'information et de données
aptes à permettre la mesure et l'évaluation des résultats
des programmes, ainsi que la production de rapports à cet égard.
Outils de travail : Les ministères peuvent avoir besoin d'outils pour répondre aux besoins de planification et d'administration des projets législatifs, et pour que le
personnel chargé de la formulation des politiques comprenne bien ce dont il
retourne en matière de processus de formulation des politiques, des lois et des
règlements.
Perfectionnement du personnel : Le leadership est essentiel à tous les
échelons au sein des organismes centraux, des ministères et des autres
organismes. Pour que les initiatives de réforme des enjeux législatifs
aboutissent, chaque ministère et organisme devra pouvoir compter sur au moins
un responsable clé, apte et motivé, connaissant le domaine et ayant une expérience
appropriée.
Communications : Il convient de rappeler en permanence à tous les
membres de la fonction publique les principes de la politique de réglementation
et la nécessité d'envisager la réglementation en
tant que partie intégrante du continuum de la formulation des politiques. En
outre, le public doit pouvoir accéder de façon opportune aux informations sur
les projets législatifs.
Partie 4 : Relever les défis
Le Comité directeur sur les processus législatifs et réglementaires a révisé
la Directive du Cabinet en matière de législation et il supervise la
refonte du guide intitulé Lois et règlements : L'essentiel
pour que celui-ci tienne compte de la nouvelle directive. Le guide ne
fera pas simplement que décrire en détail les processus d'élaboration
des lois et des politiques. Il énoncera l'approche de
gestion de projet à adopter pour l'activité qui
consiste à passer du stade de la politique à celui de la loi. Il fournira une
liste aide-mémoire pour les rédacteurs des lois et donnera des conseils en
matière de gestion des projets. Ces deux documents '
la Directive du Cabinet en matière de législation et le guide Lois
et règlements : L'essentiel '
sont destinés à améliorer la capacité générale du gouvernement en matière
de planification et de gestion. Le comité directeur continue d'examiner les processus et les techniques de consultation du
gouvernement pour ce qui est des projets législatifs, ainsi que les aspects liés
au renforcement de la capacité dans des domaines comme les instruments de
travail et le perfectionnement du personnel.
Le Comité a préparé un itinéraire détaillé pour le processus d'élaboration des lois ' de l'étape de la politique aux étapes de la loi et de la réglementation.
À partir de ce travail, le Centre canadien de gestion, avec l'appui
des organismes centraux, a entrepris de produire un prototype de programme d'apprentissage multimédia à l'intention
de ceux et de celles qui élaborent les politiques. Cet instrument est destiné
à guider les décideurs relativement aux nombreux problèmes auxquels ils
seront confrontés dans l'élaboration des lois.
En outre, des mesures ont été prises pour améliorer la reddition de compte
et les mécanismes d'établissement des règlements.
Une des étapes marquantes à cet égard a été la mise sur pied du Secrétariat
de la réglementation et des décrets du Conseil, au sein du Bureau du Conseil
privé, à l'automne de 1998.
De plus, la responsabilité relative à la politique fédérale en matière
de réglementation a été transférée du Conseil du Trésor au comité spécial
du Conseil, en juin 1999, pour renforcer les aspects responsabilité et
reddition de compte touchant à la gouvernance en matière de réglementation.
À l'automne de 1999, au vu du succès remporté
dans la résolution de ces problèmes de gouvernance, le Comité s'est fixé un nouveau programme pour les 24 mois
suivants. Celui-ci vise essentiellement à étudier une formule de gestion
horizontale dans le domaine de la formulation des lois et des règlements, qui
soit valable pour tous les ministères :
- Promotion de la compétitivité du Canada à l'échelle
internationale : Le Comité va repérer les principaux programmes réglementaires
au regard de ceux de nos principaux concurrents en commerce
international. De plus, le Comité a recommandé que le Canada participe
à l'examen de la gestion réglementaire des
pays membres de l'OCDE, notamment des
processus réglementaires, des télécommunications, des politiques de
concurrence et de l'ouverture des marchés.
- Amélioration de la coordination et prise en considération des problèmes
liés à la gestion du risque : Le comité envisage de se
transformer en tribune au sommet où les cadres supérieurs pourront
parler de leurs expériences, échanger des idées et adopter une
approche commune à la gestion horizontale du risque.
- Prise en compte d'autres instruments pour réaliser
les objectifs de la politique publique : Le Comité se penchera
sur les approches novatrices en matière d'intervention
gouvernementale en se livrant à toute une série d'études
de cas. Ce travail permettra de mieux comprendre l'ensemble
des instruments disponibles (information, fiscalité, loi, code
volontaire, etc.) utilisés pour réaliser les objectifs de la politique
publique et permettra aussi de mieux comprendre les facteurs qui sont
essentiels à la mise en oeuvre de ces différents instruments.
- Respect de la conformité à la politique de réglementation : Le
Comité veut qu'on respecte mieux les
exigences de la politique de réglementation, surtout pour assurer la
transparence du processus et l'engagement des
intervenants. Le Comité se penchera plus particulièrement sur l'efficacité de la NGPR et du REIR à l'appui de la politique de réglementation.
Pour ce qui est du soutien qu'il apportera au Comité,
le Secrétariat de la réglementation et des décrets du conseil continuera :
'.de travailler en collaboration avec les ministères
pour renforcer les informations communiquées au CSC;
- d'assurer la fonction de contestation dans le
cas des propositions de réglementation;
- de favoriser l'adoption d'une
approche intégrée et complète pour ce qui est de la prise en compte
des questions de réglementation et de politiques;
- de gérer les problèmes de façon horizontale pour ce qui est de la réglementation
et de la gouvernance réglementaire.
Le programme de travail du Comité vise à contribuer à l'amélioration
de la gestion horizontale des dossiers et au renforcement de la mobilisation et
de la collaboration du public dans les domaines des enjeux législatifs et de la
gouvernance. Étant donné le vaste éventail de questions sur lesquelles doit
se pencher le Comité, celui-ci a pris un nouveau nom, celui de Comité des
sous-ministres sur les enjeux législatifs et de gouvernance.
Partie 5 : Conclusion
Dans le présent rapport, nous avons pris la mesure des problèmes auxquels
les décideurs sont actuellement confrontés. Les recommandations concernant le
travail à venir ne sont pas exhaustives, mais se veulent plutôt une façon de
contribuer aux efforts soutenus destinés à améliorer la façon dont la législation
est formulée et est mise en oeuvre. Ce rapport a contribué à préciser la réflexion
sur les questions de gouvernance et à fixer le futur programme de travail du
Comité des sous-ministres.
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