1^er février, 2006

La Commission publie aujourd'hui son deuxième et dernier rapport, intitulé Rétablir l'imputabilité, qui contient diverses recommandations sur les mesures et réformes nécessaires pour prévenir ou décourager le genre de mauvaise gestion des activités de commandite et de publicité que j'ai décrit dans mon Rapport factuel du 1^er novembre 2005.

Deux ans plus tôt, en novembre 2003, Mme Sheila Fraser avait dit, dans le rapport du vérificateur général qui avait entraîné la création de cette Commission, que le " scandale des commandites " ne s'était pas produit parce qu'il n'y avait pas eu de règles mais plutôt parce que l'on n'avait pas observé les règles qui existaient. Durant ses audiences publiques, la Commission a appris que l'inobservation des règles avait été aggravée par l'hésitation des politiciens et des hauts fonctionnaires à assumer leurs responsabilités et à rendre compte de leurs actes.

Alors que le Rapport factuel porte sur les actes et responsabilités de particuliers -- les réunions, les transactions, les arrangements secrets -- ce deuxième rapport est consacré aux institutions gouvernementales. Nos principales recommandations sont axées sur la nécessité de rééquilibrer les rôles respectifs de deux d'entre elles : le Parlement et l'exécutif gouvernemental. L'une des caractéristiques frappantes de mon premier rapport est l'absence éclatante du Parlement et des parlementaires dans les événements qui y sont décrits. Durant les consultations que nous avons tenues pour préparer ce deuxième rapport, quelqu'un m'a demandé : " Où étaient les parlementaires? ", question que j'ai trouvée très révélatrice. Depuis plusieurs années, de nombreux analystes et observateurs de la scène politique soulignent le pouvoir croissant de la branche exécutive du gouvernement, c'est-à-dire du cabinet du Premier ministre et de la bureaucratie. En même temps, ils constatent que le Parlement, ses membres et ses comités sont devenus peu à peu moins pertinents et se sont affaiblis, ce qui a pour conséquence que le Parlement ne joue plus son rôle traditionnel de contrepoids face au pouvoir de l'exécutif représenté par le Premier ministre, ses conseillers, les personnes qu'il nomme et les plus hauts fonctionnaires.

Permettez-moi de répéter ce que j'ai dit dans d'autres contextes : le " scandale des commandites " fut une aberration. La très grande majorité des fonctionnaires sont des personnes compétentes qui agissent au service de la population avec dévouement et de manière éthique, en respectant les lois, les règlements, les politiques et les lignes directrices. Toutefois, les aspects les plus troublants de cette aberration sont qu'elle a trouvé son origine au cabinet du Premier ministre et qu'elle a pu durer si longtemps, malgré des rapports de vérification interne, des enquêtes, des avertissements et des plaintes de fonctionnaires s'occupant des contrats en cause. Il s'agissait pourtant là de clignotants rouges, de " canaris dans la mine de charbon ", indiquant clairement que quelque chose n'allait pas. Nous avons constaté en même temps qu'il régnait dans la fonction publique une attitude de déférence excessive envers la branche politique du gouvernement, et que le Parlement, qui aurait dû jouer un rôle central dans les questions de responsabilité et d'imputabilité des dépenses publiques, avait été mis sur la touche, tenu dans l'ignorance et exclu du processus d'examen de décisions importantes du gouvernement.

Les professionnels des organismes centraux du gouvernement et les politologues passent beaucoup de temps à discuter du sens profond de la " responsabilité ministérielle ", afin d'essayer de cerner la zone grise où s'arrête le politique et débute l'administratif. Mais les Canadiens et les Canadiennes, qui se sont adressés en grand nombre à la Commission par le truchement de son site Web, par courrier et lors de cinq tables rondes régionales, voient la chose de manière beaucoup plus simple - et encourageante - quand ils demandent de manière légitime : " Mais qui décide vraiment? ", " Qui est responsable? ", " Qui doit rendre des comptes? ". Ce qu'ils veulent, c'est savoir comment leur argent est dépensé, comment les décisions sont prises, et qui prend les décisions. Comme l'a dit l'un de nos interlocuteurs, ils veulent que la Commission fasse tout son possible pour que " toutes les portes restent ouvertes et toutes les lumières, allumées ". Ils croient, et je suis d'accord avec eux, que la transparence est essentielle au bon fonctionnement des institutions démocratiques.

Ce deuxième rapport est donc axé sur les deux questions de l'imputabilité et de la transparence.

Quiconque s'attend à y trouver des sanctions précises contre les personnes ayant pu agir incorrectement sera déçu. Le mandat qui m'a été confié m'interdisait explicitement " de formuler toute conclusion ou recommandation à l'égard de la responsabilité civile ou criminelle de personnes ou d'organisations ", et me donnait pour instruction " de veiller à ce que l'enquête… ne compromette aucune autre enquête ou poursuite en matière criminelle en cours ". Des enquêtes et des poursuites pénales continuent en ce moment même et il m'est impossible de faire des remarques à leur sujet ou de répondre à des questions concernant des personnes ou leurs actions.

Ce que je propose dans ce rapport, c'est un cadre fondamental pour rétablir l'imputabilité.

De ce fait, la lecture du rapport est peut-être relativement aride -- surtout par rapport au premier rapport. Toutefois, chaque maillon de la chaîne d'imputabilité est important et il était indispensable de l'analyser attentivement :

• le Parlement, notamment le Comité des comptes publics;
• le cabinet du Premier ministre, les personnes qui y travaillent, et le personnel exonéré, de manière générale;
• le Bureau et le greffier du Conseil privé;
• les ministres, les sous-ministres, et les dirigeants d'organismes publics et de sociétés d'État;
• les hauts fonctionnaires; et
• les autres organismes gouvernementaux, comme le Bureau du vérificateur général.

On trouvera dans le rapport que je publie aujourd'hui un examen détaillé de chacun des maillons de la chaîne. Le rapport est accompagné de trois volumes réunissant le texte de 17 études commandées spécialement par la Commission pour m'aider à formuler mes recommandations.

La Commission avait engagé comme directeur de recherche M. Donald Savoie, l'un des tout premiers politologues du Canada, et c'est lui qui était chargé d'obtenir ces études. Il avait également recruté pour moi les membres d'un Comité consultatif spécial, présidé par M. Raymond Garneau. Ce Comité m'a accompagné dans différentes régions du Canada pour tenir des tables rondes au cours desquelles nous avons rencontré des universitaires de premier plan, des anciens politiciens de divers partis, des anciens hauts fonctionnaires et des journalistes. La plupart des thèmes abordés dans les études et lors des tables rondes sont repris dans le rapport et constituent l'assise de mes recommandations. Cela dit, et tout en remerciant les Canadiens et les Canadiennes qui m'ont fait part de leur opinion, ainsi que les personnes éminentes qui ont participé aux tables rondes, je tiens à dire que j'assume la responsabilité du contenu du rapport final et de ses recommandations.

La Commission est sérieuse quand elle affirme qu'il est aujourd'hui indispensable de rééquilibrer le Parlement et le gouvernement, de mettre l'accent sur l'imputabilité et de rehausser la transparence gouvernementale.

Le rapport contient 18 recommandations portant sur des propositions de changement et de réforme, et une 19e demandant au gouvernement de faire rapport au Parlement dans les 24 mois sur la manière dont il y aura donné suite. Je n'ai pas l'intention de présenter les recommandations en détail; vous devrez lire le rapport en entier pour bien comprendre chaque recommandation et les raisons pour lesquelles je l'ai formulée. Voici cependant, de manière sommaire, quelques-uns des thèmes les plus importants :

• nous demandons que l'on accorde plus de ressources aux comités parlementaires, notamment au Comité des comptes publics, et nous souhaitons que les membres de ce Comité en fassent partie pendant toute la durée d'une législature;
• nous souhaitons dépolitiser le Comité des comptes publics en veillant à ce que ses témoins soient seulement les sous-ministres et les hauts fonctionnaires et en demandant aux ministres qui peuvent rendre des comptes ailleurs, notamment à la Chambre des communes, de ne pas y comparaître;
• nous souhaitons éclaircir les responsabilités respectives des ministres et des sous-ministres et nous proposons un processus pour que les sous-ministres tenant à contester un ordre précis de leur ministre puissent documenter leur désaccord;
• nous recommandons une nouvelle méthode de sélection des sous-ministres, plus ouverte et compétitive, et nous recommandons qu'ils soient nommés pour des périodes plus longues, afin d'assurer plus de stabilité et d'imputabilité;
• nous proposons la création d'un Code de conduite du personnel exonéré et nous recommandons que ce personnel ne bénéficie plus d'un traitement de faveur pour accéder à la fonction publique;
• nous recommandons l'adoption par voie législative d'une Charte de la fonction publique, pour les raisons énoncées dans le rapport, l'une d'entre elles étant que la loyauté des fonctionnaires ne devrait plus être partagée entre leurs supérieurs politiques et bureaucratiques;
• nous recommandons un resserrement de la définition de la " publicité " pour éviter certains des problèmes constatés dans le Programme de commandites;
• nous recommandons plus d'indépendance et de soutien au Bureau du directeur des lobbyistes;
• nous endossons l'ensemble des recommandations formulées par le Commissaire à l'information pour faire modifier la Loi sur l'accès à l'information et nous insistons sur la tenue obligatoire de dossiers;
• nous affirmons que les infractions aux exigences impératives de la Loi sur la gestion des finances publiques sont tellement graves qu'elles devraient à l'avenir être un motif de congédiement des fonctionnaires concernés;
• nous recommandons de resserrer le contrôle des fonds de la réserve spéciale et d'en assurer plus de transparence au Parlement en ce qui concerne les objectifs et l'utilisation;
• finalement, nous recommandons que les PDG des sociétés d'État soient nommés, évalués et, s'il y a lieu, congédiés par leur propre conseil d'administration plutôt que par le Cabinet.

On trouvera dans le texte du rapport d'autres suggestions sur la manière de rendre le système de gouvernement du Canada plus imputable et plus transparent.

Nous ne recommandons pas l'adoption de beaucoup de nouvelles règles ou politiques, ni la création de nouveaux organismes de supervision. Ce qui est vraiment nécessaire, c'est un changement de culture, afin d'instaurer ce qu'un de nos interlocuteurs a appelé une " culture de l'intégrité ". Durant les consultations, j'ai été frappé par l'attachement profond des Canadiens et des Canadiennes envers nos valeurs et institutions politiques. Mais j'ai aussi senti qu'ils ont le sentiment d'avoir été profondément trahis par ce qu'ils ont appris du " scandale des commandites " et que cela les a révoltés. J'espère que le travail de la Commission, qui est maintenant terminé, contribuera à restaurer la confiance du public dans ces valeurs et ces institutions.